BIENES FISCALES – Marco normativo. El artículo 102 de la Constitución Política establece que el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación. A su vez, el artículo 674 del Código Civil prescribe que se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de las calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se denominan bienes de la Unión o bienes fiscales. En consecuencia, el patrimonio del Estado está integrado por los bienes de uso público o afectados al uso público y los bienes fiscales. Los primeros son utilizados o aprovechados por la comunidad, de forma gratuita, libre y directa, en la medida en que se encuentran al servicio general y ofrecen una utilidad común, como sucede con las calles, puentes o caminos. Mientras que los segundos, los bienes fiscales, han sido definidos como aquellos “bienes patrimoniales del Estado «que no estando adscritos a la prestación de un servicio público, forman parte del patrimonio estatal, ya sea por disposición constitucional, o porque han sido adquiridos por la Nación, los departamentos, los municipios y, en general las entidades de derecho público, para destinarlos a la organización de los fines que le son propios, siendo su uso común restringido o reprimido, distinción ésta que, como es sabido, se funda en conceptos de un nítido perfil romanista» (CSJ SC 29 jul. 1999, rad. 5074)” (Destacado fuera de texto).
El artículo 2 de la Ley 2044 de 30 de julio de 2020definió los bienes fiscales como aquellos del Estado o de los entes territoriales, sobre los cuales se tiene una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho común. También precisó el significado de los bienes fiscales titulables, así: “Son aquellos bienes de propiedad de las entidades estatales que han sido ocupados ilegalmente por ocupantes.
El derecho de propiedad de estos bienes puede ser cedido o transferido a título gratuito u oneroso por la entidad territorial titular del bien, siempre y cuando no correspondan a espacio público, o a áreas protegidas del municipio o distrito”. La jurisprudencia, con apoyo en la ley y en la doctrina, ha clasificado los bienes fiscales en: i) bienes fiscales comunes o propiamente dichos, los cuales pertenecen a la Nación, los entes territoriales o las entidades públicas, dentro de los cuales se encuentran, por citar un ejemplo, sus oficinas; y ii) bienes fiscales adjudicables, que están asignados a la Nación y están destinados a transferirse o adjudicarse a las personas particulares cuando cumplan con los requisitos legales.
Ahora bien, los bienes fiscales titulables o adjudicables pueden cederse a título gratuito o enajenarse directamente. La Ley 1955 de 25 de mayo de 2019, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, modificó el artículo 14 de la Ley 708 de 2001, en el sentido de establecer que las entidades públicas podrán transferir mediante cesión a título gratuito la propiedad de los bienes inmuebles fiscales o la porción de ellos, ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo.
La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, será plena prueba de la propiedad. En ningún caso procederá la cesión anterior tratándose de inmuebles con mejoras construidas sobre bienes de uso público o destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o zonas de alto riesgo no mitigable o en suelo de protección, de conformidad con las disposiciones locales sobre la materia.
Asimismo, estableció que respecto de los bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras que no cuenten con destinación económica habitacional, procederá la enajenación directa por su valor catastral vigente a la fecha de la oferta. Lo anterior debe ser objeto de reglamentación por parte del Gobierno nacional. La norma aclaró que para los procesos de cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, no aplicarán las restricciones de transferencia de derecho real o aquella que exige la residencia transcurridos diez (10) años desde la fecha de la transferencia, establecidas en el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012.
También, la Ley 2044 de 2020 se ocupó de la cesión a título gratuito de un bien fiscal titulable y su enajenación directa. Su artículo 10 reguló la primera, en el sentido de precisar y reiterar que se realiza mediante acto administrativo. Esa decisión de la administración debe incluir la información que, de acuerdo con las normas vigentes, se requiera para el registro de los actos administrativos de transferencia y, en especial, la siguiente: i) consideraciones y fundamentos jurídicos de la transferencia del bien fiscal titulable; ii) nombre e identificación de los ocupantes; iii) dirección e identificación catastral del bien fiscal titulable; iv) identificación jurídica del predio de mayor extensión del cual se va a segregar la nueva unidad registral o el número de matrícula individual si ya fue asignado, según sea el caso; v) descripción del área y los linderos del bien fiscal titulable, mediante plano predial catastral; vi) la entidad territorial que transfiere y sus atribuciones normativas para la transferencia y desarrollo del proyecto de titulación; y vii) la procedencia de recursos y los tiempos para interponerlos.
Expedido el acto administrativo de cesión a título gratuito del bien fiscal titulable, se procederá al registro del mismo, una vez se encuentre debidamente ejecutoriado de conformidad con el artículo 89 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, el cual, una vez inscrito, será plena prueba de propiedad en favor del ocupante beneficiario del programa de titulación, en los términos del artículo 12 de la Ley 2044 de 2020.
Sin embargo, en cualquier estado de la actuación en que la entidad territorial determine que el bien es de uso público y/o se encuentra ubicado en una zona insalubre o de riesgo, o en las situaciones dispuestas en los artículos 35, 37 y 123 de la Ley 388 de 1997, se deberá poner fin a la actuación por acto administrativo. En relación con la enajenación directa de bienes fiscales el artículo 14 de la Ley 2044 de 2020, prescribió lo siguiente: las entidades públicas podrán enajenar directamente los bienes inmuebles fiscales de su propiedad, en primer lugar, al ocupante sin sujeción a las normas de contratación estatal, cuando el inmueble y/o el hogar interesado en la cesión no cumpla con los criterios previstos en el artículo 14 de la Ley 708 de 2001 modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y las normas que lo modifiquen, complementen, adicionen o reglamentan.
La enajenación directa del bien fiscal se formalizará mediante la expedición de una resolución administrativa en la cual se constituirá patrimonio de familia inembargable. La norma advirtió que en ningún caso procederá la enajenación directa tratándose de inmuebles ubicados en zonas destinadas a obras públicas o de infraestructuras básicas, áreas no aptas para la localización de viviendas, zonas de alto riesgo no mitigable, zonas de protección de los recursos naturales y zonas insalubres conforme con el Plan de Ordenamiento Territorial, Esquema de Ordenamiento Territorial o Plan Básico de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que los desarrollen o complemente, entre otros.
