TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Referencia:Sentencia de única instancia Acción:Observación legal y constitucional de Acuerdo Demandante:DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Acto:Decreto 60 de 17 de marzo de 2023 del Municipio de Armenia Radicado:63001-2333-000-2023-00036-00 Armenia, siete (7) de julio de dos mil veintitrés (2023) Sentencia 118-2023 Cumplidas todas las etapas previstas en la acción de revisión de validez sin causales que vicien lo actuado; una vez cumplidos los presupuestos procesales, esta Corporación dictará, en única instancia, la sentencia de fondo en este asunto, que en derecho corresponda.
1. LAS OBSERVACIONES El Gobernador del Departamento del Quindío, a través de apoderada judicial, presentó escrito1 solicitando la revisión del Decreto 60 del 17 de marzo de 2023 emitido por el Alcalde Municipal de Armenia, “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE ORDENAMIENTO ZONAL – POZ DE LA AVENIDA CENTENARIO”, con el fin de que sea declarada su invalidez. 1 Expediente digital SAMAI/ Archivo 001 Demanda.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 1.1 Fundamentos fácticos En síntesis, los hechos sobre los cuales funda su pretensión son los siguientes: El Alcalde Municipal de Armenia, expidió el Decreto 60 del 17 de marzo de 2023. Copia del decreto referido fue radicado en el Departamento del Quindío el 18 de abril del 2023, junto con el documento técnico de soporte.
A través de decreto objeto de revisión el Alcalde de Armenia adopta el Plan de Ordenamiento Zonal de la Avenida Centenario y regula diferentes aspectos urbanísticos del sector. Se solicitó la revisión del decreto por parte de la Secretaría de Planeación, la que emitió concepto técnico negativo S.P.D. T. 73.113.00-00391. 1.2 Fundamentos de Derecho Se citaron como fundamentos de derecho las siguientes normas: • De la Constitución Política los artículos 311 y 313 • Del Decreto 1807 de 2014, los artículos 1, 2 y 3 • De la Ley 388 de 1997 el numeral 1.5 del artículo 15 Adujo el Departamento del Quindío: i) El desarrollo del decreto en cuestión debió surtirse como revisión excepcional del Plan de Ordenamiento Territorial Acuerdo 19 de 2014 con los respectivos soportes técnicos, entre ellos el de seguimiento y evaluación y las diferentes etapas de consulta, concertación y adopción. ii) No se cuenta con los estudios básicos de gestión de riesgo exigidos por el Decreto 1807 de 2014, compilado bajo el Decreto 1077 de 2015; los que el Departamento del Quindío viene ejecutando para 10 municipios incluida Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 la totalidad del suelo urbano de Armenia, que permitirán la actualización del POT que tiene vigencia hasta el año 2023. iii) La regulación que pretende el Decreto 60 usurpa las facultades que corresponden al Concejo Municipal, que de forma exclusiva y por mandato constitucional es quien debe reglamentar el uso del suelo, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
La regulación de los artículos 4, 6, 7, 8, 9 del Decreto, refiere regulación de densidades de vivienda, índices de construcción de alturas, definición de normas urbanas, son temas que deben ser regulados por parte del Concejo Municipal. iv) De conformidad con el contenido del Decreto 1807 de 2014, para expedir una regulación como la del Acuerdo cuestionado, también era necesario contar con la revisión de la CRQ.
Concluyó afirmando que ni la Constitución ni norma legal prevé la posibilidad de que el Alcalde municipal regule los aspectos urbanísticos del municipio y que la remisión del Decreto 60 para su debida revisión, se produjo más de un mes después de su expedición.
2. CONTESTACIÓN DEL MUNICIPIO DE ARMENIA El Municipio de Armenia contestó la presente acción oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones.2 Propuso las excepciones de: a) Observaciones infundadas sobre el decreto; b) Existencia de zonas sujetas a desarrollo mediante instrumentos de planificación intermedia de creación autónoma del Acuerdo 19 del 20 09; c) Adopción del POZ vía decreto y reglamento; d) No modificación del ordenamiento territorial; e) La naturaleza del acto administrativo; y e) La confianza legítima representada en la actuación de otras entidades. 2 Expediente Digital SAMAI/ Archivo 33. o Web contestación Demanda.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 Afirmó que el decreto demandado no se erige como una revisión y/o modificación y/o ajuste del POT de Armenia vigente hoy y que es la concreción de un instrumento de planificación intermedia contemplado en el POT vigente, que acogió cada uno de los parámetros que le eran aplicables, mismo que fue convalidado con anterioridad por el Departamento del Quindío. El POZ no hace las veces de un Plan de Ordenamiento Territorial POT, ni contiene una revisión y/o modificación al Acuerdo Municipal 19 del 2009; este dispone la posibilidad de que algunas zonas y polígonos del territorio municipal, se reglamenten a través de instrumentos de planificación intermedia, tales como los planes parciales para suelos de expansión urbana o sujetos a tratamiento de renovación urbana o como en el caso en estudio, planes de ordenamiento zonal por parte del Alcalde Municipal.
No se trata de revisiones al POT en tanto los plazos para ello se encuentran vencidos y el POT aún se encuentra vigente. Comentó que tampoco se trata de una modificación excepcional de norma urbanística, pues para dicha acción urbanística, el municipio se encuentra adelantando un procedimiento administrativo aparte, el cual se encuentra en fase de concertación ambiental, resultando ilógico que se entorpeciera dicha actuación con la expedición de un decreto que desconozca el procedimiento fijado en el Decreto 1077 de 2015 para este tipo de modificación. Los estudios técnicos de gestión de riesgo y la concertación con la autoridad ambiental, deben acreditarse cuando haya una revisión a los contenidos del POT sin embargo, insiste en que el decreto demandado no corresponde a una revisión o modificación del Acuerdo Municipal 19 del 2009 en la cual se revisen contenidos específicos, por lo cual, no es dable avalar la observación del Departamento.
El Título V del POT – SISTEMA DE PLANIFICACIÓN - Capítulo I – DEL PLAN AL PROYECTO -, determina una serie de políticas de intervención del territorio en diferentes escalas o niveles de intervención (i) zonas (ii) piezas (iii) proyectos estratégicos detonantes. Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 Trae a colación el numeral 7 del Documento del Componente General del POT, que refiere la escala de intervención de la Zona de la avenida Centenario, a través de un Plan de Ordenamiento Zonal el cual se adopta a través de decreto expedido por el alcalde municipal, pues el instrumento es de creación autónoma del POT.
