BIENES FISCALES – Marco normativo. El artículo 102 de la Constitución Política establece que el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación. A su vez, el artículo 674 del Código Civil prescribe que se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de las calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se denominan bienes de la Unión o bienes fiscales. En consecuencia, el patrimonio del Estado está integrado por los bienes de uso público o afectados al uso público y los bienes fiscales. Los primeros son utilizados o aprovechados por la comunidad, de forma gratuita, libre y directa, en la medida en que se encuentran al servicio general y ofrecen una utilidad común, como sucede con las calles, puentes o caminos. Mientras que los segundos, los bienes fiscales, han sido definidos como aquellos “bienes patrimoniales del Estado «que no estando adscritos a la prestación de un servicio público, forman parte del patrimonio estatal, ya sea por disposición constitucional, o porque han sido adquiridos por la Nación, los departamentos, los municipios y, en general las entidades de derecho público, para destinarlos a la organización de los fines que le son propios, siendo su uso común restringido o reprimido, distinción ésta que, como es sabido, se funda en conceptos de un nítido perfil romanista» (CSJ SC 29 jul. 1999, rad. 5074)” (Destacado fuera de texto).
El artículo 2 de la Ley 2044 de 30 de julio de 2020definió los bienes fiscales como aquellos del Estado o de los entes territoriales, sobre los cuales se tiene una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho común. También precisó el significado de los bienes fiscales titulables, así: “Son aquellos bienes de propiedad de las entidades estatales que han sido ocupados ilegalmente por ocupantes.
El derecho de propiedad de estos bienes puede ser cedido o transferido a título gratuito u oneroso por la entidad territorial titular del bien, siempre y cuando no correspondan a espacio público, o a áreas protegidas del municipio o distrito”. La jurisprudencia, con apoyo en la ley y en la doctrina, ha clasificado los bienes fiscales en: i) bienes fiscales comunes o propiamente dichos, los cuales pertenecen a la Nación, los entes territoriales o las entidades públicas, dentro de los cuales se encuentran, por citar un ejemplo, sus oficinas; y ii) bienes fiscales adjudicables, que están asignados a la Nación y están destinados a transferirse o adjudicarse a las personas particulares cuando cumplan con los requisitos legales.
Ahora bien, los bienes fiscales titulables o adjudicables pueden cederse a título gratuito o enajenarse directamente. La Ley 1955 de 25 de mayo de 2019, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, modificó el artículo 14 de la Ley 708 de 2001, en el sentido de establecer que las entidades públicas podrán transferir mediante cesión a título gratuito la propiedad de los bienes inmuebles fiscales o la porción de ellos, ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo.
La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, será plena prueba de la propiedad. En ningún caso procederá la cesión anterior tratándose de inmuebles con mejoras construidas sobre bienes de uso público o destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o zonas de alto riesgo no mitigable o en suelo de protección, de conformidad con las disposiciones locales sobre la materia.
Asimismo, estableció que respecto de los bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras que no cuenten con destinación económica habitacional, procederá la enajenación directa por su valor catastral vigente a la fecha de la oferta. Lo anterior debe ser objeto de reglamentación por parte del Gobierno nacional. La norma aclaró que para los procesos de cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, no aplicarán las restricciones de transferencia de derecho real o aquella que exige la residencia transcurridos diez (10) años desde la fecha de la transferencia, establecidas en el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012.
También, la Ley 2044 de 2020 se ocupó de la cesión a título gratuito de un bien fiscal titulable y su enajenación directa. Su artículo 10 reguló la primera, en el sentido de precisar y reiterar que se realiza mediante acto administrativo. Esa decisión de la administración debe incluir la información que, de acuerdo con las normas vigentes, se requiera para el registro de los actos administrativos de transferencia y, en especial, la siguiente: i) consideraciones y fundamentos jurídicos de la transferencia del bien fiscal titulable; ii) nombre e identificación de los ocupantes; iii) dirección e identificación catastral del bien fiscal titulable; iv) identificación jurídica del predio de mayor extensión del cual se va a segregar la nueva unidad registral o el número de matrícula individual si ya fue asignado, según sea el caso; v) descripción del área y los linderos del bien fiscal titulable, mediante plano predial catastral; vi) la entidad territorial que transfiere y sus atribuciones normativas para la transferencia y desarrollo del proyecto de titulación; y vii) la procedencia de recursos y los tiempos para interponerlos.
Expedido el acto administrativo de cesión a título gratuito del bien fiscal titulable, se procederá al registro del mismo, una vez se encuentre debidamente ejecutoriado de conformidad con el artículo 89 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, el cual, una vez inscrito, será plena prueba de propiedad en favor del ocupante beneficiario del programa de titulación, en los términos del artículo 12 de la Ley 2044 de 2020.
