REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda ASUNTO A RESOLVER Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2022 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia - Quindío que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN1 1.1. Objeto La parte actora pretende que se declare la nulidad de los oficios Nos. O.J 0018 del 28 de marzo de 2016 y O.J. 0025 del 14 de abril de 2016, el primero de ellos que dio respuesta a la reclamación administrativa identificada con radicado interno No. 2016-00867 del 17 de marzo de 2016 que negó a la demandante el reconocimiento y pago de las prestaciones solicitadas, por considerar que nunca existió una relación laboral entre la peticionaria y el ente territorial; el segundo oficio resolvió el 1 Archivo cuaderno principal, págs. 1-18 ONEDRIVE Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda recurso de reposición interpuesto contra la respuesta inicial, confirmándola en su integridad.
Que se declare que existió una relación laboral con el municipio de La Tebaida y se ordene el reconocimiento de la condición de empleada pública durante el tiempo que estuvo vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios. Que se condene a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento y pago de la liquidación laboral, indemnización y las acreencias laborales causadas desde enero de 2013 hasta diciembre de 2015, incluyendo las prestaciones sociales derivadas de un contrato de trabajo, así como el pago de aportes a la seguridad social integral y devolución de los descuentos efectuados a la oficina de presupuesto por concepto de retención en la fuente. 1.2.
Razón, causa o fundamento de la pretensión La parte actora como sustento de las pretensiones expuso los hechos que se resumen a continuación: - Que desde septiembre de 2012 hasta diciembre de 2015, de forma ininterrumpida, la señora Carolina Carmona Molina se desempeñó como contratista del municipio de La Tebaida, según los siguientes contratos de prestación de servicios, desempeñaba el cargo de secretaria en la Oficina Administrativa del aludido municipio: a) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 270 de 2012. b) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 024 de 2013. c) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 148 de 2013. d) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 301 de 2013. e) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 412 de 2013. f) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 523 de 2013. g) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 622 de 2013. h) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 236 de 2014. i) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 318 de 2014. j) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 468 de 2014.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda k) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 579 de 2014. I) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 743 de 2014. m) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 002 de 2014. n) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 033 de 2015. o) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 301 de 2015. p) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 504 de 2015. q) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 655 de 2015. r) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 819 de 2015. s) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 941 de 2015. t) Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 1064 de 2015. - Que para la ejecución de las actividades contractuales y el manual de funciones era necesario el cumplimiento de un horario de trabajo reglado, el cual cumplió la demandante. - Que la señora Carolina Carmona Molina recibía órdenes de trabajo del municipio de La Tebaida a través del alcalde Municipal y del secretario de Gobierno. - Que la demandante tuvo a cargo en el desempeño de sus actividades como auxiliar administrativa funciones permanentes y propias del municipio, tales como la elaboración de actas parciales, de inicio y finales. - Que los breves intervalos entre los contratos de prestación de servicios corresponden a los días que tardaba la expedición de un nuevo registro presupuestal y la demandante prestaba sus servicios sin importar si hubiese o no contrato firmado, cumpliendo con el horario de lunes a viernes de 8:00 am a 12:00 y de 2:00 pm a 6:00 pm, es decir, la misma jornada laboral asignada a los empleados del municipio de La Tebaida. 1.3.
Fundamentos de derecho: - Artículos 2, 6, 25, 48, 53, 121 y 123 de la Constitución Política. - Leyes 50 de 1990, 6ª de 1945, 52 de 1975, 4ª de 1192 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda - Decretos 1252 de 2000, 1652 de 1977, 2127 de 1945, 1160 de 1947, 797 de 1949, 2351 de 2014, 3135 de 1965, 3118 de 1968, 1848 de 1969, 2148 de 1992, 1045 de 1978.
Consideró que el municipio de La Tebaida encubre una verdadera relación laboral en los contratos de prestación de servicios suscritos, abusando de esta figura jurídica contenida en la Ley 80 de 1993 con la finalidad de defraudar al trabajador de su derecho a reclamar prestaciones sociales y demás acreencias laborales, así como la posibilidad de cotizar al sistema de seguridad social en pensiones.
Por consiguiente, arguyó que se reúnen las condiciones para predicar la configuración de un contrato realidad.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA En primera instancia se tuvo por extemporánea la contestación de la demanda2.
3. LA SENTENCIA IMPUGNADA3 El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para ello abordó los elementos del contrato realidad a la luz de la jurisprudencia, concluyó que, respecto del primer elemento constitutivo de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio se encuentra probado con la suscripción de los contratos que se aportaron al plenario.
Conforme a los testimonios practicados en el proceso, sostuvo que la accionante no desarrollaba su actividad de manera independiente, debía someterse al horario que la administración municipal tenía señalado para sus empleados, sumado a que para ausentarse de su lugar de trabajo debía solicitar permiso de quien fungía como su jefe, esto es, el secretario de gobierno del municipio de La Tebaida, quien adicional a las actividades señaladas en los contratos, decidió asignarle a la señora Carmona Molina la función de secretaria. 2 Archivo cuaderno principal, Pág. 181 ONEDRIVE 3 Índice 19, SAMAI JUZGADO Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda En relación al requisito correspondiente a la permanencia o desempeño de una labor inherente a la entidad, destacó que las funciones que ejecutaba la demandante en la Oficina Administrativa del municipio de La Tebaida hacen parte de la actividad propia de las entidades públicas, esto es la contratación estatal pues, estaba encargada de verificar que se utilizara de forma correcta el SECOP tratándose de los procesos de contratación directa; además, apoyaba la elaboración de actas parciales, finales, de terminación anticipada de contratos, las cuales son necesarias para el pago a los contratistas.
Respecto del análisis del requisito de equidad o similitud de funciones a las de servidores públicos vinculados a la administración, obran en el expediente los manuales de funciones de los empleos denominados auxiliar administrativo código 407 grados 06 y 10 vinculados a la secretaría de gobierno y servicios administrativos del municipio de La Tebaida en ellos no se incluyen actividades relacionadas con los procesos de contratación del ente territorial que llevaba a cabo la demandante, pero sí se alude a la función de “atender al público en la oficina, durante el horario establecido” siendo ésta una de las labores asignadas a la actora.
De las consideraciones planteadas en cada uno de los diferentes contratos que fueron suscritos por el municipio de La Tebaida con la señora Carolina Carmona Molina, se indica como justificación para la celebración del contrato entre otros el hecho de “6.- Que en la planta de personal del municipio de La Tebaida, no se cuenta con personal suficiente para atender las actividades cuya ejecución se plasma en éste acuerdo de voluntades, circunstancia de la que se deja constancia en el expediente del contrato en cumplimiento de lo prescrito en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993”.
De lo cual el juzgado coligió la existencia de funcionarios de planta con funciones similares o afines a las que desarrollaba la demandante. Por último, estableció que la remuneración estaba probada, pues la secretaría de gobierno y servicios administrativos del municipio de La Tebaida Quindío expidió constancia el 30 de diciembre de 2015 que da cuenta del valor de cada contrato que el ente territorial suscribió con la señora Carolina Carmona Molina entre el 3 de enero de 2013 y el 24 de diciembre de 2015.
Por tanto, se estimó que las pruebas recaudadas en el proceso, permiten evidenciar que los servicios que prestó la demandante fueron de manera personal, Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda dependiente o subordinada, cumpliendo un horario de trabajo, durante cada uno de los períodos de vinculación contractual, con lo cual se desvirtúa la existencia del contrato de prestación de servicios en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades.
Por consiguiente, profirió la siguiente condena: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial los oficios Nos. O.J 0018 del 28 de marzo de 2016 y O.J. 0025 del 14 de abril de 2016, expedidos por la alcaldesa y el alcalde encargado, respectivamente, del Municipio de La Tebaida Quindío, por medio de los cuales se negó la existencia de una relación laboral y el pago de prestaciones sociales a la señora Carolina Carmona Molina, durante el vínculo como asistente de la oficina administrativa de la Secretaría de Gobierno, en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 3 de enero de 2013 y el 24 de diciembre de 2015, de conformidad a las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: DECLARAR la existencia de una relación laboral entre el Municipio de La Tebaida y la señora Carolina Carmona Molina, durante el tiempo que ésta prestó sus servicios como asistente de la oficina administrativa de la Secretaría de Gobierno, en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 3 de enero de 2013 y el 24 de diciembre de 2015.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR al Municipio de La Tebaida liquidar y cancelar el valor de las prestaciones sociales legales a que tiene derecho la señora Carolina Carmona Molina únicamente mientras estuvo vinculada como asistente de la oficina administrativa de la Secretaría de Gobierno, en los períodos comprendidos entre el 3 de enero de 2013 y el 24 de diciembre de 2015, de acuerdo a la tabla esbozada en la parte considerativa, tomando como base para liquidación, los honorarios que percibía mensualmente por cada contrato de prestación de servicios: No. DE CONTRATO DURACIÓN 024-2013 03 de enero de 2013 al 29 de marzo de 2013 148-2013 1º de abril de 2013 al 30 de junio de 2013 301-2013 4 de julio de 2013 al 4 de septiembre de 2013. 412-2013 5 de septiembre de 2013 al 4 de noviembre de 2013 523-2013 5 de noviembre de 2013 al 30 de noviembre de 2013.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda 622-2013 2 de diciembre de 2013 al 30 de diciembre de 2013. 002-2014 2 de enero de 2014 al 30 de junio de 2014. 236-2014 1º de julio de 2014 al 31 de agosto de 2014. 318-2014 01 de septiembre de 2014 al 30 de septiembre de 2014. 460-2014 02 de octubre de 2014 al 31 de octubre de 2014. 579-2014 04 de noviembre de 2014 al 30 de noviembre de 2014 743-2014 03 de diciembre de 2014 al 26 de diciembre de 2014. 033-2015 07 de enero de 2015 al 30 de mayo de 2015. 301-2015 02 de junio de 2015 al 30 de julio de 2015. 504-2015 05 de agosto de 2015 al 31 de agosto de 2015. 665-2015 02 de septiembre de 2015 al 30 de septiembre de 2015. 819-2015 06 de octubre de 2015 al 31 de octubre de 2015. 941-2015 09 de noviembre de 2015 al 30 de noviembre de 2015. 1064-2015 03 de diciembre de 2015 al 24 de diciembre de 2015.
CUARTO: ORDENAR al Municipio de La Tebaida tomar (durante el tiempo comprendido entre el 3 de enero de 2013 y el 24 de diciembre de 2015, salvo sus interrupciones) el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la parte demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, por lo que la parte actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda QUINTO: ORDENAR la indexación de las sumas que resulten con base en el IPC, según lo dispone el artículo 187 del CPACA, teniendo en cuenta las fechas de causación y pago efectivo de las mismas, aplicando la fórmula pergeñada en la parte motiva.
SEXTO: DECLARAR que el tiempo laborado por la señora Carolina Carmona Molina, al municipio de La Tebaida como asistente de la oficina administrativa de la Secretaría de Gobierno bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, entre el 3 de enero de 2013 y el 24 de diciembre de 2015, salvo sus interrupciones, se debe computar para efectos de la seguridad social integral.
SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las consideraciones expuestas.
OCTAVO: NO se condenará en costas y agencias en derecho, por las consideraciones expuestas.” 4. LA IMPUGNACIÓN4 La parte accionada presentó oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de instancia, argumentó que los actos administrativos enjuiciados fueron proferidos de acuerdo a los fundamentos de hecho y de derecho que le rigen, en consideración con la relación jurídica que sostuvo con la señora Carolina Carmona Molina, con el municipio de La Tebaida - Quindío. Del estudio del acervo probatorio no es posible identificar la configuración de un contrato realidad entre la demandante y el Municipio de La Tebaida - Quindío. Resaltó que entre las partes no existía subordinación y este elemento no se encuentra acreditado en el plenario.
Indicó que ninguno de los testigos, esto es la señora Paula Andrea Castro Rodríguez y el señor Fernando Carona lograron asegurar que la señora Carmona Molina recibiera memorandos o algún otro tipo de llamados de atención, ni capacitaciones, ni instrucciones por parte de la administración municipal. Arguyó que el cumplimiento de un horario y la supervisión que a bien se hubiese realizado sobre la ejecución contractual no puede ser considerada como subordinación, en tanto la independencia y autonomía de un contrato con el Estado no implica la separación absoluta del colaborador de la administración respecto del 4 Índice 23 – SAMA JUZGADO Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda Ente Estatal.
Así, entre la demandante y el municipio de La Tebaida - Quindío, existió una relación jurídica pero no de trabajo, sino por prestación de servicios de apoyo a la gestión como desde el epílogo de la actuación jurídica planteó el sujeto pasivo de la Litis. Las prestaciones de apoyo a cargo del otrora contratista conducen al hecho de que las mismas eran personales, pero este rasgo inherente a la contratación directa dista de ser al menos indiciario de un contrato laboral.
Mencionó que el principio de planeación y la autonomía de las partes genera que en algunos casos el ejecutor deba llevar a cabo sus actividades en forma presencial y en determinados horarios, sin que ello tenga correlación con el principio de primacía de la realidad sobre las formas. La certificación que en sede precontractual contenía la inexistencia de personal está asociada a un presupuesto de formación de los contratos de prestación de servicios, por cuanto en uno de sus supuestos se precisa que la entidad debe valorar si existe o no dentro de la planta talento humano capaz de ejecutar las prestaciones, pero ello no tiene conexión con la litis.
Con base en lo anterior solicitó revocar la decisión apelada.
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN - Parte demandante5: Insistió en que están colmados los elementos constitutivos de un contrato realidad, lo que permite establecer la existencia de una relación laboral con la entidad accionada; destacó que la administración desdibujó la finalidad de un contrato de prestación de servicios e impuso ante el contratista actividades propias de la administración, en este caso, a la señora Carolina Carmona actividades propias de una secretaria de despacho.
Actividades que fueron camufladas en un objeto contractual pero distintas a las que son desarrolladas por el trabajador. - Parte demandada6: Resaltó que entre las partes no existía subordinación y este elemento no se encuentra acreditado en el plenario, lo que excluye la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas.
Mencionó que ninguno de los testigos, es decir, ni la señora Paula Andrea Castro Rodríguez y el señor 5 Archivo 009 SAMAI - TRIBUNAL 6 Archivo 010 SAMAI - TRIBUNAL Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda Fernando Carmona lograron generar convencimiento sobre la existencia de órdenes, llamados de atención, capacitaciones o instrucciones.
Expresó que no se logra avizorar una precisión por parte de la juez a-quo en referencia a las actuaciones de mandato por parte del Secretario de Gobierno frente a la ejecución de las actividades de la señora Carmona Molina, más allá del establecimiento de un horario y del cumplimiento de las actividades descritas en los contratos. Indicó que una cosa es que el contratista por prestación de servicios sea autónomo y otra que su contratante no puede hacer una valoración del iter contractual a través de la supervisión. Señaló que el cumplimiento de horario se deriva de la coordinación de prestaciones y no constituye un rasgo de contrato - realidad.
El principio de planeación y la autonomía de las partes genera que en algunos casos el ejecutor deba llevar a cabo sus actividades en forma presencial y en determinados horarios, razón por la cual, desde esta arista tampoco se tiene prueba de subordinación. En consecuencia, solicitó sea revocada la sentencia apelada. - Ministerio del Público: No se pronunció. II.
CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 247 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia dictada en las presentes diligencias. Igualmente se verifica que los presupuestos procesales se encuentran reunidos y no existen causales de nulidad que invaliden lo actuado.
Por lo tanto, se procede a emitir sentencia de segunda instancia, teniendo en cuenta el siguiente, Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda
2. PROBLEMA JURÍDICO Conforme a lo apelado corresponde a la Sala determinar si debe o no revocar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda7 y en ese orden, establecer si entre la señora Carolina Carmona Molina y el municipio de La Tebaida se configuró una verdadera relación laboral, concretamente, si está debidamente probado en el proceso el elemento atinente a la continua subordinación con la entidad accionada que configuraría la figura del contrato realidad? en caso afirmativo, ¿tiene derecho la parte actora al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir con ocasión de ese vínculo?
3. TESIS DEL TRIBUNAL Para la Sala sí se configuró la existencia de un contrato realidad entre la demandante y el municipio de La Tebaida, por lo que tiene derecho a devengar las prestaciones sociales dejadas de percibir como una asistente administrativa con funciones continuas e impuestas para el normal desarrollo de los procesos de contratación estatal del municipio mencionado en la Secretaria de Gobierno, como lo estableció la a-quo.
4. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO La tesis expuesta se sustenta en las siguientes razones: 7 ARTÍCULO 328. CGP. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda 4.1.
La figura del contrato de prestación de servicios La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada normativamente a través del Decreto Ley 222 de 19838, la Ley 80 de 1993 y por la Ley 190 de 19959. El artículo 32 del estatuto general de contratación lo define así: “Son contratos de prestación de servicios los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” (Subrayado y negrillas fuera de texto) Lo anterior denota que una de las características del contrato de prestación de servicios es la temporalidad de su vigencia, y por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado, es decir el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
En el evento de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter breve y excepcional para convertirse en permanente y ordinario, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de dar cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público se encuentre dentro de la respectiva planta y sus emolumentos previstos en el correspondiente presupuesto.
Si bien la legislación Colombiana ha habilitado la posibilidad de acudir a la contratación de prestación de servicios en los casos y para los fines previstos en la Ley 80 de 1993, no es menos cierto que en ella se encuentran implícitos los limitantes necesarios para evitar el abuso de esta figura jurídica. Por su parte la Ley 734 de 2002, -estatuto único disciplinario-, consagró la siguiente falta gravísima: 8 Por el cual se expiden normas sobre contratos de la Nación y sus entidades descentralizadas y se dictan otras disposiciones. 9 Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda “Artículo 29. Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”.
Como puede observarse, el contrato de prestación de servicios fue concebido para la satisfacción de ciertas necesidades de la administración pública, bajo condiciones específicas y por esa razón es el mismo ordenamiento jurídico el que establece no solo la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios para adelantar funciones propias de un empleo público previstas en la ley o en los reglamentos, sino que también sanciona al servidor que realice dicha contratación por fuera de los alcances, temporalidad y fines contemplados en el estatuto de contratación estatal.
Dicha prohibición contiene una importante garantía de protección a los derechos laborales de los servidores públicos, porque evita que se desnaturalicen las relaciones laborales y garantiza la efectividad de los derechos de estabilidad laboral, acceso al empleo público mediante el mérito y a los beneficios mínimos laborales consagrados en la Constitución Política.
Adicionalmente, el artículo 25 constitucional, establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza " en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado", de ahí que se decida proteger a las personas que bajo la figura de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes. 4.2.
Jurisprudencia aplicable al caso La Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad del artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, modificado por el Decreto 3074 de 196810, se ocupó de las diferencias entre los contratos de prestación de servicios y la relación laboral señalando: 10 ARTÍCULO 1 °. Modifícase y adicióname el Decreto número 2400 de 1968, en los siguientes términos: El artículo 2. quedará así: Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda “La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.” (…) La jurisprudencia colombiana permite establecer algunos criterios que definen el concepto de función permanente como elemento, que sumado a la prestación de servicios personales, subordinación y salario, resulta determinante para delimitar el campo de la relación laboral y el de la prestación de servicios.
Son estos: i) Criterio funcional, esto es, si la función contratada está referida a las que usualmente debe adelantar la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la Constitución, será de aquellas que debe ejecutarse mediante vínculo laboral; ii) Criterio de igualdad: Si las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral, debe acudirse a la relación legal y reglamentaria o al contrato laboral y no a la contratación pública; iii) Criterio temporal o de la habitualidad: si las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual, o sea que si se suscriben órdenes de trabajo sucesivas, que muestra el indiscutible ánimo de la administración por emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona, y no se trata de una relación o vinculo de tipo ocasional o esporádico, es lógico concluir que nos referimos a una verdadera relación laboral; iv) Criterio de la excepcionalidad: si la tarea acordada corresponde a actividades nuevas y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos; obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta, puede acudirse a la contratación pública; pero si la gestión contratada equivale al giro normal de los negocios de una empresa debe corresponder a una relación laboral y no puramente contractual; v) Criterio de la continuidad: si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, esto es, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral11.
(Subrayas y negrillas fuera de texto) De acuerdo con la jurisprudencia citada, es claro que la potestad de contratación para prestar servicios de salud por parte del Estado, solo podrá llevarse a cabo siempre y cuando (i) no se trate de funciones permanentes o propias de la entidad, (ii) cuando estas funciones no puedan realizarse con personal de planta de la entidad o (iii) cuando se requieran conocimientos especializados, toda vez que para prestar los servicios inherentes a su objeto social, se debe contar con una planta de personal propia, idónea, adecuada y suficiente que les permita atender y desarrollar sus funciones12.
En ese orden de ideas, la figura del contrato realidad se aplica cuando se constata la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales13. 4.3.
Hechos probados Según lo señalado en párrafos anteriores se analizará, si en efecto entre la señora Carolina Carmona Molina y el municipio de La Tebaida se configuró una verdadera relación laboral que otorgue a aquella el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones laborales que reclama o si, por el contrario, como aduce la entidad no 11 Corte Constitucional.
Sentencia C-614 de 2009. M.P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Septiembre 2 de 2009. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección segunda – Subsección “A”. Sentencia del 02 de junio de 2016. CP. Luis Rafael Vergara Quintero. Radicación número: 81001- 23-33-000-2012-00043-01(2496-14). 13 Ver Sentencia de Unificación de Jurisprudencia CE-SUJ2-005-16.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda se logró demostrar el elemento de subordinación, necesario para sacar avante las pretensiones. En efecto, en el asunto no se discute por la parte recurrente los elementos alusivos a la prestación personal de los servicios prestados por la actora con la entidad accionada y su remuneración. La discrepancia se centra en si se configuró realmente una relación de subordinación con la entidad o, simplemente, se trató de un relacionamiento de coordinación que no resultaría ajeno a la autonomía que tiene el contrato de prestación de servicios.
Sobre este punto, aparecen los siguientes elementos de prueba dentro del plenario (págs. 29 a 126, cuaderno principal) y la certificación sobre estos tiempos aportada al expediente (pág. 126 ídem): a) Que el día 03 de enero de 2013 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 024, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde el 03 de enero de 2013 hasta el 29 de marzo de 2013, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA en las actividades de la Oficina Administrativa del Municipio”. b) Que el día 1º de abril de 2013 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 148, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde el 1º de abril de 2013 hasta el 30 de junio de 2013, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA en las actividades de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones pactadas en la cláusula segunda del contrato”. c) Que el día 2 de julio de 2013 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 301, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde el 4 de julio de 2013 hasta el 4 de septiembre de 2013, cuyo objeto Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA en las actividades de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones pactadas en la cláusula segunda del contrato”. d) Que el día 5 de septiembre de 2013 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 412, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde el 5 de septiembre de 2013 hasta el 4 de noviembre de 2013, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA en las actividades de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones pactadas en la cláusula segunda del contrato”. e) Que el mes de noviembre de 2013 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 523, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde el 5 de noviembre de 2013 hasta el 30 de noviembre de 2013, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA en las actividades de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones pactadas en la cláusula segunda del contrato”. f) Que el día 2 de diciembre de 2013 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 622, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde el 2 de diciembre de 2013 hasta el 30 de diciembre de 2013, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA en las actividades de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones pactadas en la cláusula segunda del contrato”. g) Que el día 2 de enero de 2014 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 002, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda el 2 de enero de 2014 hasta el 30 de junio de 2014, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA para realizar las actividades asistenciales de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones pactadas en la cláusula segunda del contrato”. h) Que el día 1 de julio de 2014 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 236, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde el 1º de julio de 2014 hasta el 31 de agosto de 2014, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA para realizar las actividades asistenciales de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones establecidas en la cláusula segunda del contrato”. i) Que el día 01 de septiembre de 2014 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 318, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde el 01 de septiembre de 2014 hasta el 30 de septiembre de 2014, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA para realizar las actividades asistenciales de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones establecidas en la cláusula segunda del contrato”. j) Que el día 02 de octubre de 2014 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 460, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde el 02 de octubre de 2014 hasta el 31 de octubre de 2014, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA para realizar las actividades asistenciales de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones establecidas en la cláusula segunda del contrato”. k) Que el día 04 de noviembre de 2014 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 579, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda desde el 04 de noviembre de 2014 hasta el 30 de noviembre de 2014, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA para realizar las actividades asistenciales de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones establecidas en la cláusula segunda del contrato”. l) Que el día 03 de diciembre de 2014 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 743, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde el 03 de diciembre de 2014 hasta el 26 de diciembre de 2014, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA para realizar las actividades asistenciales de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones establecidas en la cláusula segunda del contrato”. m) Que el día 07 de enero de 2015 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 033, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde el 07 de enero de 2015 hasta el 30 de mayo de 2015, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA para realizar las actividades asistenciales de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones establecidas en la cláusula segunda del contrato”. n) Que el día 02 de junio de 2015 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 301, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde el 02 de junio de 2015 hasta el 30 de julio de 2015, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA para realizar las actividades asistenciales de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones establecidas en la cláusula segunda del contrato”. o) Que el día 05 de agosto de 2015 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 504, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda el 05 de agosto de 2015 hasta el 31 de agosto de 2015, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA para realizar las actividades asistenciales de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones establecidas en la cláusula segunda del contrato”. p) Que el día 02 de septiembre de 2015 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 665, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde el 02 de septiembre de 2015 hasta el 30 de septiembre de 2015, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA para realizar las actividades asistenciales de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones establecidas en la cláusula segunda del contrato”. q) Que el día 05 de octubre de 2015 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 819, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde el 06 de octubre de 2015 hasta el 31 de octubre de 2015, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA para realizar las actividades asistenciales de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones establecidas en la cláusula segunda del contrato”. r) Que el día 09 de noviembre de 2015 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 941, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde el 09 de noviembre de 2015 hasta el 30 de noviembre de 2015, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA para realizar las actividades asistenciales de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones establecidas en la cláusula segunda del contrato”. s) Que el día 03 de diciembre de 2015 se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la Gestión No. 1064, como contratante el Municipio de La Tebaida y contratista Carolina Carmona Molina, el cual se ejecutó desde Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda el 03 de diciembre de 2015 hasta el 24 de diciembre de 2015, cuyo objeto consistió en: “prestación de servicios de apoyo a la gestión con CAROLINA CARMONA MOLINA para realizar las actividades asistenciales de la Oficina Administrativa del Municipio de conformidad con las obligaciones establecidas en la cláusula segunda del contrato”.
Según las anteriores vinculaciones, las actividades desempeñadas por la parte actora fueron (ver páginas 26-58, cuaderno principal): • Contrato No. 024-2013, 148 de 2013, 301 de 2013: 1) Apoyar la oficina administrativa en la elaboración del informe COVI que se realiza mensualmente; 2) Elaborar una base de datos sistematizada de la contratación que se vaya adelantando mes a mes informando al supervisor del contrato las fechas de terminación de los mismos; 3) Asignar los números consecutivos a los diferentes procesos de contratación de la administración y colaborar en la inscripción de estos en los libros radicadores teniendo en cuenta la clase de contrato; 4) Recibir, radicar y manejar la correspondencia interna y externa, tanto recibida como despachada por la ventanilla única virtual que corresponda a la Oficina Administrativa; 5) Apoyar en la organización, actualización y mantenimiento del archivo contractual y la debida presentación y folio de los contratos; 6) Apoyar la elaboración de documentos requeridos cada mes para el pago de los contratistas como son las actas parciales, finales de terminación anticipada; 7) Apoyar la elaboración del informe de personería y demás informes que sean requeridos por los entes de control; 8) Registrar en el libro radicador cada contrato que sea suministrado a los contratistas, foliando el contrato y teniendo en cuenta su devolución a la oficina administrativa; 9) Apoyar la oficina administrativa en la elaboración de informes solicitados por la Cámara de Comercio; 10) Asumir por su cuenta y riesgo el pago de los aportes al sistema de seguridad social. • Contratos No. 412-2013, 523 de 2013: 1) Verificar y disponer de los mecanismos necesarios para que a través del funcionario competente se realice en el SECOP, en los términos señalados, la publicación de los documentos y actuaciones adelantadas en los procesos de contratación directa; 2) Elaborar una base de datos sistematizada de la contratación que Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda adelante mes a mes por el ente territorial, informando al supervisor del contrato las fechas de terminación de los mismos; 3) Asignar los números consecutivos a los diferentes procesos de contratación de la administración y colaborar en la inscripción de estos en los libros radicadores teniendo en cuenta el tipo y modalidad de selección; 4) Recibir, radicar y manejar la correspondencia interna y externa, tanto recibida como despachada por la ventanilla única virtual que corresponda a la Oficina Administrativa; 5) Apoyar en la organización, actualización y mantenimiento del archivo contractual y la debida presentación y folio de los contratos; 6) Apoyar la elaboración de documentos requeridos cada mes para el pago de los contratistas como son las actas parciales, finales, de terminación anticipada; 7) Apoyar la elaboración del informe de personería; 8) Registrar en el libro radicador cada contrato que sea suministrado a los contratistas, foliando el contrato y teniendo en cuenta su devolución a la oficina administrativa; 9) Administrar, conservar y entregar al término del contrato todos los archivos documentales y el formato único de inventario documental en aplicación de la ley general del archivo, Ley 594 de 2000; 10) Apoyar la presentación de informes relacionados con la contratación que debe presentar el Municipio y/o que sean requeridos por lo organismos de control; 11) Apoyar en la revisión del cumplimiento de los requisitos y documentos anexos necesarios para la legalización de los contratos; 12) Asumir por su cuenta y riesgo el pago de los aportes al sistema de seguridad social. • Contratos Nos. 622 de 2013, 002 de 2014, 236 de 2014, 318 de 2014, 460 de 2014, 743 de 2014, 033 de 2015, 301 de 2015, 504 de 2015, 665 de 2015, 819 de 2015, 941 de 2015, 1064 de 2015: 1) Verificar y disponer de los mecanismos necesarios para que a través del funcionario competente se realice en el SECOP, en los términos señalados, la publicación de los documentos y actuaciones adelantadas en los procesos de contratación directa; 2) Elaborar una base de datos sistematizada de la contratación que adelante mes a mes por el ente territorial, informando al supervisor del contrato las fechas de terminación de los mismos; 3) Asignar los números consecutivos a los diferentes procesos de contratación de la administración y colaborar en la inscripción de estos en los libros radicadores teniendo en cuenta el tipo y modalidad de selección; 4) Recibir, radicar y manejar la correspondencia interna y externa, tanto recibida como despachada por la ventanilla única virtual Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda que corresponda a la Oficina Administrativa 5) Apoyar en la organización, actualización y mantenimiento del archivo contractual y la debida presentación y folio de los contratos 6) Apoyar la elaboración de documentos requeridos cada mes para el pago de los contratistas como son las actas parciales, finales, de terminación anticipada 7) Apoyar la elaboración del informe de personería 8) Registrar en el libro radicador cada contrato que sea suministrado a los contratistas, foliando el contrato y teniendo en cuenta su devolución a la oficina administrativa 9) Administrar, conservar y entregar al término del contrato todos los archivos documentales y el formato único de inventario documental en aplicación de la ley general del archivo, Ley 594 de 2000 10)Apoyar la presentación de informes relacionados con la contratación que debe presentar el Municipio y/o que sean requeridos por lo organismos de control 11)Apoyar en la revisión del cumplimiento de los requisitos y documentos anexos necesarios para la legalización de los contratos 12)Entregar a la finalización del contrato y al supervisor, lo archivos físicos y digitales relacionados con las actividades realizadas durante la vigencia del contrato y demás elementos que le fueron asignados, para efectos de que el almacén del municipio expida paz y salvo al contratista 13)Asumir por su cuenta y riesgo el pago de los aportes al sistema de seguridad social. • Contrato No. 579 de 2014: 1) Verificar y disponer de los mecanismos necesarios para que a través del funcionario competente se realice en el SECOP, en los términos señalados, la publicación de los documentos y actuaciones adelantadas en los procesos de contratación directa; 2) Elaborar una base de datos sistematizada de la contratación que adelante mes a mes por el ente territorial, informando al supervisor del contrato las fechas de terminación de los mismos; 3) Asignar los números consecutivos a los diferentes procesos de contratación de la administración y colaborar en la inscripción de estos en los libros radicadores teniendo en cuenta el tipo y modalidad de selección; 4) Recibir, radicar y manejar la correspondencia interna y externa, tanto recibida como despachada por la ventanilla única virtual que corresponda a la Oficina Administrativa; 5) Apoyar en la organización, actualización y mantenimiento del archivo contractual.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda - Pruebas testimoniales: • La señora Paula Andrea Castro Rodríguez manifestó que conoce a la señora Carolina Carmona Molina desde hace 8 o 9 años ya que laboraron juntas para el Municipio de La Tebaida, durante el periodo comprendido entre los años 2012 y 2015.
Relató que tuvo conocimiento de que la señora Carmona Molina trabajó desde el año 2012 hasta el año 2015 en la oficina administrativa del municipio de La Tebaida y cumplía el mismo horario del personal de planta, esto es de ocho de la mañana a seis de la tarde con aproximadamente una hora de almuerzo y la señora Carmona manejaba todo el proceso de contratación, se encargaba de recibir y elaborar las actas de contratación, era quien recogía los documentos para realizar los pagos a los contratistas, atendía público, también cumplió funciones como secretaria del alcalde municipal, debía permanecer en las instalaciones de la Alcaldía Municipal donde realizaba sus labores y cuando requería ausentarse de su lugar de trabajo era necesario obtener el permiso del secretario de gobierno; siempre su trabajo dependía de las órdenes del secretario de gobierno. Expuso que la señora Carmona Molina recibía órdenes del secretario de gobierno o del alcalde municipal y los contratos que la vinculaban con el ente territorial se renovaban automáticamente.
Mencionó que la demandante fue objeto de llamados de atención por parte del Secretario de Gobierno de lo cual tuvo conocimiento no solo porque laboraban juntas sino también por cuanto eran muy buenas amigas. Indicó que, si bien no le entregaron a la señora Carolina Carmona Molina ninguna dotación, sí tenía asignados elementos de trabajo tales como el escritorio y el computador; manejaba los aplicativos internos de la entidad para realizar pagos y atendía al público de forma regular; mucha documentación de la entidad debía pasar por sus manos antes de llegar al secretario de gobierno. La testigo afirmó que presenció algún llamado de atención por parte de su superior.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda • El testigo Fernando Cardona Hernández expresó que conoce a la señora Carolina Carmona Molina porque laboró con ella en la alcaldía municipal de La Tebaida, durante los años 2012 a 31 de diciembre de 2015, y son amigos, el testigo afirmó que él laboraba en la secretaría de Planeación del municipio vinculado a través de contratos de prestación de servicios.
Conoció que la demandante trabajaba en el área administrativa, tenía como jefe inmediato al secretario de gobierno y en varias ocasiones reemplazó a la secretaria del alcalde municipal, también cumplía la función de atender al público, así como al personal interno en el tema de contratación. Manifestó que la señora Carmona Molina cumplía un horario, empezaba a laborar muy temprano en la mañana, ya que cuando él llegaba a trabajar ya la veía allí, salía a las doce del mediodía, regresaba a las dos de la tarde y salía nuevamente a las seis de la tarde o algunas veces terminaba su jornada después de esa hora; además, sus funciones no le permitían desplazarse de su puesto de trabajo.
Indicó que el lugar de trabajo de la señora Carmona Molina se encontraba en el tercer piso, en el área administrativa y cuando requería ausentarse de su lugar de trabajo, requería el permiso del secretario de Gobierno. Aseguró que la relación sostenida con la entidad fue continua así los contratos revelen interrupciones, nunca se ausentó del ejercicio de sus funciones mientras estuvo vinculada.
Siempre refería como su superior al secretario de gobierno del municipio. Mencionó que no presenció un llamado de atención que le hiciera el secretario de gobierno a la demandante, afirmó que no le consta si ella recibió algún tipo de dotación y señaló que junto con la demandante asistió a capacitaciones programadas por el municipio de La Tebaida. 4.4 Caso en concreto.
Del estudio de la demanda, se desprende que la señora Carolina Carmona Molina pretende que se declare la existencia de un contrato realidad por los servicios que adujo prestó a favor del Municipio de La Tebaida mediante simulados contratos de prestación de servicios entre el 3 de enero de 2013 al 24 de diciembre de 2015. Al respecto, las declaraciones rendidas en el proceso dan cuenta de que en efecto la demandante estuvo vinculada con la entidad accionada desde el año 2013 a Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda 2015, adscrita a la Secretaría de Gobierno Municipal de la Tebaida, versión que guarda congruencia con lo contenido en los contratos estatales y la certificación aportada.
Ahora bien, contrario a lo afirmado por la parte recurrente, la información que suministran las pruebas practicadas son coincidentes, y frente al elemento de subordinación de la demandante con su empleador enfatizan en todos sus periodos de supuesta contratación autónoma en la continua dependencia de la accionante con un superior determinado e identificable, esto es, el secretario de gobierno municipal de la época, el cual era quien le impartía órdenes e instrucciones para el normal desarrollo de sus funciones de auxiliar administrativa y adecuada organización documental de todos los procesos contractuales; además, basta con valorar las pruebas documentales y testimoniales en conjunto para inferir que en efecto existía una relación de dependencia que le impedía ejecutar los servicios concertados en forma autónoma y bajo su propia liberalidad; ya que debía cumplir con tareas propias y continuas de la secretaria de gobierno del municipio de La Tebaida, como es la organización documental de los procesos de contratación estatal que continuamente se desarrollan, se trata de una función permanente y del giro normal de la órbita de competencias de la entidad territorial y por tal motivo, debía realizarse bajo un horario de trabajo determinado, con los elementos de oficina de la entidad, siguiendo sus protocolos internos de organización documental y al mando del secretario de turno, al punto, que también se mencionó que en algunas ocasiones la demandante hizo las veces de secretaria del alcalde municipal, todo ello sin prueba en contrario.
En este sentido se tiene que las obligaciones que le fueron encargadas a la demandante, se requirieron por la entidad demandada durante más de tres años consecutivos y correspondían a funciones misionales de ésta, en virtud que siempre la dependencia en mención requiere organización documental de sus procesos documentales y contractuales y, evidentemente, ayuda secretarial a los secretarios de despacho del municipio.
Por ende, no puede suponerse que la demandante actuaba en forma independiente y bajo su propia organización o criterio para efectuar la gestión documental y elaboración de actas de ejecución contractual. La función por sí misma implica sujeción al superior y cumplimiento de órdenes que el secretario de despacho requiera para el adecuado desarrollo de las labores.
Evidentemente, para el ejercicio de las funciones encomendadas a la actora, ésta debía cumplir con Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda horarios, siendo los mismos necesarios para poder desarrollar y cumplir con la función de atención al público y así lo corroboran al unísono los testimonios practicados.
Igualmente, las declaraciones fueron consistentes en señalar que para ausentarse del servicio la demandante debía solicitar permiso a un superior identificable, lo que deja evidenciado que sí existían parámetros para la prestación del mismo y que no mediaba autonomía. Para mayor entendimiento del alcance de este elemento es pertinente traer a colación el siguiente aparte jurisprudencial: “…Este elemento esencial del contrato de trabajo, según el artículo 23 del CST, es considerado como el determinante para distinguir la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, y que faculta al empleador para exigir el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al tiempo, modo o cantidad de labores, así como para imponerle reglamentos y el poder disciplinario, teniendo en cuenta para ello, los límites constitucionales que imponen el respeto a la dignidad humana del trabajador y sus derechos mínimos, es decir, bajo criterios de razonabilidad y sin arbitrariedad.
De acuerdo con lo anterior, la subordinación parte del poder de dirección respecto a las actividades de trabajo y como potestad disciplinaria del empleador para conservar el orden en la empresa, pero únicamente en lo atinente al ámbito laboral. En ese sentido, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo regula: «Artículo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990.
El nuevo texto es el siguiente:> 1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: […] b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; […]» (Subraya la Sala). Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-386 de 2000 indicó: «[…] La subordinación del trabajador al empleador como elemento distintivo y definidor del contrato de trabajo ha sido entendida, según la concepción más aceptable por la doctrina y la jurisprudencia, como un poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda reglamentos, en lo relativo a la manera como éste debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias, con miras al cumplimiento de los objetivos de la empresa, los cuales son generalmente económicos.
Se destaca dentro del elemento subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre éste para asegurar un comportamiento y una disciplina acordes con los propósitos de la organización empresarial y el respeto por la dignidad y los derechos de aquél. […]»14 Colofón de lo expuesto, como subordinación y dependencia continuada se debe entender el elemento esencial y configurativo de la relación laboral, según el cual el empleador, en ejercicio de su potestad de dirección, puede exigir a sus empleados el acatamiento de órdenes e instrucciones sobre el modo y la cantidad de trabajo, el cumplimiento de horarios para el desarrollo de este, y la imposición de los reglamentos internos, en cualquier momento, con respeto a la dignidad del trabajador y sus derechos mínimos constitucionales y laborales”15.
(Resaltado propio) En este orden la prueba testimonial no es el único elemento probatorio para reconocer la subordinación, sino que su valoración conjunta con los documentos aportados permite esclarecer las circunstancias directas en que se ejercieron las funciones contratadas, y ello lleva a dar aplicación al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades regulado en el artículo 53 de la Constitución Política en tanto i) La función aprovechada por la Administración era de aquellas que debía adelantar la entidad pública como propia u ordinaria y en ningún momento demostró que la demandante cumpliera una condición distinta al personal de planta para prestar el servicio; ii) No medió temporalidad ni excepcionalidad de la labor desarrollada por la actora, porque se trató de una vinculación que se extendió por más de 3 años con similar objeto.
Es decir, se desfiguró la excepcionalidad del contrato de prestación de servicios que rige en nuestro ordenamiento jurídico, porque no se trataba de cumplir una tarea temporal o atípica, sino de un servicio inherente al ente territorial, indispensable para que el municipio ejecute sus competencias, es decir la vinculación de la señora Carolina estuvo motivada por la necesidad de cubrir el servicio en forma permanente; iii) La vinculación se realizó por amplios periodos, mediante contratos sucesivos con algunos periodos de interrupción breves, como bien se estableció en la sentencia de instancia, pero en todo caso dirigidos a cumplir funciones de carácter no transitorio y del giro ordinario de la administración iv) De la naturaleza misma de las labores encomendadas a la 14 Magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell. 15 Ib.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda demandante no puede colegirse que haya tenido autonomía o independencia para la prestación del servicio, en razón a que en la mayoría de sus contratos aparece asignada la función de organización documental de los procesos de contratación de la entidad accionada y según los testimonios, funciones secretariales con un superior claramente establecido, es decir, no se prestaba un servicio especializado o temporal.
En este punto advierte la Sala que le asiste razón a la entidad cuando aduce que el cumplimiento de un horario no es suficiente para desnaturalizar el contrato de prestación de servicios y así lo ha puesto de presente el Consejo de Estado en sus decisiones, veamos: “De la prueba documental aquí citada, la Subsección considera que, si bien se advierte que en esta se estipularon horarios o turnos para que el señor Bastidas Arteaga prestara su servicio o en la que le solicitaron la asistencia a reuniones o explicaciones sobre determinadas acciones llevadas a cabo por el aquí demandante, dichas situaciones por si solas no desnaturalizan la naturaleza contractual del vínculo entre contratante y contratista.
Para el efecto, se reitera que situaciones tales como el cumplimiento de un horario o la recepción de instrucciones sobre la ejecución del contrato, no configuran por sí solos una relación de subordinación o dependencia continuada, pues, en algunos casos, dichas acciones hacen parte de las relaciones de coordinación entre contratante y contratista para efectos de la prestación eficiente del servicio contratado.”16 No obstante, como ha quedado expuesto no es sólo el cumplimiento de un horario el que lleva a la Sala a dar la razón a la parte actora, en tanto hay prueba suficiente de la naturaleza de las labores desempeñadas por la demandante, así como la continuidad y permanencia en la actividad a cargo del Municipio, endilgada a la señora Carolina Carmona Molina, sin controversia frente al lugar de su desarrollo.
Concluye la Sala entonces que el Municipio vinculó a la actora bajo la modalidad de prestación de servicios para encubrir la naturaleza real de la labor por ella desempeñada y, en consecuencia, estima que tanto los tres elementos descritos como la permanencia de la función determinada por la Corte Constitucional17, que 16 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A. providencia del 16 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33-000-2014-00046-01(3764-15) CP. William Hernández Gómez. criterio reiterado en sentencia de la misma Subsección el 31 de octubre de 2018, Rad. 73001-23-33- 000-2014-00482-01(4123-15). CP. Gabriel Valbuena Hernández. 17 Sentencia C-614 de 2009, atrás transcrita.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda componen la relación de trabajo, fueron acreditados razonablemente, por lo que mal podría sostenerse que existió una relación de coordinación, cuando para la prestación de sus servicios se itera, la demandante no actuaba a su liberalidad o bajo su propia dirección. Por consiguiente, la decisión apelada se ajusta a los parámetros jurisprudenciales para predicar la configuración de un contrato realidad con todas sus implicaciones, dado que, la valoración probatoria fue la adecuada y contrario a lo indicado por el recurrente, existe prueba suficiente para establecer el elemento de subordinación en las labores desarrolladas por la accionante.
Los demás aspectos de la condena se ajustan a los parámetros establecidos sobre la materia de la litis.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condenará en costas en esta instancia en atención a que no existe prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el treinta (30) de septiembre de dos mil veintidós (2022) por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia Quindío.
SEGUNDO: Sin lugar a condenar en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, se ordena a Secretaría proceder a la devolución del expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en la plataforma digital “SAMAI”. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3340-006-2016-00522-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carolina Carmona Molina Demandado: Municipio de La Tebaida (Q) Instancia: Segunda Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en Acta No 25 de Sala de decisión segunda de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARIN PULGARIN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”