AUTORIZACIÓN OTORGADA POR LOS CONCEJOS MUNICIPALES A LOS ALCALDES PARA CONTRATAR Y EJERCER PRO TEMPORE PRECISAS FUNCIONES QUE LE CORRESPONDEN – Marco normativo. El numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política estableció que corresponde a los concejos autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que le corresponden al concejo.
En lo que respecta a la celebración de contratos, el artículo 18 de la Ley 1551 de 6 de julio de 2012 que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, instituyó en su numeral 3 que son atribuciones de los concejos reglamentar la autorización al alcalde para contratar y, en el parágrafo 4 ibidem, precisó que el concejo deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos:.Contratación de empréstitos.
Contratos que comprometan vigencias futuras. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. Concesiones. Las demás que determine la ley. Se ha considerado que la autorización para celebrar contratos a los que se refiere la norma citada hace alusión a la facultad del concejo para determinar cuáles son los contratos que debe celebrar el alcalde con autorización previa.
Por otra parte, en relación con los requisitos para el otorgamiento de facultades extraordinarias a los alcaldes por parte de los concejos municipales, el Tribunal Administrativo de Boyacáha estimado que, conforme con el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, se deben cumplir con 3 presupuestos, a saber: i) que se concedan pro tempore; ii) que las funciones sean de las que corresponden al Concejo Municipal; y iii) que la autorización sea precisa.
Respecto del primer requisito, la autorización al alcalde para ejercer precisas funciones a cargo del concejo municipal debe tener un límite temporal determinado que sea claro y no dé lugar a ambigüedades o interpretaciones inadecuadas, pues lo contrario desconocería el régimen de competencias y funciones establecido en la Constitución y la ley y conllevaría al desprendimiento de funciones de carácter permanente.
En lo atinente al segundo requisito, se ha entendido de forma razonable que el concejo sólo puede autorizar al alcalde para que ejerza las funciones que tiene a cargo constitucional o legalmente, lo que excluye aquellas que no se encuentran dentro de su órbita funcional. En relación con el tercer requisito, la precisión, la autorización debe ser perceptible de manera clara, sin ambigüedades.
Ahora bien, en materia de las facultades para enajenar o ceder a título gratuito bienes fiscales, la Sala destaca que el artículo 2.1.2.2.1.3. del Decreto 1077 de 2015 estableció que los representantes legales de las entidades públicas deberán estar debidamente facultados para transferir gratuitamente los bienes fiscales titulables que se encuentren en su patrimonio.
Posteriormente, el Decreto 523 de 14 de mayo de 2021previó en su artículo 2.1.2.2.1.3. que el representante legal o su delegado de las entidades públicas del orden territorial “deberán estar facultados para la transferencia de bienes inmuebles fiscales entre entidades, cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente”.
En efecto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 27 de junio de 2023, consideró que los alcaldes requieren autorización por parte de los concejos municipales para ceder a título gratuito o adjudicar un bien fiscal, en virtud de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, así como lo Decretos 1077 de 2015 y 523 de 2021.
Sobre el particular explicó lo siguiente: “se tiene claro que son funciones de los Concejos municipales, para lo que a este asunto interesa, autorizar al alcalde para enajenar bienes inmuebles. Por lo que, sobre este aspecto, asintió el Acuerdo al otorgar la facultad a la autoridad territorial. Además, por cuanto para la cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales de propiedad de las entidades públicas el representante legal debe contar con facultad expresa.
Así, lo indica el artículo 2.1.2.2.1.3. del Decreto 523 de 2021 […]”. ACUERDO MUNICIPAL QUE AUTORIZÓ AL ALCALDE PARA TRANSFERIR BIENES FISCALES – Invalidez en el caso concreto del municipio de Otanche por no haberse individualizado o identificado los inmuebles que podían ser objeto de la transferencia. El Acuerdo núm. 015 de 31 de agosto de 2020 contiene las siguientes consideraciones y decisiones: (…).
Según lo expuesto, el Concejo Municipal de Otanche autorizó al Alcalde a fin de llevar a cabo varias acciones, así: la primera para que identificara los inmuebles baldíos existentes en el área urbana y centros poblados urbanos del ente territorial; la segunda, para que adelantara los trámites necesarios para transformar los bienes baldíos identificados en bienes fiscales a favor del municipio de Otanche; y la tercera para que transfiriera a título gratuito u oneroso, mediante resolución, los bienes inmuebles de condición fiscal del ente territorial, provenientes del inventario obtenido y avalado por el Ministerio de Vivienda, a favor de los particulares que los han ocupado.
El departamento de Boyacá, en la objeción, solicitó la declaratoria de invalidez de todo el Acuerdo núm. 015 de 2020, pero el concepto de violación se refirió de forma exclusiva a la autorización al Alcalde para que transfiriera a título gratuito u oneroso los bienes fiscales inventariados. En efecto, adujo que el acto administrativo debía expulsarse del ordenamiento jurídico porque el Concejo Municipal de Otanche: i) no delimitó los predios objeto de transferencia o enajenación; ii) no estableció las condiciones para que las personas pudieran adquirir un bien fiscal mediante cesión a título gratuito; y iii) limitó la facultad hasta el 31 de diciembre de 2023, lo cual desconoció el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política; además, ello le otorgaría la posibilidad al Alcalde de enajenar un bien fiscal, a título gratuito, en cualquier momento durante su mandato.
En estas condiciones, en la demanda no se explicaron las razones por las cuales debían declararse inválidos los artículos 1° (autorización para identificar inmuebles baldíos urbanos) y 2° (autorización para adelantar trámites para transformar bienes baldíos en fiscales). Con fundamento en lo anterior, la Sala se limitará a estudiar los motivos de invalidez relacionados con la autorización al Alcalde para que transfiera los bienes fiscales inventariados, la cual se encuentra en el artículo 3 del Acuerdo núm. 015 de 2020.
Tal como se estudió en acápites anteriores, el Concejo Municipal tiene como función autorizar a alcalde para enajenar bienes inmuebles, de conformidad con el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994. Además, está Corporación ha admitido que el alcalde debe contar con autorización expresa para la cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales.
