1 SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. Diva Cabrales Solano Montería, veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 23-001-33-33-007-2021-00327-01 Demandante: Rosa Isabel Pereira Cervantes Demandado: LA NACION - MINEDUCACION - F N P S M. y OTRO 1.
ASUNTO A RESOLVER Se procede a resolver sobre el recurso de apelación interpuesto en contra del auto de fecha (1) de noviembre de dos mil veintidós (2022), proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral Del Circuito Judicial de Montería, por medio del cual se rechazó la reforma de la demanda dentro del proceso de la referencia. 2.
ANTECEDENTES La demanda fue presentada el 19 de octubre de 2021, la cual correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo Oral Del Circuito Judicial de Montería, a través de aquella se interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el cual se persigue la declaratoria de nulidad del Acto Administrativo Oficio No. (20210172224951 de 02 de septiembre de 2021), que negó indemnización moratoria por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y cesantías de la vigencia 2020.
Luego de varios requerimientos realizados a la parte accionante, la demanda fue admitida mediante providencia de fecha 12 de agosto de 2022, en dicho proveído también se rechazó la demanda respecto al Departamento de Córdoba, dado que no había constancia de que se hubiere agotado derecho de petición en sede administrativa respecto a la entidad territorial.
Mediante memorial de fecha 23 de agosto de 2023, la actora presentó reforma de la demanda con respecto a las pretensiones, concretamente solicitó el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías de los años 2019, 2020 y 2021 y cesantías años 2020, 2021 y 2022. El a quo, por auto de fecha 01 de noviembre de 2022, rechazó la reforma a la demanda, la parte demandante presentó recurso de reposición en subsidio de apelación frente a dicha decisión, por auto adiado 12 de mayo de 2023, el Juez de Primera Instancia resolvió la reposición confirmando el auto y concedió el recurso de apelación. 2
3. PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto de fecha 01 de noviembre de 2022, la juez de instancia resolvió rechazar la reforma de la demanda teniendo en cuenta que “si bien el actor presenta la solicitud de reforma en tiempo por encontrarse aún en curso el término del traslado de la demanda y sobre nuevas pretensiones que en principio haría procedente la figura.
Lo cierto, es que tal solicitud adolece del requisito establecido en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, toda vez que no se aportó prueba o constancia de que se hubiese agotado el procedimiento administrativo o lo que es igual, que se hubiesen ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios, pues no existe ninguna prueba o evidencia que la pretensión orientada a el reconocimiento de indemnización moratoria por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y a las cesantías a 31 de diciembre de 2019 y 2021, haya sido puesto en conocimiento de la administración…”
4. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante en fecha 03 de noviembre de 2022, promovió recurso de reposición y en subsidio apelación en contra del auto que rechazó la reforma de la demanda, los cuales fueron presentados oportunamente y sustentados en los siguientes términos: “Para el caso en concreto, es de aclarar respetada juez honorable magistrado, que sólo estamos pidiendo la aplicación de la ley 50 del 90 en su artículo 99 y subsiguientes en lo referente a la consignación de la cesantías e intereses de estas a 15 de febrero y a 31 de diciembre respectivamente; sin embargo, de manera errada el el (sic) señor juez está encausando este litigio en cuales o cuantos años se están reclamando, Con todo respeto, a ese punto no se debe llevar la discusión porque si de llegar a aplicarse la ley 50 del 90, por sustracción de materia se deben aplicar las normas que reglamentan la prescripción esto es de llegar a aplicarse la indemnización moratoria por ende se debe hacer extensivos a los años que se cobijarían de proceder este reglamento, acorde a las normas laborales y civiles de aplicabilidad en el particular Así las cosas la juez está limitando la providencia a una vigencia en específico (2020) no obstante, en debido tiempo y en legal forma, nosotros agotamos la actuación administrativa solicitando la indemnización moratoria como tal, sin limitarla a una vigencia, por lo tanto, los demandados gozan de plenas herramientas para defender su causa en el decurso procesal, que apenas empieza.
Entonces aquí no se está violando el derecho de defensa y contradicción de los demandados puesto que ellos van a contar con su herramienta procesal para debatir 3 si reconocen o no estos años (2017, 2018, 2019, 2020 y 2021), de lo contrario, no tendría objeto entonces la figura de la reforma a la demanda, si la demanda consta de las pretensiones y pruebas, y hechos y precisamente cuando alguna de ellas no esté acorde a la REALIDAD SUSTANCIAL se pueden adicionar, corregir, reducir, etc…” 5.
CONSIDERACIONES 4.1. COMPETENCIA Este Tribunal es competente para realizar el estudio del recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la decisión del 1 de noviembre de 2022, conforme el artículo 243 numeral 1 del CPACA, pues se trata de la apelación del auto que rechaza la reforma de la demanda proferido en primera instancia por un juez administrativo.
4.2. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde determinar si el auto apelado que resolvió rechazar la reforma de la demanda debe ser revocado o confirmado, para tal efecto se analizará si esa providencia atiende o no a la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, cual es el alcance de le reforma de la demanda planteada y si en efecto la parte activa estaba en obligación de agotar el procedimiento administrativo previo frente a dichas pretensiones.
4.3. SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO Ahora bien, en el caso en concreto resulta aplicable el artículo 173 del Código de Procedimiento Administrativo las causales de rechazo de la demanda y son las siguientes: “ARTÍCULO 173. Reforma de la demanda. El demandante podrá adicionar, aclarar o modificar la demanda, por una sola vez, conforme a las siguientes reglas: 1.
La reforma podrá proponerse hasta el vencimiento de los diez (10) días siguientes al traslado de la demanda. De la admisión de la reforma se correrá traslado mediante notificación por estado y por la mitad del término inicial. Sin embargo, si se llama a nuevas personas al proceso, de la admisión de la demanda y de su reforma se les notificará personalmente y se les correrá traslado por el término inicial. 2.
La reforma de la demanda podrá referirse a las partes, las pretensiones, los hechos en que estas se fundamentan o a las pruebas. 3. No podrá sustituirse la totalidad de las personas demandantes o demandadas ni todas las pretensiones de la demanda. Frente a nuevas pretensiones deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad. La reforma podrá integrarse en un solo documento con la demanda inicial.
Igualmente, el juez podrá disponer que el demandante la integre en un solo documento con la demanda inicial.” (Subraya fuera del texto). De lo anterior, se desprende que se puede reformar la demanda en cuanto a las partes, hechos, pruebas y pretensiones, en este último evento deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad, es decir, aquellos contenidos en el artículo 161 del CPACA. 4 Ahora bien, el Consejo de Estado1, se ha pronunciado sobre el agotamiento del procedimiento administrativo en los siguientes términos: El artículo 161 del CPACA estableció los requisitos que deben cumplirse para la presentación de la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De manera específica, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho preceptuó: Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […] 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.
El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. […] [Se resalta]. La normativa citada estableció la necesidad de interponer los recursos que por ley fueren obligatorios como un presupuesto procesal para quien pretenda demandar la legalidad de un acto de contenido particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En virtud del mencionado precepto, el ciudadano, antes de instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe debatir la validez del respectivo acto ante aquella, esto último lo puede hacer a través de la interposición de los recursos que la ley establece como obligatorios. De esta manera se le da la oportunidad a la administración para que revise los argumentos fácticos y jurídicos de su decisión, a fin de determinar si debe revocarla, modificarla o aclararla.
Por su parte el artículo 138 del CPACA señala: “ARTÍCULO 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
(Ver Sentencia 2017-01317 de 2020 Consejo de Estado) Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” (negrillas y cursivas fuera del texto) De lo anterior, se colige que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe solicitarse la nulidad de un acto administrativo particular, bien sea expreso o presunto, que lesione un derecho subjetivo amparado en una norma legal, en ese orden de ideas, el acto administrativo enjuiciado debe ser aquel que lesione o tenga la vocación de lesionar, el derecho de ahí que el administrado deba provocar la expedición del acto administrativo y agotar el procedimiento administrativo, lo cual constituye una doble garantía de un lado para el 1 Ver Consejo de Estado, providencia de fecha 20 de enero de 2022, radicado: 66001-23-33-000-2019- 00173-01 (2539-2021) 5 administrado de zanjar el asunto en sede administrativa y para la administración de revisar sus propios actos.
En el presente caso las pretensiones de la demanda primigenia2 tienen el siguiente contenido: PRETENSIONES. DE LAS NULIDADES.
PRIMERO. - Se declare la nulidad del Acto Administrativo Oficio No. (20210172224951 de 02 de septiembre de 2021), por medio del cual NIEGAN el derecho INDEMNIZACION MORATORIA POR LA NO CONSIGNACION OPORTUNA DE LOS INTERESES A LAS CESANTIAS Y CESANTIAS PER-SE DE LA VIGENCIA 2020 SEGUNDO. - Se declare que, mi Mandante tiene derecho a que LA NACION, MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, FONDO PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FIDUPREVISORA, ENTIDAD TERRITORIAL ARRIBA ENUNCIADA Y SU SECRETARIA DE EDUCACION, reconozca, liquide y pague, respectivamente, LA INDEMNIZACION MORATORIA POR EL RETARDO EN EL PAGO DE LOS INTERESES A LAS CESANTIAS, ASI MISMO POR EL RETARDO EN LA CONSIGNACION DEL AUXILIO DE LAS CESANTIAS VIGENCIA 2020, al tenor de la Ley 1955/19 Art. 57 y cc CAPITULO II DE LAS CONDENAS A TITULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SIRVASE: 1.
Reconocer y pagar la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990, art. 99 que equivale a un día de su salario por cada día de mora contados a partir del 01 de enero del 2021, fecha en que debió consignarse los intereses a las cesantías del año 2020 hasta el día en que efectivamente le fueron consignados. 2. Reconocer y pagar la sanción por mora o indemnización moratoria establecida en la citada disposición, equivalente a un día de su salario por cada día de mora, contados desde el 15 de febrero del 2021, día siguiente en que debió consignarse el auxilio de cesantía del año 2020, en el respectivo Fondo Prestacional y hasta el día en que efectivamente se consignó. 3.
Reconocer y pagar los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria referida en los numerales anteriores, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor-IPC, desde la fecha en que se efectuó el pago de cada una de las anualidades respectivas y de manera independiente conforme hayan sido las cancelaciones, tanto de los intereses, como del pago de las cesantías, cancelados de manera tardía, ambas en la vigencia correspondiente al año 2020 y hasta el momento en que efectivamente se le realice el pago correspondiente. 2 Ver folio 2 del documento 01Demanda. 6 Por su parte, las pretensiones3 en la reforma de la demanda son del siguiente tenor: “DE LAS NULIDADES.
Pretensiones: Declarativas: Solicitando aplicación inmediata de la SENTENCIA DE UNIFICACION -041 DE 2020 de la Honorable Corte constitucional, que ordena, entre otros, dar aplicabilidad al Artículo 90 de la ley 50 del 1990 y cc y a manera de preámbulo consagra: “Subtema: Remuneración Los docentes oficiales integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución y, por lo tanto, tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías en virtud de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006.
PRIMERO. –Se declare la nulidad del Acto Administrativo Oficio No. 20210172224951 de 2021, por medio del cual NIEGAN el derecho INDEMNIZACION MORATORIA POR LA NO CONSIGNACION OPORTUNA DE LOS INTERESES A LAS CESANTIAS A 31 DE DICIEMBRE DE 2019, 2020 Y 2021.
SEGUNDO: Se declare la nulidad del Acto Administrativo Oficio No. 20210172224951 de 2021 por medio del cual NIEGAN el derecho INDEMNIZACION MORATORIA POR LA NO CONSIGNACION OPORTUNA DE LAS CESANTIAS A 15 DE FEBRERO DE 2020, 2021 Y 2022.
TERCERO: Se declare que, mi Mandante tiene derecho a que LA NACION, MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, FONDO PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FIDUPREVISORA, ENTIDAD TERRITORIAL Y SU SECRETARIA DE EDUCACION EL CUAL SE ENCUENTRE ABSCRITA, reconozca, liquide y pague, respectivamente, LA INDEMNIZACION MORATORIA POR EL RETARDO EN LA CONSIGNACION DE LOS INTERESES A LAS CESANTIAS CUARTO: Se declare que, mi Mandante tiene derecho a que LA NACION, MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, FONDO PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FIDUPREVISORA, ENTIDAD TERRITORIAL ARRIBA ENUNCIADA Y SU SECRETARIA DE EDUCACION, reconozca, liquide y pague, respectivamente LA INDEMNIZACION MORATORIA POR EL RETARDO EN LA CONSIGNACION DEL AUXILIO DE LAS CESANTIAS VIGENCIA 2020 al tenor de la Ley 1955/19 Art. 57 y cc CONDENATORIAS: resulta que según art 15 de 1989 y artículos concordantes, se establece las directrices para la consignación de los intereses de cesantias a más tardar a 31 de diciembre de cada año; por otro lado, la misma ley ordena la consignación de las cesantias a más tardar el 15 de febrero de cada año, resulta que para la vigencia 2020 se generó una mora ya que el estado por negligencia, o descuido no asigno los recursos en las fechas contentivas arriba citados, todo lo contrario consignaron estos recursos a partir del 31 de marzo de 2021 así las cosas se generó una indemnización moratoria mínimo de 3 3 Ver folios 1 y 2 del documento de reforma de la demanda. 7 meses de salario (90dias )por la consignación tardía de las cesantias y sus intereses, desprendiéndose las siguientes condenas a los demandados generando esto dos rubros: Peticiones principales: 1.
Reconocer y pagar la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990, art. 99 que equivale a un día de su salario por cada día de mora contados a partir del 01 de enero del 2021, fecha en que debió consignarse los intereses a las cesantías del año 2020 hasta el día en que efectivamente le fueron consignados 2. Reconocer y pagar la sanción por mora o indemnización moratoria establecida en la citada disposición, equivalente a un día de su salario por cada día de mora, contados desde el 15 de febrero del 2021, día siguiente en que debió consignarse el auxilio de cesantía del año 2020, en el respectivo Fondo Prestacional y hasta el día en que efectivamente se consignó. Peticiones secundarias: 1.
Reconocer y pagar los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria referida en los numerales anteriores, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor-IPC, desde la fecha en que se efectuó el pago de cada una de las anualidades respectivas y de manera independiente conforme hayan sido las cancelaciones los intereses a las cesantías del año 2020 hasta el día en que efectivamente le fueron consignados. 2.
Reconocer y pagar los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria referida en los numerales anteriores, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor-IPC de las cesantías canceladas de manera tardía en la vigencia correspondiente al año 2020 y hasta el momento en que efectivamente se le realice el pago correspondiente.” De igual modo, la parte activa procede a liquidar la cuantía por los años correspondientes a 2019, 2020 y 2021.
La petición4 que el actor elevó ante la accionada y que dio lugar al acto acusado, fue elevada en los siguientes términos (la cual se transcribe con errores ortográficos): “1.Reconocer, liquidar y pagar la indemnización moratoria de no menos de 3 salarios mínimos a nuestro cliente, por el pago tardío de los intereses de las cesantías y las cesantías de nuestro cliente anualizado tal como lo señala la corte constitucional y el consejo de estado en los respectivos fallos. 2.
Así mismo solicito el reconocimiento y pago de la sanción por mora del pago tardío de los intereses sobre las cesantías que deben ser liquidados sobre el saldo acumulado de las cesantías de conformidad con lo estipulado en el artículo 15 de la ley 91de 1989. 4 Ver folio 15 del documento 01Demanda 8 3. Reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías 4. reconocimiento y pago de la indexación de las respectivas indemnizaciones por el pago tardío de los intereses de la cesantias a 15 de febrero de 2021 y el pago tardío de las cesantias correspondientes a 2020 5. en subsidio, solicitamos la indemnización moratoria de un día de salario, por cada día de retardo contados desde el primero (1) de enero de 2021, fecha que debió consignarse los intereses de las cesantias que corresponden a la anualidad del año 2020 hasta la fecha que se efectuó. 6.
En subsidio, solicitamos se me reconozca y pague la sanción por mora establecida en la ley 50 de 1990, articulo 99, el cual equivale a un día de salario por cada día de retardo, contados desde el 15 de febrero de 2021 hasta la fecha que se efectuó el respectivo pago” (Negrillas y subrayas por fuera del texto) En los sustentos fácticos de la petición presentada se indica lo siguiente5: “Nos dirigimos ante esta entidad, con el fin de que se restablezca, restituya a título de indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías a 15 de febrero de 2021 y pago tardío de los intereses de las cesantías a 31 de diciembre de 2020.
(…) En tal sentido, la sentencia de unificación SU-041 de 2020 Del honorable corte constitucional sienta las bases con criterio de unificación, en el que se estable que esta responsabilidad recae sobre esta entidad, la cual es la de reconocimiento liquidación y pago de la indemnización moratoria por el no pago o pago tardío de los intereses a la cesantías que es a más tardar el 31 de diciembre de cada año y la consignación tardía de la cesantías que a más tardar debió ser el 15 de febrero de cada año, la cual para vigencia de 2020 ocurrió de manera extemporánea” De lo anterior, se puede colegir que en efecto cuando el actor acudió ante la administración, solicitó el reconocimiento, liquidación y pago de la indemnización moratoria de no menos de 3 salarios mínimos, por el pago tardío de los intereses de las cesantías y las cesantías del año 2020, tan cierto es ello que tanto en el acápite petitorio como en el fáctico la parte activa señaló que para el año 2020 se consignaron las cesantías de manera extemporánea; por lo cual no se comparte el criterio de la recurrente al señalar que agotó la actuación administrativa solicitando la indemnización moratoria como tal, sin limitarla a una vigencia, pues, se reitera en dicha solicitud si estaba limitando el estudio a la mora del año 2020, por lo cual al solicitar el pago de cesantías y sanción moratoria de unos periodos, (años 2019, 2021 y 2022) sin que previamente se hubiera provocado el acto administrativo y se hubiera concluido el procedimiento administrativo, sin lugar a dudas no permite que se admita la reforma a la demanda, ya que al incluirse nuevas pretensiones resulta necesario que se agoten los requisitos de procedibilidad, en este caso la conclusión del procedimiento administrativo.
Por otra parte, se observa que la parte activa, al modificar las pretensiones nuevamente incluye a 5 Ver folios 14 y 15 del documento 01Demanda. 9 la Secretaría de Educación de la Entidad Territorial a la cual se encuentra adscrita la docente, pese a que ya se había rechazado la demanda contra el Departamento de Córdoba en el auto que admitió la demanda, precisamente porque no se provocó acto administrativo por parte de dicha entidad territorial, por lo que los mismos argumentos esbozados con anterioridad resultan aplicables frente a la reforma de la demanda para vincular nuevamente a dicha parte.
De otro lado, el accionante señala que debe aplicarse el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, sin embargo en el presente caso no habría un acto administrativo cuya legalidad analizar a efectos de determinar si al actor le asiste derecho a los nuevos periodos indicados en la reforma de la demanda, de suerte que ello no solo conduciría a una afectación del derecho al debido proceso, sino que tendría la virtualidad de conducir a un fallo inhibitorio, por lo cual se confirmará el auto de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba 5.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de fecha primero (1) de noviembre de dos mil veintidós (2022), proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral Del Circuito Judicial de Montería, por medio del cual se rechazó la reforma de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente decisión envíese el expediente al Juzgado de origen, previa las anotaciones del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, DIVA CABRALES SOLANO LUIS EDUARDO MESA NIEVES PEDRO OLIVELLA SOLANO