Sin embargo, en cualquier estado de la actuación en que la entidad territorial determine que el bien es de uso público y/o se encuentra ubicado en una zona insalubre o de riesgo, o en las situaciones dispuestas en los artículos 35, 37 y 123 de la Ley 388 de 1997, se deberá poner fin a la actuación por acto administrativo. En relación con la enajenación directa de bienes fiscales el artículo 14 de la Ley 2044 de 2020, prescribió lo siguiente: las entidades públicas podrán enajenar directamente los bienes inmuebles fiscales de su propiedad, en primer lugar, al ocupante sin sujeción a las normas de contratación estatal, cuando el inmueble y/o el hogar interesado en la cesión no cumpla con los criterios previstos en el artículo 14 de la Ley 708 de 2001 modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y las normas que lo modifiquen, complementen, adicionen o reglamentan.
La enajenación directa del bien fiscal se formalizará mediante la expedición de una resolución administrativa en la cual se constituirá patrimonio de familia inembargable. La norma advirtió que en ningún caso procederá la enajenación directa tratándose de inmuebles ubicados en zonas destinadas a obras públicas o de infraestructuras básicas, áreas no aptas para la localización de viviendas, zonas de alto riesgo no mitigable, zonas de protección de los recursos naturales y zonas insalubres conforme con el Plan de Ordenamiento Territorial, Esquema de Ordenamiento Territorial o Plan Básico de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que los desarrollen o complemente, entre otros.
AUTORIZACIÓN OTORGADA POR LOS CONCEJOS MUNICIPALES A LOS ALCALDES PARA CONTRATAR Y EJERCER PRO TEMPORE PRECISAS FUNCIONES QUE LE CORRESPONDEN – Marco normativo. El numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política estableció que corresponde a los concejos autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que le corresponden al concejo.
En lo que respecta a la celebración de contratos, el artículo 18 de la Ley 1551 de 6 de julio de 2012 que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, instituyó en su numeral 3 que son atribuciones de los concejos reglamentar la autorización al alcalde para contratar y, en el parágrafo 4 ibidem, precisó que el concejo deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos:.Contratación de empréstitos.
Contratos que comprometan vigencias futuras. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. Concesiones. Las demás que determine la ley. Se ha considerado que la autorización para celebrar contratos a los que se refiere la norma citada hace alusión a la facultad del concejo para determinar cuáles son los contratos que debe celebrar el alcalde con autorización previa.
Por otra parte, en relación con los requisitos para el otorgamiento de facultades extraordinarias a los alcaldes por parte de los concejos municipales, el Tribunal Administrativo de Boyacáha estimado que, conforme con el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, se deben cumplir con 3 presupuestos, a saber: i) que se concedan pro tempore; ii) que las funciones sean de las que corresponden al Concejo Municipal; y iii) que la autorización sea precisa.
Respecto del primer requisito, la autorización al alcalde para ejercer precisas funciones a cargo del concejo municipal debe tener un límite temporal determinado que sea claro y no dé lugar a ambigüedades o interpretaciones inadecuadas, pues lo contrario desconocería el régimen de competencias y funciones establecido en la Constitución y la ley y conllevaría al desprendimiento de funciones de carácter permanente.
En lo atinente al segundo requisito, se ha entendido de forma razonable que el concejo sólo puede autorizar al alcalde para que ejerza las funciones que tiene a cargo constitucional o legalmente, lo que excluye aquellas que no se encuentran dentro de su órbita funcional. En relación con el tercer requisito, la precisión, la autorización debe ser perceptible de manera clara, sin ambigüedades.
Ahora bien, en materia de las facultades para enajenar o ceder a título gratuito bienes fiscales, la Sala destaca que el artículo 2.1.2.2.1.3. del Decreto 1077 de 2015 estableció que los representantes legales de las entidades públicas deberán estar debidamente facultados para transferir gratuitamente los bienes fiscales titulables que se encuentren en su patrimonio.
Posteriormente, el Decreto 523 de 14 de mayo de 2021previó en su artículo 2.1.2.2.1.3. que el representante legal o su delegado de las entidades públicas del orden territorial “deberán estar facultados para la transferencia de bienes inmuebles fiscales entre entidades, cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente”.
En efecto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 27 de junio de 2023, consideró que los alcaldes requieren autorización por parte de los concejos municipales para ceder a título gratuito o adjudicar un bien fiscal, en virtud de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, así como lo Decretos 1077 de 2015 y 523 de 2021.
Sobre el particular explicó lo siguiente: “se tiene claro que son funciones de los Concejos municipales, para lo que a este asunto interesa, autorizar al alcalde para enajenar bienes inmuebles. Por lo que, sobre este aspecto, asintió el Acuerdo al otorgar la facultad a la autoridad territorial. Además, por cuanto para la cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales de propiedad de las entidades públicas el representante legal debe contar con facultad expresa.
Así, lo indica el artículo 2.1.2.2.1.3. del Decreto 523 de 2021 […]”. ACUERDO MUNICIPAL QUE AUTORIZÓ AL ALCALDE PARA TRANSFERIR BIENES FISCALES – Invalidez en el caso concreto del municipio de Sativasur por no haberse individualizado o identificado los inmuebles que podían ser objeto de la transferencia. Según lo expuesto, el Concejo Municipal de Sativasur autorizó al Alcalde para que transfiriera los bienes fiscales titulables; pero, omitió individualizar o identificar los bienes fiscales titulables del municipio que podían ser objeto de esa medida.
La Sala aclara que el artículo primero del Acuerdo núm. 008 de 2022 estableció algunos parámetros para determinar cuáles bienes serían objeto de autorización para la transferencia, al incluir que ésta recaería sobre los inmuebles fiscales titulables que estén ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre que haya ocurrido de manera ininterrumpida mínimo con diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo y que los beneficiarios cumplan con los requisitos establecidos en las Leyes 1955 de 2019, 2044 de 2020, así como el Decreto 523 de 2021 o las normas que la modifiquen, adicionen, complementen o reglamenten.
Sin embargo, éste Tribunal ha considerado, en casos similares, que la falta de identificación de los inmuebles fiscales no se suple con la enunciación de las condiciones en las que se van a realizar las transferencias, puesto que no hay certeza acerca de los inmuebles a los que se aplicarán dichos requisitos. Sobre el particular, el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia proferida el 27 de junio de 2023, consideró lo siguiente: “Por lo tanto, la falta de identificación de los inmuebles fiscales no se suple con la enunciación de las condiciones en las que se van a realizar las transferencias, esto es, “bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo”, como se indicó en la contestación de la demanda, puesto que, no hay certeza acerca de los inmuebles a los que se aplicaran dichos requisitos. […] Así entonces, para cuando el concejo municipal facultó al alcalde para transferir los bienes fiscales titulables del municipio a los beneficiarios de las Leyes 1955 de 2019, 2044 de 2020, el Decreto 523 de 2021 debió identificar de su inventario cuales eran los bienes fiscales ocupados por terceros y que serían objeto de transferencia. De manera que, de la simple lectura del acto acusado no se da la precisión a la que hace alusión el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución, por el contrario, se advierte que Acuerdo otorgó una facultad imprecisa.
En efecto, otorgar de manera indiscriminada la autorización para transferir bienes fiscales titulables del municipio, sin identificación alguna, ha sido señalado por esta Corporación como ausencia en los criterios de razonabilidad y necesidad, pues “no hacerlo sería casi lo mismo como si se estuviera concediendo una autorización general para enajenar bienes sin especificar qué tipo o cuáles bienes, lo cual pasa por alto el carácter de interés público de la actividad de los entes territoriales y la calidad de los bienes de cuya enajenación se trata”15.
En consecuencia, por la imprecisión de la facultad conferida al alcalde, el cargo de invalidez que en tal sentido se elevó próspera”. Al revisar los antecedentes del Acuerdo núm. 008 de 2022, se observa que en la exposición de motivos que presentó el Alcalde del municipio de Sativasur ante el Concejo Municipal no se identificaron los bienes inmuebles objeto de la autorización. La anterior circunstancia fue advertida durante el primer y segundo debate del proyecto de Acuerdo, surtidos en aquélla Corporación, no obstante, el acto administrativo fue aprobado sin la delimitación de la facultad; en efecto, en el Acta núm. 003 de 21 de julio de 2022 se lee lo siguiente: (…).
Asimismo, en el Acta núm. 045 de 27 de julio de 2022 se dejó la siguiente constancia: (…) En el mismo debate de 27 de julio de 2022 se expuso que: (…). Lo anterior permite concluir que el Acuerdo núm. 008 de 2022 fue aprobado sin que se contara con la identificación de los bienes inmuebles que podían ser objeto de transferencia; por lo tanto, debe declararse inválido debido a que el mismo no cumplió con los requisitos de la especificidad respecto de su objeto, lo cual constituyó una autorización general que está proscrita en el ordenamiento jurídico.
Ahora bien, la aplicación del artículo segundo del Acuerdo objetado depende de la vigencia de la facultad otorgada en el artículo primero, en la medida en que aquél –el artículo segundo- autorizó al Alcalde Municipal para expedir los actos administrativos a que hubiera lugar con el objeto de realizar las cesiones de los bienes fiscales. En consecuencia, ese artículo también resulta inválido.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.
Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Tunja, doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) 1. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación y cumplido en legal forma el trámite de única instancia previsto para surtir esta clase de acciones, la Sala procede a proferir la decisión de fondo en el presente asunto.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 2. El departamento de Boyacá solicitó lo siguiente: “1. Se declare la invalidez del Acuerdo Número 008 del 27 de julio de 2022 expedido por el Concejo Municipal de SATIVASUR. 2. Exhortar al señor personero municipal certifique la publicación del acuerdo Número 008 del 27 de julio de 2022”. 1.1. Normas violadas Constitución Política, artículo 313.
Ley 136 de 1994, artículos 31 y 32. 1.2. Cargos formulados a) Autorización general para enajenar bienes inmuebles del municipio Manifestó que el Acuerdo objetado facultó al Alcalde del municipio de Sativasur para que transfiera los bienes inmuebles del ente territorial, de conformidad con las condiciones descritas en las Leyes 1955 de 2019 y 2044 de 2020.
Recordó que en los antecedentes del acto administrativo se expuso lo siguiente: “los Concejos Municipales dentro de la autonomía territorial y por las facultades otorgadas en el artículo 167 del Decreto Ley 1333 de 86 (SIC), Código de Régimen Municipal, pueden disponer de los bienes municipales, siempre y cuando así lo señalen en acuerdos, sin olvidar que la finalidad de la cesión gratuita o enajenación del inmueble debe servir para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado”.
Afirmó que la administración municipal no podía solicitar facultades generales para enajenar los bienes del municipio, pues el Tribunal Administrativo de Boyacá había considerado que en estos casos la autorización procedía cuando se hubiera establecido la necesidad y razonabilidad de la enajenación. Advirtió que la facultad a la que se ha hecho referencia debía estar limitada temporalmente y señalar con precisión su objeto, lo cual implicaba diferenciar con claridad el campo de acción del jefe de la administración; sin embargo, ello no ocurrió en el presente caso.
Insistió que el Concejo Municipal de Sativasur no delimitó en el Acuerdo acusado cuáles eran los bienes inmuebles que debía enajenar la administración en cumplimiento de los parámetros legales, sino que concedió una autorización general para que el Alcalde cediera indeterminadamente todos aquellos bienes que estuvieran ocupados, lo cual contravino la Constitución y la Ley. 2.
Intervención del departamento de Boyacá o del municipio de Sativasur En el presente caso, el Despacho núm. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 29 de noviembre de 2022, entre otras decisiones: i) admitió la demanda; ii) ordenó notificar esa providencia al Alcalde del municipio de Sativasur, al presidente del Concejo, a la Personería y al Ministerio Público; y iii) ordenó fijar en lista el proceso por el término de 10 días, de conformidad con el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986.
En cumplimiento de éstas órdenes, la Secretaría del Tribunal remitió, por correo electrónico, las comunicaciones a las autoridades indicadas anteriormente. Posteriormente, el proceso se fijó en lista desde el 20 de enero hasta el 2 de febrero de 2023. Ninguna autoridad intervino en el término legal. II. CONSIDERACIONES 1. Presupuestos de la acción de invalidez de los acuerdos municipales La acción de revisión de los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes se encuentra establecida en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, al señalar las funciones de los gobernadores.
Dicha facultad es igualmente concordante con lo que al efecto prevé el artículo 118 del Decreto 1333 de 1986, en cuanto a las funciones del referido representante legal de la entidad territorial. Las potestades conferidas al gobernador suponen el envío por parte del alcalde municipal, de la copia del acuerdo pertinente, para su respectiva revisión, tal como lo prevé el artículo 117 del Decreto 1333 de 1986.
En ejercicio de la facultad de revisión de los acuerdos municipales, cuando el gobernador del departamento encuentre que el acuerdo Municipal sometido a su estudio es contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas, puede remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para que este decida sobre su validez y surta el trámite pertinente, en la forma dispuesta en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986.
Las anteriores previsiones resultan concordantes con lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley 11 de 1986, el cual señala que, “El Gobernador enviará al Tribunal copia del Acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos Alcaldes, Personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso”. Lo anterior, mediante trámite sumario, en el que se produce decisión que hace tránsito a cosa juzgada, respecto de las disposiciones que fueron estudiadas y contra dicha sentencia no procede recurso alguno, conforme a lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 151 del C.P.A.C.A., que señala que dicho trámite se adelantará en única instancia. En el presente asunto, la remisión del acuerdo se efectuó en la oportunidad prevista por el legislador, tal y como quedó establecido en el auto admisorio de la demanda. 2.
Bienes fiscales El artículo 102 de la Constitución Política establece que el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación. A su vez, el artículo 674 del Código Civil prescribe que se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de las calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se denominan bienes de la Unión o bienes fiscales. En consecuencia, el patrimonio del Estado está integrado por los bienes de uso público o afectados al uso público y los bienes fiscales. Los primeros son utilizados o aprovechados por la comunidad, de forma gratuita, libre y directa, en la medida en que se encuentran al servicio general y ofrecen una utilidad común, como sucede con las calles, puentes o caminos. Mientras que los segundos, los bienes fiscales, han sido definidos como aquellos “bienes patrimoniales del Estado «que no estando adscritos a la prestación de un servicio público, forman parte del patrimonio estatal, ya sea por disposición constitucional, o porque han sido adquiridos por la Nación, los departamentos, los municipios y, en general las entidades de derecho público, para destinarlos a la organización de los fines que le son propios, siendo su uso común restringido o reprimido, distinción ésta que, como es sabido, se funda en conceptos de un nítido perfil romanista» (CSJ SC 29 jul. 1999, rad. 5074)” (Destacado fuera de texto).
El artículo 2 de la Ley 2044 de 30 de julio de 2020 definió los bienes fiscales como aquellos del Estado o de los entes territoriales, sobre los cuales se tiene una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho común. También precisó el significado de los bienes fiscales titulables, así: “Son aquellos bienes de propiedad de las entidades estatales que han sido ocupados ilegalmente por ocupantes.
El derecho de propiedad de estos bienes puede ser cedido o transferido a título gratuito u oneroso por la entidad territorial titular del bien, siempre y cuando no correspondan a espacio público, o a áreas protegidas del municipio o distrito”. La jurisprudencia, con apoyo en la ley y en la doctrina, ha clasificado los bienes fiscales en: i) bienes fiscales comunes o propiamente dichos, los cuales pertenecen a la Nación, los entes territoriales o las entidades públicas, dentro de los cuales se encuentran, por citar un ejemplo, sus oficinas; y ii) bienes fiscales adjudicables, que están asignados a la Nación y están destinados a transferirse o adjudicarse a las personas particulares cuando cumplan con los requisitos legales.
Ahora bien, los bienes fiscales titulables o adjudicables pueden cederse a título gratuito o enajenarse directamente. La Ley 1955 de 25 de mayo de 2019, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, modificó el artículo 14 de la Ley 708 de 2001, en el sentido de establecer que las entidades públicas podrán transferir mediante cesión a título gratuito la propiedad de los bienes inmuebles fiscales o la porción de ellos, ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo.
La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, será plena prueba de la propiedad. En ningún caso procederá la cesión anterior tratándose de inmuebles con mejoras construidas sobre bienes de uso público o destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o zonas de alto riesgo no mitigable o en suelo de protección, de conformidad con las disposiciones locales sobre la materia.
Asimismo, estableció que respecto de los bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras que no cuenten con destinación económica habitacional, procederá la enajenación directa por su valor catastral vigente a la fecha de la oferta. Lo anterior debe ser objeto de reglamentación por parte del Gobierno nacional. La norma aclaró que para los procesos de cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, no aplicarán las restricciones de transferencia de derecho real o aquella que exige la residencia transcurridos diez (10) años desde la fecha de la transferencia, establecidas en el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012.
También, la Ley 2044 de 2020 se ocupó de la cesión a título gratuito de un bien fiscal titulable y su enajenación directa. Su artículo 10 reguló la primera, en el sentido de precisar y reiterar que se realiza mediante acto administrativo. Esa decisión de la administración debe incluir la información que, de acuerdo con las normas vigentes, se requiera para el registro de los actos administrativos de transferencia y, en especial, la siguiente: i) consideraciones y fundamentos jurídicos de la transferencia del bien fiscal titulable; ii) nombre e identificación de los ocupantes; iii) dirección e identificación catastral del bien fiscal titulable; iv) identificación jurídica del predio de mayor extensión del cual se va a segregar la nueva unidad registral o el número de matrícula individual si ya fue asignado, según sea el caso; v) descripción del área y los linderos del bien fiscal titulable, mediante plano predial catastral; vi) la entidad territorial que transfiere y sus atribuciones normativas para la transferencia y desarrollo del proyecto de titulación; y vii) la procedencia de recursos y los tiempos para interponerlos.
Expedido el acto administrativo de cesión a título gratuito del bien fiscal titulable, se procederá al registro del mismo, una vez se encuentre debidamente ejecutoriado de conformidad con el artículo 89 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, el cual, una vez inscrito, será plena prueba de propiedad en favor del ocupante beneficiario del programa de titulación, en los términos del artículo 12 de la Ley 2044 de 2020.
Sin embargo, en cualquier estado de la actuación en que la entidad territorial determine que el bien es de uso público y/o se encuentra ubicado en una zona insalubre o de riesgo, o en las situaciones dispuestas en los artículos 35, 37 y 123 de la Ley 388 de 1997, se deberá poner fin a la actuación por acto administrativo. En relación con la enajenación directa de bienes fiscales el artículo 14 de la Ley 2044 de 2020, prescribió lo siguiente: las entidades públicas podrán enajenar directamente los bienes inmuebles fiscales de su propiedad, en primer lugar, al ocupante sin sujeción a las normas de contratación estatal, cuando el inmueble y/o el hogar interesado en la cesión no cumpla con los criterios previstos en el artículo 14 de la Ley 708 de 2001 modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y las normas que lo modifiquen, complementen, adicionen o reglamentan.
La enajenación directa del bien fiscal se formalizará mediante la expedición de una resolución administrativa en la cual se constituirá patrimonio de familia inembargable. La norma advirtió que en ningún caso procederá la enajenación directa tratándose de inmuebles ubicados en zonas destinadas a obras públicas o de infraestructuras básicas, áreas no aptas para la localización de viviendas, zonas de alto riesgo no mitigable, zonas de protección de los recursos naturales y zonas insalubres conforme con el Plan de Ordenamiento Territorial, Esquema de Ordenamiento Territorial o Plan Básico de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que los desarrollen o complemente, entre otros. 3.
Competencia de los concejos municipales en relación con contratos y facultades pro tempore: Adjudicación o cesión a título gratuito de bienes fiscales El numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política estableció que corresponde a los concejos autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que le corresponden al concejo.
En lo que respecta a la celebración de contratos, el artículo 18 de la Ley 1551 de 6 de julio de 2012, que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, instituyó en su numeral 3 que son atribuciones de los concejos reglamentar la autorización al alcalde para contratar y, en el parágrafo 4 ibidem, precisó que el concejo deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: Contratación de empréstitos.
Contratos que comprometan vigencias futuras. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. Concesiones. Las demás que determine la ley. 22.1. Se ha considerado que la autorización para celebrar contratos a los que se refiere la norma citada hace alusión a la facultad del concejo para determinar cuáles son los contratos que debe celebrar el alcalde con autorización previa.
Por otra parte, en relación con los requisitos para el otorgamiento de facultades extraordinarias a los alcaldes por parte de los concejos municipales, el Tribunal Administrativo de Boyacá ha estimado que, conforme con el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, se deben cumplir con 3 presupuestos, a saber: i) que se concedan pro tempore; ii) que las funciones sean de las que corresponden al Concejo Municipal; y iii) que la autorización sea precisa.
Respecto del primer requisito, la autorización al alcalde para ejercer precisas funciones a cargo del concejo municipal debe tener un límite temporal determinado que sea claro y no dé lugar a ambigüedades o interpretaciones inadecuadas, pues lo contrario desconocería el régimen de competencias y funciones establecido en la Constitución y la ley y conllevaría al desprendimiento de funciones de carácter permanente.
En lo atinente al segundo requisito, se ha entendido de forma razonable que el concejo sólo puede autorizar al alcalde para que ejerza las funciones que tiene a cargo constitucional o legalmente, lo que excluye aquellas que no se encuentran dentro de su órbita funcional. En relación con el tercer requisito, la precisión, la autorización debe ser perceptible de manera clara, sin ambigüedades.
Ahora bien, en materia de las facultades para enajenar o ceder a título gratuito bienes fiscales, la Sala destaca que el artículo 2.1.2.2.1.3. del Decreto 1077 de 2015 estableció que los representantes legales de las entidades públicas deberán estar debidamente facultados para transferir gratuitamente los bienes fiscales titulables que se encuentren en su patrimonio.
Posteriormente, el Decreto 523 de 14 de mayo de 2021 previó en su artículo 2.1.2.2.1.3. que el representante legal o su delegado de las entidades públicas del orden territorial “deberán estar facultados para la transferencia de bienes inmuebles fiscales entre entidades, cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente”.
En efecto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 27 de junio de 2023, consideró que los alcaldes requieren autorización por parte de los concejos municipales para ceder a título gratuito o adjudicar un bien fiscal, en virtud de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, así como lo Decretos 1077 de 2015 y 523 de 2021.
Sobre el particular explicó lo siguiente: “se tiene claro que son funciones de los Concejos municipales, para lo que a este asunto interesa, autorizar al alcalde para enajenar bienes inmuebles. Por lo que, sobre este aspecto, asintió el Acuerdo al otorgar la facultad a la autoridad territorial. Además, por cuanto para la cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales de propiedad de las entidades públicas el representante legal debe contar con facultad expresa.
Así, lo indica el artículo 2.1.2.2.1.3. del Decreto 523 de 2021 […]”. 4. Caso concreto 30. El Acuerdo núm. 008 de 27 de julio de 2022 contiene las siguientes consideraciones y decisiones: “
CONSIDERANDO
Que un alto porcentaje de la población del Municipio de Sativasur, Departamento de Boyacá, habita en lotes que forman parte de predios de mayor extensión que tienen la calidad de baldíos urbanos y/o predios fiscales de propiedad del ente territorial, lo que impide a estas familias obtener la titularidad de dichos inmuebles por vía judicial, dada la imprescriptibilidad de los mismos.
Que el artículo 2° de la Constitución Política dispone que, son fines esenciales del Estado entre otros, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Que igualmente, el artículo 51 de la Constitución Política de Colombia, consagra que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna y que el Estado fijará las condiciones para hacer efectivo este derecho.
Que el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política establece que es facultad del Concejo Municipal (…) “Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”. Que de conformidad con el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia, le corresponde al Estado promover las condiciones para que la igualdad de las personas sea real y efectiva, adoptando medidas a favor de los grupos discriminados o marginados, en especial de aquellas personas que por su condición económica se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.
Que la Ley 388 de 1997, armoniza y actualiza las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989, permitiendo al municipio promover el ordenamiento de su territorio, uso equitativo y racional del suelo, entre otras (Sic). Que el artículo 13 de la Ley 388 de 1997, dispone: “De conformidad con lo dispuesto en la Ley 137 de 1959, todos los terrenos baldíos que se encuentren en suelo urbano, en los términos de la presente ley, de los municipios y distritos y que no constituyan reserva ambiental pertenecerán a dichas entidades territoriales”.
Que el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 por la que cual (sic) se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, faculta a las entidades públicas a ceder a título gratuito los terrenos de su propiedad que sean bienes fiscales o la porción de ellos, y que hayan sido ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social, y que haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo.
La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, será plena prueba de propiedad. Que el artículo mencionado anteriormente, establece las condiciones para realizar la cesión a título gratuito de bienes fiscales para vivienda de interés social […].
Que el Decreto 523 de 2021, expedido por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, reglamenta el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y modifica el Decreto 1077 de 2015, en lo relacionado con la transferencia de bienes inmuebles a fiscales. Que por medio de la Ley 2044 de 2020, el Congreso de la República adoptó mecanismos jurídicos que, acorde a lo establecido en el artículo 1 de la misma, están dirigidos a “sanear de manera definitiva la propiedad de los asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios en bienes baldíos urbanos, bienes fiscales titulables y los que existan en predios de propiedad legítima a favor de particulares, cuya ocupación o posesión sea mayor a diez (10) años”, como para titular los “predios de uso público a favor de entidades territoriales, a fin de materializar el principio de equidad que permita el cumplimiento de las garantías ciudadanas en el marco del Estado Social de Derecho”.
Que el artículo 10 de la Ley 2044 de 2020 adicionó un requisitos en lo relacionado a la cesión a título gratuito, y en su parágrafo 10 señala que en el acto administrativo se incluirá la mejora siempre y cuando previamente se encuentre reconocida e identificada en debida forma, de lo contrario, en el acto administrativo sólo se hará referencia a la cesión del lote de terreno y será el beneficiario el responsable de adelantar los trámites a que haya lugar para su reconocimiento dentro de los dos (2) años siguientes a la inscripción del título en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
Que la sentencia C-251/96, se expresó: “El Estado puede entonces transferir en forma gratuita el dominio de un bien estatal a un particular, siempre y cuando no se trate de una mera liberalidad del Estado, sino del cumplimiento de deberes constitucionales expresos, entre las cuales está obviamente incluida la garantía de los derechos constitucionales.
En efecto, la prohibición de los auxilios (P art. 355) debe ser armonizada con el mandato del artículo 146 ordinal 4°, según el cual las Cámaras no pueden decretar en favor de particulares erogaciones “que no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley preexistente”. Puede entonces concluirse que no están prohibidas, porque no son actos de mera liberalidad sino de justicia distributiva, aquellas transferencias que se efectúen con el propósito de satisfacer derechos preexistentes, como sucede con los derechos que consagra la propia Constitución, siempre y cuando esa cesión sea imperiosa para la satisfacción de ese derecho constitucional”.
El Estado puede entonces transferir en forma gratuita el dominio de un bien estatal a un particular, siempre y cuando no se trate de una mera liberalidad del Estado sino del cumplimiento de deberes constitucionales expresos, entre los cuales está obviamente incluida la garantía de los derechos constitucionales. El Congreso de la República ha legislado para autorizar al Gobierno para enajenar bienes nacionales a título gratuito por la facultad constitucional que se lo permite, (Artículo 150-9 de la C.N.), así como, para otros auxilios o subsidios en idéntico sentido, los Concejos Municipales dentro de la autonomía territorial y por sus facultades otorgadas en el artículo 167 del Decreto Ley 1333/86 o Código de Régimen Municipal, pueden disponer de los bienes municipales, siempre y cuando así lo señalen los acuerdos, sin olvidar que la finalidad de la cesión gratuita del inmueble debe servir para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
Asimismo, el artículo 2.1.2.2.1.3. del Decreto 523 de 2021 establece que: “(…) De acuerdo con lo dispuesto en el presente capítulo los representantes legales de las entidades públicas del orden territorial deberán estar facultados para la transferencia de bienes inmuebles fiscales entre entidades, cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente”.
Que el proceso de titulación de estos predios urbanos a los hogares que los ocupan, además de garantizarle su condición de propietario, les permitirá apropiar recursos para subsidios de mejoramiento de vivienda de interés social ante las entidades competentes y realizar otras diligencias de acuerdo con sus necesidades. Que la Secretaría de Planeación Municipal o quien haga sus veces deberá certificar que los predios que sean objeto de aplicación de este Acuerdo Municipal no se encuentran en áreas insalubres, de riesgo o en zonas de conservación o protección ambiental y en general que no hacen parte de las áreas relacionadas en los artículos 35 y 37 de la Ley 388 de 1997.
Que el Concejo Municipal de Sativasur, Departamento de Boyacá, expidió el Acuerdo Municipal N° 009 de 29 de mayo de 2020, por el cual se aprueba el Plan de Desarrollo “JUVENTUD Y COMPROMISO AL SERVICIO DEL PUEBLO 2020-2023”, donde la vivienda se establece como un derecho fundamental dentro de la línea estratégica I compromiso social en el programa compromiso con la vivienda.
En mérito de lo expuesto, el Honorable Concejo Municipal, ACUERDA:
ARTÍCULO PRIMERO. Facúltese al Alcalde del Municipio de Sativasur, Departamento de Boyacá, para transferir los bienes fiscales titulables del municipio que estén ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre que haya ocurrido de manera ininterrumpida mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo y que, los beneficiarios cumplan con los requisitos establecidos en las Leyes 1955 de 2019, 2044 de 2020, el Decreto 523 de 2021 o las normas que la modifiquen, adicionen, complementen o reglamenten.
ARTÍCULO SEGUNDO. Facúltese al Alcalde Municipal para expedir los actos administrativos a que haya lugar, con el objeto de realizar las cesiones a título gratuito de los bienes inmuebles de que trata el artículo 1 del presente Acuerdo.
ARTÍCULO TERCERO. Este acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga los acuerdos y demás normas que le sean contrarias. Dado en el Municipio de Sativasur- Boyacá a los veintisiete (27) día (sic) del mes de Julio del año 2022”. Según lo expuesto, el Concejo Municipal de Sativasur autorizó al Alcalde para que transfiriera los bienes fiscales titulables; pero, omitió individualizar o identificar los bienes fiscales titulables del municipio que podían ser objeto de esa medida.
La Sala aclara que el artículo primero del Acuerdo núm. 008 de 2022 estableció algunos parámetros para determinar cuáles bienes serían objeto de autorización para la transferencia, al incluir que ésta recaería sobre los inmuebles fiscales titulables que estén ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre que haya ocurrido de manera ininterrumpida mínimo con diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo y que los beneficiarios cumplan con los requisitos establecidos en las Leyes 1955 de 2019, 2044 de 2020, así como el Decreto 523 de 2021 o las normas que la modifiquen, adicionen, complementen o reglamenten.
Sin embargo, éste Tribunal ha considerado, en casos similares, que la falta de identificación de los inmuebles fiscales no se suple con la enunciación de las condiciones en las que se van a realizar las transferencias, puesto que no hay certeza acerca de los inmuebles a los que se aplicarán dichos requisitos. Sobre el particular, el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia proferida el 27 de junio de 2023, consideró lo siguiente: “Por lo tanto, la falta de identificación de los inmuebles fiscales no se suple con la enunciación de las condiciones en las que se van a realizar las transferencias, esto es, “bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo”, como se indicó en la contestación de la demanda, puesto que, no hay certeza acerca de los inmuebles a los que se aplicaran dichos requisitos. […] Así entonces, para cuando el concejo municipal facultó al alcalde para transferir los bienes fiscales titulables del municipio a los beneficiarios de las Leyes 1955 de 2019, 2044 de 2020, el Decreto 523 de 2021 debió identificar de su inventario cuales eran los bienes fiscales ocupados por terceros y que serían objeto de transferencia. De manera que, de la simple lectura del acto acusado no se da la precisión a la que hace alusión el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución, por el contrario, se advierte que Acuerdo otorgó una facultad imprecisa.
En efecto, otorgar de manera indiscriminada la autorización para transferir bienes fiscales titulables del municipio, sin identificación alguna, ha sido señalado por esta Corporación como ausencia en los criterios de razonabilidad y necesidad, pues “no hacerlo sería casi lo mismo como si se estuviera concediendo una autorización general para enajenar bienes sin especificar qué tipo o cuáles bienes, lo cual pasa por alto el carácter de interés público de la actividad de los entes territoriales y la calidad de los bienes de cuya enajenación se trata”15.
En consecuencia, por la imprecisión de la facultad conferida al alcalde, el cargo de invalidez que en tal sentido se elevó próspera”. Al revisar los antecedentes del Acuerdo núm. 008 de 2022, se observa que en la exposición de motivos que presentó el Alcalde del municipio de Sativasur ante el Concejo Municipal no se identificaron los bienes inmuebles objeto de la autorización. La anterior circunstancia fue advertida durante el primer y segundo debate del proyecto de Acuerdo, surtidos en aquélla Corporación, no obstante, el acto administrativo fue aprobado sin la delimitación de la facultad; en efecto, en el Acta núm. 003 de 21 de julio de 2022 se lee lo siguiente: Asimismo, en el Acta núm. 045 de 27 de julio de 2022 se dejó la siguiente constancia: En el mismo debate de 27 de julio de 2022 se expuso que: Lo anterior permite concluir que el Acuerdo núm. 008 de 2022 fue aprobado sin que se contara con la identificación de los bienes inmuebles que podían ser objeto de transferencia; por lo tanto, debe declararse inválido debido a que el mismo no cumplió con los requisitos de la especificidad respecto de su objeto, lo cual constituyó una autorización general que está proscrita en el ordenamiento jurídico.
Ahora bien, la aplicación del artículo segundo del Acuerdo objetado depende de la vigencia de la facultad otorgada en el artículo primero, en la medida en que aquél –el artículo segundo- autorizó al Alcalde Municipal para expedir los actos administrativos a que hubiera lugar con el objeto de realizar las cesiones de los bienes fiscales. En consecuencia, ese artículo también resulta inválido.
Por último, en relación con la petición dirigida a que se exhorte al Personero para que publique el acto administrativo objetado, la Sala observa que la misma no encuentra fundamento en las pruebas, comoquiera que en el expediente obra constancia del Alcalde Municipal de Sativasur de 29 de julio de 2022, según la cual, el Acuerdo núm. 008, expedido por el Concejo Municipal de Sativasur, “Por medio del cual se faculta al Alcalde Municipal de Sativasur para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos y los predios fiscales urbanos de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda”, fue publicado en la cartelera y en la Página Web de la Alcaldía el 29 de julio de 2022, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 136 de 1994.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Virtual de Decisión N.º 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Declarar la invalidez del Acuerdo núm. 008 de 27 de julio de 2022, “Por medio del cual se faculta al Alcalde Municipal de Sativasur para subdividir y/o lotear y titular los terrenos baldíos urbanos y los predios fiscales urbanos de propiedad del municipio a las familias que los ocupan con vivienda”, expedido por el Concejo Municipal de Sativasur, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Comuníquese esta providencia al representante legal del departamento de Boyacá, al Alcalde Municipal de Sativasur, al Presidente del Concejo Municipal de Sativasur y al Personero del Municipio de Sativasur.
Tercero: Archivar el expediente una vez en firme esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado