REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, diecisiete (17) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda ASUNTO A RESOLVER Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2022 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia - Quindío que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN 1.1. Objeto Pretende la parte actora que: ➢ Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. DF- PTH-AJL.0514 del 17 de febrero de 2014, mediante el cual el Municipio de Armenia negó la existencia de una relación laboral y el reconocimiento y pago de unas acreencias laborales.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda ➢ Se declare que el ente demandado dio por terminado el contrato laboral sin justa causa. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: - Se reconozca la existencia de una relación laboral entre demandante y demandado desde el 07 de julio de 2009 hasta el 16 de abril de 2011. - Se reintegre a su trabajo desde el 17 de abril de 2011. - Reconocer y pagar en forma actualizada los salarios dejados de percibir, así como las cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, bonificación por servicios prestados, la indemnización por el no pago de cesantías, así como las señaladas en el artículo 65 del CST por el no pago oportuno de salarios y artículo 26 de la Ley 361 de 1997 por despido sin justa causa.
Asimismo, pidió indexación de la condena y condena en costas a la entidad demandada. 1.2. Razón, causa o fundamento de la pretensión. La parte actora como sustento de las pretensiones expuso los hechos que se resumen a continuación: Señaló que prestó sus servicios al Municipio de Armenia en el Cuerpo Oficial de Bomberos de dicha ciudad, entre el 07 de julio de 2009 y 16 de abril de 2011, mediante contratos de prestación de servicios, los cuales estimó que cumplen con los elementos de una relación laboral, esto es, prestación del servicio, remuneración y subordinación. Adujo que, para la fecha de terminación del último contrato se encontraba incapacitado en virtud de una lesión que padecía por un accidente laboral ocurrido en el año 2010 en el desarrollo de sus funciones de Bombero, lo que advierte es ilegal por el estado de debilidad manifiesta en la que se encontraba.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda Manifestó que el 10 de febrero de 2014 radicó derecho de petición solicitando al Municipio de Armenia el reconocimiento de todas las acreencias laborales a las que tenía derecho por el tiempo laborado, solicitud que fue negada mediante el acto administrativo que aquí se acusa.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada dentro del término legal y a través de apoderado judicial allegó escrito en el cual se opuso a las pretensiones y señaló que algunos hechos son ciertos y otros no. Como argumentos de defensa señaló que el vínculo del demandante fue contractual, el cual se amparó en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, citando las características y elementos del contrato de prestación de servicios.
Finalmente propuso las excepciones denominadas i) inexistencia del derecho, ii) inexistencia de la primacía de la realidad, (iii) ausencia del vínculo de carácter laboral, (iv) buena fe, v) cobro de lo no debido, vi) prescripción, y, vii) presunción de legalidad del acto administrativo.
3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para ello abordó los elementos del contrato realidad a la luz de la jurisprudencia, concluyendo que en el asunto aparece probado cada uno de ellos, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. Aunado a lo anterior, declaró la ineficacia de la terminación del vínculo contractual, toda vez que el accionante para dicha fecha se encontraba incapacitado, razón por la cual gozaba de estabilidad laboral reforzada a la Luz de Jurisprudencia Constitucional.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda
4. LA IMPUGNACIÓN La entidad presentó oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de instancia. Para sustentar la censura señaló que: ➢ La contratación por prestación de servicios se sustentó en la necesidad que tenía el Cuerpo de Bomberos para el buen funcionamiento de la administración a la luz de lo preceptuado en la Ley 1150 de 2007, razón por la cual no le asiste razón al demandante del reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago salarial y prestacional. ➢ No está de acuerdo con la declaración de ineficacia de la terminación del contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 0378 del 04 de enero de 2011 y la consecuente indemnización otorgada que refiere el artículo 26 de la Ley 361 de 1997.
