SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Montería, seis (6) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) SENTENCIA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Clase de proceso: Acción de Cumplimiento Radicación: 23-001-33-33-009-2023-00165-01 Demandante (s): Carmen Durante Barrera y otros Demandado (s): Municipio de Ciénaga de Oro Corresponde a la Sala decidir sobre la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la Sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería, por medio de la cual se declaró improcedente la acción de cumplimiento.
I.
ANTECEDENTES a. Hechos Manifiestan las partes accionantes que son servidores públicos del municipio de Ciénaga de Oro, desempeñando diferentes cargos, con los siguientes grados: Que los grados salariales en los que están ubicados en la planta de personal son menores a los establecidos en otras entidades territoriales, por lo que, a través del sindicato, presentaron a la administración municipal en cabeza de la Alcaldesa Ana Luz Bedoya Usta, pliego de peticiones con el objeto de que se reajustaran las escalas salariales, solicitud que fue acogida por la mandataria.
Que la Alcaldesa del municipio de Ciénaga de Oro el día 1º de noviembre de 2022, radicó el proyecto de acuerdo “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE LAS ESCALAS DE REMUNERACIÓN PARA LAS DISTINTAS CATEGORIAS DE Impugnación Acción de Cumplimiento Radicación N° 23-001-33-33-009-2023-00165-01 2 EMPLEO DEL MUNICIPIO DE CIÉNAGA DE ORO – CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.
Que en el mentado proyecto se estableció un ajuste en el grado asignado para cada denominación de empleo, realizándose una nivelación al salario de los demandantes, así: Que, en consecuencia, se modificaron los grados y por ende los salarios de los accionantes; acuerdo que fue sancionado por la señora alcaldesa el 27 de noviembre de 2022, siendo este publicado en la página web de la entidad, autorizando en sus artículos 4º y 5º lo siguiente: “Artículo 4º.
Autorícese al Alcalde del municipio de Ciénaga de Oro – Córdoba para que realice los reajustes y las nivelaciones salariales de los empleados públicos permanentes nombrados en provisionalidad y/o en carrera administrativa, cuyos cargos se encuentran definidos en la anterior planta de personal, respetando y dándole aplicación a los límites máximos fijados por el Gobierno Nacional para el efecto.
Artículo 5º: Autorícese al Alcalde del municipio de Ciénaga de Oro – Córdoba para que proceda a hacer los ajustes presupuestales necesarios a fin de darle cumplimiento a los reajustes y nivelaciones salariales”. Que, conforme a lo anteriormente señalado, están en su derecho de recibir la remuneración básica mensual acorde a lo estipulado en los Artículos 2º y 3º del acuerdo, pero que la parte accionada se ha negado a dar cumplimiento como se observa en las nóminas de los meses de enero, febrero, marzo y abril de 2023, las cuales fueron liquidadas, legalizadas y pagadas sin tener en cuenta lo dispuesto en el mencionado acto administrativo.
Que el 13 de marzo de 2023 los accionantes presentaron petición ante el Municipio de Ciénaga de Oro, por medio del cual solicitaron el cumplimiento del referido acuerdo, sin embargo, la señora alcaldesa se negó dar estricto cumplimiento señalando: “en cuanto a la nivelación salarial de que trata el articulo 4°del acuerdo Impugnación Acción de Cumplimiento Radicación N° 23-001-33-33-009-2023-00165-01 3 017 del 27 de noviembre del 2022, le recuerdo y preciso que se trata de una simple autorización que no tiene carácter vinculante”. b. Pretensiones La parte accionante solicita que se ordene a Alcaldía Municipal de Ciénaga de Oro- Córdoba, en cabeza de la alcaldesa Ana Luz Bedoya Usta a dar cumplimiento integral y material de las normas contenidas en el acto administrativo contenido en el Acuerdo 017 del 27 noviembre del 2022, “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE LAS ESCALAS DE REMUNERACIÓN PARA LAS DISTINTAS CATEGORÍAS DE EMPLEO DEL MUNICIPIO DE CIÉNAGA DE ORO-CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. c. Contestación A través de apoderado judicial la parte accionada se pronuncia respecto de la pretensión solicitada por los accionantes, señalando que el acto administrativo cuyo cumplimiento se exige por esta vía procesal no reconoce ni genera derecho laboral alguno de manera individual y personal a favor de los accionantes.
