FACULTAD PARA DELEGAR COMPETENCIA PARA EFECTUAR ADICIONES Y MODIFICACIONES AL PRESUPUESTO MUNICIPAL - Principio de la legalidad del presupuesto – Síntesis del caso: Le corresponde a la Sala establecer, si el Concejo Municipal de Armenia - Antioquia, tiene la facultad de autorizar al alcalde para realizar adiciones, crear partidas y cambiarles denominación y realizar créditos y contra- créditos modificatorios del presupuesto general del municipio, o si por el contrario se extralimitó en el uso de sus facultades constitucionales y legales, al expedir dicha reglamentación. Extracto: ( ) Al respecto de las prohibiciones que tienen los Concejos Municipales, el artículo 41 de la Ley 136 de 1994 en su numeral 3°, puntualmente preceptúa: Conforme a la normatividad transcrita, se observa que expresamente se prohíbe a los concejos municipales intervenir en asuntos ajenos a su competencia, buscando guardar el precepto constitucional del artículo 121, el cual prohíbe las intervenciones de las entidades estatales, en funciones diferentes a las otorgadas por la Ley o la Constitución misma.
( ) De manera que puede señalarse la existencia de la competencia compartida entre el alcalde y los Concejos Municipales en materia de presupuesto, sin que uno u otro pueda extralimitarse en lo que es de su competencia, tal y como se consagró en el artículo 352 de la Carta Política; pues por un lado son atribuciones de los Concejos dictar normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos; y del Alcalde, presentar oportunamente el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual, así como ordenar los gastos y celebrar contratos, de acuerdo con el plan de desarrollo y el presupuesto.
De conformidad con lo anterior, es competencia de los Concejos Municipales en los términos del numeral 5° del artículo 313 de la Constitución y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, aprobar el presupuesto del ente territorial, dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, que deberá corresponder al Plan Municipal o Distrital de Desarrollo y por ello es que la Corte Constitucional, específicamente en la sentencia C-1072 de 2002, analizó lo pertinente al tema ( ).
( ) De manera que, la competencia de las corporaciones públicas de elección popular incluye la aprobación del monto de los recursos disponibles (rentas), las autorizaciones máximas de gastos (apropiaciones) y la destinación de los recursos. Adicionalmente, la modificación de estos elementos exige, por regla general, la aprobación de la corporación de elección popular respectiva salvo algunas operaciones presupuestales en las que se pueden alterar esos elementos directamente por el Ejecutivo, por ejemplo, en relación con los recursos de cooperación internacional no reembolsables.
RADICADO: 05001 23 33 000 2023 00650 00 MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDOS DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA DEMANDADO: ACUERDO N° 003 DE 2023 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE ARMENIA-ANT 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE DECISIÓN MAG. PONENTE: LILIANA P. NAVARRO GIRALDO Medellín, once (11) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Sentencia Nº 186 Medio de control Revisión de Acuerdo Demandante Departamento de Antioquia Demandado Validez del Acuerdo No. 003 del 1° de junio de 2023 del Concejo Municipal de Armenia - Ant.
Radicado 05001 23 33 000 2023 00650 00 Decisión Declara invalidez del Acuerdo Asuntos Facultad para delegar competencia para efectuar adiciones y modificaciones al Presupuesto Municipal/ Principio de la legalidad del presupuesto Instancia Única En ejercicio de la facultad conferida por el artículo 305, numeral 10° de la Constitución Política y en cumplimiento de lo previsto en el Decreto Ley 1333 de 1986 así como en el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, el Secretario General del Departamento de Antioquia, envió a este Tribunal Administrativo, el Acuerdo No. 003 del 1° de junio de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Armenia – Antioquia, “POR MEDIO DE LA CUAL SE CONCEDE LAS FACULTADES AL ALCALDE MUNICIPAL PARA REALIZAR ADICIONES, CREAR PARTIDAS Y CAMBIARLES DENOMINACIÓN REALIZAR CRÉDITOS Y CONTRA-CRÉDITOS AL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE ARMENIA ANTIOQUIA”, a fin de obtener un pronunciamiento acerca de su validez, todo ello, con fundamento en los siguientes, SUPUESTOS DE HECHO El Concejo Municipal de Armenia– Antioquia, mediante el Acuerdo No. 003 del 1° de junio de 2023, otorgó autorizaciones al Alcalde municipal para realizar movimientos presupuestales, disponiéndose allí las facultades para efectuar adiciones, crear partidas y cambiarles denominación y realizar créditos y contra-créditos que modifiquen el Presupuesto General del Municipio, así: “ARTÍCULO PRIMERO: CONCEDER.
Facultades al alcalde Municipal, para realizar adiciones, crear partidas y cambiarles denominación y realizar créditos y contra- crédito, cuando fuese necesario modificar el monto del presupuesto para complementar los recursos insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la Le. Parágrafo primero: a partir de la autorización toda modificación al presupuesto general del Municipio de Armenia Antioquia, será informado al Concejo Municipal, adjuntando el correspondiente acto administrativo que la autorice.
RADICADO: 05001 23 33 000 2023 00650 00 MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDOS DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA DEMANDADO: ACUERDO N° 003 DE 2023 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE ARMENIA-ANT 3 ARTÍCULO SEGUNDO: VIGENCIA El presente Acuerdo rige a partir del 01 de junio de 2023 hasta el 31 de agosto de 2023”. Que el Acuerdo fue tramitado en sesiones ordinarias del mes de mayo de 2023, siendo discutido en dos debates en días diferentes teniendo ocasión el primero el día 21 de mayo de 2023 y el segundo el 30 de idéntico calendario, resultado aprobado en cada uno de ellos, y la sanción tuvo lugar el día 30 de mayo del presente año, publicado en la misma fecha según constancia suscrita por la Secretaría de Gobierno. El Acuerdo fue recibido por el Departamento de Antioquia el día 02 de junio de 2023 con radicado 2023010241500, para su revisión.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE INVALIDEZ Como fundamento de derecho, el Secretario General del Departamento de Antioquia, cita los artículos 113, 121, 123, 209, 313 numeral 5°, 345. 346 y 347 de la Constitución Política, por cuanto los Concejos Municipales deben ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la Ley y el Reglamento, y la competencia otorgada a estos para adelantar lo relativo a la elaboración, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto de las entidades territoriales.
Como fundamentos legales, señala que el Acuerdo objeto de estudio se expidió en menoscabo del artículo 41 numeral 3° de la Ley 136 de 1994, los artículos 11, 79 y 80 del Decreto 111 de 1996, y el inciso primero del canon 5° de la Ley 489 de 1998; y en contrariedad a las competencias dispuestas para los diferentes órganos en relación a la modificación del presupuesto anual y las eventuales actuaciones que puedan surgir durante su ejecución. Como concepto de invalidez sostiene que, la actuación del Concejo Municipal está desbordando el artículo 121 Superior, que predica el principio de legalidad de las actuaciones estatales, y prohíbe a las autoridades del Estado el ejercicio de funciones distintas a las que le atribuye la Constitución y la Ley, en armonía con lo dispuesto en el artículo 41, numeral 3° de la Ley 136 de 1994, respecto a los prohibiciones establecidas a los Concejos Municipales en relación a intervenir en asuntos que no sean de su competencia ya sea a través de Acuerdos o simples resoluciones; en tanto, el Concejo cede una facultad que le es propia y que no puede delegar, al autorizar al alcalde para de una forma o de otra, modificar el presupuesto aprobado, realizando adiciones, creando partidas, cambiando sus denominaciones y realizando créditos y contra-créditos.
En armonía con ese entendimiento, hace mención del principio de legalidad presupuestal y en ese sentido, cita el estudio realizado por la H. Corte Constitucional en la sentencia C-036 del 23 de febrero de 2023, que concluye la indelegabilidad de la facultad para modificar el presupuesto cuando ello conlleve un aumento en el gasto, un cambio de destinación del mismo o un aumento en las rentas, principio que es aplicable tanto a nivel Nacional, departamental y municipal.