Lo anterior, en la medida que el contrato de prestación de servicios no fue suspendido en ningún momento y el contratista solicitó el pago de los honorarios pactados durante el término de incapacidad y mientras duró su relación contractual. Concluyó que la relación contractual tuvo una duración clara que fue aceptada por el mismo contratista, sin que se coliga discriminación o vulneración alguna de sus derechos al no renovarse la relación contractual por medio de un nuevo contrato de prestación de servicios como lo quiso hacer ver la parte demandante.
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. II. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia dictada en las presentes diligencias de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 247 del CPACA.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda Igualmente se verifica que los presupuestos procesales se encuentran reunidos y no existen causales de nulidad que invaliden lo actuado.
Cuestión previa. La Sala advierte que uno de los argumentos de la censura por parte del ente demandado se encamina a que no se reconozca la relación laboral y el consecuente pago prestacional entre los extremos de la litis, teniendo en cuenta que la contratación se dio por la necesidad que tenía el Cuerpo de Bomberos para el buen funcionamiento de la administración a la luz de lo preceptuado en la Ley 1150 de 2007; más éste no puede abordarse en la medida que no cumple con el requisito de la sustentación previsto en el artículo 247 del CPACA1 Lo anterior en la medida que, para que pueda considerarse debidamente sustentado un recurso de apelación se debe indicar concretamente qué aspectos de la providencia le generan inconformidad, redactando éstos de forma específica frente a los fundamentos de hecho y de derecho expuestos por el juez de instancia como sustento de la providencia recurrida, lo que en el caso bajo estudio se extraña ya que el apelante simplemente manifestó que no se debió reconocer una relación laboral por cuanto la vinculación del demandante se dio de acuerdo con lo 1 ARTÍCULO 247.
TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. Este término también aplica para las sentencias dictadas en audiencia. 2.
Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio, total o parcialmente, y contra este se interponga el recurso de apelación, el juez o magistrado ponente citará a audiencia de conciliación que deberá celebrarse antes de resolverse sobre la concesión del recurso, siempre y cuando las partes de común acuerdo soliciten su realización y propongan fórmula conciliatoria. 3.
Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior. Recibido el expediente por el superior, este decidirá sobre su admisión si encuentra reunidos los requisitos. (…) (subrayas fuera del texto original) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda preceptuado en la Ley 1150 de 2007, sin atacar los argumentos de la Juez que precisamente concluyó en razón del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, la existencia de una verdadera relación laboral.
Dilucidado lo anterior, se procede a emitir sentencia de segunda instancia, teniendo en cuenta el siguiente,
2. PROBLEMA JURÍDICO Conforme a lo apelado2 corresponde a la Sala determinar si debe o no revocar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en lo que respecta a la declaratoria de ineficacia de la no renovación contractual y la consecuente indemnización que refiere el artículo 26 de la Ley 361 de 1997.
¿En tal sentido, deberá establecer si es compatible o no este tipo de órdenes en el marco de un proceso que busca la configuración de un contrato realidad?
3. TESIS DEL TRIBUNAL Para la Sala si bien por regla general no resulta procedente y compatible en controversias de contrato realidad efectuar este tipo de órdenes, toda vez que la sentencia que se profiere es constitutiva de derechos, aunado a que el beneficiario del reconocimiento de una relación laboral no adquiere por tal declaratoria la calidad de empleado público; de acuerdo con el precedente constitucional previsto en sentencia SU 049 de 2017, cuando se prueba que un trabajador fue despedido 2 ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la queg no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda encontrándose en un estado de debilidad manifiesta, éste goza de estabilidad ocupacional reforzada y se hace beneficiario de las prestaciones de la Ley 361 de 1997 así su vínculo contractual sea por medio de contratos de prestación de servicios.
En tal sentido, la Sala confirmará la decisión de instancia al haberse probado que el señor Quinderman León se encontraba en una situación de debilidad manifiesta por lo que gozaba de una estabilidad laboral reforzada en los términos de la Jurisprudencia Constitucional, razón por la cual debió renovarse su relación contractual o en su defecto haber pedido autorización de la Oficina del Trabajo.
Al pretermitirse acarreó la presunción del despido injusto, haciéndose beneficiario de la indemnización prevista en el artículo 26 de la Ley 361 de 1997.
4. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO La tesis expuesta se sustenta en las siguientes razones: 4.1. La figura del contrato de prestación de servicios La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada normativamente a través del Decreto Ley 222 de 19833, la Ley 80 de 1993 y por la Ley 190 de 19954. El artículo 32 del estatuto general de contratación lo define así: “Son contratos de prestación de servicios los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” (Subrayado y negrillas fuera de texto) Lo anterior denota que una de las características del contrato de prestación de servicios es la temporalidad de su vigencia, y por lo tanto, su duración debe ser por 3 Por el cual se expiden normas sobre contratos de la Nación y sus entidades descentralizadas y se dictan otras disposiciones. 4 Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda tiempo limitado, es decir el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el evento de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter breve y excepcional para convertirse en permanente y ordinario, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de dar cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público se encuentre dentro de la respectiva planta y sus emolumentos previstos en el correspondiente presupuesto.
Si bien la legislación Colombiana ha habilitado la posibilidad de acudir a la contratación de prestación de servicios en los casos y para los fines previstos en la Ley 80 de 1993, no es menos cierto que en ella se encuentran implícitos los limitantes necesarios para evitar el abuso de esta figura jurídica. Por su parte la Ley 734 de 2002, -estatuto único disciplinario-, consagró la siguiente falta gravísima: “Artículo 29.
Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”. Como puede observarse, el contrato de prestación de servicios fue concebido para la satisfacción de ciertas necesidades de la administración pública, bajo condiciones específicas y por esa razón es el mismo ordenamiento jurídico el que establece no solo la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios para adelantar funciones propias de un empleo público previstas en la ley o en los reglamentos, sino que también sanciona al servidor que realice dicha contratación por fuera de los alcances, temporalidad y fines contemplados en el estatuto de contratación estatal.
Dicha prohibición contiene una importante garantía de protección a los derechos laborales de los servidores públicos, porque evita que se desnaturalicen las relaciones laborales y garantiza la efectividad de los derechos de estabilidad laboral, acceso al empleo público mediante el mérito y a los beneficios mínimos laborales consagrados en la Constitución Política.
Adicionalmente, el artículo 25 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda constitucional, establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza " en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado", de ahí que se decida proteger a las personas que bajo la figura de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes. 4.2.
Jurisprudencia aplicable al caso La Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad del artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, modificado por el Decreto 3074 de 19685, se ocupó de las diferencias entre los contratos de prestación de servicios y la relación laboral para señalar: “La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.” (…) 5 ARTÍCULO 1 °.
Modifícase y adicióname el Decreto número 2400 de 1968, en los siguientes términos: El artículo 2. quedará así: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural. Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo.
Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos; obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda La jurisprudencia colombiana permite establecer algunos criterios que definen el concepto de función permanente como elemento, que sumado a la prestación de servicios personales, subordinación y salario, resulta determinante para delimitar el campo de la relación laboral y el de la prestación de servicios.
Son estos: i) Criterio funcional, esto es, si la función contratada está referida a las que usualmente debe adelantar la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la Constitución, será de aquellas que debe ejecutarse mediante vínculo laboral; ii) Criterio de igualdad: Si las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral, debe acudirse a la relación legal y reglamentaria o al contrato laboral y no a la contratación pública; iii) Criterio temporal o de la habitualidad: si las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual, o sea que si se suscriben órdenes de trabajo sucesivas, que muestra el indiscutible ánimo de la administración por emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona, y no se trata de una relación o vinculo de tipo ocasional o esporádico, es lógico concluir que nos referimos a una verdadera relación laboral; iv) Criterio de la excepcionalidad: si la tarea acordada corresponde a actividades nuevas y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta, puede acudirse a la contratación pública; pero si la gestión contratada equivale al giro normal de los negocios de una empresa debe corresponder a una relación laboral y no puramente contractual; v) Criterio de la continuidad: si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, esto es, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral6.
(Subrayas y negrillas fuera de texto) De acuerdo con la jurisprudencia citada, es claro que la potestad de contratación por parte del Estado, solo podrá llevarse a cabo siempre y cuando (i) no se trate de funciones permanentes o propias de la entidad, (ii) cuando estas funciones no puedan realizarse con personal de planta de la entidad o (iii) cuando se requieran conocimientos especializados, toda vez que para prestar los servicios inherentes a su objeto social, se debe contar con una planta de personal propia, idónea, adecuada y suficiente que les permita atender y desarrollar sus funciones7.
En ese orden de ideas, la figura del contrato realidad se aplica cuando se constata la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad 6 Corte Constitucional. Sentencia C-614 de 2009. M.P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Septiembre 2 de 2009. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección segunda – Subsección “A”. Sentencia del 02 de junio de 2016. CP. Luis Rafael Vergara Quintero. Radicación número: 81001- 23-33-000-2012-00043-01(2496-14). Actor: Dennys Johana Cisneros Graz. Demandado: ESE Hospital San Vicente de Arauca. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales8.
Finalmente debe señalarse, que de forma reciente la Sección Segunda del Consejo de Estado Unificó su jurisprudencia9, determinando entre otras cosas, el sentido y alcance que se le debe dar a la expresión “término estrictamente indispensable” del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y fijó como regla que “…el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia.” (subrayas fuera del texto original); razón por la cual y en voces de lo señalado en la misma providencia: “…para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente. Acorde con lo expuesto, la utilización de la modalidad de contratación de prestación de servicios es esencialmente temporal u ocasional, y deberá estar justificado en la necesidad de prestación del servicio, cuyo objeto en ningún momento puede tornarse permanente, estando en cabeza de la parte actora acreditar a partir de las 8 Ver Sentencia de Unificación de Jurisprudencia CE-SUJ2-005-16. 9 Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, adiada 09 de septiembre de 2021 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda respectivas pruebas que las circunstancias que rodearon la ejecución del contrato evidencian una verdadera relación laboral. 4.3.
Caso concreto La apelación se centra en cuestionar la declaratoria de ineficacia de la terminación del contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 0378 del 04 de enero de 2011, así como la indemnización de que trata el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, que fuera otorgada por la a quo como consecuencia de la no renovación contractual al demandante quien se encontraba incapacitado para el momento en que expiró el plazo de ejecución del contrato citado – 16 abril de 2011 -.
La Sala procederá a determinar si en tratándose de asuntos en los que se discute la configuración de un contrato realidad, resulta compatible o no este tipo de declaratorias y reconocimientos indemnizatorios. Para resolver tal interrogante se advierte que por regla general no resulta procedente y compatible en contrato realidad efectuar este tipo de órdenes10, toda vez que la sentencia que se profiere en este tipo de asuntos es constitutiva de derechos, aunado a que el beneficiario del reconocimiento de una relación laboral no adquiere por tal declaratoria la calidad de empleado, aun cuando tiene derecho a obtener las prerrogativas prestacionales de las que goza tales servidores.
Al respecto en providencia del 26 de octubre de 201711 expuso dicha Corporación: “Aunado a lo anterior, debe precisarse que el mero reconocimiento de la existencia de una relación laboral no implica conferir de manera automática la condición de empleado público al contratista en cuyo beneficio le es aplicado el principio de la primacía de la realidad sobre las formas, pues, según lo ha señalado la Sección, dicha calidad no se confiere por el sólo hecho de trabajar para el Estado: “Como ya lo ha expresado la Corporación, para acceder a un cargo público se 10 Se advierte que la Sección Segunda del Consejo de Estado en virtud de la perspectiva de género, ha determinado la ineficacia de la terminación contractual de prestación de servicios cuando se trata de madres gestantes, por lo que se ha accedido a indemnización por despido injusto.
Al respecto, ver Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, sentencia de 02 de marzo de 2017 proferida dentro del expediente 52001233100020100050502 CP Gabriel Valbuena Hernández, y, Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, sentencia de 26 de enero de 2023 proferida dentro del expediente 25000234200020150126501 CP Gabriel Valbuena Hernández. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicación No. 81001-23-33-000-2013-00118-01 (0973-16), Actor: Yunived Castro Henao, Demandado: E.S.E. Hospital San Vicente de Arauca.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda deben cumplir todos y cada uno de los requisitos señalados en la Constitución y en la Ley. La circunstancia de trabajar para el Estado, no confiere la condición de empleado público.”.12 No obstante ello, destaca la Sala que al tenerse elementos de juicio para que se declare una relación laboral, entre quien prestó el servicio y la entidad en que se ejecutó el mismo, se debe reconocer el derecho a obtener las prerrogativas de orden prestacional.
Así las cosas, se tiene que el contratista que demuestra bajo el principio constitucional de la primacía de la realidad la verdadera existencia de una relación laboral que subyace de una relación contractual estatal bajo la modalidad de contrato de prestación de servicio, no lo convierte automáticamente en un empleado público, pero si le otorga la posibilidad de acceder al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que en su calidad de contratista no le fueron reconocidas.
El componente de restablecimiento del derecho para los casos en que se demostrase la existencia del contrato realidad, se limita al pago de las prestaciones sociales ordinarias que devenga un empleado público en similar situación, liquidadas conforme se pactó en el contrato de prestación de servicios. Lo anterior en razón a que, quien pretende demostrar el contrato realidad no ostenta ni puede acreditarse la calidad legal de empleado público y por ende, carece del derecho al pago de la totalidad de las prestaciones sociales a las que tendría derecho un servidor en estas condiciones.
(…) Entonces, la regulación normativa precitada es clara en delimitar su campo de aplicación a los empleados públicos13, condición de la que precisamente carece la contratista que llegare a demostrar la configuración de una verdadera relación laboral que subyace de la ejecución de contratos de prestación de servicio pero de la cual, no podrá mutar en una relación legal y reglamentaria, conforme las exigencias consagradas en los artículos 122 al 125 de la Carta Superior.” (Negrillas y subrayas de la Sala) Acorde con lo expuesto, la Jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido uniforme en señalar la improcedencia de la indemnización por despido injusto en asuntos donde se discute la configuración de una relación laboral14, precisamente porque los efectos patrimoniales de su declaratoria se circunscriben al pago de las prestaciones sociales, aunado a que la relación contractual y que se declaró laboral 12 Sentencia del 25 de enero de 2001, expediente No. 1654-2000, Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda. 13 Decreto 1042 de 1978, “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. 14 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B, sentencia proferida el 18 de marzo de 2021 dentro del expediente radicado No. 230012333000201600014701 CP Carmelo Perdomo Cueter Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda tiene un plazo de ejecución determinado.
Al respecto, resulta plausible citar decisión en la que el Consejo de Estado señaló: “En cuanto a la indemnización por despido injusto, como alegó la actora en su escrito de demanda, dirá la Sala que los efectos patrimoniales de la declaratoria de un contrato realidad se contraen al pago de las prestaciones sociales a título de restablecimiento del derecho y, adicional a ello, debe decirse, que la relación -que por virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, es de índole laboral-, con la entidad demandada terminó al vencimiento del contrato 1780 de 2003, el cual finalizó el 22 de febrero de 2004, situación que difiere de los motivos que dan lugar a un despido injusto como causal de terminación de un contrato laboral.”15 Ahora bien, el Estado Colombiano a través del Legislativo, buscando garantizar y velar porque en su ordenamiento jurídico no prevalezca la discriminación por circunstancias físicas, fisiológicas, psíquicas y sensoriales profirió la Ley 361 de 1997 “por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones”; normativa que en su artículo 2616 señaló: Artículo 26.- Modificado por el art. 137, Decreto Nacional 019 de 2012.
En ningún caso la limitación de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral, a menos que dicha limitación sea claramente demostrada como incompatible e insuperable en el cargo que se va a desempeñar. Así mismo, ninguna persona limitada podrá ser despedida o su contrato terminado por razón de su limitación, salvo que medie autorización de la oficina de Trabajo.
No obstante, quienes fueren despedidos o su contrato terminado por razón de su limitación, sin el cumplimiento del requisito previsto en el inciso anterior, tendrán derecho a una indemnización equivalente a ciento ochenta días del salario, sin perjuicio de las demás prestaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar de acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que lo modifiquen, adicionen, complementen o aclaren.
De esta forma, una persona con una limitación física o psíquica no puede ser despedida por razón de su limitación a menos que medie autorización de la Oficina del Trabajo, siendo sancionable tal proceder con una indemnización equivalente a 180 días de salario. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B, sentencia de 5 de julio de 2018 proferida dentro del expediente 05001233100020040611401 CP Cesar palomino Cortés 16 Aplicable sin la modificación hecha en el Decreto 019 de 2012 por ser posterior a la fecha de los hechos aquí discutidos – año 2011 -.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda A partir de lo anterior, surge como interrogante si la estabilidad ocupacional reforzada respecto de personas en condición de debilidad manifiesta se puede o no extender a quienes están vinculados por contratos de prestación de servicios, y si como consecuencia pueden ser beneficiarios de la indemnización prevista en el artículo 26 citado.
Para dar respuesta a ello, esta Corporación abordará la sentencia SU 049 de 2017 donde la Sala plena de la Corte Constitucional seleccionó un asunto “con el fin de unificar la interpretación constitucional en torno a las siguientes tres cuestiones que encuentran diferentes respuestas en la jurisprudencia nacional: (i) si la estabilidad ocupacional reforzada es una garantía de la cual son titulares solo las personas que cuentan con una calificación de pérdida de capacidad laboral moderada, severa o profunda;
(ii) si la estabilidad ocupacional reforzada es aplicable a las relaciones originadas en contratos de prestación de servicios, aun cuando no envuelvan relaciones laborales (subordinadas) en la realidad; y (iii) si, en caso de ser afirmativas las respuestas a las cuestiones anteriores, la violación a la estabilidad ocupacional reforzada en el contexto de una relación contractual de prestación de servicios debe dar lugar a una indemnización de 180 días, según lo previsto en el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, interpretado conforme a la Constitución.”. concluyendo: “5.12.
Todo lo cual, en síntesis, quiere decir que de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, y con los propios términos legales, una interpretación de la Ley 361 de 1997 conforme a la Constitución tiene al menos las siguientes implicaciones. Primero, dicha Ley aplica a todas las personas en situación de discapacidad, sin que esto implique agravar las condiciones de acceso a sus beneficios que traía la Ley en su versión original, que hablaba de personas con “limitación” o “limitadas” (Sentencia C-458 de 2015).
Segundo, sus previsiones interpretadas conforme a la Constitución, y de manera sistemática, se extienden a todas las personas en situación de discapacidad, así entendida, “sin entrar a determinar ni el tipo de limitación que se padezca, ni el grado o nivel de dicha limitación” (sentencia C-824 de 2011). Tercero, para exigir la extensión de los beneficios contemplados en la Ley es útil pero no necesario contar con un carné de seguridad social que indique el grado de pérdida de capacidad laboral (sentencia C-606 de 2012).
Cuarto, en todo caso no es la Ley expedida en democracia la que determina cuándo una pérdida de capacidad es moderada, severa o profunda, pues esta es una regulación reglamentaria. 5.13. De acuerdo con lo anterior, no es entonces constitucionalmente aceptable que las garantías y prestaciones de estabilidad reforzada del artículo 26 de la Ley 361 de 1997 se contraigan a un grupo reducido, cuando la Corte encontró en la sentencia C-824 de 2011 que el universo de sus beneficiarios era amplio y para definirlo no resulta preciso “entrar a determinar ni el tipo de limitación que se padezca, ni el grado o nivel de dicha limitación”.
Cuando se interpreta que Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda es necesario contar con un porcentaje determinado de pérdida de capacidad laboral para acceder a los beneficios de la Ley 361 de 1997, ciertamente se busca darle un sustento más objetivo a la adjudicación de sus prestaciones y garantías.
No obstante, al mismo tiempo se levanta una barrera también objetiva de acceso para quienes, teniendo una pérdida de capacidad relevante, no cuentan aún con una certificación institucional que lo establezca, o padeciendo una pérdida inferior a la estatuida en los reglamentos experimentan también una discriminación objetiva por sus condiciones de salud.
La concepción amplia del universo de destinatarios del artículo 26 de la Ley 361 de 1997 busca efectivamente evitar que las personas sean tratadas solo como objetos y por esa vía son acreedores de estabilidad reforzada con respecto a sus condiciones contractuales, en la medida en que su rendimiento se ve disminuido por una enfermedad o limitación producto de un accidente. 5.14.
Una vez las personas contraen una enfermedad, o presentan por cualquier causa (accidente de trabajo o común) una afectación médica de sus funciones, que les impida o dificulte sustancialmente el desempeño de sus labores en condiciones regulares, se ha constatado de manera objetiva que experimentan una situación constitucional de debilidad manifiesta, y se exponen a la discriminación. La Constitución prevé contra prácticas de esta naturaleza, que degradan al ser humano a la condición de un bien económico, medidas de protección, conforme a la Ley 361 de 1997.
En consecuencia, los contratantes y empleadores deben contar, en estos casos, con una autorización de la oficina del Trabajo, que certifique la concurrencia de una causa constitucionalmente justificable de finalización del vínculo.17 De lo contrario procede no solo la declaratoria de ineficacia de la terminación del contrato, sino además el reintegro o la renovación del mismo, así como la indemnización de 180 días de remuneración salarial o sus equivalentes. 5.15.
Esta protección, por lo demás, no aplica únicamente a las relaciones laborales de carácter dependiente, sino que se extiende a los contratos de prestación de servicios independientes propiamente dichos. En efecto, esto se infiere en primer lugar del texto mismo del artículo 26 de la Ley 361 de 1997, el cual establece que “ninguna persona en situación de discapacidad podrá ser despedida o su contrato terminado por razón de su discapacidad, salvo que medie autorización de la oficina de Trabajo”.
Como se observa, la norma establece una condición para la terminación del contrato de una persona en situación de discapacidad, y no califica la clase de contrato para reducirla únicamente al de carácter laboral, propio del trabajo subordinado. Ciertamente, el inciso 2º de la misma disposición dice que, en caso de vulnerarse esa garantía, la persona tiene derecho a una indemnización “equivalente a ciento ochenta días del salario”.
Dado que el salario es una remuneración periódica inherente a las relaciones de trabajo dependiente, podría pensarse que esta indemnización es exclusiva de los vínculos laborales que se desarrollan bajo condiciones que implican vinculación a la planta de personal. Sin embargo, esta interpretación es claramente contraria a la Constitución pues crea un incentivo perverso para que la contratación de 17 La exigencia de autorización de la oficina de Trabajo para la terminación de contratos de prestación de servicios de personas en circunstancias de debilidad manifiesta, se ajusta a las funciones previstas en la Ley 1610 de 2013 ‘por la cual se regulan algunos aspectos sobre las inspecciones del trabajo y los acuerdos de formalización laboral’, y en la Constitución. La Ley 1610 de 2013 prevé que a los inspectores del trabajo y la seguridad social tienen la función de conocer “de los asuntos individuales y colectivos del sector privado”, sin supeditarlas a las relaciones de trabajo dependiente (art 1).
Además, dice que en el desempeño de sus funciones, los inspectores se regirán por la Constitución Política y los Convenios Internacionales sobre Derecho del Trabajo (art 2). Por su parte, la Constitución establece que el trabajo “en todas sus modalidades” goza de la especial protección del Estado (art 25). Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda personas con problemas de salud se desplace del ámbito laboral al de prestación de servicios, con desconocimiento del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas y de las garantías propias de las relaciones de trabajo dependiente.
A partir de las reglas de unificación previstas y descendiendo al caso bajo estudio, resulta plausible concluir que en tratándose de asuntos en los que se discute un contrato realidad procede la aplicación de las medidas de protección previstas en la Ley 361 de 1997, siempre y cuando se establezca como pretensión y se acredite la condición de debilidad manifiesta que le hace beneficiario de una estabilidad laboral reforzada a la luz de las reglas de unificación señalada por la Corte Constitucional.
Para el caso bajo estudio, se encuentra probado que18: ➢ El señor Quinderman León Ocampo el día 10 de junio de 2010 se encontraba en la estación de bomberos Sinaí aseando uno de los carros, cuando presentó una caída golpeándose el costado izquierdo de la cadera presentando dolor y hematoma. ➢ Dicho evento fue reportado a la ARL Positiva SA como accidente de trabajo el día 10 de junio de 2010. ➢ En desarrollo del contrato de apoyo a la gestión No. 0378 cuyo plazo de ejecución inició el 17 de enero de 2011 y finiquitó el 16 de abril de ese mismo año, el señor León Ocampo fue incapacitado el día 08 de marzo de 2011 por su médico tratante, licencia por incapacidad que se extendió hasta el 21 de septiembre de 2011 por dolor a nivel de columna lumbar – códigos cie10 M544, M511 YM545 - teniendo como origen el accidente de trabajo acaecido en el año 2010. ➢ Mediante oficio No. SGPGOCOB051 del 31 de marzo de 2011, el Subcomandante (E) del Cuerpo Oficial de Bomberos de Armenia informó al Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional del ente territorial la incapacidad laboral del señor Quinderman expedida por médico ortopedista a partir del 29 de marzo de 2011 y por espacio de 30 días. 18 Ver anexo 01 del expediente One Drive de primera instancia Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda A partir de los hechos probados, esta Sala advierte que en virtud de los padecimientos de salud del señor Quinderman León, éste se encontraba en una situación de debilidad manifiesta por lo que gozaba de una estabilidad laboral reforzada en los términos de la Jurisprudencia Constitucional, razón por la cual debió renovarse su relación contractual, o en su defecto haber pedido autorización de la Oficina del Trabajo.
Lo que al pretermitirse acarreó la presunción del despido injusto, máxime cuando es evidente que la licencia por incapacidad de la que gozaba el accionante al momento de vencerse el plazo de su último contrato, se originó en el accidente de trabajo acaecido dentro de las instalaciones donde prestaba sus servicios como bombero en el año 2010.
De esta forma, para el caso bajo estudio es acertado otorgar la indemnización de 180 días de que trata el artículo 26 de la ley 361 de 199, tal como lo declaró la Juez de instancia. Así las cosas, se confirmará la sentencia recurrida.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condenará en costas en esta instancia en atención a que no existe prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2022 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, de acuerdo con lo razonado en este proveído.
SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el programa informático “SAMAI”. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-004-2019-00178-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Quinderman León Ocampo Demandado: Municipio de Armenia Instancia: Segunda Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión tal y como consta en el Acta No 30 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”