Menciona que los accionantes confunden el concepto y naturaleza jurídica de lo que es una Escala Salarial con el concepto y naturaleza jurídica de una Nivelación Salarial, figuras jurídicas bien distintas y que en el caso de los empleados públicos aquí demandantes nunca podría ser producto de un pliego de peticiones presentado por un sindicato sin el cumplimiento previo de las etapas legales de negociación colectiva.
Que si se revisa la exposición de motivos del Acuerdo No. 017 de 27 de noviembre de 2022, ninguna está dirigida a la modificación de los grados de los diferentes empleos de los niveles jerárquicos, sino, que se fijara por parte del Concejo Municipal, en forma abstracta y en general, la escala salarial de los diferentes niveles y no la nivelación que pretenden los actores, la cual requiere de una modificación a la planta de cargos vigente, establecida mediante Decreto No. 001 de 1º de enero de 2022, acto administrativo que goza de presunción de legalidad, por no haber sido modificado o anulado, y que mantiene plenos efectos y oponibilidad.
Pone de presente que, al establecerse una escala salarial, ello no significa per se, la modificación de la planta de cargos sin el cumplimiento de los requisitos administrativos, técnicos, presupuestales y financieros que exige la ley para el efecto. Termina diciendo que los artículos 4º y 5º del Acuerdo Municipal No. 017 de 27 de noviembre de 2022, contienen una autorización encaminada a que la Alcaldesa realice las nivelaciones salariales de los empleados públicos y que proceda hacer los ajustes presupuestales pertinentes.
En ese sentido, asegura que el término “autorizar” no es una orden imperativa y de estricto cumplimiento, sino que resulta Impugnación Acción de Cumplimiento Radicación N° 23-001-33-33-009-2023-00165-01 4 facultativa y potestativa en el sentido de que una persona autorizada pueda hacerlo o no. d. Sentencia apelada El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante providencia de fecha 7 de julio de 2023, declaró improcedente la acción de cumplimiento.
En sustento de su negativa adujo que las disposiciones que se señalan como incumplidas en el Acuerdo No. 017 de 2022, por medio del cual se autoriza al Alcalde para realizar los reajustes y nivelaciones salariales conforme a la escala de remuneración para la vigencia del año 2023, no contienen un mandato imperativo e inobjetable para el Municipio de Ciénaga de Oro o que sean de inminente cumplimiento, por cuanto, las actividades para hacer la nivelación o reajustes salariales pretendidos, requieren el cumplimiento de requisitos legales, entre ellos, los ajustes presupuestales necesarios para realizar las nivelaciones pretendidas por los actores, en virtud del establecimiento de una escala de remuneración para los empleos de la administración municipal en la vigencia del año 2023.
Que la disposición que señala la parte actora como incumplida, establece gastos para el ente conminado. Ello, en tanto el artículo 5° dispone que el Alcalde del ente territorial debe proceder a hacer los ajustes presupuestales necesarios para realizar las nivelaciones y/o ajustes salariales. Señala que tampoco puede pasarse por alto, conforme a los hechos y pretensiones de la demanda, que lo pretendido va encaminado a que se pague a los actores los reajustes y/o nivelaciones establecidas en la escala de remuneración contenida en el Acuerdo No. 017 de 2022.
Que si bien el Acuerdo 009 de 2023, expedido por el Concejo Municipal modifica el presupuesto del Municipio de Ciénaga de Oro, ello no desvirtúa la improcedencia de la acción de cumplimiento, en tanto, no se especifica en éste que el ajuste presupuestal haya sido en virtud del cumplimiento del establecimiento de la escala de remuneración de los empleos de la administración municipal a través del Acuerdo No. 017 de 2022 “por medio del cual se autoriza al Alcalde para realizar los reajustes y nivelaciones salariales conforme a la escala de remuneración para la vigencia del año 2023”.
Concluye señalando que la improcedencia de la acción, no solamente ocurre en razón a que las disposiciones que señalan como incumplidas no resultan imperativas, inobjetables o de inminente cumplimiento respecto al ente accionado, sino, porque, adicionalmente, el deber que se predica incumplido por el Municipio de Ciénaga de Oro, no tiene su origen en las competencias o atribuciones legales con las que cuenta el Concejo Municipal, pues la fijación del emolumento con arreglo a los Acuerdos que fijan la escala de remuneración de los empleos del ente territorial, está en cabeza de su Alcalde, conforme lo dispone el numeral 7º del artículo 315 de la Constitución Política y en el numeral 4 literal d, del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, que frente a sus competencias señala: “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar Impugnación Acción de Cumplimiento Radicación N° 23-001-33-33-009-2023-00165-01 5 sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado”, por tanto, lo que existe frente al reajuste de la escala salarial de los empleados públicos del orden territorial, es un ejercicio concurrente dentro del ámbito de las competencias de quienes intervienen en esta actividad.