En la autorización a la que se ha hecho alusión, se deben identificar claramente los bienes inmuebles objeto de la cesión a título gratuito o la enajenación y el tiempo del ejercicio de las facultades. En el caso sub examine, en el acto administrativo objetado se omitió individualizar o identificar los bienes fiscales titulables del municipio que podían ser objeto de cesión a título gratuito o de enajenación, comoquiera que ello dependía directa e inescindiblemente del inventario que se autorizó realizar el mismo Acuerdo núm. 15 de 31 de agosto de 2020; por lo que se infiere que el inventario no existía a esa fecha.
La Sala aclara que el artículo 3 del Acuerdo núm. 15 de 2020 estableció algunos parámetros para determinar cuáles bienes serían objeto de autorización para la transferencia al incluir que ésta recaería sobre los bienes inmuebles fiscales del municipio de Otanche objeto del inventario que debía realizar el Alcalde. Sin embargo, éste Tribunal ha considerado, en casos similares, que la falta de identificación de los inmuebles fiscales no se suple con la enunciación de las condiciones en las que se van a realizar las transferencias, puesto que no hay certeza acerca de los inmuebles a los que se aplicarán dichos requisitos.
Sobre el particular, el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia proferida el 27 de junio de 2023, consideró lo siguiente: “Por lo tanto, la falta de identificación de los inmuebles fiscales no se suple con la enunciación de las condiciones en las que se van a realizar las transferencias, esto es, “bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo”, como se indicó en la contestación de la demanda, puesto que, no hay certeza acerca de los inmuebles a los que se aplicaran dichos requisitos. […] Así entonces, para cuando el concejo municipal facultó al alcalde para transferir los bienes fiscales titulables del municipio a los beneficiarios de las Leyes 1955 de 2019, 2044 de 2020, el Decreto 523 de 2021 debió identificar de su inventario cuales eran los bienes fiscales ocupados por terceros y que serían objeto de transferencia. De manera que, de la simple lectura del acto acusado no se da la precisión a la que hace alusión el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución, por el contrario, se advierte que Acuerdo otorgó una facultad imprecisa.
En efecto, otorgar de manera indiscriminada la autorización para transferir bienes fiscales titulables del municipio, sin identificación alguna, ha sido señalado por esta Corporación como ausencia en los criterios de razonabilidad y necesidad, pues “no hacerlo sería casi lo mismo como si se estuviera concediendo una autorización general para enajenar bienes sin especificar qué tipo o cuáles bienes, lo cual pasa por alto el carácter de interés público de la actividad de los entes territoriales y la calidad de los bienes de cuya enajenación se trata”15.
En consecuencia, por la imprecisión de la facultad conferida al alcalde, el cargo de invalidez que en tal sentido se elevó próspera”. En consecuencia, el artículo 3 del Acuerdo núm. 015 de 2020 debe declararse inválido, debido a que incumplió con el requisito de la especificidad respecto de los bienes inmuebles objeto de la enajenación, a título gratuito u oneroso, lo cual constituyó una autorización general que está proscrita en el ordenamiento jurídico.
FACULTADES PRO TEMPORE CONCEDIDAS AL ALCALDE POR EL CONCEJO MUNICIPAL - El numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política no es aplicable a las facultades pro tempore otorgadas por el Concejo al Alcalde – Reiteración de jurisprudencia. Por otra parte, en relación con el examen de validez del artículo 5 del Acuerdo núm. 015 de 2020, objetado porque la vigencia de la autorización –hasta el 31 de diciembre de 2023- desconocía el término previsto el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, se precisa lo siguiente: El Tribunal Administrativo de Boyacá ha considerado que el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política no es aplicable a las facultades pro tempore otorgadas por el Concejo al Alcalde debido a que el contenido del numeral 3 del artículo 313 ibidem es diferente a aquélla norma –Art. 150, núm. 10 C.P.-, en la medida en que “al tenor literal del artículo 313-3, no es dable señalar que, el constituyente haya hecho más estricto el requisito de la temporalidad en la delegación en el orden territorial, como sí ocurrió expresamente el artículo 150-10, según el cual, la delegación legislativa extraordinaria es hasta por seis (6) meses.
Situación que surgió, expresamente, con la Constitución de 1991 y que hace la diferencia entre una y otra disposición, por lo tanto, no resulta admisible la interpretación dada por el Consejo de Estado, debido a la naturaleza del elemento de la temporalidad de cada una de las disposiciones […]. En otras palabras, no tienen el mismo alcance el elemento de la temporalidad “pro tempore” y la concesión de un término definido, de máximo de seis (6) meses; por lo tanto, no es procedente una interpretación analógica -de carácter restrictivo- de las dos instituciones.
Es así que, el constituyente de 1991 estableció un diseño normativo distinto al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias, pues se pasó de revestir pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, a una duración máxima de seis (6) meses; no obstante, para el caso de las facultades que los Concejos municipales revisten al alcalde, el constituyente determinó el elemento “pro tempore” -según el tiempo- […]”.
Esta tesis fue reiterada de forma reciente por esta Corporación en dos casos de similares contornos al estudiado en esta oportunidad. Además, se ha precisado que las facultades para la enajenación pueden tener una duración igual al trámite administrativo. Por las razones expuestas, no prospera la solicitud de invalidez del artículo 5 del Acuerdo núm. 15 de 2020.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.
Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Tunja, doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) 1. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación y cumplido en legal forma el trámite de única instancia previsto para surtir esta clase de acciones, la Sala procede a proferir la decisión de fondo en el presente asunto.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 2. El departamento de Boyacá solicitó lo siguiente: “1. Se declare la invalidez del Acuerdo Número 015 del 31 de agosto de 2020 expedido por el Concejo Municipal de OTANCHE. En subsidio de lo anterior, se solicita que se declare la invalidez del artículo quinto del Acuerdo Número 015 del 31 de agosto de 2020 expedido por el Concejo Municipal de OTANCHE.
Igualmente solicito a la Honorable Corporación emitir pronunciamiento frente a la situación planteada y a la actuación que debe surtir posteriormente el funcionario competente del municipio, ante lo expuesto en el concepto de la violación”. 1.1. Normas violadas Constitución Política, artículos 150 y 313. Ley 1955 de 2019, artículos 276 y 277 1.2.
Cargos formulados a) Falta de delimitación y excesiva temporalidad de la facultad otorgada 3. Sostuvo que, de conformidad con el artículo 313 de la Constitución Política, las autorizaciones que el Concejo Municipal otorgaba al alcalde debían delimitarse por dos factores, a saber: “la atribución” y el tiempo. 3.1. Manifestó que el Concejo Municipal de Otanche intentó “dar aplicación a la disposición establecida en la Ley 1955 de 2019, sin embargo, la misma disposición jurídica ordena que cuando la entidad territorial no necesite dicho inmueble (Sic).
En tal sentido se omite en el acuerdo objetado, cuáles serán los inmuebles a enajenar por parte del municipio; dicha disposición se compagina directamente con la exigencia de la norma Constitucional, puesto que no se individualizan los predios afectados que saldrán del patrimonio del ente territorial” (Destacado fuera de texto original). 3.2.
Además, la Corporación no limitó en el tiempo tal facultad, lo cual, a su juicio, trasgredió la Constitución, en la medida en que se posibilitó que la administración municipal traspasara, en cualquier momento y a título gratuito, los inmuebles que se encontraran en el supuesto de la norma objetada. b) Delimitación de las condiciones para enajenar los inmuebles 3.3.
Afirmó que el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 estableció de forma precisa las condiciones para ser acreedor de la cesión a título gratuito de los bienes fiscales del municipio. Sin embargo, “no es posible encontrar la reglamentación o implementación del precitado artículo en el Acuerdo en estudio, principalmente en el artículo tercero, en consecuencia, la norma municipal tampoco delimita las condiciones en que las personas puedan adquirir el beneficio legal generando imprecisión y, por consiguiente, irrespetando el citado artículo 313-3 Constitucional por lo que debe ser solicitada su invalidez” (Destacado fuera de texto). c) Temporalidad de la facultad 3.4.
Advirtió que el Concejo Municipal de Otanche estableció el 31 de diciembre de 2023 como el plazo de la facultad otorgada en el Acuerdo objetado, es decir, hasta la culminación del periodo del actual Alcalde, lo cual excedió la delimitación temporal prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política. 2. Intervención del departamento de Boyacá o del municipio de Otanche En el presente caso, el Despacho núm. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 8 de abril de 2022, entre otras decisiones: i) admitió la demanda; ii) ordenó notificar esa providencia al Alcalde del municipio de Otanche, al presidente del Concejo, a la Personería y al Ministerio Público; y iii) ordenó fijar en lista el proceso por el término de 10 días, de conformidad con el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986.
En cumplimiento de éstas órdenes, la Secretaría del Tribunal remitió, por correo electrónico, las comunicaciones a las autoridades indicadas anteriormente. Posteriormente, el proceso se fijó en lista desde el 28 de abril hasta el 11 de mayo de 2022. Ninguna autoridad intervino en el término legal, excepto el representante del Ministerio Público. 3.
Concepto del Ministerio Público El Procurador 122 Judicial II para Asuntos Administrativos conceptuó que se debía declarar la invalidez parcial del Acuerdo objetado, por las razones que se exponen a continuación: Se refirió a las facultades pro tempore otorgadas por los concejos municipales a los alcaldes y precisó que las mismas debían interpretarse de manera restrictiva, lo que exigía su delimitación en cuanto a la clase y tiempo, en virtud del principio de planeación. Respecto de la diferencia entre la autorización para ejercer pro tempore precisas funciones del Concejo y la autorización para contratar, se limitó a citar la sentencia proferida el 11 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el proceso identificado con el núm. único de radicación: 15001-23-33- 000-2020-00038-00.
En seguida, transcribió el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. Además, hizo alusión a la naturaleza, así como a la finalidad constitucional de los bienes baldíos y concluyó que eran terrenos del Estado que, por regla general, tenían la característica de ser transferibles mediante la enajenación por titulación. Aclaró que los bienes baldíos no podían adquirirse mediante la prescripción, sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, a saber: i) haber ocupado y explotado el terreno por espacio no inferior a cinco (5) años; ii) que la explotación que se adelantó en dichos predios correspondiera a la aptitud del suelo, establecida por el INCORA en la inspección ocular; y iii) que el solicitante no fuera propietario o poseedor a cualquier título de otros predios rurales en el territorio nacional.
En síntesis, los bines baldíos estaban destinados a ser adjudicados en propiedad a quienes los ocuparan y explotaran económicamente, dentro de las condiciones establecidas por la ley. En el caso concreto concluyó lo siguiente: “Por las consideraciones puestas de presente en el marco normativo y jurisprudencial, ha de concluirse que la enajenación de bienes de fiscales del Municipio de Otanche (Una vez se transforme de baldío a fiscales – no se refiere esta Agencia por cuanto la entidad territorial no alegó nada al respecto), dada la trascendencia de una decisión de tal dimensión, más aún cuando la misma se hace a título gratuito u oneroso, no cabe duda que el alcalde municipal requería autorización por parte del Concejo Municipal, aspecto sobre el cual no se debate en este asunto” (Sic).
Agregó que la autorización que le fue conferida al Alcalde de Otanche mediante la norma objetada fue ilimitada y se refirió a la enajenación de bienes sin especificar de cuáles se trataba, por lo tanto, era ilegal. II. CONSIDERACIONES 1. Presupuestos de la acción de invalidez de los acuerdos municipales La acción de revisión de los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes se encuentra establecida en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, al señalar las funciones de los gobernadores.
Dicha facultad es igualmente concordante con lo que al efecto prevé el artículo 118 del Decreto 1333 de 1986, en cuanto a las funciones del referido representante legal de la entidad territorial. Las potestades conferidas al gobernador suponen el envío por parte del alcalde municipal, de la copia del acuerdo pertinente, para su respectiva revisión, tal como lo prevé el artículo 117 del Decreto 1333 de 1986.
En ejercicio de la facultad de revisión de los acuerdos municipales, cuando el gobernador del departamento encuentre que el acuerdo Municipal sometido a su estudio es contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas, puede remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para que este decida sobre su validez y surta el trámite pertinente, en la forma dispuesta en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986.
Las anteriores previsiones resultan concordantes con lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley 11 de 1986, el cual señala que, “El Gobernador enviará al Tribunal copia del Acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos Alcaldes, Personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso”. Lo anterior, mediante trámite sumario, en el que se produce decisión que hace tránsito a cosa juzgada, respecto de las disposiciones que fueron estudiadas y contra dicha sentencia no procede recurso alguno, conforme a lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 151 del C.P.A.C.A., que señala que dicho trámite se adelantará en única instancia. En el presente asunto, la remisión del acuerdo se efectuó en la oportunidad prevista por el legislador, tal y como quedó establecido en el auto admisorio de la demanda. 2.
Bienes fiscales El artículo 102 de la Constitución Política establece que el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación. A su vez, el artículo 674 del Código Civil prescribe que se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de las calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se denominan bienes de la Unión o bienes fiscales. En consecuencia, el patrimonio del Estado está integrado por los bienes de uso público o afectados al uso público y los bienes fiscales. Los primeros son utilizados o aprovechados por la comunidad, de forma gratuita, libre y directa, en la medida en que se encuentran al servicio general y ofrecen una utilidad común, como sucede con las calles, puentes o caminos. Mientras que los segundos, los bienes fiscales, han sido definidos como aquellos “bienes patrimoniales del Estado «que no estando adscritos a la prestación de un servicio público, forman parte del patrimonio estatal, ya sea por disposición constitucional, o porque han sido adquiridos por la Nación, los departamentos, los municipios y, en general las entidades de derecho público, para destinarlos a la organización de los fines que le son propios, siendo su uso común restringido o reprimido, distinción ésta que, como es sabido, se funda en conceptos de un nítido perfil romanista» (CSJ SC 29 jul. 1999, rad. 5074)” (Destacado fuera de texto).
El artículo 2 de la Ley 2044 de 30 de julio de 2020 definió los bienes fiscales como aquellos del Estado o de los entes territoriales, sobre los cuales se tiene una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho común. También precisó el significado de los bienes fiscales titulables, así: “Son aquellos bienes de propiedad de las entidades estatales que han sido ocupados ilegalmente por ocupantes.
El derecho de propiedad de estos bienes puede ser cedido o transferido a título gratuito u oneroso por la entidad territorial titular del bien, siempre y cuando no correspondan a espacio público, o a áreas protegidas del municipio o distrito”. La jurisprudencia10, con apoyo en la ley y en la doctrina, ha clasificado a los bienes fiscales en: i) bienes fiscales comunes o propiamente dichos, los cuales pertenecen a la Nación, los entes territoriales o las entidades públicas, dentro de los cuales se encuentran, por citar un ejemplo, sus oficinas; y ii) bienes fiscales adjudicables, que están asignados a la Nación y están destinados a transferirse o adjudicarse a las personas particulares cuando cumplan con los requisitos legales.
Ahora bien, los bienes fiscales titulables pueden cederse a título gratuito o enajenarse directamente. La Ley 1955 de 25 de mayo de 2019, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, modificó el artículo 14 de la Ley 708 de 2001, en el sentido de establecer que las entidades públicas podrán transferir mediante cesión a título gratuito la propiedad de los bienes inmuebles fiscales o la porción de ellos, ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo.
La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, será plena prueba de la propiedad. En ningún caso procederá la cesión anterior tratándose de inmuebles con mejoras construidas sobre bienes de uso público o destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o zonas de alto riesgo no mitigable o en suelo de protección, de conformidad con las disposiciones locales sobre la materia.
Asimismo, estableció que respecto de los bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras que no cuenten con destinación económica habitacional, procederá la enajenación directa del predio fiscal por su valor catastral vigente a la fecha de la oferta. Lo anterior debe ser objeto de reglamentación por parte del Gobierno nacional.
La norma aclaró que para los procesos de cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, no aplicarán las restricciones de transferencia de derecho real o aquella que exige la residencia transcurridos diez 10 Ver, entre otras, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria; sentencia SC174- 2023 de 10 de julio de 2023;
M.P. Dra. Hilda González Neira; núm. único de radicación: 18001-3103-001-2008-00063-02 (10) años desde la fecha de la transferencia, establecidas en el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012. También, la Ley 2044 de 2020 se ocupó de la cesión a título gratuito de un bien fiscal titulable y su enajenación directa. Su artículo 10 reguló la primera, en el sentido de precisar y reiterar que se realiza mediante acto administrativo.
Esa decisión de la administración debe incluir la información que, de acuerdo con las normas vigentes, se requiera para el registro de los actos administrativos de transferencia y, en especial, la siguiente: i) consideraciones y fundamentos jurídicos de la transferencia del bien fiscal titulable; ii) nombre e identificación de los ocupantes; iii) dirección e identificación catastral del bien fiscal titulable; iv) identificación jurídica del predio de mayor extensión del cual se va a segregar la nueva unidad registral o el número de matrícula individual si ya fue asignado, según sea el caso; v) descripción del área y los linderos del bien fiscal titulable, mediante plano predial catastral; vi) la entidad territorial que transfiere y sus atribuciones normativas para la transferencia y desarrollo del proyecto de titulación; y vii) la procedencia de recursos y los tiempos para interponerlos.
Expedido el acto administrativo de cesión a título gratuito del bien fiscal titulable, se procederá al registro del mismo, una vez se encuentre debidamente ejecutoriado de conformidad con el artículo 89 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, el cual, una vez inscrito, será plena prueba de propiedad en favor del ocupante beneficiario del programa de titulación, en los términos del artículo 12 de la Ley 2044 de 2020.
Sin embargo, en cualquier estado de la actuación en que la entidad territorial determine que el bien es de uso público y/o se encuentra ubicado en una zona insalubre o de riesgo, o en las situaciones dispuestas en los artículos 35, 37 y 123 de la Ley 388 de 1997, se deberá poner fin a la actuación por acto administrativo. En relación con la enajenación directa de bienes fiscales el artículo 14 de la Ley 2044 de 2020, prescribió lo siguiente: las entidades públicas podrán enajenar directamente los bienes inmuebles fiscales de su propiedad, en primer lugar, al ocupante sin sujeción a las normas de contratación estatal, cuando el inmueble y/o el hogar interesado en la cesión no cumpla con los criterios previstos en el artículo 14 de la Ley 708 de 2001 modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y las normas que lo modifiquen, complementen, adicionen o reglamentan.
La enajenación directa del bien fiscal se formalizará mediante la expedición de una resolución administrativa en la cual se constituirá patrimonio de familia inembargable. La norma advirtió que en ningún caso procederá la enajenación directa tratándose de inmuebles ubicados en zonas destinadas a obras públicas o de infraestructuras básicas, áreas no aptas para la localización de viviendas, zonas de alto riesgo no mitigable, zonas de protección de los recursos naturales y zonas insalubres conforme con el Plan de Ordenamiento Territorial, Esquema de Ordenamiento Territorial o Plan Básico de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que los desarrollen o complemente, entre otros. 3.
Competencia de los concejos municipales en relación con contratos y facultades pro tempore: Adjudicación o cesión a título gratuito de bienes fiscales El numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política estableció que corresponde a los concejos autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que le corresponden al concejo.
En lo que respecta a la celebración de contratos, el artículo 18 de la Ley 1551 de 6 de julio de 2012, que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, instituyó en su numeral 3 que son atribuciones de los concejos reglamentar la autorización al alcalde para contratar y, en el parágrafo 4 ibidem, precisó que el concejo deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: Contratación de empréstitos.
Contratos que comprometan vigencias futuras. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. Concesiones. Las demás que determine la ley. 22.1. Se ha considerado que la autorización para celebrar contratos a los que se refiere la norma citada hace alusión a la facultad del concejo para determinar cuáles son los contratos que debe celebrar el alcalde con autorización previa.
Por otra parte, en relación con los requisitos para el otorgamiento de facultades extraordinarias a los alcaldes por parte de los concejos municipales, el Tribunal Administrativo de Boyacá ha estimado que, conforme con el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, se deben cumplir con 3 presupuestos, a saber: i) que se concedan pro tempore; ii) que las funciones sean de las que corresponden al Concejo Municipal; y iii) que la autorización sea precisa.
Respecto del primer requisito, la autorización al alcalde para ejercer precisas funciones a cargo del concejo municipal debe tener un límite temporal determinado que sea claro y no dé lugar a ambigüedades o interpretaciones inadecuadas, pues lo contrario desconocería el régimen de competencias y funciones establecido en la Constitución y la ley y conllevaría al desprendimiento de funciones de carácter permanente.
En lo atinente al segundo requisito, se ha entendido de forma razonable que el Concejo sólo puede autorizar al alcalde para que ejerza las funciones que tiene a cargo constitucional o legalmente, lo que excluye aquellas que no se encuentran dentro de su órbita funcional. En relación con el tercer requisito, la precisión, la autorización debe ser perceptible de manera clara, sin ambigüedades.
Ahora bien, en materia de las facultades para enajenar o ceder a título gratuito bienes fiscales, la Sala destaca que el artículo 2.1.2.2.1.3. del Decreto 1077 de 2015 estableció que los representantes legales de las entidades públicas deberán estar debidamente facultados para transferir gratuitamente los bienes fiscales titulables que se encuentren en su patrimonio.
Posteriormente, el Decreto 523 de 14 de mayo de 2021 previó en su artículo 2.1.2.2.1.3. que el representante legal o su delegado de las entidades públicas del orden territorial “deberán estar facultados para la transferencia de bienes inmuebles fiscales entre entidades, cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales ocupados ilegalmente”.
En efecto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 27 de junio de 2023, consideró que los alcaldes requieren autorización por parte de los concejos municipales para ceder a título gratuito o adjudicar un bien fiscal, en virtud de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, así como lo Decretos 1077 de 2015 y 523 de 2021.
Sobre el particular explicó lo siguiente: “se tiene claro que son funciones de los Concejos municipales, para lo que a este asunto interesa, autorizar al alcalde para enajenar bienes inmuebles. Por lo que, sobre este aspecto, asintió el Acuerdo al otorgar la facultad a la autoridad territorial. Además, por cuanto para la cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales de propiedad de las entidades públicas el representante legal debe contar con facultad expresa.
Así, lo indica el artículo 2.1.2.2.1.3. del Decreto 523 de 2021 […]”. 4. Caso concreto 30. El Acuerdo núm. 015 de 31 de agosto de 2020 contiene las siguientes consideraciones y decisiones: “
CONSIDERANDO
Que de conformidad con el numeral 7° del artículo 313 de la Constitución Política Corresponde a los Concejos Municipales: “Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Que el Artículo 14° de la Ley 708 de 2001 modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 dispone: “Las entidades públicas podrán transferir mediante cesión a título gratuito la propiedad de los bienes inmuebles fiscales o la porción de ellos, ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo.
La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, será plena prueba de la propiedad. En ningún caso procederá la cesión anterior tratándose de inmuebles con mejoras construidas sobre bienes de uso público o destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o zonas de alto riesgo no mitigable o en suelo de protección, de conformidad con las disposiciones locales sobre la materia.
PARÁGRAFO 1. Para bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras que no cuenten con destinación económica habitacional, procederá la enajenación directa del predio fiscal por su valor catastral vigente a la fecha de la oferta. El Gobierno nacional reglamentará la materia.
PARÁGRAFO 2. Para los procesos de cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, no aplicarán las restricciones de transferencia del derecho real o aquella que exige la residencia transcurridos diez (10) años desde la fecha de la transferencia, establecidas en el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012.
PARÁGRAFO 3. En las resoluciones administrativas de transferencia mediante cesión a título gratuito, se constituirá patrimonio de familia inembargable.
PARÁGRAFO 4. La cesión de la que trata el presente artículo solo procederá siempre y cuando el beneficiario asuma y acredite el cumplimiento de las obligaciones fiscales pendientes de pago con la entidad territorial, generadas por el inmueble al titular por concepto de impuesto predial.
PARÁGRAFO 5. Las administraciones municipales o distritales podrán suprimir de los registros y cuentas de los contribuyentes de su jurisdicción mediante los procedimientos de saneamiento contable, las deudas a cargo del cedente por conceptos de tributos a la propiedad raíz respecto al bien cedido en el marco de este artículo. Que el Parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 1551 de 2012, dicta: “De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: Contratación de empréstitos.
Contratos que comprometan vigencias futuras, Enajenación y compraventa de bienes inmuebles Enajenación de activos, acciones y cuotas partes Concesiones Las demás que determine la ley. Que, con el fin de promover el acceso a la vivienda de personas de escasos recursos, solucionar el déficit habitacional, sanear la propiedad fiscal, mejorar la base del recaudo del impuesto predial y viabilizar la inversión de los recursos públicos, contribuyendo a la solución de la problemática social y de ordenamiento territorial, es conveniente autorizar a la administración municipal para que transfiera a título gratuito los bienes inmuebles de propiedad del municipio que se encuentran ocupados con mejoras y construcciones con destinación económica habitacional, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el artículo 14° de la Ley 708 de 2001, modificado por la Ley 1955 de 2019 y desarrollado por el decreto 149 de 2020 y aquellas normas que en adelante lo modifiquen, adicionen, complementen o reglamenten.
Se resalta que en el Plan de Desarrollo Municipal “#OtanchePrimero”, en la línea estratégica Otanche Primero en infraestructura, vivienda y servicios públicos quedó establecido el programa “ACCESO DE VIVIENDA”, y como objetivo de producto quedó establecido “Realizar un programa de mejoramiento de vivienda urbana que garantice condiciones óptimas de hábitat de la población vulnerable”, por lo tanto, con la presente iniciativa se pretende cumplir de manera real y efectiva con las iniciativas y postulados de la Administración municipal en beneficio de la comunidad de Otanche.
Por lo expuesto, el Concejo del municipio de Otanche: ACUERDA ARTÍCULO 1°. AUTORIZAR al alcalde del municipio de OTANCHE – Boyacá, para identificar los inmuebles baldíos existentes en el área urbana y centros poblados urbanos baldíos del municipio. ARTÍCULO 2°. AUTORIZAR al alcalde del municipio de OTANCHE – Boyacá, para adelantar los trámites necesarios para transformar los bienes baldíos identificados en el municipio, de conformidad con la autorización del artículo anterior, en bienes fiscales a favor del municipio de OTANCHE.
ARTÍCULO 3 °. AUTORIZAR al Alcalde del Municipio de OTANCHE – Boyacá, para que, en representación de éste, transfiera a título gratuito u oneroso mediante resolución administrativa, los bienes inmuebles de condición fiscal de propiedad del Municipio, provenientes del inventario obtenido del artículo primero del presente acuerdo y avalaos (Sic) por el ministerio de vivienda (Sic), a favor de los particulares que vienen ejerciendo la ocupación respectiva.
En ningún caso procederá la cesión anterior tratándose de inmuebles con mejoras construidas sobre bienes de usos públicos o destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o zonas de alto riesgo no mitigable o en suelo de protección, de conformidad con las disposiciones locales sobre la materia.
En virtud del presente acuerdo, el Alcalde queda facultado para realizar actividades y actuaciones ante diferentes instituciones de orden departamental, nacional y municipal requeridas para transferir los bienes inmuebles de condición fiscal de propiedad del Municipio a favor de los beneficiarios que cumplan con las exigencias establecidas en las normas aplicables, al respecto de confirmada (Sic) con el ARTÍCULO 1° del presente acuerdo.
PARÁGRAFO ÚNICO: Todos los bienes transferidos de baldíos a fiscales a favor del municipio de OTANCHE, con fundamento en el presente acuerdo, deberán ser entregados a favor de sus ocupantes. ARTÍCULO 5°. VIGENCIA. Las facultades otorgadas en el presente acuerdo tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre del año 2023. ARTÍCULO 6°. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de publicación y deroga todas las disposiciones del orden municipal que le sean contrarias”.
Según lo expuesto, el Concejo Municipal de Otanche autorizó al Alcalde a fin de llevar a cabo varias acciones, así: la primera para que identificara los inmuebles baldíos existentes en el área urbana y centros poblados urbanos del ente territorial; la segunda, para que adelantara los trámites necesarios para transformar los bienes baldíos identificados en bienes fiscales a favor del municipio de Otanche; y la tercera para que transfiriera a título gratuito u oneroso, mediante resolución, los bienes inmuebles de condición fiscal del ente territorial, provenientes del inventario obtenido y avalado por el Ministerio de Vivienda, a favor de los particulares que los han ocupado.
El departamento de Boyacá, en la objeción, solicitó la declaratoria de invalidez de todo el Acuerdo núm. 015 de 2020, pero el concepto de violación se refirió de forma exclusiva a la autorización al Alcalde para que transfiriera a título gratuito u oneroso los bienes fiscales inventariados. En efecto, adujo que el acto administrativo debía expulsarse del ordenamiento jurídico porque el Concejo Municipal de Otanche: i) no delimitó los predios objeto de transferencia o enajenación; ii) no estableció las condiciones para que las personas pudieran adquirir un bien fiscal mediante cesión a título gratuito; y iii) limitó la facultad hasta el 31 de diciembre de 2023, lo cual desconoció el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política; además, ello le otorgaría la posibilidad al Alcalde de enajenar un bien fiscal, a título gratuito, en cualquier momento durante su mandato.
En estas condiciones, en la demanda no se explicaron las razones por las cuales debían declararse inválidos los artículos 1° (autorización para identificar inmuebles baldíos urbanos) y 2° (autorización para adelantar trámites para transformar bienes baldíos en fiscales). Con fundamento en lo anterior, la Sala se limitará a estudiar los motivos de invalidez relacionados con la autorización al Alcalde para que transfiera los bienes fiscales inventariados, la cual se encuentra en el artículo 3 del Acuerdo núm. 015 de 2020.
Tal como se estudió en acápites anteriores, el Concejo Municipal tiene como función autorizar a alcalde para enajenar bienes inmuebles, de conformidad con el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994. Además, está Corporación ha admitido que el alcalde debe contar con autorización expresa para la cesión a título gratuito o enajenación de bienes fiscales.
En la autorización a la que se ha hecho alusión, se deben identificar claramente los bienes inmuebles objeto de la cesión a título gratuito o la enajenación y el tiempo del ejercicio de las facultades. En el caso sub examine, en el acto administrativo objetado se omitió individualizar o identificar los bienes fiscales titulables del municipio que podían ser objeto de cesión a título gratuito o de enajenación, comoquiera que ello dependía directa e inescindiblemente del inventario que se autorizó realizar el mismo Acuerdo núm. 15 de 31 de agosto de 2020; por lo que se infiere que el inventario no existía a esa fecha.
La Sala aclara que el artículo 3 del Acuerdo núm. 15 de 2020 estableció algunos parámetros para determinar cuáles bienes serían objeto de autorización para la transferencia al incluir que ésta recaería sobre los bienes inmuebles fiscales del municipio de Otanche objeto del inventario que debía realizar el Alcalde. Sin embargo, éste Tribunal ha considerado, en casos similares, que la falta de identificación de los inmuebles fiscales no se suple con la enunciación de las condiciones en las que se van a realizar las transferencias, puesto que no hay certeza acerca de los inmuebles a los que se aplicarán dichos requisitos.
Sobre el particular, el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia proferida el 27 de junio de 2023, consideró lo siguiente: “Por lo tanto, la falta de identificación de los inmuebles fiscales no se suple con la enunciación de las condiciones en las que se van a realizar las transferencias, esto es, “bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo”, como se indicó en la contestación de la demanda, puesto que, no hay certeza acerca de los inmuebles a los que se aplicaran dichos requisitos. […] Así entonces, para cuando el concejo municipal facultó al alcalde para transferir los bienes fiscales titulables del municipio a los beneficiarios de las Leyes 1955 de 2019, 2044 de 2020, el Decreto 523 de 2021 debió identificar de su inventario cuales eran los bienes fiscales ocupados por terceros y que serían objeto de transferencia. De manera que, de la simple lectura del acto acusado no se da la precisión a la que hace alusión el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución, por el contrario, se advierte que Acuerdo otorgó una facultad imprecisa.
En efecto, otorgar de manera indiscriminada la autorización para transferir bienes fiscales titulables del municipio, sin identificación alguna, ha sido señalado por esta Corporación como ausencia en los criterios de razonabilidad y necesidad, pues “no hacerlo sería casi lo mismo como si se estuviera concediendo una autorización general para enajenar bienes sin especificar qué tipo o cuáles bienes, lo cual pasa por alto el carácter de interés público de la actividad de los entes territoriales y la calidad de los bienes de cuya enajenación se trata”15.
En consecuencia, por la imprecisión de la facultad conferida al alcalde, el cargo de invalidez que en tal sentido se elevó próspera”. En consecuencia, el artículo 3 del Acuerdo núm. 015 de 2020 debe declararse inválido, debido a que incumplió con el requisito de la especificidad respecto de los bienes inmuebles objeto de la enajenación, a título gratuito u oneroso, lo cual constituyó una autorización general que está proscrita en el ordenamiento jurídico.
Por otra parte, en relación con el examen de validez del artículo 5 del Acuerdo núm. 015 de 2020, objetado porque la vigencia de la autorización –hasta el 31 de diciembre de 2023- desconocía el término previsto el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, se precisa lo siguiente: El Tribunal Administrativo de Boyacá ha considerado que el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política no es aplicable a las facultades pro tempore otorgadas por el Concejo al Alcalde debido a que el contenido del numeral 3 del artículo 313 ibidem es diferente a aquélla norma –Art. 150, núm. 10 C.P.-, en la medida en que “al tenor literal del artículo 313-3, no es dable señalar que, el constituyente haya hecho más estricto el requisito de la temporalidad en la delegación en el orden territorial, como sí ocurrió expresamente el artículo 150-10, según el cual, la delegación legislativa extraordinaria es hasta por seis (6) meses.
Situación que surgió, expresamente, con la Constitución de 1991 y que hace la diferencia entre una y otra disposición, por lo tanto, no resulta admisible la interpretación dada por el Consejo de Estado, debido a la naturaleza del elemento de la temporalidad de cada una de las disposiciones […]. En otras palabras, no tienen el mismo alcance el elemento de la temporalidad “pro tempore” y la concesión de un término definido, de máximo de seis (6) meses; por lo tanto, no es procedente una interpretación analógica -de carácter restrictivo- de las dos instituciones.
Es así que, el constituyente de 1991 estableció un diseño normativo distinto al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias, pues se pasó de revestir pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, a una duración máxima de seis (6) meses; no obstante, para el caso de las facultades que los Concejos municipales revisten al alcalde, el constituyente determinó el elemento “pro tempore” -según el tiempo- […]”.
Esta tesis fue reiterada de forma reciente por esta Corporación en dos casos de similares contornos al estudiado en esta oportunidad19. Además, se ha precisado que las facultades para la enajenación pueden tener una duración igual al trámite administrativo. Por las razones expuestas, no prospera la solicitud de invalidez del artículo 5 del Acuerdo núm. 15 de 2020.
Por último, el departamento solicitó que se emitiera un “pronunciamiento frente a la situación planteada y a la actuación que debe surtir posteriormente el funcionario competente del municipio, ante lo expuesto en el concepto de la violación”. En relación con este aspecto, la Sala precisa que la competencia en estos casos se circunscribe a estudiar si el Acuerdo objetado está conforme con la Constitución o ley, con base en los motivos de violación expuestos por el ente territorial.
Por lo tanto, no hay lugar a establecer cuál es la acción que debe llevar a cabo el municipio una vez quede ejecutoriada la decisión que declara la invalidez correspondiente. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Virtual de Decisión N.º 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Declarar la invalidez del artículo 3° del Acuerdo núm. 015 de 31 de agosto de 2020, “Por medio del cual se autoriza al Alcalde del municipio de Otanche-Boyacá, para realizar el trámite de pasar bienes baldíos a fiscales y ceder a título gratuito o enajenar el dominio de los bienes fiscales urbanos a favor de sus ocupantes”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Comuníquese esta providencia al representante legal del departamento de Boyacá, al Alcalde Municipal de Otanche, al Presidente del Concejo Municipal de Otanche y al Personero del Municipio de Otanche.
Tercero: Archivar el expediente una vez en firme esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado