SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Diva María Cabrales Solano Montería, quince (15) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). Medio de Control. Ejecutivo Radicación. 23.001.33.33.001.2020.00202.02 Demandante. Roberto Laureano Tatis Parra. Demandado. Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional.
APELACIÒN DE AUTO Se procede a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la ejecutante contra el auto proferido por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería de fecha 19 de mayo de 2022, por medio del cual el Despacho resolvió negar la solicitud de medidas cautelares elevada por la parte ejecutante.
I.
ANTECEDENTES Se pretende se revoque la decisión tomada en auto de fecha 19 de mayo de 2022 y en su lugar se decreten las medidas cautelares solicitadas por el ejecutante en el escrito de la demanda. El señor Roberto Laureano Tatis Parra inició proceso ejecutivo contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, soportada en sentencia de fecha 18 de diciembre de 2015, confirmada por Sentencia de fecha 22 de febrero de 2018, las cuales se aportan como título ejecutivo, en la cual se pretende lo siguiente: “Por lo tanto, de acuerdo a lo ordenado en las partes resolutivas de las Sentencias que se aportan, y como lo exige el artículo 306 del Código General del Proceso, ruego al honorable Despacho, se sirva ejecutar o librar mandamiento de pago por las sumas ordenadas a pagar, indexadas hasta la ejecutoria del fallo, más los intereses moratorios a partir de dicha ejecutoria, agencias en derecho; y ordenar lo correspondiente en relación al reintegro solicitado, conforme a las previsiones hechas por tribunal en segunda instancia”.
En aras de que las pretensiones no adquirieran el carácter de ilusorias, en escrito separado presento solicitud de medidas cautelares, las cuales consistían en lo siguiente: “…Le ruego se sirva ordenar el embargo y retención de los dineros correspondientes 1) al rubro para pago de salarios de la planta de personal de la policía nacional; 2) al rubro asignado para pago de sentencias y conciliaciones; y 3) y los dineros del presupuesto general de la Nación asignados a la Policía Nacional.
Para llevar a cabo el cumplimiento de las dos primeras medidas, sírvase oficiar a la Tesorería General SIGCMA de la Policía Nacional; y para la tercera, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en aras de que pongan a disposición del despacho tales recursos. Ruego se sirva limitar la suma a embargar hasta el monto que prudencialmente corresponda a la liquidación del crédito demandado (antes solicitada), con la computación de los intereses moratorios, con el fin de que la liquidación a presentar y a pagar corresponda a la suma embargada, y se eviten dilaciones procesales…” Que en fecha 19 de mayo de 2022, mediante auto, el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, negó la solicitud de decreto de las medidas cautelares pretendida, decisión que fue apelada por el apoderado de la parte ejecutante.
II. PROVIDENCIA APELADA En auto proferido en audiencia de fecha 19 de mayo de 2022, el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería resolvió no decretar las medidas cautelares solicitadas por el apoderado de la parte ejecutante. Sostuvo que en su parte motiva, que “…en la solicitud se omitió especificar el tipo de cuentas, esto es si correspondía a cuentas corrientes o ahorro, las entidades bancarias y las sucursales de estas a las que eventualmente se dirigiría la orden de embargo y retención, tornando improcedente la solicitud, porque era deber especificar concretamente el tipo de cuenta y las sucursales que se debían oficiar para tal fin ” Que si bien, aunque la solicitud de medida cautelar referente al embargo del rubro de pago de salarios de la planta de personal de la Policía Nacional y los dineros del Presupuesto General de la Nación asignados a la Policía Nacional, en principio son inembargables por regla general, conforme a la Jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional se presentan excepciones, como lo es el pago de sentencias judiciales, como lo requieren el presente caso, pero, que al no cumplir con los presupuestos de indicar el tipo de cuenta y sus especificaciones, se torna la improcedencia de la misma.
En cuanto a la solicitud de embargo del rubro asignado para pago de sentencias y conciliaciones, resulta improcedente acorde con el parágrafo 2 del artículo 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual dispone taxativamente la inembargabilidad de las mismas. III. RECURSO DE APELACIÓN SIGCMA La apoderada de parte ejecutante interpuso recurso de apelación contra el auto dictado en audiencia de fecha 19 de mayo de 2022, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. Sostuvo en su parte motiva, que, no se pronunció el Despacho en cuanto a su solicitud de oficiar para efecto de embargo a la Tesorería de la Policía Nacional, la cual dentro de sus funciones tiene la responsabilidad de realizar el pago oportuno de las obligaciones que se generen por los diferentes conceptos del gasto de la Policía Nacional.
Que, aunque existe la posibilidad de embargar cuentas bancarias donde se manejen los recursos, no es la solicitud que se trae a colación, porque la misma requiere un desgaste y tramite mucho más tardío, por ello, manifiesta el apelante, que resulta más beneficioso oficiar directamente a las entidades y dependencias solicitadas, por ser estas las encargadas de administrar lo correspondiente a los rubros asignados a la Policía Nacional.
En cuanto a la negativa del Despacho de decretar la medida respecto al pago de sentencias y conciliaciones, solicitó se conceda, toda vez que existe Jurisprudencia relacionada, donde indica que el principio de inembargabilidad se impone para su procedencia el embargo y retención de dineros asignados al pago de sentencias y conciliaciones de la Policía Nacional.
IV. CONSIDERACIONES 4.1. COMPETENCIA Conforme a lo dispuesto en los artículos 125 y 243 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante, contra el auto que niega la solicitud de medida cautelar, de fecha 19 de mayo 2022 proferido por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería.
4.2. PROBLEMA JURÍDICO Determinar ¿si hay lugar a la revocatoria del auto de fecha 19 de mayo de 2022 proferido por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, por medio del cual se niega el decreto de una medida cautelar, o si, por el contrario, debe mantenerse la decisión?, para tal efecto se analizará si estamos en presencia de una excepción al principio de inembargabilidad, y cuál sería el alcance de las misma, de igual manera se analizará si las medidas cautelares como fueron solicitadas por la parte demandante resultan procedentes.
4.3. ANÁLISIS NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL SIGCMA En primer lugar, dado que la medida cautelar solicitada por el accionante consiste en embargos, debe remarcarse que dicha medida cautelar está regulada en el artículo 593 del C.G.P., en los siguientes términos:
ARTÍCULO 593. EMBARGOS. Para efectuar embargos se procederá así: 1. El de bienes sujetos a registro se comunicará a la autoridad competente de llevar el registro con los datos necesarios para la inscripción: si aquellos pertenecieren al afectado con la medida, lo inscribirá y expedirá a costa del solicitante un certificado sobre su situación jurídica en un período equivalente a diez (10) años, si fuere posible.
Una vez inscrito el embargo, el certificado sobre la situación jurídica del bien se remitirá por el registrador directamente al juez. Si algún bien no pertenece al afectado, el registrador se abstendrá de inscribir el embargo y lo comunicará al juez; si lo registra, este de oficio o a petición de parte ordenará la cancelación del embargo.
Cuando el bien esté siendo perseguido para hacer efectiva la garantía real, deberá aplicarse lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 468. 2. El de los derechos que por razón de mejoras o cosechas tenga una persona que ocupa un predio de propiedad de otra, se perfeccionará previniendo a aquella y al obligado al respectivo pago, que se entiendan con el secuestre para todo lo relacionado con las mejoras y sus productos o beneficios.
Para el embargo de mejoras plantadas por una persona en terrenos baldíos, se notificará a esta para que se abstenga de enajenarlas o gravarlas. 3. El de bienes muebles no sujetos a registro y el de la posesión sobre bienes muebles o inmuebles se consumará mediante el secuestro de estos, excepto en los casos contemplados en los numerales siguientes. 4.
El de un crédito u otro derecho semejante se perfeccionará con la notificación al deudor mediante entrega del correspondiente oficio, en el que se le prevendrá que para hacer el pago deberá constituir certificado de depósito a órdenes del juzgado. Si el deudor se negare a firmar el recibo del oficio, lo hará por él cualquiera persona que presencie el hecho.
Al recibir el deudor la notificación deberá informar acerca de la existencia del crédito, de cuándo se hace exigible, de su valor, de cualquier embargo que con anterioridad se le hubiere comunicado y si se le notificó antes alguna cesión o si la aceptó, con indicación del nombre del cesionario y la fecha de aquella, so pena de responder por el correspondiente pago, de todo lo cual se le prevendrá en el oficio de embargo.
La notificación al deudor interrumpe el término para la prescripción del crédito, y si aquel no lo paga oportunamente, el juez designará secuestre quien podrá adelantar proceso judicial para tal efecto. Si fuere hallado el título del crédito, se entregará al secuestre; en caso contrario, se le expedirán las copias que solicite para que inicie el proceso.
El embargo del crédito de percepción sucesiva comprende los vencimientos posteriores a la fecha en que se decretó y los anteriores que no hubieren sido cancelados. 5. El de derechos o créditos que la persona contra quien se decrete el embargo persiga o tenga en otro proceso se comunicará al juez que conozca de él para los fines consiguientes, y se considerará perfeccionado desde la fecha de recibo de la comunicación en el respectivo despacho judicial. 6.
El de acciones en sociedades anónimas o en comandita por acciones, bonos, certificados nominativos de depósito, unidades de fondos mutuos, títulos similares, efectos públicos nominativos y en general títulos valores a la orden, se comunicará al gerente, administrador SIGCMA o liquidador de la respectiva sociedad o empresa emisora o al representante administrativo de la entidad pública o a la entidad administradora, según sea el caso, para que tome nota de él, de lo cual deberá dar cuenta al juzgado dentro de los tres (3) días siguientes, so pena de incurrir en multa de dos (2) a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales.
El embargo se considerará perfeccionado desde la fecha de recibo del oficio y a partir de esta no podrá aceptarse ni autorizarse transferencia ni gravamen alguno. El de acciones, títulos, bonos y efectos públicos, títulos valores y efectos negociables a la orden y al portador, se perfeccionará con la entrega del respectivo título al secuestre.
Los embargos previstos en este numeral se extienden a los dividendos, utilidades, intereses y demás beneficios que al derecho embargado correspondan, con los cuales deberá constituirse certificado de depósito a órdenes del juzgado, so pena de hacerse responsable de dichos valores. El secuestre podrá adelantar el cobro judicial, exigir rendición de cuentas y promover cualesquiera otras medidas autorizadas por la ley con dicho fin. 7.
El del interés de un socio en sociedad colectiva y de gestores de la en comandita, o de cuotas en una de responsabilidad limitada, o en cualquier otro tipo de sociedad, se comunicará a la autoridad encargada de la matrícula y registro de sociedades, la que no podrá registrar ninguna transferencia o gravamen de dicho interés, ni reforma de la sociedad que implique la exclusión del mencionado socio o la disminución de sus derechos en ella.
A este embargo se aplicará lo dispuesto en el inciso tercero del numeral anterior y se comunicará al representante de la sociedad en la forma establecida en el inciso primero del numeral 4, a efecto de que cumpla lo dispuesto en tal inciso. 8. Si el deudor o la persona contra quien se decreta el embargo fuere socio comanditario, se comunicará al socio o socios gestores o al liquidador, según fuere el caso.
El embargo se considerará perfeccionado desde la fecha de recibo del oficio. 9. El de salarios devengados o por devengar se comunicará al pagador o empleador en la forma indicada en el inciso primero del numeral 4 para que de las sumas respectivas retenga la proporción determinada por la ley y constituya certificado de depósito, previniéndole que de lo contrario responderá por dichos valores.
Si no se hicieren las consignaciones el juez designará secuestre que deberá adelantar el cobro judicial, si fuere necesario. 10. El de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, se comunicará a la correspondiente entidad como lo dispone el inciso primero del numeral 4, debiéndose señalar la cuantía máxima de la medida, que no podrá exceder del valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%).
Aquellos deberán constituir certificado del depósito y ponerlo a disposición del juez dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación; con la recepción del oficio queda consumado el embargo. 11. El de derechos proindiviso en bienes muebles se comunicará a los otros copartícipes, advirtiéndoles que en todo lo relacionado con aquellos deben entenderse con el secuestre.
PARÁGRAFO 1 o. En todos los casos en que se utilicen mensajes de datos los emisores dejarán constancia de su envío y los destinatarios, sean oficinas públicas o particulares, tendrán el deber de revisarlos diariamente y tramitarlos de manera inmediata.
PARÁGRAFO 2 o. La inobservancia de la orden impartida por el juez, en todos los caso previstos en este artículo, hará incurrir al destinatario del oficio respectivo en multas sucesivas de dos (2) a cinco (5) salarios mínimos mensuales. SIGCMA De lo anterior se concluye que la medida de embargo solo recae sobre los bienes que expresamente dispone la norma en comento y su práctica se realiza conforme las reglas dispuestas en precedencia. De otro lado, el artículo 594 del C.G.P., señala que bienes son inembargables, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 594.
BIENES INEMBARGABLES. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. 2.
Los depósitos de ahorro constituidos en los establecimientos de crédito, en el monto señalado por la autoridad competente, salvo para el pago de créditos alimentarios. 3. Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
Cuando el servicio público lo presten particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como los ingresos brutos que se produzca y el secuestro se practicará como el de empresas industriales. 4. Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas. 5.
Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o deben anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción, excepto cuando se trate de obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones. 6.
Los salarios y las prestaciones sociales en la proporción prevista en las leyes respectivas. La inembargabilidad no se extiende a los salarios y prestaciones legalmente enajenados. 7. Las condecoraciones y pergaminos recibidos por actos meritorios. 8. Los uniformes y equipos de los militares. 9. Los terrenos o lugares utilizados como cementerios o enterramientos. 10. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Los bienes destinados al culto religioso de cualquier confesión o iglesia que haya suscrito concordato o tratado de derecho internacional o convenio de derecho público interno con el Estado colombiano. 11.
El televisor, el radio, el computador personal o el equipo que haga sus veces, y los elementos indispensables para la comunicación personal, los utensilios de cocina, la nevera y los demás muebles necesarios para la subsistencia del afectado y de su familia, o para el trabajo individual, salvo que se trate del cobro del crédito otorgado para la adquisición del respectivo bien.
Se exceptúan los bienes suntuarios de alto valor. 12. El combustible y los artículos alimenticios para el sostenimiento de la persona contra quien se decretó el secuestro y de su familia durante un (1) mes, a criterio del juez. 13. Los derechos personalísimos e intransferibles. SIGCMA 14. Los derechos de uso y habitación. 15. Las mercancías incorporadas en un título-valor que las represente, a menos que la medida comprenda la aprehensión del título. 16.
Las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales.
PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.” Sin embargo, debe precisarse que el principio de inembargabilidad no es absoluto, en tanto existen excepciones al mismo, los cuales fueron decantados por la Corte Constitucional y reiterado por el Consejo de Estado1, en los siguientes términos: “2.
Según el artículo 599 CGP, aplicable por remisión del artículo 306 CPACA, en los procesos ejecutivos el ejecutante puede solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado. El juez, al decretar los embargos y secuestros, puede limitarlos y el valor de los bienes embargados no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas, salvo que se trate de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen el crédito.
En concordancia, el artículo 594 CGP dispone que no se podrán embargar, entre otros: (i) los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales; (ii) las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social; (iii) los bienes de uso público y los destinados a un servicio público –cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden o por medio de concesionario–, pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio;
(iv) si el servicio público lo prestan 1 Consejo de Estado, providencia de fecha 08 de agosto de 2023, radicado: 05001-23-33-000-2021-01732- 01(67993). SIGCMA particulares, podrán embargarse los bienes destinados al servicio, así como los ingresos brutos que se produzcan; (v) los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas;
(vi) las sumas que se hayan anticipado o deban anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas para la construcción de obras públicas y (vii) las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales. 3. El artículo 243 CN dispone que los fallos que la Corte Constitucional dicte, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.
Una vez en firme y ejecutoriada la decisión, esta tiene fuerza vinculante, obligatoria para todos, incluidos, por supuesto, los jueces de la República. Si la Corte condiciona la decisión de constitucionalidad de un precepto legal, esa interpretación condicionada descarta expresamente otras interpretaciones posibles. Las sentencias interpretativas en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad alteran parcialmente el contenido de la disposición, al tiempo que expulsa del ordenamiento cualquier otra interpretación que admita la norma acusada.
El artículo 19 del Decreto 111 de 1996 –Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación– disponía en su texto original que las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman no pueden ser embargados. Al estudiar esta norma, la Corte Constitucional condicionó su exequibilidad «bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos– y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos».
En otras palabras, la Corte, al declarar la exequibilidad condicionada de esta norma, definió que como la inembargabilidad no tiene carácter absoluto, se puede ordenar el embargo de recursos del presupuesto, cuando se trate de créditos a cargo del Estado que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos2. De ahí que, se puede ordenar el embargo de estos recursos (art. 594 CGP y art. 195 parágrafo 2 CPACA) cuando se reclama el pago de créditos u obligaciones: (i) de 2 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-354 de 1997 [fundamento jurídico 6].
SIGCMA origen laboral cuyo pago no se ha obtenido por la vía administrativa o judicial3; (ii) de sentencias judiciales4; (iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado5 y iv) de los recursos de destinación específica, si las obligaciones reclamadas tienen como fuente alguna de las actividades a las que estaban destinados estos recursos6.” De lo anterior se colige que las excepciones al principio de inembargabilidad son el pago de obligaciones o créditos (i) de origen laboral cuyo pago no se ha obtenido por la vía administrativa o judicial;
(ii) de sentencias judiciales; (iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado y iv) de los recursos de destinación específica, si las obligaciones reclamadas tienen como fuente alguna de las actividades a las que estaban destinados estos recursos. No obstante, lo anterior, aunque el Consejo de Estado ha señalado que, aunque existan las excepciones al principio de inembargabilidad, también ha indicado que dichas excepciones tienen un límite, pues, existen rubros que no pueden ser embargados aun en virtud de dichas excepciones7: “2.6.
Precisiones frente a las excepciones al principio de inembargabilidad Con posterioridad a las sentencias de constitucionalidad antes analizadas, el legislador ha impartido nuevos mandatos que impactan la aplicación de las excepciones que jurisprudencialmente se habían introducido al principio de inembargabilidad con el fin de reforzarlo frente a algunos dineros que por su destinación al gasto público social ameritan una protección especial.
A continuación, se estudiarán las reglas que el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia han fijado en aras de determinar la aplicabilidad o no de las aludidas excepciones en materia de embargos de bienes, rentas y recursos públicos. i) Conforme al artículo 2.8.1.6.1.1., del Decreto 1068 de 2015, «[c]uando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá 3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-546 de 1992 [fundamento jurídico 5.2.2]. 4 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-546 de 1992 [fundamento jurídico 5.2.2] y sentencia C-354 de 1997 [fundamento jurídico 6]. 5 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-103 de 1994 [fundamento jurídico d]. 6 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-793 de 2002 [fundamento jurídico 7]. 7 Ver Consejo de Estado, providencia de fecha 23 de marzo de 2023, radicado: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021).
SIGCMA practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva», es decir, que aun en las excepciones antes anotadas al principio de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, la medida cautelar únicamente podrá recaer sobre las cuentas a que alude la norma citada. ii) De acuerdo con los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001;27 21 del Decreto Ley 28 de 2008;28 594 (numeral 1) del CGP; 29 45 de la Ley 1551 de 2012; 30 62 y 70 de la Ley 1530 de 2012;31 2.6.6.1., del Decreto 1068 de 2015;32 357de la Ley 1819 de 2016;33 125 y 133 de la Ley 2056 de 2020, la medida cautelar de embargo está sujeta a las siguientes restricciones en el caso de las entidades territoriales: a. El embargo no aplicará sobre los recursos del Sistema General de Participaciones, con la aclaración de que sí procederá para el pago de créditos laborales judicialmente reconocidos35 y que «si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica».
Esta regla fue fijada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1154 de 2008. b. El embargo no aplicará sobre los recursos del Sistema General de Regalías. c. El embargo no aplicará sobre las rentas propias de destinación específica para el gasto social de los municipios en los procesos contenciosos adelantados en su contra. d. En los procesos ejecutivos en que sea parte demandada un municipio solo se podrán decretar embargos una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución. e. El embargo no podrá decretarse sobre sumas de dinero correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los municipios, antes de que estos hayan sido formalmente declarados y pagados por el responsable tributario correspondiente iii) Al tenor del parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1., del Decreto 1068 de 2015, «[e]n ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco SIGCMA de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito», es decir, que aun en las excepciones establecidas jurisprudencialmente al principio de inembargabilidad, la medida cautelar de embargo no podrá recaer sobre las cuentas a que alude la norma citada. iv) Por mandato de los artículos 63 y 72 de la Constitución Política y 594 (numeral 3)38 del CGP, no podrán embargarse «los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación» y «otros bienes culturales que conforman la identidad nacional», esta regla no admite excepción alguna. v) Por disposición de los numerales 3, 4, 5 y 16 del artículo 594 del CGP, son inembargables los siguientes bienes y recursos públicos: a. Los bienes «destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje». b. «Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas». c. «Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o deben anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción, excepto cuando se trate de obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones». d. «Las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales».
En relación con la inembargabilidad de dichos bienes, rentas y recursos, la Sala advierte que de ellos no es posible predicar las excepciones al principio de inembargabilidad antes estudiadas, en razón al amplio margen de configuración normativa que le asiste al legislador, cuya voluntad fue mantener su intangibilidad en lo que respecta a la medida cautelar de embargo.
A su vez, los recursos, rentas y bienes de que tratan los numerales 3, 4, 5 y 16 del artículo 594 del CGP no han sido objeto de estudio por la Corte Constitucional y, por ende, tampoco podrían extenderse las mencionadas excepciones al amparo de la SIGCMA cosa juzgada, pues las normas no tienen un contenido material idéntico al de las disposiciones que fueron analizadas en sede de constitucionalidad. vi) Conforme al artículo 195 (parágrafo 2) del CPACA son inembargables los dineros destinados presupuestalmente al pago de sentencias y conciliaciones, así como los recursos del Fondo de Contingencias, es decir, que las excepciones antes estudiadas tampoco aplicarán frente a estos dineros.” De lo anterior, se concluye que, aunque el principio de inembargabilidad no sea absoluto, los rubros y conceptos precisados en el precedente antes citado, no podrán ser embargados aun en razón a las excepciones al principio de inembargabilidad.
También debe apuntarse que, aunque frente a los dineros destinados presupuestalmente al pago de sentencias y conciliaciones, así como los recursos del fondo de contingencias, los precedentes antes citados, aplican un criterio diferente, en tanto el Consejo de Estado en la providencia de fecha 08 de agosto de 2023, radicado: 05001-23-33-000-2021-01732- 01(67993) señala que los mismos si resultan embargables, mientras que en el precedente de fecha 23 de marzo de 2023, radicado: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021), dicha corporación expresamente sostiene que los mismos no son embargables aún bajo las excepciones establecidas por la Corte Constitucional, lo anterior permite colegir que no existe un criterio unificado frente a la procedencia del embargo sobre dichos recursos, sin embargo en criterio de la Sala debe aplicarse el criterio establecido por el Consejo de Estado en la providencia de fecha 23 de marzo de 2023, radicado: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021), es decir, que dicho rubro no resulta embargable, aun en virtud de las excepciones al principio de inembargabilidad, a dicha conclusión se arriba teniendo en cuenta que se comparte lo manifestado por el Consejo de Estado en dicho precedente al manifestar que “En consecuencia, en lo que respecta a los recursos del rubro de sentencias y conciliaciones, del Fondo de Contingencias y del Sistema General de Regalías, la Sala se abstendrá de extender las excepciones establecidas para otros recursos, pues tienen una naturaleza distinta a aquellos frente a los cuales se había pronunciado la Corte Constitucional y su exequibilidad aún no ha sido revisada, por lo que se impone salvaguardar los principios democráticos y de conservación del derecho, en tanto existen otros recursos que sí pueden ser pasibles de dicha medida cautelar y, por lo tanto, no se ponen en riesgo los derechos de los acreedores del Estado.” 4.4 CASO CONCRETO Para la solución del problema jurídico, procederá este Despacho a pronunciarse sobre la viabilidad de cada una de las medidas cautelares solicitadas por el ejecutante, consistentes SIGCMA en: I. Embargo y retención de los dineros correspondientes al rubro para pago de los salarios de la planta de personal de la policía nacional oficiando a la Tesorería General de la Policía Nacional II.
Embargo y retención de los dineros correspondientes al rubro para pago de sentencias y conciliaciones oficiando a la tesorería General de la Policía Nacional y III. Embargo y retención de los dineros correspondientes al presupuesto general de la nación asignados a la Policía Nacional oficiando al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Respecto a la primera solicitud, I. Embargo y retención de los dineros correspondientes al rubro para pago de los salarios de la planta de personal de la policía nacional oficiando a la Tesorería General de la Policía Nacional, concluye la Sala la inviabilidad de la solicitud, pues, en primera medida la procedencia del embargo está delimitada por el artículo 593 del CGP, el cual contempla sobre que bienes recae el embargo, en tal sentido dicha norma no contempla la medida de embargo que está solicitando la parte demandante, nótese que las medidas de embargo señaladas en dicha norma están destinadas a que un tercero practique la medida, no para que la misma parte retenga sus propios recursos, adicionalmente si bien el numeral 9 de dicha norma contempla el embargo de los dineros correspondientes a salarios, esto es, cuando el deudor es el trabajador, mas no permite que el deudor como empleador retenga sus propios recursos destinados al pago de los salarios de los trabajadores, de igual forma al decretar una medida cautelar debe sopesarse y ponderarse la afectación a derechos fundamentales de terceros, y el interés general, en tal sentido cualquier medida cautelar debe estar gobernada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, tal como lo ha manifestado al Corte Constitucional8: 11.
Para resolver este asunto, la Corte reiteró su jurisprudencia sobre la libertad de configuración normativa en materia de procedimientos judiciales y, en particular, respecto de las medidas cautelares. A partir de este análisis concluyó que, si bien el Legislador tiene un amplio margen para regular estas materias, en todo caso debe cumplir con dos tipos de límites: de un lado, la eficacia de mínimos constitucionales como la prevalencia del interés general, la justicia, la igualdad y el orden justo.
De otro, dichos instrumentos legales deben ajustarse a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Esto último particularmente en lo relativo a la adecuada ponderación entre la efectividad de las decisiones judiciales, la garantía del derecho al debido proceso y la proscripción de la arbitrariedad. En tal sentido, debe reiterarse que la medida solicitada por el actor, podría afectar los derechos adquiridos por terceros que no tienen relación con la obligación que se pretende hacer valer dentro de este proceso, afectando al funcionamiento de la entidad y derechos tales como el salario y remuneración de los demás empleados de la institución, por lo cual 8 Corte Constitucional, sentencia C-121 de 2021.
SIGCMA al realizar una ponderación de los derechos fundamentales en juego se puede colegir evidentemente que resultaría más lesivo para otros derechos de igual o mayor relevancia constitucional decretar la medida cautelar, razón por la cual, se negará el decreto de la medida aquí solicitada. A la solicitud de II. Embargo y retención de los dineros correspondientes al rubro para pago de sentencias y conciliaciones oficiando a la tesorería General de la Policía Nacional, existen múltiples pronunciamientos avalados por el Consejo de Estado en cuanto a la improcedencia del decreto de la misma, debe reiterarse que este aspecto fue objeto de análisis en la parte normativa y jurisprudencial de esta providencia, por lo cual se reitera que aunque frente a la procedencia del embargo de los dineros destinados presupuestalmente al pago de sentencias y conciliaciones, así como los recursos del fondo de contingencias, no existe un criterio unificado, lo cierto es que esta Corporación comparte el criterio según el cual dichos recursos no son embargables, aun, en virtud de las excepciones al principio de inembargabilidad señaladas por la corte constitucional, es decir, aunque estemos frente al pago de obligaciones o créditos (i) de origen laboral cuyo pago no se ha obtenido por la vía administrativa o judicial;
(ii) de sentencias judiciales; (iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado y iv) de los recursos de destinación específica, si las obligaciones reclamadas tienen como fuente alguna de las actividades a las que estaban destinados estos recursos, no será procedente embargar los recursos destinados presupuestalmente al pago de sentencias y conciliaciones, así como los recursos del fondo de contingencias.
En tal sentido, se reitera que el Consejo de Estado en la providencia de fecha 08 de agosto de 2023, radicado: 05001-23-33-000-2021-01732-01(67993) señala que los dineros destinados presupuestalmente al pago de sentencias y conciliaciones, así como los recursos del fondo de contingencias si resultan embargables, mientras que en el precedente de fecha 23 de marzo de 2023, radicado: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021), dicha corporación expresamente sostiene que los mismos no son embargables aún bajo las excepciones establecidas por la Corte Constitucional, sin embargo en criterio de la Sala debe aplicarse el criterio establecido por el Consejo de Estado en la providencia de fecha 23 de marzo de 2023, radicado: 20001 23 39 000 2015 00609 02 (4105-2021), es decir, que dicho rubro no resulta embargable, aun en virtud de las excepciones al principio de inembargabilidad, a dicha conclusión se arriba teniendo en cuenta que se comparte lo manifestado por el Consejo de Estado en dicho precedente al manifestar que “En consecuencia, en lo que respecta a los recursos del rubro de sentencias y conciliaciones, del Fondo de Contingencias y del Sistema General de Regalías, la Sala se abstendrá de extender las excepciones establecidas para otros recursos, pues tienen una naturaleza distinta a aquellos frente a los cuales se había pronunciado la Corte Constitucional y su SIGCMA exequibilidad aún no ha sido revisada, por lo que se impone salvaguardar los principios democráticos y de conservación del derecho, en tanto existen otros recursos que sí pueden ser pasibles de dicha medida cautelar y, por lo tanto, no se ponen en riesgo los derechos de los acreedores del Estado.” Que, bajo los argumentos citados, esta Sala de Decisión comparte el criterio según el cual dichos rubros son inembargables en cuanto existe norma específica que prohíbe de manera tajante el embargo de este tipo de rubros- articulo 195 parágrafo 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- el cual reza “ARTÍCULO 195.
TRÁMITE PARA EL PAGO DE CONDENAS O CONCILIACIONES. […]
PARÁGRAFO 2 o. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria.” Que al existir norma propia en el Código rigente en materia Contencioso Administrativa, jurisdicción donde se adelanta el proceso de referencia, que prohíbe el embargo de estos rubros- destinados a pago de sentencias y conciliaciones- no es procedente decretar la medida cautelar solicitada, ya que al decretarse la misma, se podría afectar el correcto funcionamiento de la administración de justicia y sumado a esto, el cumplimiento de obligaciones que podrían tener prelación. En consecuencia, como se indicó con anterioridad, se negará la segunda medida de embargo solicitada por el ejecutante.
Por último, a la medida consistente en III. Embargo y retención de los dineros correspondientes al presupuesto general de la nación asignados a la Policía Nacional oficiando al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Decreto 1068 de 2015 por medio el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, en su artículo 2.8.1.6.1.1 establece:
ARTÍCULO 2. 8.1.6.1.1. Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.
SIGCMA PARÁGRAFO. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito. (Subrayas del Despacho).
Que lo anterior indica los límites de la embargabilidad de los recursos del Presupuesto General de la Nación, estableciendo de manera tajante la inembargabilidad bajo ninguna excepción de las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la Nación- Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad que solicitó oficiar el ejecutante en el sustento de la medida solicitada.
Respecto a este tema, el Consejo de Estado9, indicó: “…se precisará que podrán ser objeto de embargo las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas, así reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, salvo: i) lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, esto es, los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación- Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito y; ii) los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA…” (Subrayas del Despacho).
De acuerdo a lo anterior, no está llamada a prosperar la solicitud incoada por la parte accionante, por la prohibición existente en la legislación sobre los rubros que recaen sobre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo cual, se negará el embargo solicitado en este cargo, en tal sentido debe precisarse que si bien el actor solicita el embargo y retención de los dineros correspondientes al presupuesto general de la nación asignados a la Policía Nacional oficiando al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo cierto es que en la práctica dicha medida implicaría afectar los recursos que directamente están en cabeza del Ministerio de Hacienda antes de que dichos rubros ingresen a la cuenta de la entidad accionada, lo cual taxativamente se encuentra prohibido por el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015. 9 Sentencia del 24 de octubre de 2019, con ponencia del magistrado Martín Bermúdez Muñoz, proceso No. 20001-23-31-000-2008-00286-02(62828), la Sección Tercera del Consejo de Estado.
SIGCMA En conclusión, como se explicó en la parte motiva de esta providencia, se confirmará la decisión contenida en el auto apelado de fecha 19 de mayo de 2022, proferido por el a quo, negando la procedencia de las medidas de embargo solicitadas por el señor Roberto Laureano Tatis Parra. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Córdoba por conducto de su Sala Tercera de Decisión;
V.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de fecha 19 de mayo de 2022, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se negó solicitud de medida cautelar, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente decisión, envíese el expediente al Juzgado de origen, previa las anotaciones del caso. Los Honorables Magistrados, DIVA CABRALES SOLANO LUIS EDUARDO MESA NIEVES PEDRO OLIVELLA SOLANO