En consecuencia, el a quo decidió: e. Impugnación La parte accionante inconforme con la decisión del A-quo presentó impugnación solicitando se revoque la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento. Para tal efecto, argumentó que de conformidad con lo dispuesto en los numerales 1º y 7º del artículo 315 de la Constitución Política, el acto administrativo contentivo del Acuerdo 017 del 27 de noviembre de 2022 “por medio del cual se autoriza al Alcalde para realizar los reajustes y nivelaciones salariales conforme a la escala de remuneración para la vigencia del año 2023”, está amparado en normas constitucionales que proclaman verdaderos deberes para el alcalde municipal como jefe de la administración, así: “Artículo 315.
Son atribuciones del alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado” Que el juez, “haciendo uso de su discrecionalidad”, se apartó de las normas constitucionales al señalar que la acción de cumplimiento no es procedente para exigir el cumplimiento del Acuerdo 017 de 2022, como quiera que, a su juicio, las autorizaciones consagradas en los numerales 4º y 5º, no tienen la característica de un deber de imperativo e inobjetable cumplimiento sino de meras autorizaciones;
Impugnación Acción de Cumplimiento Radicación N° 23-001-33-33-009-2023-00165-01 6 por lo tanto, dichas premisas no constituyen un argumento jurídico ni jurisprudencial para declarar improcedente esta acción. En lo que se refiere a la consideración de improcedencia por establecer la norma objeto de solicitud de cumplimiento un “gasto”, señaló que la administración municipal para dar cumplimiento a los artículos 4º y 5º del Acuerdo 017 del 27 de noviembre de 2022, expidió el Decreto 005 de enero 2 de 2023 y sancionó el Acuerdo 017 del 27 de noviembre de 2023, aprobado por el Concejo Municipal mediante el cual se establece una adición presupuestal para atender, entre otros, los gastos de funcionamiento de la entidad, por tanto, disiente con lo señalado por el A quo como quiera que está demostrado que la administración municipal tiene los recursos disponibles para atender dicho gasto.
En consecuencia, solicita que se revoque el fallo de fecha 7 de julio de 2023, proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería mediante el cual se declaró improcedente la presente acción de cumplimiento. f. Admisión del recurso Por auto se admitió la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo de 7 de julio de 2023 proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería. Así mismo, se requirió al Municipio de Ciénaga de Oro, para que aportara el Decreto 005 de 2 de enero de 2023.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA a. Competencia En virtud del artículo 3º de la Ley 393 de 1997, conocen en primera instancia de la acción de cumplimiento los Jueces Administrativos del domicilio del accionante y, en segunda instancia el Tribunal Administrativo a cuya jurisdicción territorial pertenezca aquél. Conforme lo dispuesto en la norma que asigna la competencia para el asunto, en razón de haberse proferido la sentencia de primera instancia por parte del Juez Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería, del cual es este Tribunal Administrativo el Superior Funcional, corresponde a esta Corporación conocer de la impugnación formulada. b. Objeto de la acción de cumplimiento El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, Impugnación Acción de Cumplimiento Radicación N° 23-001-33-33-009-2023-00165-01 7 señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.
En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos. c. Pretensión de la acción de cumplimiento. Se persigue con la presente acción que se ordene al municipio de Ciénaga de Oro, en cabeza de la Alcaldesa Ana Luz Bedoya Usta que dé cumplimiento Acuerdo 017 del 27 de Noviembre de 2022, “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE UNA ESCALA ANUAL DE REMUNERACIÓN PARALAS DISTINTAS CATEGORIAS DE EMPLEO DEL MUNICIPIO DE CIENGA DE ORO- CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. d. Marco normativo y jurisprudencial Teniendo claridad sobre lo pretendido por la parte actora, es menester señalar que la finalidad de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.
Esta norma fue desarrollada por la Ley 93 de 1997, que en su artículo 1º tiene previsto como objeto, que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza materia de Ley o Actos administrativos”. La Corte Constitucional definió la acción de cumplimiento, en los siguientes términos1: “… acción destinada a brindarle al particular la oportunidad de exigir de las autoridades la realización del deber omitido, a través de la facultad radicada en cabeza de todos los individuos, que les permite procurar la verdadera vigencia y verificación de las leyes y actos administrativos, acatándose de esta forma uno de los más eficaces principios del Estado de derecho, como es el de que el mandato de la ley o lo ordenado en un acto administrativo no puede dejarse a un simple deseo y tenga en cambio concreción en la realidad. 1 AC- 001 de 10 de diciembre de 1992 M.P. SIMÓN RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ Impugnación Acción de Cumplimiento Radicación N° 23-001-33-33-009-2023-00165-01 8 Por su parte, el H. Consejo de Estado en providencia de 2 de mayo de 20162, sintetizó los requisitos mínimos exigidos por la Ley 393 de 1997, para que la acción de cumplimiento prospere: “i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)3. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).
El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que la hace procedente.
A contrario sensu, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).” (resaltos de la Sala) Características de las normas que pueden exigirse a través de la acción de cumplimiento Para que resulte procedente el ejercicio de la acción para cumplimiento de leyes o actos administrativos, se requiere que la norma contenga un deber exigible a la autoridad correspondiente y que se caracterice por ser perentorio, claro e inobjetable, conforme los disponen los artículos 5, 7, 21 y 25 de la Ley 93 de 1997, al respecto esta misma última Alta Corporación señaló4: 2 Sección Quinta – C.P. Dra. Rocío Araujo Oñate – expediente 25000-23-41-000-2015-02437- 01(ACU) 3 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 4 Consejo de Estado Sección Quinta Rad.
No. 2014-00515-01, actor: Transporte La Costeña Veloz Durán y CIA S.C.A, CP. Doctor Alberto Yepes Barreiro. Impugnación Acción de Cumplimiento Radicación N° 23-001-33-33-009-2023-00165-01 9 “En esta medida, resulta pertinente manifestar que en relación con la existencia de un mandato claro, expreso y exigible, esta Sala en sentencia de 3 de septiembre de 2014, señaló que: “Aunque la finalidad de la presente acción es hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, no es posible a través de esta ordenar la ejecución de toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidor a través de órdenes del juez constitucional, que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, n mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15 y 25 de la Ley 191 de 1997.
Ello significa que los preceptos que se dicen incumplidos deben ser lo suficientemente precisos, y no puede generar ningún tipo de incertidumbre en cuanto a su objeto, vigencia y exigibilidad”. (negrilla fuera de texto” e. Acto administrativo frente al cual se solicita su cumplimiento. El acto administrativo del que se ruega su cumplimiento a través de la presente acción constitucional es el Acuerdo 017 del 27 de noviembre de 2022, “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE UNA ESCALA ANUAL DE REMUNERACIÓN PARA LAS DISTINTAS CATEGORIAS DE EMPLEO DEL MUNICIPIO DE CIENGA DE ORO- CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, específicamente en lo señalado en los artículos 4º y 5º: Impugnación Acción de Cumplimiento Radicación N° 23-001-33-33-009-2023-00165-01 10 f. Caso concreto En el caso en mención, se tiene que la parte accionante solicita que se ordene al municipio de Ciénaga de Oro, en cabeza de la Alcaldesa Ana Luz Bedoya Usta que dé cumplimiento al Acuerdo 017 del 27 de noviembre de 2022, “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE UNA ESCALA ANUAL DE REMUNERACIÓN PARA LAS DISTINTAS CATEGORIAS DE EMPLEO DEL MUNICIPIO DE CIENGA DE ORO- CÓRDOBA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”5, específicamente en lo señalado en los artículos 4º y 5º.
La parte accionada en respuesta a la demanda, señala que el acto administrativo cuyo cumplimiento se exige por esta vía procesal no reconoce ni genera derecho laboral alguno de manera individual y personal en favor de los accionantes. Que si se revisa la exposición de motivos del Acuerdo No. 017 de 27 de noviembre de 2022, ninguna está dirigida a la modificación de los grados de los diferentes empleos de los niveles jerárquicos, sino que se fije por parte del Concejo Municipal, en forma abstracta y en general, la escala salarial de los diferentes niveles y no la nivelación que pretenden los actores, la cual requiere de una modificación a la planta de cargos vigente, establecida mediante Decreto No. 001 de 1º de enero de 2022.
Así mismo, señala que los artículos 4º y 5º del Acuerdo Municipal No. 017 de 27 de noviembre de 2022, “por medio del cual se autoriza al Alcalde para realizar los reajustes y nivelaciones salariales conforme a la escala de remuneración para la vigencia del año 2023”, contienen una autorización encaminada a que la Alcaldesa realice las nivelaciones salariales de los empleados públicos y para que proceda hacer los ajustes presupuestales, por tanto, el término “autorizar” no es una orden imperativa y de estricto cumplimiento, sino que resulta facultativa y potestativa en el sentido de que una persona autorizada pueda hacerlo o no. El A quo al analizar el caso, declaró improcedente la acción de cumplimiento al considerar que las disposiciones que se señalan como incumplidas en el Acuerdo No. 017 de 2022, por medio del cual, se autoriza al Alcalde para realizar los reajustes y nivelaciones salariales conforme a la escala de remuneración para la vigencia del año 2023 de 2022, no contienen un mandato imperativo e inobjetable para el Municipio de Ciénaga de Oro o que sean de inminente cumplimiento, por cuanto, las actividades para hacer la nivelación o reajustes salariales pretendidos, requiere el cumplimiento de requisitos legales, entre ellos, los ajustes presupuestales necesarios para realizar los reajustes y nivelaciones pretendidas por lo actores a la planta de personal, en virtud del establecimiento de una escala de remuneración para los empleos de la administración municipal en la vigencia del año 2023.
Que la disposición que señala la parte actora como incumplida, establece gastos para el ente conminado, ello, en tanto el artículo 5° dispone que el Alcalde del ente territorial debe proceder a hacer los ajustes presupuestales necesarios para realizar las nivelaciones salariales, por tanto, lo pretendido va encaminado a que se 5 PDF No. 1 (páginas 30-51) Impugnación Acción de Cumplimiento Radicación N° 23-001-33-33-009-2023-00165-01 11 pague a los actores los reajustes y/o nivelaciones establecidas en la escala de remuneración contenida en el mencionado Acuerdo No. 017 de 2022.
Por su parte, el apoderado judicial de los accionantes sostienen no estar de acuerdo con la decisión del Juez de primera instancia, en primer lugar, porque, conforme lo dispuesto los numerales 1º y 7º del artículo 315 de la Constitución Política, el acto administrativo contentivo del Acuerdo 017 del 27 de noviembre de 2022 “por medio del cual se autoriza al Alcalde para realizar los reajustes y nivelaciones salariales conforme a la escala de remuneración para la vigencia del año 2023”, está amparado en normas constitucionales que proclaman verdaderos deberes para el alcalde municipal como jefe de la administración, así: “Artículo 315.
Son atribuciones del alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado” Que el juez, “haciendo uso de su discrecionalidad”, se apartó de las normas constitucionales al señalar que la acción de cumplimiento no es procedente para exigir el cumplimiento del Acuerdo 017 de 2022, como quiera que, a su juicio, las autorizaciones consagradas en los numerales 4º y 5º, no tienen la característica de un deber de imperativo e inobjetable cumplimiento sino de meras autorizaciones.
En segundo lugar, en lo que se refiere a la consideración de improcedencia por establecer la norma objeto de solicitud de cumplimiento un “gasto”, señaló que la administración municipal para dar cumplimiento a los artículos 4º y 5º del Acuerdo 017 del 27 de noviembre de 2022, expidió el Decreto 005 de enero 2 de 2023 y sancionó el Acuerdo 009 de junio de 2023, aprobado por el Concejo Municipal mediante el cual se establece una adición presupuestal para atender, entre otros, los gastos de funcionamiento de la entidad, por tanto, disiente con lo señalado por el Juez de la primera instancia como quiera que está demostrado que la administración municipal tiene los recursos disponibles para atender dicho gasto.
Descendiendo al caso concreto, se tiene que al revisar el precepto constitucional citado por la parte accionante con el objeto de desvirtuar la declaratoria de improcedencia del presente trámite constitucional por parte de la primera instancia contenido en los numerales 1º y 7º del artículo 315 de la Carta Superior, los mismos contienen atribuciones conferidas a los mandatarios municipales, que se centran básicamente en cumplir y hacer cumplir los acuerdos del Concejo, y por otro lado, fijar los emolumentos de los empleos de la planta de personal con arreglo a los acuerdos correspondientes.
Sin embargo, para determinar la procedencia de la acción de cumplimiento, resulta imperioso examinar estrictamente el contenido del acto administrativo del cual se solicita su cumplimiento como tal, que para el caso Impugnación Acción de Cumplimiento Radicación N° 23-001-33-33-009-2023-00165-01 12 concreto es el Acuerdo 017 del 27 de Noviembre de 2022, “por medio del cual se autoriza al Alcalde para realizar los reajustes y nivelaciones salariales conforme a la escala de remuneración para la vigencia del año 2023””6, específicamente lo dispuesto en sus artículos 4º y 5º Ahora bien, conforme la Ley 393 de 1997, dentro de las exigencias para la prosperidad de la acción de cumplimiento se tiene, entre otras, “que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en la norma o en el acto administrativo de una manera precisa, clara y actual”, por tanto, al realizar el estudio de procedencia de la acción de cumplimiento, tal como lo efectuó el A quo, éste se debe centrar en el contenido de la norma con fuerza de ley o del acto administrativo del cual se exigió su cumplimiento, más no, como lo pretende el recurrente, acudir a otros preceptos constitucionales para determinar que éstos son los que, en palabras del apelante, “proclaman verdaderos deberes para el alcalde municipal como jefe de la administración”, como lo son los numerales 1º y 7º del artículo 315 constitucional, disposiciones que no se encuentran contenidas de manera precisa en el acto administrativo cuyo cumplimiento de exige, esto es, el Acuerdo 017 del 27 de noviembre de 2022 “por medio del cual se autoriza al Alcalde para realizar los reajustes y nivelaciones salariales conforme a la escala de remuneración para la vigencia del año 2023”.
En este sentido, la redacción del artículo 4º del Acuerdo 017 del 27 de noviembre de 2022, a la letra señala: “Autorícese al Alcalde del Municipio de Ciénaga de Oro – Córdoba para que realice los reajustes y las nivelaciones salariales de los empleados públicos permanentes nombrados en provisionalidad y/o en carrera administrativa, cuyos cargos se encuentran definidos en la anterior planta de personal, respectando y dándole aplicación a los límites máximos fijados por el Gobierno Nacional para el efecto”.
Por su parte, el artículo 5º, dispone: “Autorícese al Alcalde del Municipio de Ciénaga de Oro – Córdoba para que proceda a hacer los ajustes presupuestales necesarios a fin de darle cumplimiento a los reajustes y nivelaciones salariales; establecidos en el presente Acuerdo No. 017 de noviembre 2022”. Tal como se observa, los artículos 4º y 5º del Acuerdo No. 017 de noviembre de 2022, contienen el otorgamiento de una facultad a la Alcaldesa del Municipio de Ciénaga de Oro, es decir, “el poder, derecho o capacidad, para algo”7, para que “realice los reajustes y las nivelaciones salariales de los empleados públicos permanentes nombrados en provisionalidad y/o en carrera administrativa” y “los ajustes presupuestales necesarios a fin de darle cumplimiento a los reajustes y nivelaciones salariales”, más no contiene el cumplimiento de un mandato “imperativo e inobjetable” esto es, una prescripción que se caracterice como un deber8 a ejecutar.
Así lo ha señalado el Honorable Consejo de Estado, al expresar: 6 PDF No. 1 (páginas 30-51) 7 https://www.rae.es/dpd/facultar 8 “Estar obligado a algo por la ley divina, natural o positiva”, https://www.rae.es/drae2001/deber. Impugnación Acción de Cumplimiento Radicación N° 23-001-33-33-009-2023-00165-01 13 “La finalidad del medio de control de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectiva la observancia de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.
Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”9. Los deberes legales o contenidos en actos administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997”10.
Aunado a lo anterior, no puede pasarse por alto, que lo que se pretende en el libelo es que se proceda por parte de la administración municipal a realizar nivelaciones salariales en lo concerniente al ajuste en cuanto al grado de los empleos de la planta de personal conforme las escalas salariales fijadas por el Concejo Municipal en el Acuerdo 017 del 27 de noviembre de 2022, por lo que ello implicaría, entrar a definir situaciones en cabeza de cada uno de los accionantes, esto es, tomar determinaciones concretas en relación con particulares.
Sobre este asunto el Tribunal rector en Sentencia de 24 de noviembre de 2011, dispuso: “La acción de cumplimiento no es procedente para el reconocimiento de derechos particulares, pues el juez de esa acción sólo está facultado para ordenar la realización efectiva de una norma o acto administrativo, sin que ello implique que pueda ordenar a la administración que tome determinaciones concretas en relación con los particulares porque eso es asunto de sus propias competencias.
Al respecto esta Corporación ha sostenido el siguiente criterio11: “Son claras las disposiciones constitucionales y legales en precisar que el fin de la acción de cumplimiento, como su nombre lo indica, es el de hacer cumplir el ordenamiento jurídico existente, por parte de las autoridades competentes, para hacer efectivo el Estado Social de Derecho, pero es claro también que en ese ordenamiento jurídico debe estar claramente establecida la obligación que se pretende hacer cumplir.
Lo que indica que a través de la acción de cumplimiento no es posible discutir derechos, sino hacer respetar los ya existentes y que se cumplan las normas que los reconocen. Así las cosas, no es posible para el juez que conoce de una acción de cumplimiento, convertirla en acción contenciosa y entrar a discutir y establecer el derecho del accionante. 9 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.
(Diccionario de la Real Academia Española). 10 Consejo de Estado, Sentencia de 4 de febrero de 2021 – C.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 11 Sentencia del 17 de octubre de 1997. Expediente ACU-020 Impugnación Acción de Cumplimiento Radicación N° 23-001-33-33-009-2023-00165-01 14 La acción de cumplimiento está prevista, precisamente, para ordenar el cumplimiento de una norma o acto administrativo que contenga una obligación clara y precisa, cuyo incumplimiento implique el desconocimiento de un derecho que no se discute”.
Además, en lo que se refiere al cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos de contenido general que confieren derechos condicionados a determinados requisitos, como en el caso de estudio, se entiende que el interesado debe acudir previamente a la autoridad competente para que defina si tiene o no el derecho que, en términos abstractos, prevé el ordenamiento.
Se insiste, entonces, que el juez de la acción de cumplimiento no está facultado para reconocer derechos subjetivos, pues con ello se invadiría la órbita de competencia administrativa señalada por la ley”. (negrillas de la Sala). En segundo lugar, frente al reparo del recurrente en lo que se refiere a las consideraciones de la sentencia de primera instancia respecto de la improcedencia por establecer la norma objeto de solicitud de cumplimiento un “gasto”, como quiera que para tales efectos fueron expedidos el Decreto 005 de 2 de enero de 2023 y sancionado el Acuerdo 009 de junio de 2023, se tiene que el primero de estos actos administrativos, fue aportado por la Alcaldía de Ciénaga de Oro en el trámite de segunda instancia, el cual tiene como objeto, “Por medio del cual se exalta con DECRETO DE HONORES al educador y músico LUIS ROBERTO FRANCO CAUSIL, y se dictan otras disposiciones”12, es decir, no guarda relación con el asunto de la disponibilidad presupuestal a la que hace referencia la parte accionante en su escrito de impugnación. Ahora bien, revisado el Acuerdo 009 de junio de 202313 “POR EL CUAL SE MODIFICA EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y APROPIACIONES DE GASTOS DEL MUNICIPIO DE CIÉNAGA DE ORO – CÓRDOBA, VIGENCIA FISCAL 2023”, decide en su artículo primero, sobre la creación de “códigos presupuestales de gastos del municipio que no aparecen en el presupuesto inicial”, por su parte, el numeral 2º adiciona en el presupuesto de ingresos y gastos del Municipio de Ciénaga de Oro, la suma de “CINCO MIL NOVECIENTOS NUEVE MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS VEINTE SIETE (sic)”, con el propósito de atender gastos de funcionamiento e inversión, así: 12 Expediente Digital – 08MemorialRespuestaMunicipiodeCiénagaOro.pdf 13 Expediente Digital – 13OposicionContestacion.pdf Impugnación Acción de Cumplimiento Radicación N° 23-001-33-33-009-2023-00165-01 15 Sin embargo, de la revisión del mismo, tal como lo determinó el A quo en la providencia recurrida, el citado acuerdo no da cuenta que las adiciones presupuestales arriba ilustradas hayan obedecido a la autorización otorgada por el Concejo Municipal a la Alcaldesa del Municipio de Ciénaga de Oro para la realización de los ajustes presupuestales necesarios a fin de darle cumplimiento a los ajustes y las nivelaciones salariales de los empleados públicos permanentes nombrados en provisionalidad o en carrera administrativa de que trata el Acuerdo No. 017 de noviembre de 2022 “por medio del cual se autoriza al Alcalde para realizar los reajustes y nivelaciones salariales conforme a la escala de remuneración para la vigencia del año 2023”, por tanto, si en gracia de discusión, llegare a considerarse que la administración tiene el deber jurídico de cumplir un mandato derivado del acto administrativo contenido en los artículos 4º y 5º del Acuerdo No. 017 de 2022, el mismo implicaría un gasto para la administración municipal, como quiera que no se encuentra probado que el Municipio de Ciénaga de Oro cuente con las partidas presupuestales disponibles para tales efectos.
Ahora, respecto de la incongruencia de la que se percató la Sala en los párrafos antecedentes, frente al Decreto No. 005 de 2 de enero 2022, “Por medio del cual se exalta con DECRETO DE HONORES al educador y músico LUIS ROBERTO Impugnación Acción de Cumplimiento Radicación N° 23-001-33-33-009-2023-00165-01 16 FRANCO CAUSIL, y se dictan otras disposiciones”, con el asunto que aquí se debate, el apoderado judicial de los accionantes se pronunció en memorial allegado en esta instancia procesal14, manifestando que el mismo había sido objeto de mención en el recurso de apelación, como quiera que la alcaldía municipal había hecho referencia a éste en Oficio de 3 de mayo de 202315, por el cual se da respuesta a la solicitud de cumplimiento del Acuerdo 017 de 27 de noviembre de 2022, al señalar expresamente: “Me permito informarle, que la suscrita alcaldesa en ejercicio de sus atribuciones y competencias el pasado 3 de enero de 2023 a efecto de darle cabal cumplimiento, profirió el acto administrativo contenido en el Decreto 005 de fecha 2 de enero de 20232; por lo que a su juicio, el actuar de la administración consistió en una conducta distractora que se encuentra prohibida en el artículo 39 numeral 8º de la Ley 1952 de 201916, como quiera que, ahora allega el Decreto 005 de 2 de enero de 2022, pero señalando que el mismo decidió sobre un exaltación de honores a un docente.
En razón a ello, el apelante reitera su solicitud de revocatoria del fallo de primera instancia y solicita la compulsa de copias a las autoridades disciplinarias. Ahora bien, para la Sala sobre el particular, tal como se desprende de las consideraciones desplegadas en la presente providencia, la improcedencia de la acción deriva no sólo de la discusión que se pueda suscitar del contenido Decreto No. 005 de 2 de enero 2022, sino que la misma, en su integralidad, se desprende principalmente de la ausencia de un mandato imperativo e inobjetable del acto administrativo cuyo cumplimiento se pretende, por tanto, ello no cambiaría el sentido de la decisión confirmatoria por esta instancia procesal sobre el asunto objeto de estudio, razón por la cual, se abstiene la Sala del estudio de fondo de la situación fáctica planteada.
Así entonces, tal como fue decidido por la primera instancia, el presente trámite constitucional no cumple con los requisitos de procedibilidad de la acción de cumplimiento, pues el acto administrativo cuyo cumplimiento se pretende no genera ningún derecho, no es de carácter vinculante, y su mandato no es imperativo e inobjetable, ni de inminente cumplimiento, por lo que no es procedente la acción. Por las razones antes expuestas, esta Colegiatura confirmará la sentencia de primera instancia de fecha 7 de julio de 2023, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se declaró improcedente la acción de cumplimiento.
Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 14 Expediente Digital – CO2SegundaInstancia – 10MemorialAccionantePronunciamientoPrueba.pdf 15 Expediente Digital – CO2SegundaInstancia – 10MemorialAccionantePronunciamientoPrueba.pdf 16 8.
“Omitir, retardar o no suministrar debida y oportuna respuesta a las peticiones respetuosas de los particulares o a solicitudes de las autoridades, así como retenerlas o enviarlas a destinatario diferente de aquel a quien corresponda su conocimiento”. Impugnación Acción de Cumplimiento Radicación N° 23-001-33-33-009-2023-00165-01 17 FALLA:
PRIMERO: Confirmar por las razones anotadas, la sentencia fecha 7 de julio de 2023, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se declaró improcedente la acción de cumplimiento.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta sentencia, por Secretaría, remitir el expediente al Juzgado de origen, previas las desanotaciones de rigor. Se deja constancia de que el proyecto de esta providencia, fue estudiado, discutido y aprobado, por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, LUIS EDUARDO MESA NIEVES PEDRO OLIVELLA SOLANO EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE