SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Montería, veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)
RESUELVE
APELACIÓN DE AUTO MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN 23-001-33-33-007-2021-00306-01 DEMANDANTE (S) VICKY ESTHER RUÍZ AVILEZ DEMANDADO (S) NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FNPSM DECISIÓN: CONFIRMA AUTO QUE RECHAZA REFORMA DE DEMANDA Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de fecha primero (1°) de noviembre de dos mil veintidós (2022), proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, por medio del cual se rechazó la demanda.
I.
ANTECEDENTES Con la demanda, se pretende que se declare la nulidad del Acto Administrativo Oficio No 20210172224951 de 02 de septiembre de 2021, por medio del cual se niega la indemnización moratoria por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y cesantías de la vigencia 2020. Mediante auto de fecha 14 de febrero de 2022, se inadmitió la demanda en razón a que no la demanda también iba dirigida contra el Departamento de Córdoba, sin embargo, no aportó constancia que se haya agotado la sede administrativa respecto a este; tampoco acreditó haber remitido copia de la demanda con sus anexos a la entidad demandada, de igual forma, no realizó estimación de la competencia en razón del territorio, o se aportó certificado de existencia y representación de la Empresa ARS Ochoa y Asociados.
Mediante auto de fecha 12 de agosto de 2022, se procedió a rechazar parcialmente la demanda frente al Departamento de Córdoba y se admitió frente a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM – Fiduprevisora S.A. A través de memorial de fecha 22 de agosto de 2022, la parte demandante allegó solicitud de reforma de la demanda respecto a las pretensiones, en el sentido de solicitar que se reconozca y pague la indemnización moratoria por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías de los años 2019, 2020 y 2021, así como también las cesantías de los años 2020, 2021 y 2022. b) Auto apelado El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería decidió por auto de fecha 01 de noviembre de 2022, rechazar la reforma de la demanda, por considerar que si bien la parte demandante presentó la solicitud de reforma en tiempo por encontrarse aún en curso el término del traslado de la demanda y sobre nuevas pretensiones que en principio haría procedente la figura; lo cierto, es que tal solicitud adolece del requisito establecido en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, toda vez que no se aportó prueba o constancia de que se hubiese agotado el procedimiento administrativo o lo que es igual, que se hubiesen ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios, pues no existe ninguna prueba o evidencia que la pretensión orientada al reconocimiento de la indemnización moratoria por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y a las cesantías a 31 de diciembre de 2019 y 2021, haya sido puesto en conocimiento de la administración, es decir que no hay prueba que se haya Expediente N°: 23-001-33-33-007-2021-00306-01 CO SC5780 99 acudido en sede administrativa ante la entidad demandada, lo que de suyo conlleva a su vez que el asunto no sea susceptible de control judicial al no existir acto administrativo alguno del cual se pueda analizar su nulidad, puesto que se itera, al o haber sido reclamada la pretensión adicionada mediante la reforma a la administración no existe acto administrativo alguno del que pueda analizarse su nulidad. c) Recurso de reposición en subsidio de apelación La parte demandante, inconforme con la decisión, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto de fecha 01 de noviembre de 2022, mediante el cual se rechazó la reforma de demanda, indicando que para el caso en concreto, es de aclarar, que sólo se está pidiendo la aplicación de la Ley 50 del 90 en su artículo 99 y subsiguientes en lo referente a la consignación de la cesantías e intereses de estas a 15 de febrero y a 31 de diciembre respectivamente; sin embargo de manera errada el A quo está encausando este litigio en cuales o cuantos años se están reclamando.
Indica que, a ese punto no se debe llevar la discusión porque si de llegar a aplicarse la Ley 50 del 1990, por sustracción de materia se deben aplicar las normas que reglamentan la prescripción, esto es, de llegar a aplicarse la indemnización moratoria por ende se debe hacer extensivos a los años que se cobijarían de proceder este reglamento, acorde a las normas laborales y civiles de aplicabilidad en el particular.
Considera que el A quo está limitando la providencia a una vigencia en específico (2020), no obstante, en debido tiempo y en legal forma, se agotó la actuación administrativa solicitando la indemnización moratoria como tal, sin limitarla a una vigencia, por lo tanto, los demandados gozan de plenas herramientas para defender su causa en el decurso procesal, que apenas empieza.
Sostiene que no se está violando el derecho de defensa y contradicción de los demandados puesto que ellos van a contar con su herramienta procesal para debatir si reconocen o no estos años (2017, 2018, 2019, 2020 y 2021), de lo contrario, no tendría objeto entonces la figura de la reforma a la demanda, si la demanda consta de las pretensiones y pruebas, y hechos y precisamente cuando alguna de ellas no esté acorde a la realidad sustancial se pueden adicionar, corregir, reducir, etc.
Por todo lo anterior, solicita que se conceda el recurso de reposición en subsidio apelación contra el auto que rechaza la reforma a la demanda, por considerar dicha providencia no acorde a las reglas del debido proceso y primacía de la realidad sustancia frente a la formal. d) Auto resuelve Recurso de Reposición Mediante auto de fecha 12 de mayo de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, procedió a confirmar el auto de fecha 1°de noviembre de 2022, mediante el cual se rechazó la reforma de la demanda.
Señala que, vistos los argumentos expuestos por la parte recurrente, los mismos no son suficientes para refutar la decisión que se tomó por parte de esta Judicatura, pues no demostró que efectivamente haya agotado el procedimiento administrativo solicitando el reconocimiento de la indemnización moratoria por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y a las cesantías a 31 de diciembre de los años 2019 y 2021, tal como se indicó en el auto recurrido.
Aunado a esto, no es cierto que hayan agotado la actuación administrativa sin limitarla a una vigencia en específico, pues de las pruebas allegadas con la demanda, se evidencia que, al momento de presentar la petición de liquidación y pago de la sanción moratoria, la solicita específicamente respecto a la anualidad 2020. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA a) Competencia El Tribunal es competente para conocer del asunto por tratarse de la apelación de un auto proferido en primera instancia por un Juez Administrativo, susceptible de apelación, de Expediente N°: 23-001-33-33-007-2021-00306-01 CO SC5780 99 conformidad con los artículos 153, numeral 1° del artículo 243 del C.P.A.C.A.), modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 y corresponde su estudio a la Sala, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2°, literal g) del artículo 125 del CPACA. b) Problema jurídico El problema jurídico se circunscribe en determinar si la decisión tomada por el A quo auto de fecha 01 de noviembre de 2022, mediante la cual se rechazó la reforma de la demanda estuvo ajustada a derecho, o si por el contrario hay lugar a revocarlo.
Para lo anterior, se deberá establecer si dicha providencia atiende o no a la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, cual es el alcance de le reforma de la demanda planteada y si en efecto la parte activa estaba en obligación de agotar el procedimiento administrativo previo frente a dichas pretensiones. c) Caso Concreto La parte actora, con la demanda inicial pretendía lo siguiente: “DE LAS NULIDADES.
Pretensiones: Declarativas:
PRIMERO. - Se declare la nulidad del Acto Administrativo Oficio No. 20210172224951 de 02 de Septiembre de 2021, por medio del cual NIEGAN el derecho INDEMNIZACION MORATORIA POR LA NO CONSIGNACION OPORTUNA DE LOS INTERESES A LAS CESANTIAS Y CESANTIAS PER-SE DE LA VIGENCIA 2020. SEGUNDO.- Se declare que, mi Mandante tiene derecho a que LA NACION, MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, FONDO PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FIDUPREVISORA, ENTIDAD TERRITORIAL ARRIBA ENUNCIADA Y SU SECRETARIA DE EDUCACION, reconozca, liquide y pague, respectivamente, LA INDEMNIZACION MORATORIA POR EL RETARDO EN EL PAGO DE LOS INTERESES A LAS CESANTIAS, ASI MISMO POR EL RETARDO EN LA CONSIGNACION DEL AUXILIO DE LAS CESANTIAS VIGENCIA 2020,; al tenor de la Ley 1955/19 Art. 57 y cc.
CAPITULO II DE LAS CONDENAS A TITULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SIRVASE: 1. Reconocer y pagar la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990, art. 99 que equivale a un día de su salario por cada día de mora contados a partir del 01 de enero del 2021, fecha en que debió consignarse los intereses a las cesantías del año 2020 hasta el día en que efectivamente le fueron consignados. 2.
Reconocer y pagar la sanción por mora o indemnización moratoria establecida en la citada disposición, equivalente a un día de su salario por cada día de mora, contados desde el 15 de febrero del 2021, día siguiente en que debió consignarse el auxilio de cesantía del año 2020, en el respectivo Fondo Prestacional y hasta el día en que efectivamente se consignó. 3.
Reconocer y pagar los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria referida en los numerales anteriores, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor-IPC, desde la fecha en que se efectuó el pago de cada una de las anualidades respectivas y de manera independiente conforme hayan sido las cancelaciones, tanto de los intereses, como del pago de las cesantías, cancelados de manera tardía, ambas en la vigencia correspondiente al año 2020 y hasta el momento en que efectivamente se le realice el pago correspondiente.
Mediante memorial de fecha 22 de agosto de 2022, la parte demandante allegó reforma de la demanda respecto a las pretensiones así: Expediente N°: 23-001-33-33-007-2021-00306-01 CO SC5780 99 “DE LAS NULIDADES. Pretensiones: Declarativas: Solicitando aplicación inmediata de la SENTENCIA DE UNIFICACION -041 DE 2020 de la Honorable Corte constitucional, que ordena, entre otros, dar aplicabilidad al Artículo 90 de la ley 50 del 1990 y cc y a manera de preámbulo consagra: “Subtema: Remuneración Los docentes oficiales integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución y, por lo tanto, tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías en virtud de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006.
PRIMERO. –Se declare la nulidad del Acto Administrativo Oficio No. 20210172224951 de 02 de Septiembre de 2021, por medio del cual NIEGAN el derecho INDEMNIZACION MORATORIA POR LA NO CONSIGNACION OPORTUNA DE LOS INTERESES A LAS CESANTIAS A 31 DE DICIEMBRE DE 2019, 2020 Y 2021.
SEGUNDO: Se declare la nulidad del Acto Administrativo Oficio No. 20210172224951 de 02 de Septiembre de 2021, por medio del cual NIEGAN el derecho INDEMNIZACION MORATORIA POR LA NO CONSIGNACION OPORTUNA DE LAS CESANTIAS A 15 DE FEBRERO DE 2020, 2021 Y 2022.
TERCERO: Se declare que, mi Mandante tiene derecho a que LA NACION, MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, FONDO PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FIDUPREVISORA, ENTIDAD TERRITORIAL Y SU SECRETARIA DE EDUCACION EL CUAL SE ENCUENTRE ABSCRITA, reconozca, liquide y pague, respectivamente, LA INDEMNIZACION MORATORIA POR EL RETARDO EN LA CONSIGNACION DE LOS INTERESES A LAS CESANTIAS CUARTO: Se declare que, mi Mandante tiene derecho a que LA NACION, MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, FONDO PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FIDUPREVISORA, ENTIDAD TERRITORIAL ARRIBA ENUNCIADA Y SU SECRETARIA DE EDUCACION, reconozca, liquide y pague, respectivamente LA INDEMNIZACION MORATORIA POR EL RETARDO EN LA CONSIGNACION DEL AUXILIO DE LAS CESANTIAS VIGENCIA 2020 al tenor de la Ley 1955/19 Art. 57 y cc CONDENATORIAS: resulta que según art 15 de 1989 y artículos concordantes, se establece las directrices para la consignación de los intereses de cesantías a más tardar a 31 de diciembre de cada año; por otro lado, la misma ley ordena la consignación de las cesantías a más tardar el 15 de febrero de cada año, resulta que para la vigencia 2020 se generó una mora ya que el estado por negligencia, o descuido no asigno los recursos en las fechas contentivas arriba citados, todo lo contrario consignaron estos recursos a partir del 31 de marzo de 2021 así las cosas se generó una indemnización moratoria mínimo de 3 meses de salario (90dias )por la consignación tardía de las cesantías y sus intereses, desprendiéndose las siguientes condenas a los demandados generando esto dos rubros: Peticiones principales: 1.
Reconocer y pagar la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990, art. 99 que equivale a un día de su salario por cada día de mora contados a partir del 01 de enero del 2021, fecha en que debió consignarse los intereses a las cesantías del año 2020 hasta el día en que efectivamente le fueron consignados 2. Reconocer y pagar la sanción por mora o indemnización moratoria establecida en la citada disposición, equivalente a un día de su salario por cada día de mora, contados desde el 15 de febrero del 2021, día siguiente en que debió consignarse el auxilio de cesantía del año 2020, en el respectivo Fondo Prestacional y hasta el día en que efectivamente se consignó. Expediente N°: 23-001-33-33-007-2021-00306-01 CO SC5780 99 Peticiones secundarias: 1.
Reconocer y pagar los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria referida en los numerales anteriores, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor-IPC, desde la fecha en que se efectuó el pago de cada una de las anualidades respectivas y de manera independiente conforme hayan sido las cancelaciones de los intereses a las cesantías del año 2020 hasta el día en que efectivamente le fueron consignados. 2.
Reconocer y pagar los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria referida en los numerales anteriores, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor-IPC de las cesantías canceladas de manera tardía en la vigencia correspondiente al año 2020 y hasta el momento en que efectivamente se le realice el pago correspondiente.” El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante auto de fecha 01 de noviembre de 2022, rechazó la demanda por considerar que dicha solicitud de reforma adolece del requisito establecido en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, toda vez que no se aportó prueba o constancia de que se hubiese agotado el procedimiento administrativo o lo que es igual, que se hubiesen ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios, pues no existe ninguna prueba o evidencia que la pretensión orientada a el reconocimiento de indemnización moratoria por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y a las cesantías a 31 de diciembre de 2019 y 2021, haya sido puesto en conocimiento de la administración, es decir que no hay prueba que se haya acudido en sede administrativa ante la entidad demandada, lo que de suyo conlleva a su vez que el asunto no sea susceptible de control judicial al no existir acto administrativo alguno del cual se pueda analizar su nulidad.
La parte demandante inconforme con la decisión interpuso recurso de apelación alegando que, el a quo está limitando la providencia a una vigencia en específico (2020) no obstante, en debido tiempo y en legal forma, se agotó la actuación administrativa solicitando la indemnización moratoria como tal, sin limitarla a una vigencia, por lo que, los demandados gozan de plenas herramientas para defender su causa en el decurso procesal.
Ahora bien, con relación a la reforma de la demanda el artículo 173 del CPACA establece: “ARTÍCULO 173. Reforma de la demanda. El demandante podrá adicionar, aclarar o modificar la demanda, por una sola vez, conforme a las siguientes reglas: 1. La reforma podrá proponerse hasta el vencimiento de los diez (10) días siguientes al traslado de la demanda.
De la admisión de la reforma se correrá traslado mediante notificación por estado y por la mitad del término inicial. Sin embargo, si se llama a nuevas personas al proceso, de la admisión de la demanda y de su reforma se les notificará personalmente y se les correrá traslado por el término inicial. 2. La reforma de la demanda podrá referirse a las partes, las pretensiones, los hechos en que estas se fundamentan o a las pruebas. 3.
No podrá sustituirse la totalidad de las personas demandantes o demandadas ni todas las pretensiones de la demanda. Frente a nuevas pretensiones deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad. La reforma podrá integrarse en un solo documento con la demanda inicial. Igualmente, el juez podrá disponer que el demandante la integre en un solo documento con la demanda inicial.” (Negrillas y subrayas de la Sala) Al respecto, el artículo 161 del CPACA señala:
ARTÍCULO 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: Expediente N°: 23-001-33-33-007-2021-00306-01 CO SC5780 99 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación. 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.
El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. (…) A su vez, el artículo 138 del CPACA señala: “ARTÍCULO 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” De acuerdo a lo anterior, se tiene que a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se puede pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, que lesione un derecho subjetivo amparado en una norma legal, por lo que, el acto administrativo enjuiciado debe ser aquel que lesione o tenga la vocación de lesionar, el derecho de ahí que el administrado deba provocar la expedición del acto administrativo y agotar el procedimiento administrativo, lo cual constituye una doble garantía de un lado para el administrado de zanjar el asunto en sede administrativa y para la administración de revisar sus propios actos.
Ahora bien, obra en el plenario la reclamación administrativa presentada por la parte demandante dirigida al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG – Fiduprevisora S.A. – Secretaría de Educación: Expediente N°: 23-001-33-33-007-2021-00306-01 CO SC5780 99 En ese orden de ideas, se evidencia que conforme lo señaló el A quo, con la reclamación administrativa la parte demandante solicitó la liquidación y pago de los intereses de las cesantías y las cesantías solo respecto al año 2020, tanto así que, en el acápite de los hechos como en el de las pretensiones se indicó que para el año 2020, se consignaron las cesantías de manera extemporánea.
Así las cosas, no se comparte lo señalado en el recurso de apelación respecto a que si se agotó la actuación administrativa solicitando la indemnización moratoria sin limitarla a una vigencia, pues, de las pruebas obrantes se observa que si se limitó el estudio a la sanción moratoria del año 2020, por lo que, al solicitar el pago de cesantías y sanción moratoria por los periodos 2019, 2021 y 2022, sin que con anterioridad se hubiera provocado el pronunciamiento de la administración a través de acto administrativo y se hubiera concluido el procedimiento administrativo, sin lugar a dudas no permite que se admita la reforma a la demanda ya que al incluirse nuevas pretensiones resulta necesario que se agoten los requisitos de procedibilidad, en este caso la conclusión del procedimiento administrativo, conforme lo establece la norma.
Con relación a la solicitud del recurrente respecto que debe aplicarse el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, se indicia que, en el presente caso no habría un acto administrativo cuya legalidad analizar a efectos de determinar si al actor le asiste derecho a los nuevos periodos indicados en la reforma de la demanda, por lo que ello no solo conduciría a una afectación del derecho al debido proceso, sino que tendría la virtualidad de conducir a un fallo inhibitorio.
Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto de fecha 01 de noviembre de 2022, mediante el cual el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, rechazó la reforma de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, RESUELVE:
PRIMERO: Confírmese el auto de fecha 01 de noviembre de 2022, mediante el cual el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, rechazó la reforma de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia Expediente N°: 23-001-33-33-007-2021-00306-01 CO SC5780 99 SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, LUIS EDUARDO MESA NIEVES PEDRO OLIVELLA SOLANO EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE