PENSIÓN GRACIA – Reconocimiento por haber cumplido el actor los requisitos legales para ello. Dicho lo anterior, se tiene que, de los períodos discutidos por la entidad demandada, el único que no debe ser contemplado dentro del cómputo del tiempo de servicios para la pensión gracia es el del 03 de febrero de 1992 al 18 de marzo de 1992, así las cosas, siendo que no fueron discutidos o los cargos de apelación no prosperaron, se tomarán los demás períodos tenidos en cuenta en la sentencia de primera instancia para efectuar el cálculo del tiempo de servicio del demandante, así: Así las cosas, se tiene que, el demandante adquirió su status pensional el 15 de marzo de 2006 y que cuenta con el requisito de tiempo de servicio más que cumplido para ser beneficiario de la pensión gracia. Frente a los demás requisitos, siendo que los mismos fueron debidamente estudiados en la sentencia de primer grado y no fueron objeto de apelación, la Sala considera innecesario su estudio y los mismos se tomarán por cumplidos.
Por lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, salvo en lo ateniente a la fecha de status pensional, la cual será modificada según lo expuesto en los numerales 50 y 51. (..). Por lo expuesto, la Sala concluye que los actos administrativos demandados están viciados de nulidad por falsa motivación, por cuánto, en virtud de las reglas de unificación establecidas por el H. Consejo de Estado y lo probado en el expediente, resulta claro que el demandante cumple con la totalidad de los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia y por tanto la entidad demandada está en la obligación de reconocer su derecho pensional.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.
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ANTECEDENTES I.1.- LA DEMANDA. Mario Alberto Samacá Espitia, por intermedio de apoderado judicial interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal. Solicitó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones No. RDP 003920 del 12 de febrero de 2020, RDP 006105 del 03 de marzo de 2020, RDP 008989 del 13 de abril de 2020, RDP 020248 del 10 de agosto de 2021, RDP 023479 del 07 de septiembre de 2021 y RDP 027044 del 12 de octubre de 2021 expedidas por la demandada, mediante las cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar la pensión gracia desde la consolidación del status pensional, teniendo en cuenta el promedio de lo devengado en el año inmediatamente anterior a adquirir el status, con los respectivos incrementos anuales, indexaciones, intereses moratorios que se causen desde la sentencia hasta el pago efectivo y al cumplimiento de la sentencia. Para el efecto relató los siguientes HECHOS RELEVANTES: Nació el 13 de febrero de 1952.
Prestó sus servicios como docente nacionalizado, departamental y municipal, por más de 27 años al servicio de los departamentos de Boyacá y Casanare, desde el 1 de marzo de 1973 hasta el 6 de julio de 2014. Durante el tiempo que prestó su servicio como docente se desempeñó con honradez, consagración y buena conducta, y no fue objeto de sanciones disciplinarias.
El 18 de octubre de 2019, con radicación No. SOP201901030403 solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Con Resolución No. RDP 003920 del 12 de febrero de 2020 la UGPP negó el reconocimiento por considerar que no logró acreditar el requisito de 20 años de servicio, toda vez que muchos de los períodos de vinculación correspondían a vinculaciones de carácter nacional no computables como tiempo de servicio para la pensión gracia por disposición legal.
El 27 de febrero de 2020 interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión anterior, mismos que fueron resueltos con las Resoluciones No. RDP 006105 del 03 de marzo de 2020 y RDP 008989 del 13 de abril de 2020, confirmando la decisión recurrida. Visto lo anterior solicitó a la Secretaría de Educación de Boyacá la corrección de su historia laboral, corrección que en efecto fue realizada certificando los períodos laborados como de carácter municipal o departamental.
Presentadas las anteriores certificaciones ante la demandada, el 6 de marzo de 2021 presentó una nueva solicitud para el reconocimiento y pago de su pensión gracia bajo el radicado No. SOP202101012731. La solicitud de reconocimiento fue resuelta por la entidad mediante Resolución No. RDP 020248 del 10 de agosto de 2021 con la cual negó el reconocimiento por considerar que no se aportaron nuevos elementos de juicio.
Contra dicha decisión interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación el 18 de agosto de 2021, los cuales fueron resueltos desfavorablemente mediante Resoluciones No. RDP 023479 del 07 de septiembre de 2021 y RDP 027044 del 12 de octubre de 2021. 4. Como NORMAS VULNERADAS y explicación del CONCEPTO DE VIOLACIÓN, indicó: Constitución Política de 1991: artículos 2, 25, 53, y 58.
Ley 114 de 1913. Decreto 2277 de 1979: artículo 36. Ley 91 de 1989: artículo 15. Argumentó que los actos administrativos, al negar el derecho a la pensión gracia, vulneraron su derecho constitucional al trabajo en condiciones dignas y justas y al no reconocer que cumple con los requisitos establecidos por la ley se le impusieron cargas que no debía soportar.
Así mismo se vulneraron las disposiciones legales contenidas en la ley 114 de 1913 frente a los requisitos que deben cumplir los docentes para ser acreedores de la pensión gracia, requisitos que consideró fueron acreditados completamente con la documentación aportada en el trámite administrativo y que no fueron valorados en debida forma por la entidad demandada.
I.2. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. Mediante la sentencia apelada, el a quo resolvió: “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de las RESOLUCIONES NOS. RDP 003920 DEL 12 DE FEBRERO DE 2020, RDP 006105 DEL 03 DE MARZO DE 2020, RDP 008989 DEL 13 DE ABRIL DE 2020; RDP 020248 DEL 10 DE AGOSTO DE 2021, RDP 023479 DEL 07 DE SEPTIEMBRE DE 2021 Y RDP 027044 DEL 12 DE OCTUBRE DE 2021, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia del demandante.
SEGUNDO: DECLARAR probaba la excepción de PRESCRIPCIÓN propuesta por la entidad accionada, respecto de las diferencias causadas con anterioridad al 18 de octubre de 2016, por lo expuesto en este proveído.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP-, a reconocer, liquidar y pagar al señor MARIO ALBERTO SAMACÁ ESPITIA identificado con C.C. No. 6.753.460, PENSIÓN GRACIA a partir del 18 de marzo de 2006 – día de adquisición del status pensional-, con efectividad desde el 18 de octubre de 2016 por prescripción trienal, y en cuantía del 75% del promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional (18 de marzo de 2005 al 18 de marzo de 2006), incluyendo como factores salariales: asignación básica, prima de alimentación, prima de navidad y prima de vacaciones.
El pago del retroactivo deberá efectuarse de manera indexada mes a mes, las sumas resultantes deberán actualizarse conforme con lo dispuesto en el artículo 187 del C.P.A.C.A. y de acuerdo con la fórmula: En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la suma dejada de percibir por el demandante desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial, en la fecha en que se debió hacer el pago respectivo.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada, en cuanto a su diferencia insoluta.
CUARTO: La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP- deberá DESCONTAR de las anteriores sumas los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordenó al señor MARIO ALBERTO SAMACÁ ESPITIA en el porcentaje que a él le correspondía como empleado según la Ley vigente para cuando se efectúo el pago, mes a mes para cada uno de los aportes durante los últimos cinco (5) años de su vida laboral por prescripción extintiva, siempre y cuando sobre estos no se hayan efectuado la deducción legal para el Sistema General de Salud y Pensiones.
El monto máximo en caso del demandante no podrá superar el valor de la condena a su favor. En lo que respecta a los aportes a cargo de la entidad empleadora, la entidad accionada puede cobrarlos a través del procedimiento administrativo de cobro que regula el Estatuto Tributario, según el artículo 54 de la Ley 383 de 1997, en concordancia con el artículo 57 de la Ley 100 de 1993.
Tales montos deberán ser actualizados conforme al IPC a fin de remediar su giro devaluado.
QUINTO: NEGAR las demás súplicas de la demanda.
SEXTO: La sentencia se cumplirá en los términos del artículo 192 y concordantes del CPACA y devengará intereses moratorios conforme al inciso 3º de esta disposición. Para lo anterior, se dispone remitir las comunicaciones correspondientes, de conformidad con lo previsto en los incisos finales de los artículos 192 y 203 de la Ley 1437 de 2011.
SÉPTIMO: NO CONDENAR en costas a la parte demandada.” (Negrita del texto original) 7. Para fundamentar su decisión argumentó que frente a los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, se encontró probado lo siguiente: El demandante se vinculó como docente el 1 de marzo de 1973, esto es con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Prestó sus servicios como docente por un total de 28 años, 3 meses y 18 días aproximadamente, como docente nacionalizado, departamental y municipal. En este punto aclaró que un cuando algunos tiempos en principio fueron certificados como docente nacional, a partir de los actos de nombramiento aportados, las plazas a ocupar, la procedencia de los recursos y el tipo de vinculación era posible concluir, apoyándose en jurisprudencia del Consejo de Estado, que dichos tiempos debían tenerse en cuenta como servicio de carácter nacionalizado, departamental o municipal, según cada caso.
Agregó que no le asistió razón a la entidad demandada al pretender descontar tiempos en los cuales el demandante desempeño funcione de carácter administrativo, toda vez que las reglas jurisprudenciales han indicado que los directivos docentes también pueden acceder al beneficio de la pensión gracia. Como tampoco era aceptable negar el beneficio por no contar con 20 años de servicio antes del 29 de diciembre de 1989 pues esto desconoce las reglas consignadas en la sentencia de unificación SUJ030-CE-S2-2021 del 11 de agosto de 2022 proferida por el Consejo de Estado.
Se desempeño con honradez y consagración, toda vez que no se probó que existieran sanciones disciplinarias en su contra. A la fecha de la decisión contaba con 70 años de edad, por lo que se encontró acreditado el requisito de haber cumplido 50 años Por lo anterior resolvió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y en su lugar ordenar el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión gracia sal actor en cuantía del 75% de lo devengado en el año anterior a la adquisición del status, incluyendo como factores salariales: la asignación básica, las primas de alimentación, navidad y vacaciones.
Finalmente, concluyó que siendo que la reclamación administrativa se presentó el 18 de octubre de 2019, operó la prescripción trienal, señalada en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 18 de octubre de 2016. I.3. RECURSO DE APELACIÓN. Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación en el cual solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia, para en su lugar negar las pretensiones.
Para fundamentar su dicho alegó que, para ser beneficiarios de la pensión gracia, los docentes deben acreditar vinculación de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, sin embargo, el demandante ostento vinculaciones diferentes de las mencionadas así: Período del 10 de marzo de 1978 al 05 de agosto de 1983 financiado con recursos del situado fiscal hoy Sistema General de Participaciones –SGP- y por tanto vinculación de carácter nacional.
Período del 03 de febrero de 1992 al 18 de marzo de 1992, respecto del cual la Secretaría de Educación de Boyacá certificó vinculación nacional y que fue laborado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios. Período del 01 de enero de 1996 al 06 de julio de 2014, certificado como vinculación nacional por ser efectuado en virtud de un convenio financiado con recursos provenientes del situado fiscal y Sistema General de Participaciones.
Por lo anterior consideró que el docente no cumple con los requisitos para la pensión gracia pues algunos tiempos de servicio fueron prestados como docente del orden nacional por ser pagados con recursos del situado fiscal, que hasta antes de la expedición de la Ley 60 de 1993, no dejaban de ser recursos de la nación, razón por la cual, no son acumulables para el cómputo del tiempo de servicio, requisito indispensable para acceder al beneficio pensional.
I.4. ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i) lo que se debate en esta instancia y formulación del problema jurídico, ii) el análisis de la Sala, y iii) el estudio y solución del caso concreto.
II.1. LO DEBATIDO EN SEGUNDA INSTANCIA Y EL PROBLEMA JURÍDICO. 1.1. Tesis del juez de primera instancia. Sostuvo que, el demandante ostentaba derecho a la pensión gracia, toda vez que, a la luz de lo dispuesto en la ley y la jurisprudencia, logró acreditar los requisitos necesarios, razón por la cual procedía la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados. 1.2.
Tesis de la apelación. Inconforme, la UGPP solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, por considerar que, siendo que, algunos de los periodos computados para el requisito de tiempo de servicio correspondían a vinculaciones como docente del orden nacional, por ser pagados con recursos del situado fiscal, los mismos no debían ser tenidos en cuenta. 1.3.
Planteamiento del problema jurídico Con lo hasta aquí expuesto, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: - ¿El pago de salarios de un docente con recursos provenientes del Situado Fiscal (Sistema General de Participaciones) implica necesariamente vinculación de carácter nacional, haciendo que los períodos así laborados no sean computables en el tiempo de servicio necesario para acceder a la pensión gracia? II.2.
ANÁLISIS DE LA SALA. 17. Analizada la providencia impugnada la Sala anticipa que confirmará el fallo de primera instancia, puesto que se encuentra probado en el expediente el carácter territorial de las vinculaciones del demandante y por tanto se encuentran acreditados los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, sin embargo, se modificará el ordinal tercero en el sentido de precisar la fecha de status pensional, según se expondrá a continuación. 2.1.
Contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia. 18.La pensión gracia fue creada mediante la Ley 114 de 1913, como un derecho a favor de los “Maestros de Escuelas Primarias oficiales” que habiendo prestado sus servicios por no menos de 20 años, cumplieran además con los requisitos previstos en el artículo 4 ibidem, a saber: “1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. (Derogado por la Ley 45 de 1931). Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.
Que observe buena conducta. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento”. Posteriormente, con la expedición de la Ley 116 de 1928, el derecho a la pensión gracia fue extendido a los empleados y profesores de las Escuelas Normales y a los Inspectores de Instrucción Pública; beneficio que conforme el artículo 3 de la Ley 37 de 1933, fue igualmente otorgado a los maestros de enseñanza secundaria.
Tales medidas fueron adoptadas como remedio a la distribución de competencias contenida en la Ley 39 de 1903, donde se advertía que la educación pública primaria –y excepcionalmente la secundaria- estaría a cargo de los Departamentos o Municipios, y la secundaria a cargo de la Nación; habida cuenta que, en la práctica, tal diseño normativo originó una enorme desigualdad en la escala salarial y en los derechos prestacionales entre los docentes de uno y otro orden.
Se tiene entonces que la pensión gracia tuvo como propósito fundamental corregir una situación de injusticia y discriminación presentada en contra de los docentes del orden territorial, quienes gozaban de un régimen salarial y prestacional absolutamente precario en comparación con los del orden nacional, que percibían mejor remuneración y gozaban del derecho a la pensión de jubilación. La anterior situación generó una disparidad de regímenes salariales y prestacionales entre los docentes territoriales y entre éstos y los nacionales, no obstante, ésta fue corregida con la expedición de la Ley 43 de 1975, "por la cual se nacionaliza la educación primaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías;
(…)", a través de la cual la Nación asumió la prestación del servicio de educación tanto primaria como secundaria, acabando con el antiguo régimen de responsabilidades compartidas en materia de educación. El proceso de nacionalización de la educación finalizó el 31 de diciembre de 1980. Finalmente, con la unificación del régimen laboral de los docentes a través de la Ley 91 de 1989, "Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio", se derogó la pensión de gracia, sin embargo, se contempló un régimen especial de transición a fin de dar efecto ultra activo a la referida pensión a un determinado grupo de docentes; en efecto, el artículo 15 estableció lo siguiente: “Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2º. Pensiones. A.- Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. (Resalta la Sala) Dicha disposición fue objeto de interpretación parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de Unificación8, el 11 de agosto de 2022, estableciendo, en cuanto al entendimiento que debe otorgarse a la disposición para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación la siguiente regla: “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.” Es decir, que el derecho a la pensión gracia surge para el docente que haya tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Puesto que, el reconocimiento de la pensión gracia no se ató al límite temporal de la promulgación de la Ley 91 de 1989 -29 de diciembre de 1989. 2.2. De la pensión gracia en relación con los docentes nacionales. Como se concluyó, uno de los requisitos para tener derecho a la pensión gracia es no haber recibido ni recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional, ello por cuanto, la naturaleza de la pensión de gracia era justamente otorgar un beneficio a los docentes territoriales que estaban en desigualdad de condiciones salariales y prestacionales frente a los docentes del orden nacional.
Así entonces, el aspecto esencial para determinar el cumplimiento de este requisito es establecer a qué categoría pertenece el docente que pretende el reconocimiento de la pensión gracia. Pues bien, la regulación normativa en materia salarial y prestacional de los docentes del servicio público de educación a la que se ha hecho referencia permitió que emergieran distintas categorías y regímenes para los docentes.
Así, se tenían los docentes territoriales que, en principio, corresponderían a los de primaria y excepcionalmente a los de secundaria, estaban los docentes nacionales, que inicialmente eran los de secundaria y, con el proceso de la nacionalización, surgió la categoría de docentes nacionalizados que fueron inicialmente territoriales. Con todo, la Ley 91 de 1989 definió en su artículo 1° estás categorías, así: Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, señaló: “En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial.
Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.” Se tiene entonces que cuando se está frente a un docente nacional no hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia. Entendiéndose por docente nacional, aquel vinculado por nombramiento del gobierno nacional.
Ahora bien, es preciso advertir que si antes del 1° de enero de 1976 el docente estaba vinculado como nacional, no puede afirmarse que es nacionalizado por el hecho de haberse desempeñado como territorial después de dicha vinculación, pues, se insiste, a 31 de diciembre de 1975, su vinculación era nacional, conservando tal calidad después de la expedición de la Ley 43 de 1975.
Dicha interpretación se acompasa con el requisito establecido en el numeral 3° del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, del que se deduce con claridad que quien recibió o recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional, no puede ser beneficiario de la pensión gracia. Sobre este aspecto, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018, estableció las siguientes reglas de unificación: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991.” (Subraya fuera de texto) Así las cosas, no puede afirmarse que la vinculación de un docente fuese de carácter nacional, por el hecho de que sus salarios y demás emolumentos hayan sido cancelados con recursos del Situado Fiscal o Sistema General de Participaciones.
Para establecer la calidad del docente, esto es, determinar si es nacional, territorial o nacionalizado -para efectos del reconocimiento pensional-, el Consejo de Estado estableció la siguiente regla de unificación: “(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones”.
(iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” (Resalta esta Sala) Si bien es cierto las reglas de unificación se refieren concretamente a los docentes territoriales y nacionalizados, también lo es que, de allí se desprende que la calidad del docente se prueba con los actos administrativos donde conste el vínculo, además, con la categoría de la plaza que ocupó u ocupa el peticionario, es decir, si es una institución nacional, departamental, municipal.
En este sentido, la Corte Constitucional en la sentencia SU014 de 2020, concluyó: “… el punto de partida para evaluar la categorización de la educación lo determina la naturaleza jurídica del vínculo definido en el artículo 1º la Ley 91 de 1989, esto es, la plaza a ocupar, no la fuente de financiación. Y tal autorizado criterio proviene de la interpretación recientísima del Consejo de Estado.” (Negrilla propia del texto) De manera que, a través de la referida sentencia, la Sección Segunda dictó pautas de interpretación frente a los casos de docentes nombrados por entidades territoriales, financiados en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo Fondo Educativo Regional (FER).
Empero, la citada decisión no varió el criterio referente a que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta; sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989, tal como se indicó en la reciente sentencia de unificación de 11 de agosto de 2022. 2.4.
Caso concreto. En el presente asunto, la apelación se centró en refutar el carácter de la vinculación del demandante, alegando que, algunos de los tiempos laborados obedecieron a vinculación como docente nacional, por ser pagados con recursos del situado fiscal, la Sala estudiará los periodos refutados con el fin de determinar si las conclusiones de la juez de instancia acertaron en cuanto al orden de vinculación del demandante y dilucidar si dichos tiempos son computables como tiempo de servicio para acceder a la pensión gracia. - Período del 10 de marzo de 1978 al 05 de agosto de 1983.
Obra en el expediente el Decreto No. 010 del 3 de marzo de 1978, mediante el cual el Intendente Nacional de Casanare nombró al demandante como maestro de la escuela urbana de Maní, nombramiento que se prolongó hasta el 5 de agosto de 1983, fecha a partir de la cual, con Decreto No. 111 del 23 de agosto de 1983 se le aceptó la renuncia; y certificación expedida por el Director Administrativo de la Secretaría de Educación de Casanare en la que consta que el docente formó parte de la planta de personal docente del departamento, financiada con recursos del SGP.
En cuanto a este tiempo, la Sala indica que, tal como se señaló líneas atrás, la jurisprudencia ha establecido con total claridad, que los recursos del SGP que son girados por la Nación a las entidades territoriales, pasan a ser propiedad de estas, por lo cual, el hecho que los salarios de un docente sean cancelados con recursos provenientes del SGP, no resulta suficiente para concluir que la vinculación de este sea de carácter nacional.
En ese sentido se ha establecido como regla de unificación que, para efectos pensionales, debe acreditarse el carácter de la plaza ocupada por el docente o aportar certificación de la autoridad nominadora en la que se pueda determinar de manera inequívoca el tipo de vinculación. Para el período en discusión la Sala advierte que de la precitada certificación expedida por la Secretaría de Educación de Casanare es posible concluir que aun cuando los salarios del docente demandante eran pagados con recursos del SGP, hacia parte de la planta personal docente del departamento, esto es contaba con vinculación de carácter departamental, razón por la cual, tal como lo concluyera la juez de instancia, este período debe ser tenido en cuenta en el cómputo de tiempo de servicio para el cumplimiento de requisitos de la pensión gracia. - Período del 03 de febrero de 1992 al 18 de marzo de 1992. 40.
En el expediente se encuentra el Decreto No. 003 de 1992, mediante el cual el alcalde del Municipio de Zetaquira nombró en provisionalidad al demandante como docente grado 5 escalafón nacional, especialidad primaria de la Concentración Rural Nacionalizada Barrancas, para cubrir una licencia por maternidad de la docente titular por el término de 45 días desde el 3 de febrero de 1992 hasta el 18 de marzo de 1992.13 Así mismo, se tiene el Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral Consecutivo No. 55214 del 22 de febrero de 2021, expedido por la Secretaría de Educación, en el cual consta que, para el período en cuestión, el tipo de vinculación del docente era Nacional.
Respecto de este período, revisado el fallo de primera instancia, se encuentra que, aun cuando fue reconocido el precitado certificado de historia laboral, la juez de instancia consideró que “verificado el acto de nombramiento y la plaza a ocupar, resulta claro que la vinculación del accionante, pese a que intervino la delegada permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER, al expedir certificación de disponibilidad presupuestal, es territorial y no nacional.”, afirmación que no es de recibo de esta Sala, pues si bien, la jurisprudencia ha permitido efectuar presunciones tomando en consideración factores como la plaza a ocupar, dichas presunciones deben ser formuladas a partir de una valoración integral de las pruebas obrantes en el expediente.
Para el presente asunto, como ya se mencionó, obra en el expediente Decreto de nombramiento, que, si bien fue suscrito por el alcalde de Zetaquira, indica que el demandante fue nombrado como docente de primaria en una Concentración Rural del Municipio, lo que en principio permitiría inferir que por la plaza a ocupar se trata de vinculación de carácter territorial.
Así mismo se encuentra el certificado de historia laboral expedido por la autoridad nominadora, sobre el particular, revisado el expediente observa la Sala que la historia laboral del demandante, previa solicitud de éste, fue objeto de corrección por la Secretaría de Educación de Boyacá, que en principio había expedido el Certificado de Historia Laboral Consecutivo No. 3197 de Expediente de Primera Instancia, Índice 2 SAMAI, Documento: 1_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDAYANEXOS.PDF, Folio 90 Expediente de Primera Instancia, Índice SAMAI, 20_RECEPCIONMEMORIAL_6753460UNIFICADO_CO.pdf, folio 210 fecha 22 de agosto de 201915 en el cual certificó como vinculaciones de carácter nacional la mayoría de los períodos laborados y al ser corregido con el Certificado No. 552, el período bajo estudio se mantuvo incólume, sin que el accionante refutara nuevamente su contenido.
Así las cosas, no resulta aceptable efectuar una presunción que difiere de lo consignado en un documento público, como es el Certificado de historia Laboral, que además de gozar de presunción de legalidad, se constituye en el presente asunto como una prueba sobre la cual el accionante no manifestó inconformidad en sede administrativa o aun presentó prueba en contrario en sede judicial, razón por la cual debe darse valor probatorio pleno a dicho documento, desvirtuando así cualquier presunción que frente al tipo de vinculación se pudiera realizar a partir de lo consignado en el acto administrativo de nombramiento.
Por todo lo anterior, considera la Sala, que en lo que corresponde al período del 03 de febrero de 1992 al 18 de marzo de 1992, siendo que el demandante ostentó vinculación de tipo nacional, le asiste razón a la demandada al afirmar que este tiempo no puede ser tenido en cuenta dentro del tiempo de servicios para la pensión gracia. - Período del 01 de enero de 1996 al 06 de julio de 2014.
Para este lapso se tiene el Decreto No. 016 del 12 de marzo de 199516 mediante el cual el alcalde Municipal de Pajarito, en virtud del Convenio UPD-348 suscrito entre el Municipio y la Fiduciaria Popular S.A. “Plan Nacional de universalización de la Educación Básica Primaria”, nombró al demandante como Docente en la Escuela Rural de Sabana Larga del municipio.
Igualmente obra el Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral Consecutivo No. 55217 del 22 de febrero de 2021, expedido por la Secretaría de Educación, en el cual consta que, para el período en cuestión, el tipo de vinculación del docente era Municipal. En cuanto a este período alegó la entidad que, por ser financiado con recursos del situado fiscal, correspondía a vinculación nacional y por tanto no podía tenerse en cuenta, sin embargo, como ya se dijo este argumento no resulta suficiente, máxime cuando la certificación de historia laboral expedida por la entidad nominadora indica que para este lapso el demandante ostentó una vinculación de tipo municipal, por tanto, frente a este período, no le asiste razón al apelante.
Dicho lo anterior, se tiene que, de los períodos discutidos por la entidad demandada, el único que no debe ser contemplado dentro del cómputo del tiempo de servicios para la pensión gracia es el del 03 de febrero de 1992 al 18 de marzo de 1992, así las cosas, siendo que no fueron discutidos o los cargos de apelación no prosperaron, se tomarán los demás períodos tenidos en cuenta en la sentencia de primera instancia para efectuar el cálculo del tiempo de servicio del demandante, así: Así las cosas, se tiene que, el demandante adquirió su status pensional el 15 de marzo de 2006 y que cuenta con el requisito de tiempo de servicio más que cumplido para ser beneficiario de la pensión gracia. Frente a los demás requisitos, siendo que los mismos fueron debidamente estudiados en la sentencia de primer grado y no fueron objeto de apelación, la Sala considera innecesario su estudio y los mismos se tomarán por cumplidos.
Por lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, salvo en lo ateniente a la fecha de status pensional, la cual será modificada según lo expuesto en los numerales 50 y 51. 2.5. Conclusión. Por lo expuesto, la Sala concluye que los actos administrativos demandados están viciados de nulidad por falsa motivación, por cuánto, en virtud de las reglas de unificación establecidas por el H. Consejo de Estado y lo probado en el expediente, resulta claro que el demandante cumple con la totalidad de los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia y por tanto la entidad demandada está en la obligación de reconocer su derecho pensional.
II.3. DE LAS COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO. El artículo 188 del CPACA dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Así las cosas, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral octavo del artículo 365 del CGP, no se condenará en costas en esta instancia al no evidenciarse su causación. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 27 de octubre de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo de Tunja, por las razones expuestas en esta providencia, salvo el numeral Tercero, que quedará así:
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP-, a reconocer, liquidar y pagar al señor MARIO ALBERTO SAMACÁ ESPITIA identificado con C.C. No. 6.753.460, PENSIÓN GRACIA a partir del 18 de marzo de 2006 – día de adquisición del status pensional-, con efectividad desde el 18 de octubre de 2016 por prescripción trienal, y en cuantía del 75% del promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional (14 de marzo de 2005 al 14 de marzo de 2006), incluyendo como factores salariales: asignación básica, prima de alimentación, prima de navidad y prima de vacaciones.
El pago del retroactivo deberá efectuarse de manera indexada mes a mes, las sumas resultantes deberán actualizarse conforme con lo dispuesto en el artículo 187 del C.P.A.C.A. y de acuerdo con la fórmula: En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la suma dejada de percibir por el demandante desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial, en la fecha en que se debió hacer el pago respectivo.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada, en cuanto a su diferencia insoluta. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia TERCERO.- Ejecutoriada esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y de ello déjese registro en el Sistema “SAMAI”. El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de decisión No. 1 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) DAYAN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
PVN