Para el desarrollo de dichas porciones de territorio, el POT exige que se expida un Plan de Ordenamiento Zonal; con lo cual, sin la existencia de este último, no podrían desarrollarse los lotes que se encuentra en su interior, así la zona sea urbana. No es que el POT haya dejado un vacío normativo en dicha zona, sino que lo que pretende el POT es que, para desarrollar dichas zonas, se expida un instrumento de planificación intermedia, que regule la normatividad urbanística, las cargas urbanísticas y demás aspectos para el desarrollo integral y sostenible de la porción de territorio.
El artículo 80 del POT, indica la sustitución normativa, además de la forma en que se adoptan los instrumentos (por decreto expedido por el alcalde municipal). En cuanto al término de remisión del Decreto para su revisión por parte de la Gobernación, dijo que conforme lo dispone el artículo 91 numeral 7º de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 1551 de 2012, le asiste al alcalde el deber de enviar para la revisión, aquellos decretos de contenido general que expida para su revisión, frente al caso que nos ocupa, la no remisión en su oportunidad, obedeció al entendimiento de que la expresión decretos generales hace referencia a aquellos que tengan efectos erga omnes dentro de toda la jurisdicción municipal, contrario sensu lo que ocurre con el Decreto 60 de 2023, ya que el mismo impacta solo un polígono o zona de la ciudad plenamente identificada, al tiempo que como se ha venido diciendo, comporta una reglamentación del POT mismo que en su momento si fue remitido para revisión. No obstante lo anterior, en aras de precaver un eventual daño antijurídico por cuenta de una eventual mutilación en sede judicial, se remitió. No ha recibido requerimiento alguno a manera de control político por parte del Concejo Municipal; así mismo en materia ambiental, tampoco ha sido notificado de Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 actuación sancionatoria alguna relacionada con el no agotamiento de trámites ante dicha entidad necesarios para la implementación del POZ por parte de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, como autoridad ambiental competente. 3.
INTERVINIENTES 3.1 Cámara Colombiana de la Construcción – CAMACOL Hizo referencia a los artículos 77, 78, 79 y 80 del Acuerdo 19 de 2009 que adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Armenia,3 para advertir que es este mismo el que crea instrumentos locales de planificación de escala intermedia, dentro de los cuales se prevé el de los Planes de Ordenamiento Zonal.
El artículo 80 referido prevé bajo el criterio de sustitución normativa, que las normas urbanísticas que surjan con ocasión de la adopción de los instrumentos de planificación intermedia, lo serán por decreto del Alcalde Municipal. La decisión del Concejo Municipal de permitir que por vía de decreto el alcalde municipal acoja planes zonales y, en su desarrollo, regule usos del suelo, no es otra cosa que el reconocimiento explícito de la potestad reglamentaria que universalmente tienen los alcaldes respecto de los acuerdos municipales, en los términos del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.
En su criterio, el Decreto 60 de 2023 no constituye revisión del POT vigente sino reglamentación de lo explícitamente dispuesto por el mismo, razón legal por la cual no resulta procedente ni oportuno la realización y aporte de estudios sobre el riesgo en la zona y su mitigación, aún más, porque no se involucra revaluación o modificación de los suelos de protección que (por recurso natural o por amenaza o riesgo) establece el mismo Plan de Ordenamiento Territorial. 3 Ídem/ Archivo 058.
Intervención Nelson Uribe Ramírez Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 Solicitó se tenga en cuenta la cartografía que hace parte del Plan de Ordenamiento Territorial vigente a efectos de determinar que el Plan Zonal del Decreto 60 no involucra ni contempla suelos de protección (lo que incluyen aquellos de amenaza o riesgo).
Aportó el concepto expedido por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (radicado 2023EE0013121 de febrero 27 de 2023), previa consulta al efecto de la Corporación Autónoma del Quindío, sobre la procedencia y alcance del instrumento de planificación de escala intermedia denominado Plan Zonal y si se tiene la obligación de realizar concertación ambiental, en el que se conceptuó que el mismo no se requiere. 3.2 Cámara de Comercio de Armenia El Presidente de la Cámara de Comercio de Armenia, allegó escrito en el que informó sobre la importancia de nuevas construcciones en la avenida Centenario por su dinamismo y constante flujo de personas.
Dijo que en dicha avenida el crecimiento es significativo y por tanto hay nuevas construcciones de vivienda, que requieren ofertas de locales comerciales para cubrir la demanda del sector. El Departamento del Quindío y en especial Armenia, viene con avances significativos en las actividades inmobiliarias, sin embargo, según cifras del DANE, la construcción para marzo de este año presenta un indicado negativo del - 17%, siendo este sector el que más genera empleo, por lo cual es importante apoyar nuevos proyectos urbanísticos como el que se plantea en la avenida Centenario, por su relación directa con la economía de la ciudad.
La ciudad de Armenia es donde se aloja la mayor cantidad de turistas, lo que exige una oferta comercial y gastronómica que deba crecer y disgregarse por las diferentes zonas de tránsito. Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 3.3 Ciudadano Jesús Antonio Obando Roa Adujo que el Alcalde Municipal de Armenia no está usurpando facultades atribuidas al Concejo Municipal, pues no se está ante un plan de ordenamiento territorial y su actuación está acorde con los postulados de los artículos 1, 2 y 3 del Decreto 1807 de 2014, pues el Acuerdo 019 de 2009 ya lo había determinado.
Con fundamento en ello afirma que no era necesaria la intervención de la CRQ, pues no se está frente a un nuevo plan de ordenamiento territorial. El Decreto 60 de 2023 en cuestión se sustentó en la confianza legítima que le otorgaron los artículos 78, 79 y 80 del Acuerdo 19 de 2009 y respetando los lineamientos de la Ley 388 de 1997.
Sostuvo que el Departamento del Quindío debió devolver el Decreto 60 de 2023 a la Alcaldía de Armenia, por haber sido remitido para su revisión, de manera extemporánea, después del término establecido en la ley para ello, por lo cual el Tribunal también perdió competencia para revisar y declarar la validez del decreto mencionado. 3.4 Curador Urbano 2 – José Elmer López Restrepo Aclaró que interviene en el presente asunto, en calidad de quien aplica directamente la norma acusada4.
Afirmó que el concepto técnico emitido por la Secretaría de Planeación del Departamento del Quindío, confunde y desconoce las reglamentaciones del ordenamiento territorial por cuanto la Ley 388 de 1997 se diseñó con el propósito de definir elementos de control y regulación para el ordenamiento del territorio municipal. La misma norma define el conjunto de acciones político administrativas, que desde la óptica de los planes de desarrollo se encamina a determinar acciones de planeación física y crea los instrumentos normativos para regular y orientar el desarrollo del territorio local, 4 Expediente digital SAMAI/ 032.
Pronunciamiento Curador Urbano Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 permitiendo la utilización y transformación del espacio físico de cada unidad política administrativa. La ley implementó instrumentos de planificación de escala intermedia que sean complementarios del plan de ordenamiento territorial, buscando dar una visión más integral para la gestión del territorio, tanto urbano como rural, ya que en esta escala de aproximación y detalle se permite adelantar planes de gestión para hacer propuestas normativas y de uso del suelo.
El instrumento de planeación tiene como propósito precisar el planeamiento del suelo urbano, respondiendo a la dinámica productiva de la ciudad, buscando la reglamentación que permite regular la potencialización de las fortalezas y definiciones urbanísticas existentes en el sector oriental de la avenida Centenario, el cual, a pesar de estar debidamente limitado en el POT, carece de fichas normativas que permiten el uso, goce y disfrute de las propiedades requiriendo de manera urgente la regulación normativa intermedia a escala de detalle.
El POT del 2009, autoriza la reglamentación de instrumentos estratégicos, como el desarrollo de actuaciones urbanas integrales, proyectos estratégicos y demás instrumentos de planificaciones intermedias, como lo establecen sus artículos 73 a 80. Para regular los elementos de planificación intermedia aprobados en el POT, el Alcalde Municipal debe recurrir a la competencia que la propia Constitución le ha otorgado.
El POT es una norma que define de manera general y abstracta, por ello se requiere acudir a instrumentos de planificación detallada que permitan en la escala adecuada promulgar la reglamentación para la utilización y transformación del espacio físico de cada unidad de planeación en la que se ha dividido en el perímetro urbano de la ciudad, enfocada en sus potenciales morfológicos y de desarrollo socioeconómico, en armonía con el medio ambiente y los estudios de riesgo definidos en el POT y que no fueron detallados en este.
La regulación de las densidades, índices de construcción y ocupación hacen parte de la planificación de detalle, que Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 son propias de los sectores normativos que deben ser reglamentados por el ejecutivo municipal. Hizo referencia al acta de concertación interinstitucional sobre los asuntos ambientales del POT, suscrita por la CRQ y que hace parte del mismo, y a los planos 29/103 “Suelo de Protección Ambiental y Urbano” y 34/103 “Zonas de riesgo urbano”, para afirmar que el Decreto 60 acata, respeta y acoge.
4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Delegado ante este Tribunal, emitió concepto solicitando declarar la ilegalidad del decreto materia de observación porque el alcalde se atribuye competencias en materia de uso de suelos, cuando dicho ámbito es del exclusivo resorte del Concejo Municipal conforme a las determinantes que orientan el POT5.
De conformidad con la Ley 388 de 1997 el Plan de Ordenamiento Territorial debe tener en cuenta las directrices anotadas, independientemente de los intereses que pueda tener el ente territorial sobre el asunto, por ende, no es viable que el Alcalde del Municipio de Armenia, mediante un decreto, disponga del uso de suelos de manera unilateral, pues resulta una atribución inconstitucional e ilegal que no atiende a las normas que orientan los POT.
La Corte Constitucional en sentencia C-149 de 2010, señaló que asuntos como la regulación de densidades de vivienda, índices de construcción en altura, definición de normas urbanas, son aspectos que atañen al Municipio como un todo en cabeza del Concejo Municipal.
5. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 5.1 Competencia 5 Expediente digital SAMAI/ Archivo 02. Concepto Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 151 num. 3 del CPACA6, corresponde a la Corporación decidir en única instancia la solicitud de revisión de acuerdo o decreto. 5.2 Cuestión previa Uno de los intervinientes dentro de esta actuación, señaló que el Tribunal carecía de competencia para decidir, por cuanto la alcaldía remitió el decreto para revisión del Departamento, de manera tardía. Al respecto, hay que decir que tal planteamiento no es aceptable por las siguientes razones: 1) Es una facultad del gobernador, al tenor del art. 305 num. 107 Superior, entre otras cosas, objetar los actos de los alcaldes por inconstitucionalidad o ilegalidad. 2) De manera correlativa es una obligación del alcalde enviar al gobernador sus actos para su revisión. 3) El término para el envío de actos de los alcaldes para revisión del gobernador está consagrado en el artículo 22 de la Ley 78 de 19868. 6 ARTÍCULO 151.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…)/ 3.
De las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad. (…). 7 ARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador: (…) /10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez (…). 8 ARTÍCULO 22.Revisión de actos municipales.
Dentro de los tres días siguientes al de su expedición, los Alcaldes Municipales enviarán copia de sus actos al Gobernador, Intendente y Comisario para su revisión jurídica.
ARTÍCULO 23. Para la revisión de los actos de los Alcaldes por el Gobernador, Intendente y Comisario, se adoptará el procedimiento establecido en los artículos 73, 74 y 75 de la Ley 11 de 1986. Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 4) En este caso, se envió el Decreto 60 de 2023 objetado el 18 de abril de 2023, es decir, un mes después de ser emitido el acto administrativo.
Se dieron al respecto unas explicaciones sobre el punto, relacionadas con haber interpretado que no se trataba de un acto general. 5) Luego, es evidente que se tomó la alcaldía un término amplio para enviarlo a revisión, pero eso no significa que no sea susceptible de revisión. La falta de envío oportuno puede implicar una investigación disciplinaria por incumplimiento de la norma, pero no un impedimento para conocer de su contenido.
Si así fuera, le bastaría al alcalde demorarse un día más para remitir el acto respectivo y así evitar la revisión del Gobernador y la actuación jurisdiccional del Tribunal. Cosa que en ningún momento prevé la norma ni se puede desprender de su contenido, como lo sugiere el interviniente. 6) La norma aplicable en este tipo de asuntos - que eventualmente harían caducar la acción y anular un posible pronunciamiento de legalidad por parte de los Tribunales Administrativos - es el artículo 119 de Decreto 1333 de 19869, que fija el término para remitir el asunto para su revisión de legalidad en veinte (20) días contados a partir de la fecha en que lo haya recibido, cuestión que fue objeto de pronunciamiento y verificación por este Tribunal en virtud del auto admisorio de la presente demanda. 7) Así entonces, en lo que compete a este Tribunal, el Departamento del Quindío remitió dentro del término establecido en la norma en cita el Decreto para su revisión de legalidad por parte de este Tribunal 8) No obstante lo anterior, y ante la tardanza de remisión del Decreto expedido, por parte del municipio de Armenia a la Gobernación del Quindío, se compulsará 9 Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 copias ante la Procuraduría para que se investigue si eso conllevó la incursión en falta disciplinaria. En consecuencia, es viable continuar con el análisis de las observaciones expresadas por la gobernación. 5.3 Problema Jurídico Le corresponde al Tribunal determinar: ¿Carece de validez el Decreto 60 de 17 de marzo de 2023, en virtud del cual el Alcalde del Municipio de Armenia “ADOPTA EL PLAN DE ORDENAMIENTO ZONAL- POZ – DE LA AVENIDA CENTENARIO” por las observaciones formuladas por el Gobernador del Departamento del Quindío? La tesis que sostendrá esta Corporación es que las observaciones formuladas por la Gobernación no son procedentes por lo que el decreto cuestionado resulta válido.
Los argumentos que soportan esta conclusión se pueden abordar bajo los siguientes temas: i) La competencia de las entidades territoriales en el uso del suelo; ii) El caso concreto. 5.4 El ordenamiento territorial y la competencia para el uso del suelo La Corte Constitucional en sentencia C-138 de 2020,10 definió el ordenamiento territorial como un instrumento de orden público y planeación del desarrollo, así: 36.
Lo anterior indica que los dos instrumentos de planeación a disposición de las entidades territoriales, para programar e impulsar su desarrollo social, ecológico y económico, son el ordenamiento territorial y la expedición de planes de desarrollo. Ahora bien, los municipios disponen de una función especial prevista en el numeral 7 del artículo del 313 de la Constitución, que consiste en “Reglamentar los 10 Sentencia de 6 de mayo de 2020 M.P. Alejandro Linares Cantillo Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 usos del suelo”.
De acuerdo con el Legislador, los concejos ejercen esa función mediante los denominados “planes de ordenamiento territorial”, instrumento de planeación en el que, a través de la fijación de objetivos, metas, políticas, directrices, estrategias y normas, se planea y programa el desarrollo del territorio. 37. La atribución constitucional de la función de reglamentar los usos del suelo a los concejos municipales y distritales se funda en una doble consideración: por una parte, tiene en cuenta la importancia de la materia para las comunidades, al tratarse de la autogestión y planeación de un asunto esencial para ellas y que define los aspectos más relevantes de la vida social[24] y, por otra parte, se funda en el rol constitucional atribuido a los municipios, como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado[25].
Igualmente, esta atribución tiene en cuenta que, en virtud del principio democrático, los concejos municipales son la corporación pública que representa de manera más inmediata, a los directamente interesados en la planeación de su territorio[26]. Así, la competencia municipal para reglamentar los usos del suelo es una clara manifestación del principio constitucional de subsidiariedad[27], previsto en el artículo 288 de la Constitución, según el cual, las competencias deben prioritariamente asignarse al nivel territorial más cercano a las necesidades[28]. 38.
Ahora bien, la función atribuida expresamente a los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo, a pesar de gozar de una especial protección constitucional[29], no es absoluta y esto por dos razones: se trata de una función subordinada a la Constitución y a la Ley (literal b) y, aunque la competencia se radica expresamente en los concejos municipales, en el ordenamiento territorial concurren competencias de otros niveles territoriales (literal c).
De esta manera, resultan legítimos los instrumentos que buscan hacer compatible la autonomía de los municipios para la reglamentación de los usos del suelo, con el principio de unidad estatal.” (Negrillas de la Sala). La misma sentencia más adelante se refiere a la competencia de las entidades territoriales para las modificaciones al uso del suelo en las entidades: “41.
No obstante que sean los concejos municipales y distritales los órganos constitucionalmente encargados de reglamentar los usos del suelo, el territorio municipal es, a la vez, parte del territorio departamental y, Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 a su turno, integrante del territorio nacional.
Esto implica que sobre el territorio confluyen diversos intereses[40] y, por lo tanto, en virtud del principio constitucional de concurrencia (artículo 288 de la Constitución), las competencias en la materia, no se agotan con la expedición de los POT[41], por parte de los municipios. “Las competencias en materia urbanística y de ordenamiento territorial son objeto de distribución constitucional y de coexistencia de competencias concurrentes de regulación normativa entre los niveles central, departamental y municipal, como suele darse en un estado descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales”[42].
En este sentido, el artículo 1 de la Ley 388 de 1997 dispone, como uno de sus objetivos, “4. Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes”. 42.
En efecto, el artículo 334 de la Constitución establece que al Estado le corresponde la dirección general de la economía y que, por lo tanto, “intervendrá, por mandato de la ley (…) en el uso del suelo”. Esto significa que en materia de usos del suelo, por mandato constitucional, existen competencias concurrentes que no implican tensión, sino funciones que exigen ser armonizadas en pro del interés general[43] y, para lo cual, el Legislador goza de un amplio margen de configuración[44].
La atribución al nivel central del poder público para intervenir en el uso del suelo funda la competencia legislativa en la materia para regular los aspectos generales relativos al procedimiento de ordenamiento territorial y permite que el Gobierno Nacional preste apoyo a la función de ordenación del territorio por parte de las entidades territoriales. 43.
Igualmente, la reglamentación de los usos del suelo está sometida a determinantes, definidos por el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 como normas jerárquicamente superiores, expedidas por distintas autoridades administrativas, que deben ser tenidas en cuenta por los concejos al momento de expedir el POT y que dan cuenta de la variedad de intereses que confluyen sobre el territorio y que, sobrepasan lo meramente local[45].
En dicha norma legal, se encuentran enunciados algunos de dichos determinantes, sin que la lista sea taxativa: los relacionados con la conservación y protección del medio ambiente[46], los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales[47]; las políticas, directrices y regulaciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 de la Nación y de los departamentos; el señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía; los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos. Igualmente, constituyen determinantes de los POT, los instrumentos de planificación del uso eficiente del suelo rural, adoptados por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA)[48]. 44.
Sin embargo, a pesar de que en el ordenamiento territorial concurran diversas competencias: “El Gobierno Nacional y los departamentos brindarán las orientaciones y apoyo técnico para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial”, como lo dispone el inciso segundo del artículo 41 de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo[49]; y, distintas autoridades expidan normas jurídicas que constituyen determinantes de la función de los concejos municipales, la labor de reglamentar los usos del suelo es propia de la autonomía territorial y no podría ser suplantada por otras autoridades o por otros niveles[50].
Por lo tanto, aunque resulta constitucional que se establezcan guías, políticas o directivas en la materia, por parte de distintas autoridades[51], y que se introduzcan determinantes del ejercicio de la función, escapa a la competencia constitucional del Legislador y de cualquier otra autoridad, definir directamente los usos del suelo, autorizar al Gobierno Nacional para introducir modificaciones a los POT[52] o autorizar intervenciones urbanísticas que desconozcan las normas municipales en materia de usos del suelo[53].
La acción estatal coordinada con los municipios, es una manera privilegiada de conciliar los distintos intereses que confluyen en materia de ordenamiento territorial[54] (Negrillas de la Sala). 5.5 El caso concreto Siguiendo las pautas normativas y jurisprudenciales expuestas, el Tribunal encuentra lo siguiente: 1.
En virtud del Oficio de DJPJU-628 radicado ante la Gobernación del Quindío el día 18 de abril de 2023, el Departamento Administrativo Jurídico del Municipio de Armenia, remitió copia del Decreto 60 del 17 de marzo de 2023, “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PLAN Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 DE ORDENAMIENTO ZONAL – POZ DE LA AVENIDA CENTENARIO”11 2.
Mediante Oficio SJ 32.145.01-00289 de 26 de abril de 2023, la Secretaría Jurídica y de contratación del Departamento del Quindío, solicitó a la Secretaría de Planeación Departamental, concepto técnico en relación con el Decreto mencionado12. 3. La Secretaría de Planeación profirió el concepto técnico SPDT 73.113.00.00391 de 2 de mayo de 2023 respecto del Decreto referido, de forma negativa13, en el que concluyó: 4.
Con la demanda fue allegado el documento técnico de soporte del Plan de Ordenamiento Zonal adoptado en virtud del Decreto 60 de 2023.14 5. En virtud del Auto de Observación de Acto Administrativo 153 de mayo de 202315, el Gobernador Departamental del Quindío, formuló básicamente cuatro observaciones: i) La regulación del Decreto 60 de 2023 usurpa facultades al Concejo Municipal; ii) No se cuenta con los estudios básicos de gestión de riesgo 11 Expediente digital SAMAI/ Archivo radicado revisión decreto 12 Expediente digital SAMAI/ Archivo Revisión Técnica planeación página 3. 13 Ídem/ Revisión técnica Planeación. 14 Ídem/ Anexo Plan de ordenamiento Zonal 15 Ídem/ Auto Observación Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 exigidos por el Decreto 1807 de 2014, compilado bajo el Decreto 1077 de 2015; iii) La regulación que plantea los artículos 4, 6, 7, 8 y 9 en los que se pronuncia sobre asuntos como la regulación de densidades de vivienda, índices de construcción en altura, definición de normas urbana, deben ser objeto de regulación por parte del Concejo Municipal, por lo que se contrarían regulaciones del orden Nacional; iv) No se tramitó concepto previo de la CRQ, como autoridad ambiental. 6.
Respecto a la primera y tercera observación – se usurpa funciones del Concejo y que la regulación que plantea los artículos 4, 6, 7, 8 y 9 sobre densidades de vivienda, índices de construcción en altura, definición de normas urbanas- es pertinente mencionar: 6.1 La Ley 388 de 1997,16 que en su artículo 517 define el concepto de Ordenamiento del territorio municipal, centrándose en la necesidad de regular la utilización, transformación y ocupación del espacio. 6.2 Por su parte, el artículo 313 de la Constitución Política determina en su numeral 718 que le corresponde a los Concejos Municipales reglamentar ese uso. 6.3 El Decreto 60 de 17 de marzo de 2023 expedido por el Municipio de Armenia19, contiene 12 16 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. 17 “comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales”. 18 “Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 capítulos y 55 artículos y su propósito es desarrollar zonalmente el POT del municipio, pero exclusivamente en el sector conocido como la avenida Centenario. Dentro de los 31 primeros artículos se establecen las pautas generales del decreto, bajo un objetivo central señalado en el art. 4: A partir del art. 32 se hacen reglamentaciones más específicas al desarrollar, desde el Capítulo 8 “DETERMINACIÓN DE LA NORMA URBANÍSTICA”, normativa que se puede resumir así:
ARTÍCULO REGLAMENTACIÓN 32 El objeto es orientar la inversión pública y privada regulando las intervenciones físicas de acuerdo con el modelo de ocupación del municipio de Armenia 19 Expediente digital SAMAI/ Archivo Decreto 060 PDF Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 33 El ámbito de aplicación está reflejado en el POT, art. 24, cartografía soporte, Plano 95 Sistema de Planificación local 34 Los contenidos mínimos de instrumentos de planificación son los contenidos en al art. 39 del Acuerdo 19 de 2009 (Se transcribe el artículo) 35 La definición y elementos de la norma urbana son los previstos en el volumen 7 del POT 36 Trae la definición de uso del suelo del POT y las condiciones previstas por éste para la Avenida Centenario: uso de actividad básica o residencial, con dinamismo a partir de las dinámicas que ofrece el uso residencial. 37 Usos definidos en el POT: residencial, comercial, servicios y dotacional. 38 El tratamiento urbanístico de desarrollo para el Plan Zonal de Avenida Centenario será el previsto en el Dcto. 1232 de 2020.
Destacando que cualquier actuación urbanística tendrá que ser precedida de la respectiva licencia urbanística de urbanización, con trámite ante la Curaduría Urbana. / Las edificaciones tienen que ajustarse a las normas previstas en este acto administrativo en términos de usos de suelos, índices de ocupación, alturas y cargas urbanísticas. /Con base en el documento técnico, se reconoce que el área tiene un mayor porcentaje para el desarrollo de estratos 4, 5 y 6; por lo que aquello que corresponde al 20% de área para vivienda VIS, será reglamentado mediante acto administrativo adelantado por Planeación Municipal, para definir cómo y en qué lugares se debe garantizar esta tipología de vivienda. 39 Para garantizar la estabilidad de la zona, se debe realizar un estudio de estabilidad de taludes./ Proyectos urbanizados, altura máxima 15 pisos; proyectos en predios que no vengan precedidos de urbanismo, altura básica 3 pisos; podrán tener altura adicional, asumiendo las cargas urbanísticas definidas para mayor edificabilidad en altura./ En último piso solo podrá desarrollarse club house o rooftop para actividades y servicios, exclusivamente de la clasificación E. Alimento y bebidas, K. Entretenimiento de bajo impacto, y M. Casinos, o las zonas sociales del edificio. /Para la zona normativa Z1: La altura se contará a partir del nivel de acceso; solo se podrá ubicar el uso residencial a partir del segundo piso; con índice de ocupación básico de 60%. / Para la zona normativa Z2 y Z3 el uso residencial se podrá ubicar a partir del primer piso; con índice de ocupación básico del 70% del área neta urbanizable./ En ningún caso se podrá modificar: los usos Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 del suelo; los tratamientos urbanísticos, las alturas básicas; o permitir mayores índices de edificabilidad o realizar compensaciones no determinas en el POZ./ Las plazas de estacionamiento serán de 2,20 x 4,50; para residentes 1 por vivienda y para visitantes 1 por cada 6 vivienda; 1 por local y 1 por cada 150 m2 de área construida. 40 Los sectores normativos se dividen en sub- sectores.
La zona normativa Z1, tendrá un aislamiento de 10 mts de uno de los lados del predio; la zona Z2 y Z3, el aislamiento mínimo será de 3,5 m./Sobre el otro costado en dichos sectores el aislamiento no se exige en VIS ni en edificaciones de 5 o menos pisos./ El 45% de la zona dela Avenida Centenario es clasificada como zona de protección ambiental, por lo tanto los aprovechamientos en términos de alturas, deben permitir un desarrollo, además de articulado con las condiciones ambientales, un beneficio que permita el dinamismo del sector./ Se recalca en la altura con una edificabilidad básica de 15 pisos y una altura adicional, que deberá compensar en dinero y ser consignado en un fondo cuenta que el municipio de Armenia destinará para el desarrollo del espacio público y los proyectos del POZ./ Los voladizos deberá ubicarse a partir de los 9 mts de altura contados desde nivel de acceso sin superar los 1.50 mts de longitud. 41 Se desarrollarán directrices en términos de aprovechamientos urbanísticos (cuantificación de los beneficios urbanísticos potenciales, que constituyen la base del cálculo de reparto equitativo de cargas y beneficios). 42 Se determina como primera condición de tipología aislada para todos los predios de la margen oriental, ubicado en el sector normativo Z1./Voladizos a partir del segundo piso, sin superar los 4 mts de longitud./ Todo proyecto que deba tramitar licencia urbanística debe ceñirse al art. 3 del Dcto. 2218 de 2015, cumpliendo las cesiones urbanísticas previstas en el art. 24 del Acuerdo 09 de 2009; se propenderá por que se cumplan, esas cesiones, de manera anticipada, sin perjuicio de la compensación en dinero de que trata el art. 50 de la Ley 388 de 1997. 43 Para el pago de la edificación adicional se aplicará la siguiente fórmula: EA=(M2V*VM2) *10%. / El recaudo será destinado para la construcción del proyecto estratégico de ampliación del perfil vial y consolidación de la plataforma de espacio público de la Avenida Centenario y/o estudios técnicos que se requieran. 44 Definiciones aplicables al POZ Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 45 Los estudios y diseños del POZ comprenden desde la Calle 10 hasta el límite urbano de Armenia con el municipio de Salento. 46 La ampliación vial y construcción del espacio público comprende tres tramos ejecutados por etapas. 47 Tramo 1, corresponde a la vía arteria principal del POZ, desde la Calle 10 a la Calle 2 Norte (Av.
Las Palmas). 48 Tramo 2, desde la Calle 2 Norte, hasta la Calle 26 Norte. 49 Tramo 3, desde la Calle 26 Norte hasta el límite urbano de Armenia con el municipio de Salento. /Hace parte del capítulo el anexo de ficha de proyecto, lo mismo que, entre otros, el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos y el Plan Maestro de Movilidad. 50 Obligaciones del urbanizador o titular de la licencia: i. Entregar y escriturar las cesiones gratuitas para espacio público; ii.
Ejecutar las obras garantizando salubridad y seguridad de las personas y estabilidad de terrenos y edificaciones; iii. Ejecutar las obrar sobre las vías de la malla vial; iv. Mantener en la obra la licencia y planos aprobados y exhibirlos; v. Será responsable de cumplir los lineamientos y acciones previstas por la CRQ; vi. Implementar los procedimientos para minimizar los impactos que las obras generen. 51 Cumplimiento de hechos generadores de plusvalía, al tenor del Capítulo IX de la Ley 388 de 1997. 52 Cumplimiento de las condiciones para el otorgamiento de licencias urbanísticas, de acuerdo con lo establecido en el Dcto. 1077 de 2015 o normas que lo modifiquen o sustituyan. 53 Forman parte integral del acto administrativo: 1.
El documento técnico soporte; 2. El documento norma urbanística; 3. La cartografía: diagnóstico y formulación); y, 4. Los anexos: fichas normativas, lineamientos financieros POZ y fichas de proyectos. 54 En lo no regulado, se remite a lo previsto en normas superiores 6.4 Para el Departamento eso no se podía hacer porque es materia exclusiva de la autoridad colegiada (Concejo Municipal). 6.5 Sin embargo, revisada la actuación, se tiene que el decreto emitido, constituye un desarrollo del POT de Armenia emitido por el Concejo Municipal, Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 mediante el Acuerdo 19 de 200920, y resulta evidente que en su art. 80, facultó al alcalde municipal, como autoridad administrativa, para desarrollarlo a través de planes de ordenamiento zonales (POZ) a fin de concretar y detallar el ordenamiento territorial. 6.6 Si eso es así, resulta evidente que está soportado el Decreto en una tarea regulativa, y que la norma marco que lo ampara está vigente y está amparada por la presunción de legalidad pues no ha sido excluida del mundo jurídico por la jurisdicción contenciosa administrativa. 6.7 No se fundamentan las observaciones de la gobernación en una excepción de inconstitucionalidad respecto al contenido del POT, luego, no es posible analizar - en esta tarea concreta del Tribunal de revisar el contenido de las observaciones efectuadas -, más allá de ese contenido.
Lo otro sería, si fuere pertinente, materia de una demanda contenciosa administrativa, diferente a esta revisión que nos atañe. 6.8 El Acuerdo 19 de 2009 en virtud del cual adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial para la vigencia 2009-2023, que fue allegado por la entidad demandada con la contestación a la demanda y el municipio de Armenia, alega que el Decreto 60 en cuestión, no efectúa revisiones ni modificaciones al Plan de Ordenamiento Territorial vigente, por el contrario, da cumplimiento a lo impartido o regulado en el mismo POT de 2009. 6.9 Se podría argumentar que el Concejo, en esas condiciones, vació su competencia, sin embargo, no es posible sostener ese extremo, pues el POT es claro en señalar el uso del suelo para la zona, en tanto el POZ de la Centenario lo que hace es concretar especificaciones de construcción. 20 https://drive.google.com/file/d/0ByHYw6lwznb5VVdVamR6MGpDWFk/view?reso urcekey=0-mMFFkJUH1q-0nASOjjLaeA Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 6.10 El Acuerdo Municipal 19 de 2 de diciembre de 2009, que en su artículo 73 define la primera escala de intervención E1 con las “zonas” urbanas, municipal o subregional como “sectores de importancia para la ciudad, que (…) desempeñan un papel estratégico en el cumplimiento de los objetivos del plan, dado su impacto en unas formas de crecimiento saludable y en el desarrollo del modelo de ocupación en busca del cumplimiento del principio de ciudad compacta y sostenible”.
Dicho artículo menciona seis tipos de zonas: 1. Z.E.C. - Zonas de Expansión Contenedoras, 2. Z.R.U.- Zonas de Renovación Urbana, 3. Z.G.A., Zonas de Gestión Asociada, 4. Z.E.S., Zonas Económicas Suburbanas, 5. Z.E.R. Zonas Económicas Rurales y 6. Z.E.S.A. –Zonas de Especial Significancia Ambiental, las que para el desarrollo del proyecto urbano determina que deben ser desarrolladas “a futuro mediante instrumentos de planificación intermedia tipo Plan de Ordenamiento Zonal o Planes Parciales”. 6.11 Más adelante el artículo 77 ídem, determina cuáles serían los instrumentos para desarrollar la planificación intermedia, como GENERALES, INTERMEDIOS y de TERCER NIVEL; del que vale resaltar el intermedio que contempla los Planes de Ordenamiento Zonal: “(…) 2.
INTERMEDIOS 2.1. Macroproyectos 2.2. Planes Parciales 2.3. Unidades de Planificación Rural 2.4. Planes de Ordenamiento Zonal (…)”. 6.12 El artículo 78 por su parte, estableció como objetos de la planificación intermedia: 1. “la realización de un proceso de planificación de detalle conforme a porciones del territorio municipal, en suelo urbano o rural, a partir de sus diferentes elementos particulares y de los Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 sistemas estructurantes a escala distinta del nivel primario del Plan de Ordenamiento territorial, que permita la determinación de manera precisa de los derechos y obligaciones urbanísticas y la aplicación de instrumentos de gestión y financiación del suelo” y; 2.
“la realización de un proceso de planificación de detalle conforme a porciones del territorio municipal, en suelo urbano o rural, a partir de sus diferentes elementos particulares y de los sistemas estructurantes a escala distinta del nivel primario del Plan de Ordenamiento territorial, no solo desde lo físico territorial, sino desde sus dimensiones económicas, sociales y culturales, orientando la inversión pública y regulando la privada que permita la determinación de manera precisa de los derechos y obligaciones urbanísticas y la aplicación de instrumentos de gestión y financiación del suelo; y planificando y normatizando las intervenciones físicas en la ciudad de acuerdo con el modelo de ocupación del territorio y las políticas definidas en el Plan de Ordenamiento Territorial Municipal.” (Negrillas de la Sala). 6.13 El artículo 79 siguiente regula los contenidos mínimos de los instrumentos de planificación intermedia, así: “1.
Determinación de objetivos, políticas y estrategias para la porción del territorio a planificar, derivados de los dispuestos por Plan de Ordenamiento Territorial. 2. Formulación de los sistemas estructurantes y atributos del territorio en las escalas o niveles distintos al primario. 3. Definición de los estándares de calidad de vida y habitabilidad, con la determinación de la liquidación, ponderación, criterios (localización y áreas mínimas) y compensación de las áreas de cesión obligatoria gratuita. 4.
Determinación de la norma urbanística específica que contenga como mínimo: Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 4.1. Asignación de tratamientos. 4.2. La zonificación y asignación de los usos a partir de la clasificación dispuesta por el P.O.T. 4.3. Índices de ocupación, tipologías de edificación, voladizos, características especiales, parámetros de aislamientos, antejardines y retiros, y /o Densidades, siempre de acuerdo con las características de las Áreas Morfológicas Homogéneas incluidas en el instrumento de planificación Intermedia delimitado. 5.
Determinación del Plan de Ejecución (Proyectos y su cronograma) 6. Definición de los instrumentos de gestión y financiación del suelo al interior de los instrumentos de planificación intermedia. 7. Cartografía de soporte.” (Negrillas de la Sala). 6.14 Lo expuesto hasta aquí permite a la Sala concluir que el Plan de Ordenamiento Territorial vigente en la actualidad para la ciudad de Armenia, contempla como instrumento de planificación del territorio, los Planes de Ordenamiento Zonal a través de los cuales se determina de manera “precisa” y a “detalle” la aplicación de instrumentos y financiación del suelo, tal como, en principio, lo regula el Decreto 60 de 2023. 6.15 En virtud de dicho instrumento, el alcalde fue facultado para ejercer, siempre en consonancia con el POT, la: “definición de los estándares de calidad de vida y habitabilidad, con la determinación de la liquidación, ponderación, criterios (localización y áreas mínimas) y compensación de las áreas de cesión obligatoria gratuita.”;
“La zonificación y asignación de los usos a partir de la clasificación dispuesta por el P.O.T.” y los “Índices de ocupación, tipologías de edificación, voladizos, características especiales, parámetros de aislamientos, antejardines y retiros, y /o Densidades, siempre de acuerdo con las características de las Áreas Morfológicas Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 Homogéneas incluidas en el instrumento de planificación Intermedia delimitado.”, entre otros. 6.16 Se debe hacer énfasis también en el contenido del artículo 80 del Acuerdo 19 referido, que faculta al Alcalde Municipal para expedir las normas urbanísticas y de construcción que surjan con ocasión de los instrumentos de planificación intermedia, referidos con anterioridad, así lo dispone la regulación traída a colación: “ARTÍCULO 80.
SUSTITUCIÓN NORMATIVA. Las normas urbanísticas y de construcción que surjan con ocasión de la adopción de los Instrumentos de Planificación Intermedia, que lo serán por Decreto del Alcalde Municipal, sustituirán en todo las normas vigentes que les sean contrarias, a excepción de las constitutivas de norma estructural del Plan de Ordenamiento Territorial.
La adopción de los instrumentos de planificación intermedia se hará conforme al procedimiento previsto por la norma que les da existencia y, en el caso de aquellos determinados por el Plan de Ordenamiento Territorial, conforme a lo previsto por acto administrativo reglamentario del mismo, que deberá en todo caso garantizar la validación institucional y participación democrática. 6.17 De conformidad con lo anterior, el Alcalde Municipal de Armenia se encuentra facultado por el mismo Plan de Ordenamiento Territorial vigente para el municipio, para llevar a cabo las regulaciones alegadas como inviables por el Departamento del Quindío y que materializó a través del Decreto 60 de 17 de marzo de 2023; así mismo es insistir en que dicho Acuerdo 19 de 2009 ha regido durante 14 años, se encuentra vigente y no ha sido objeto de pronunciamientos adversos respecto de su legalidad. 6.18 Es por lo anterior, que no prospera el cargo alegado por el Departamento del Quindío, respecto a que el Alcalde Municipal de Armenia, no se encontraba facultado para que, en virtud del decreto acusado pudiera regular las densidades de Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 vivienda, los índices de construcción de altura y regular mediante normas urbanas los asuntos a los que se refiere el artículo 79 del Acuerdo 19 de 2009, pues como se ha determinado fue este mismo el que lo autorizó para ello. 6.19 En consecuencia, las observaciones no proceden, pues en estricto sentido no se usurpa funciones, sino que se las complementa o regula. 7.
En torno a la segunda observación - No se cuenta con los estudios básicos de gestión de riesgo exigidos por el Decreto 1807 de 201421, compilado bajo el Decreto 1077 de 2015 – debe expresarse: 7.1 Como lo sostiene el Municipio, en efecto, el POZ no hace modificaciones del Plan de Ordenamiento Territorial, luego no se requería ese estudio básico de gestión del riesgo, previo. 7.2 Fue al momento de expedirse el POT que se cumplieron los requerimientos sobre ese tema, con la legislación vigente para ese entonces. 7.3 Esto sin perjuicio de que el Decreto 1807 de 2014, por tratarse de norma posterior al POT, deba consultarse y aplicarse en lo pertinente. 7.4 Recuérdese que el artículo 8 de la Ley 388 de 199722, vigente para la época de expedición del POT, regulaba cuáles eran las acciones urbanísticas que para efectos de la administración del territorio, adelantaban las entidades distritales y municipales. 21 Por el cual se reglamenta el artículo 189 del Decreto-ley 019 de 2012 en lo relativo a la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones. 22 “se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo” Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 7.5 Se enumeran en dicha norma catorce acciones urbanísticas, para dicha época, incluyendo la 1123, sobre recuperación y control para zonas de desastre.
Destacando en el parágrafo del artículo que la acciones podrían estar contempladas bien en el POT o en los instrumentos que lo desarrollen o complementen, es decir, no necesariamente en aquel, sino en normas adicionales24. 8. Con relación a la cuarta observación - se requería contar con la revisión de la CRQ - a que hacen referencia el artículo 10 de la Ley 388 de 199725 y al Decreto 1807 de 19 de septiembre de 201426, en cuestión de riesgo, ha de recordarse: 23 11.
Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística. 24 “las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la presente ley. 25 ARTICULO
10. DETERMINANTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes: 1.
Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: (…) b) Las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en cuanto a la reserva, alindamiento, administración o sustracción de los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción; y las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica;
(…) d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales. (…) 26 Por el cual se reglamenta el artículo 189 del Decreto-ley 019 de 2012 en lo relativo a la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 8.1 Por el contenido de dichas normas, es claro, tal como lo expresa el municipio de Armenia, dichos requisitos son indispensables en los eventos en los que se expiden los Planes de Ordenamiento Territorial por parte de los Concejos Municipales o se efectúan revisiones o modificaciones al mismo; sin embargo no nos encontramos en ninguno de los anteriores eventos, pues del contenido del Decreto 60 demandado y la autorización que le otorgó el Acuerdo 19 de 2009 al Alcalde municipal, esta Sala concluye que la regulación adelantada mediante el acto acusado, corresponde al cumplimiento de las directrices generales dadas por el POT en el año 2009 para que fueran aplicadas a “detalle” y de manera “precisa” en virtud del instrumento de planificación intermedia como lo es el Plan de Ordenamiento Zonal expedido, tal como lo hizo el Alcalde de Armenia. 8.2 En este punto es importante referir que con el escrito de intervención por parte de la Cámara Colombiana de la Construcción, CAMACOL, se allegó el oficio 2023EE0013121 de 27 de febrero de 202327, expedido por el Ministerio de Vivienda, ciudad y Desarrollo, en el cual se resuelve una consulta elevada por la CRQ, ante dicho ministerio, atinente a los procedimientos relacionados con los planes de ordenamiento zonal y su concertación con la autoridad ambiental, del cual es viable citar el siguiente contenido: “Se debe aclarar que ni en la Ley 388 de 1997 ni en el contenido del Decreto 1077 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, se encuentra reglamentado un instrumento de planificación como el mencionado en su consulta, por lo que no se cuenta con una norma nacional que defina o regule la figura de los Planes de Ordenamiento Zonal – POZ.
En tal sentido, se deberán atender las normas dispuestas para tal fin en el respectivo plan de ordenamiento territorial que adopta dicho instrumento. 27 Expediente digital SAMAI/ Archivo intervención Nelson Uribe - páginas 39 a 41. Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 (…) De acuerdo con la respuesta dada a la pregunta anterior, no se observa que, de acuerdo con el marco normativo nacional vigente, se requiera que los municipios o distritos adelanten la concertación ambiental de instrumentos que no corresponden con el marco normativo de los planes de ordenamiento territorial establecido en la Ley 388 de 1997 y en el decreto 1077 de 2015.
No obstante lo anterior, en el marco de la concertación ambiental de los planes de ordenamiento territorial de que trata el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, las autoridades municipales o distritales podrán definir junto con la autoridad ambiental competente, las condiciones estrictamente ambientales de los instrumentos que reglamentan dichos planes.
Finalmente, y de acuerdo con la información suministrada en su consulta, este Ministerio como autoridad administrativa no tiene competencia para pronunciarse o intervenir sobre los actos administrativos expedidos por los municipios o las autoridades ambientales, ni definir si sus actuaciones constituyen una extralimitación de funciones” (Negrillas de la Sala). 8.3 Se comprende así que la confianza legítima, en la vigencia y legalidad del POT, ampara la actuación de la administración municipal, y es suficiente, para los efectos de este control de observaciones; sin perjuicio, se recalca, de la posibilidad demandar a través del medio de control de nulidad simple, el acto administrativo principal, léase Acuerdo 19 de 2009, si se considera viable y necesario.
En síntesis, apartándose del concepto del Ministerio Público, la Sala concluye que no son de recibo las observaciones formuladas por la Gobernación Departamental respecto del Decreto 60 de 17 de marzo de 2023 emanado de la alcaldía de Armenia y por lo tanto debe declararse su validez, exclusivamente por los puntos cuestionados. En mérito de lo expuesto, El Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 F A L L A PRIMERO: Declarar la validez del Decreto 60 de 17 de marzo de 2023, expedido por el Alcalde Municipal de Armenia, “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE ORDENAMIENTO ZONAL – POZ DE LA AVENIDA CENTENARIO”, respecto exclusivamente de las observaciones formuladas por la Gobernación del Quindío.
SEGUNDO: En firme este fallo, archívese el expediente, previa anotación en el sistema informático SAMAI.
TERCERO: Compulsar copias ante la Procuraduría General del Nación para que se investigue la presunta falta disciplinaria en que se pudo haber incurrido por la tardanza en el envío a la gobernación del decreto materia de observación. Para ello envíese copia de esta providencia ante el despacho competente.
CUARTO: Comuníquese el presente proveído al Gobernador del Departamento del Quindío, al Alcalde del Municipio de Armenia, para los fines que se estimen pertinentes. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en Acta 24 de Sala virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Magistrado Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de decreto 63001-2333-000-2023-00036-00 JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co