Por lo anterior, infiere del pronunciamiento RADICADO: 05001 23 33 000 2023 00650 00 MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDOS DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA DEMANDADO: ACUERDO N° 003 DE 2023 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE ARMENIA-ANT 4 efectuado por la Corte que esta es una función única y exclusiva del Congreso, las asambleas y los concejos, por lo tanto, no puede el concejo municipal, facultar al alcalde para que modifique el prepuesto, incluso en aquellos casos en los que se haya otorgado como una facultad pro tempore.
En virtud de lo anterior, solicita el Departamento de Antioquia un pronunciamiento sobre la validez parcial del Acuerdo No. 003 del 1° de junio de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Armenia – Antioquia, al considerar que el órgano colegiado se extralimitó en la facultad otorgada al ejecutivo, dado que la autorización para modificar el presupuesto, es propia e indelegable del Concejo municipal.
POSICIÓN DEL MUNICIPIO DE ARMENIA - ANTIOQUIA El Municipio de Armenia– Antioquia, no se pronunció en el curso del proceso. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador 116 Judicial II delegado ante el Despacho de la Magistrada Ponente, emitió concepto dentro del proceso de la referencia en el sentido de estimar pertinente que se declare la invalidez del acuerdo, al considerar que, modificar el presupuesto en lo que respecta a cambiar la destinación de los objetos de gasto o aumentar el monto de las apropiaciones presupuestales contenidas en el presupuesto anual, por su naturaleza son operaciones privativas del organismo de representación popular, en virtud del principio de legalidad del gasto, como manifestación de la legalidad de las actuaciones públicas y que se erige en un pilar sobre el cual se edifica el Estado de Derecho, atendiendo a que las autoridades públicas solo pueden ejercer aquellas funciones que por la Constitución, la ley o el reglamento se les hayan conferido.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer acerca de la validez de los Acuerdos de los Concejos Municipales que le remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.
Así mismo, el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, determina que, si el Gobernador encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo remitirá al Tribunal Administrativo competente, para que decida sobre su validez. Además, el artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, señala la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que formule el gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales.
RADICADO: 05001 23 33 000 2023 00650 00 MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDOS DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA DEMANDADO: ACUERDO N° 003 DE 2023 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE ARMENIA-ANT 5 2. Problema jurídico. Corresponde a la Sala establecer, si el Concejo Municipal de Armenia– Antioquia, tiene la facultad de autorizar al alcalde para para realizar adiciones, crear partidas y cambiarles denominación y realizar créditos y contra-créditos modificatorios del presupuesto general del municipio, o si por el contrario se extralimitó en el uso de sus facultades constitucionales y legales, al expedir dicha reglamentación. 3.
Régimen jurídico aplicable 3.1. De los límites de la competencia En un Estado Social de Derecho, tanto las Corporaciones como los funcionarios públicos, se deben limitar a hacer aquello que les está expresamente atribuido, tal y como lo preceptúa el artículo 121 de la Constitución Política, reiterado por el precepto 5° de la Ley 489 de 1998, el cual dispone: “Competencia administrativa.
Los organismos y entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo. Se entiende que los principios de la función administrativa y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados por el artículo 288 de la Constitución Política deben ser observados en el señalamiento de las competencias propias de los organismos y entidades de la rama ejecutiva y en ejercicio de las funciones de los servidores públicos ”.
Lo anterior encuentra respaldo en múltiples providencias, del Consejo de Estado, pero por su importancia, se cita lo expresado por el máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso de Administrativo, en la sentencia del 7 de junio de 2012, en el proceso radicado No. 11001-0324-000-2006-00348- 00, con ponencia del consejero Marco Antonio Velilla Moreno (E), que en relación al vicio de la falta de competencia expresó: “…el vicio de falta de competencia o incompetencia se presenta cuando el acto administrativo es expedido por quien ostenta la condición de funcionario público o por particular autorizado por la ley para ejercer función administrativa, pero lo hace por fuera de la esfera de atribuciones que la Constitución, la ley o el reglamento le han asignado; o no corresponde a los asuntos que por razón de la materia, el territorio, la persona, el grado funcional o jerárquico, o el tiempo inclusive, le son dables resolver.
De otro lado, es sabido que la validez del acto administrativo también depende de que los motivos por los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente para justificar la decisión que mediante el mismo se haya tomado. Es decir, que correspondan a los supuestos de hecho y de derecho jurídicamente necesarios para la expedición del acto administrativo de que se trate, y que se den en condiciones tales que hagan que deba preferirse la decisión tomada y no otra.”.
Al respecto de las prohibiciones que tienen los Concejos Municipales, el artículo 41 de la Ley 136 de 1994 en su numeral 3°, puntualmente preceptúa: “3. Intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio de acuerdos o de resoluciones”. RADICADO: 05001 23 33 000 2023 00650 00 MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDOS DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA DEMANDADO: ACUERDO N° 003 DE 2023 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE ARMENIA-ANT 6 Conforme a la normatividad transcrita, se observa que expresamente se prohíbe a los concejos municipales intervenir en asuntos ajenos a su competencia, buscando guardar el precepto constitucional del artículo 121, el cual prohíbe las intervenciones de las entidades estatales, en funciones diferentes a las otorgadas por la Ley o la Constitución misma. 3.2.
Del presupuesto. Competencia de los Alcaldes y el Concejo en relación a las modificaciones del presupuesto municipal. En relación con el presupuesto, estableció el artículo 345 de la Constitución Política de 1991 que: “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.”. Asimismo, consagró en su artículo 346: “El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.” Igualmente, se consagró en el artículo 352 de la Carta, lo siguiente: “ARTÍCULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” A su vez, el numeral 9 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, estableció como competencia de los Concejos Municipales, la expedición del presupuesto anual de los municipios, así: “ARTICULO 32.
ATRIBUCIONES: Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 9. Dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al Plan Municipal o Distrital de Desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos RADICADO: 05001 23 33 000 2023 00650 00 MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDOS DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA DEMANDADO: ACUERDO N° 003 DE 2023 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE ARMENIA-ANT 7 de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. (…)” De otro lado, le compete al alcalde municipal, presentar dentro del término legal, el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012: “Artículo 91.- Funciones.
Modificado por el art. 29, Ley 1551 de 2012. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: A) En relación con el Concejo: (…) 3.
Presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos.” De manera que puede señalarse la existencia de la competencia compartida entre el alcalde y los Concejos Municipales en materia de presupuesto, sin que uno u otro pueda extralimitarse en lo que es de su competencia, tal y como se consagró en el artículo 352 de la Carta Política; pues por un lado son atribuciones de los Concejos dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos; y del Alcalde, presentar oportunamente el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual, así como ordenar los gastos y celebrar los contratos, de acuerdo con el plan de desarrollo y el presupuesto.
De conformidad con lo anterior, es competencia de los Concejos Municipales en los términos del numeral 5º del artículo 313 de la Constitución y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, aprobar el presupuesto del ente territorial, dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, que deberá corresponder al Plan Municipal o Distrital de Desarrollo y por ello es que la Corte Constitucional, específicamente en la sentencia C-1072 de 2002, analizó lo pertinente al tema, en el siguiente sentido: “En la medida en que el principio de legalidad es inherente al proceso presupuestal en las etapas de elaboración y ejecución1 (CP.
Artículo 345), cualquier gasto público deberá haber sido decretado por la respectiva corporación (Congreso, asamblea, concejo), según la existencia de fondos, sean estos ingresos corrientes o recursos de capital” Ahora bien, el Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”, constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, a través del cual se reguló lo atinente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como de la capacidad de los organismos y de las entidades estatales para contratar. 1 Corte Constitucional.
Sentencia C-402 de 2001. Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra. RADICADO: 05001 23 33 000 2023 00650 00 MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDOS DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA DEMANDADO: ACUERDO N° 003 DE 2023 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE ARMENIA-ANT 8 En tanto, el artículo 80 del mencionado decreto, señala que el Gobierno tiene la iniciativa para presentar los respectivos proyectos de ley sobre el presupuesto y los proyectos relativos a las modificaciones presupuestales, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no, comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, de inversión y servicio de la deuda.
En tanto, cuando se trate de proyectos del presupuesto general de los municipios, corresponde al alcalde Municipal, someter el proyecto del presupuesto general del municipio a consideración del Concejo Municipal el primer día del último período de sesiones ordinarias, acompañado del proyecto de rentas, gastos y disposiciones generales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.
El aludido Decreto 111 de 1996, en los artículos 79 a 82, se consagró lo siguiente: “Artículo 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes.
Artículo 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de Gastos de Funcionamiento, Servicios de la deuda Pública e Inversión. Artículo 81.
Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones.
Artículo 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el Jefe de Presupuesto del órgano respectivo.” Según lo anterior, es competencia de los Concejos Municipales en los términos del numeral 5º del artículo 313 de la Constitución y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, aprobar el presupuesto del ente territorial, dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, que deberá corresponder al Plan Municipal o Distrital de Desarrollo.
Respecto a las modificaciones presupuestales es preciso advertir que estas buscan adecuar el presupuesto a nuevas condiciones económicas, sociales, que se puedan presentar durante la ejecución de los gastos de funcionamiento y servicio de la deuda pública o de los proyectos de inversión, y que, por diferentes motivos, no fueron previstas durante la etapa de programación RADICADO: 05001 23 33 000 2023 00650 00 MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDOS DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA DEMANDADO: ACUERDO N° 003 DE 2023 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE ARMENIA-ANT 9 presupuestal.
Precisamente sobre el tema de las modificaciones al presupuesto anual, el Consejo de Estado, ha precisado: “(…) 2.3. Sobre las modificaciones al presupuesto anual: Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente "los principios y las disposiciones" establecidos en el Título XII de la Carta.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 1996, determina las reglas para las "modificaciones al presupuesto", como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a). La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b).
Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley. La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.
En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c). Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan "traslados presupuestales internos".
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto RADICADO: 05001 23 33 000 2023 00650 00 MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDOS DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA DEMANDADO: ACUERDO N° 003 DE 2023 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE ARMENIA-ANT 10 municipal.”2 – Negrillas de la Sala- En consecuencia, el trámite de elaboración, aprobación y modificación del presupuesto se rige por reglas constitucionales que incluyen un reparto de competencias entre el Gobierno y el Congreso de la República.
Bajo ese contexto, en el orden nacional es aplicable, en lo pertinente, a las entidades territoriales de acuerdo con nuestro modelo de Estado (artículo 1º de la Carta Política); el reconocimiento de la autonomía territorial dentro de los límites de la Constitución y de la ley (artículo 287 superior); la competencia asignada al Estado en la dirección de la economía (artículo 334 de la Constitución Política); la aplicación de las reglas y principios de elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación a las entidades territoriales (artículo 353 superior) y el artículo 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
De manera que, la competencia de las corporaciones públicas de elección popular incluye la aprobación del monto de los recursos disponibles (rentas), las autorizaciones máximas de gastos (apropiaciones) y la destinación de los recursos. Adicionalmente, la modificación de estos elementos exige, por regla general, la aprobación de la corporación de elección popular respectiva salvo algunas operaciones presupuestales en las que se pueden alterar esos elementos directamente por el Ejecutivo, por ejemplo, en relación con los recursos de cooperación internacional no reembolsables. 4.
Del caso concreto. Revisado el expediente, se observa que el Concejo Municipal de Armenia – Antioquia, mediante Acuerdo No. 003 del 1° de junio de 2023, “POR MEDIO DE LA CUAL SE CONCEDE LAS FACULTADES AL ALCALDE MUNICIPAL PARA REALIZAR ADICIONES, CREAR PARTIDAS Y CAMBIARLES DENOMINACIÓN REALIZAR CRÉDITOS Y CONTRA-CRÉDITOS AL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE ARMENIA ANTIOQUIA” otorgó autorización al alcalde municipal para efectuar los mencionadas operaciones modificatorias del Presupuesto General del Municipio, desde el 1° de junio y hasta el 31 de agosto de 2023.
En el asunto de la referencia, la solicitud elevada por el Secretario General del Departamento de Antioquia, está encaminada a la declaratoria de invalidez del Acuerdo objeto de análisis, por considerar que, se transgredió el Ordenamiento Jurídico, pues el concejo, vulneró el principio de legalidad presupuestal – artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Nacional-, pues este está cediendo en el alcalde una facultad que le es propia, y que no puede delegarse, como quiera que una modificación del presupuesto cuando conlleve un aumento en el gasto, un cambio de destinación del mismo o un aumento en las rentas, es una función única y exclusiva del concejo, tal y como concluyó la Corte Constitucional en sentencias C- 036 de 2023.
Al respecto, se tiene que el numeral 5° del artículo 313 de la Constitución Política estableció como función de los Concejos Municipales “Dictar las 2 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil concepto del 5 de junio de 2008 C.P. William Zambrano Cetina Rad. Num. 11001030600020080002200 (1889) RADICADO: 05001 23 33 000 2023 00650 00 MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDOS DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA DEMANDADO: ACUERDO N° 003 DE 2023 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE ARMENIA-ANT 11 normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”, facultad atribuida a los Concejos Municipales, en concordancia con el artículo 32 de la Ley 136 de 1994.
No obstante lo anterior, para la modificación del presupuesto, es necesario remitirse a las disposiciones del artículo 80 del Decreto 111 de 1996, según la cual es claro que el Poder Ejecutivo tiene la iniciativa para presentar los respectivos proyectos sobre presupuesto y los proyectos relativos a las modificaciones presupuestales, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no, comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, de inversión y servicio de la deuda.
El presupuesto municipal no está concebido en una forma inquebrantable, ya que, por diferentes motivos pueden surgir situaciones que ameriten su modificación o adición. De ahí la existencia de normas que permitan adicionarlo, como las que se encuentran incorporadas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, artículos 76 y ss., las cuales son aplicables a los entes territoriales en virtud de lo dispuesto por los artículos 352 y 353 de la Constitución Política y 109 del mismo estatuto.
Empero a lo anterior, y aunque el concejo puede delegar sus competencias de forma temporal y precisa, también deben observarse límites materiales que se derivan de la Carta Política, en ese sentido en el presente caso, tal y como lo concluyó la H. Corte Constitucional en el asunto analizado en sentencia C-036 de 2023, la facultad otorgada, recae sobre una materia que involucra importantes principios constitucionales, y que cuenta con una detallada regulación constitucional sobre el reparto de competencias, es así como el trámite de elaboración, aprobación y modificación del presupuesto se rige por reglas constitucionales que incluyen un reparto de competencias entre los alcaldes y concejos, tal y como fue precisado por la Sala en precedencia. En ese orden de ideas y como manifestación del principio de legalidad del presupuesto derivado de los artículos 345 a 347 superior, la Corte Constitucional concluyó: “La posibilidad de que los gobernadores efectúen directamente incrementos sobre el monto de los gastos del presupuesto departamental o modifiquen la destinación de los recursos entre funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma definida previamente por la asamblea departamental desconoce la regla definida en el artículo 345 superior, de acuerdo con la cual, en tiempos de normalidad institucional, ni se pueden hacer gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales ni es posible transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Por lo tanto, a partir de estas prohibiciones constitucionales, la jurisprudencia, previamente reseñada, ha señalado que incrementos en el gasto o alteraciones en su destinación, deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular”. (Resaltos de la Sala) Por lo anterior la Alta Corte, con fundamento en el mencionado principio encontró que la competencia constitucional asignada a las asambleas RADICADO: 05001 23 33 000 2023 00650 00 MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDOS DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA DEMANDADO: ACUERDO N° 003 DE 2023 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE ARMENIA-ANT 12 departamentales para la modificación del presupuesto anual de rentas, que implique el aumento del gasto, el cambio de destinación del gasto y/o el aumento de las rentas es indelegable, atendiendo a que “En efecto, el elemento central de la exigencia de aprobación del presupuesto por parte de las corporaciones públicas de elección popular corresponde a la materialización del principio democrático.
En el ámbito territorial, ese principio tiene su mayor expresión en las decisiones de las asambleas departamentales, pues esos órganos tienen una composición plural, están compuestos por miembros que son elegidos popularmente, y la expedición de las ordenanzas que profieren está sujeta a un trámite en el que se garantizan espacios de participación ciudadana.
En este sentido, en las asambleas departamentales se presentan debates que deben ser adelantados en dos sesiones diferentes y la aprobación del proyecto de ordenanza exige el voto de la mayoría simple. En consecuencia, la elección popular de los gobernadores no es equiparable a la exigencia constitucional sobre el tipo de órganos competentes y el escenario deliberativo necesario para la aprobación de los presupuestos y sus modificaciones”.
En ese orden de ideas, y como se dilucidó en el marco jurisprudencial de la sentencia, evidencia esta Corporación que, la competencia constitucional asignada a los concejos municipales para la modificación del presupuesto, que implique el aumento de rentas y del gasto, y el cambio de destinación del gasto,- tal y como ocurre en el presente caso a través de la autorización realizada por el concejo municipal del Armenia, Antioquia, mediante el Acuerdo objeto de análisis-, es una facultad indelegable atendiendo al principio de legalidad del presupuesto, como principio constitucional que parte de la idea de que el presupuesto general, debe ser aprobado y modificado por las corporaciones públicas de elección popular3, de allí que materialice el Estado democrático, garantizando que sólo en los escenarios de mayor representación y deliberación democrática se aprueben las fuentes de ingresos y se decrete el monto y destinación del gasto público.
Ahora, si bien en cierto, que esta Sala en providencias anteriores, sostuvo que, dichas facultades podrían ser cedidas a los alcaldes municipales siempre y cuando atendieran a la facultad pro tempore que aducía la jurisprudencia aplicable al caso para dicho momento, en atención al estudio de Constitucionalidad realizado por la Honorable Corte Constitucional en sentencia C- 036 del 23 de febrero de 2023, que concluyó que la facultad de delegación de la competencia constitucional asignada a los cuerpos colegiados para la modificación del presupuesto que implique el aumento de las rentas y del gasto, y el cambio de destinación del gasto es inconstitucional, esta Sala acogerá el criterio jurisprudencial expuesto.
Con fundamento en lo anterior, la Sala declarará la invalidez del Acuerdo No. 003 del 1° de junio de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Armenia - Antioquia, como quiera que este le otorgó al burgomaestre una competencia que constitucionalmente le fue asignada de manera exclusiva, lo que la hace indelegable. DECISIÓN 3 El principio de legalidad del presupuesto ha sido abordado en las sentencias C-268 de 2022, C-186 de 2020, C-206 de 2020, C-434 de 2017, C-274 de 2011, C-442 de 2001, C-050 de 1994, C-206 de 1993, entre otras.
RADICADO: 05001 23 33 000 2023 00650 00 MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDOS DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA DEMANDADO: ACUERDO N° 003 DE 2023 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE ARMENIA-ANT 13 En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. Se declara la invalidez del acuerdo no. 003 del 01 de junio de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Armenia - Antioquia, atendiendo que las facultades allí otorgadas al alcalde son atribuciones propias del Concejo Municipal que no pueden ser transferidas al ejecutivo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta decisión al Alcalde Municipal de Armenia- Antioquia, y al señor presidente del Concejo Municipal de Armenia- Antioquia.
TERCERO. DEVUÉLVANSE las pertinentes diligencias a la oficina de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiada y aprobada en Sala de la Fecha. Acta No. 083. Las Magistradas: (Firmado electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO (Firmado electrónicamente) VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES (Firmado electrónicamente) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co MRG