TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, cinco (05) de octubre del dos mil veintitrés (2023). M. DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (SEGUNDA INSTANCIA ORALIDAD) DEMANDANTE: SILVANA CUADRADO DE VEGA DEMANDADO: NACION - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL RADICADO: 20-001-33-33-002-2018-00513-01 ASUNTO RECURSO DE APELACION.
Procede la SALA a resolver el recurso de apelación formulado por la apoderada de la parte demandada y el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia de primera instancia, emitida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, el veintitrés (23) de septiembre del año dos mil diecinueve (2019), mediante el cual se hicieron las siguientes: DECLARACIONES Y CONDENAS: “PRIMERO: DECLARAR probada la PRESCRIPCIÓN de las sumas causadas con anterioridad al 11 de julio de 2014 de acuerdo con lo expuesto.
SEGUNDO: INAPLICAR por inconstitucional e ilegal la expresión "(…) constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema 'General de Seguridad Social en Salud. (…)", contenida en artículo 1 º del Decreto 383 de 2013, conforme a, lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en: a) el Oficio DESAJVA017-2737 del 20 de septiembre de 2017 notificado el 02 de octubre de 2017, b) el acto ficto o presunto de fecha 17 de diciembre de 2017 que resolvió de manera negativa el recurso de apelación interpuesto.
CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDENASE a la RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE VALLEDUPAR, a reconocer y pagar la reliquidación de todas las prestaciones sociales devengadas por la señora SILVIANA CUADRADO DE VEGA identificado con C.C. No. 49.732.630 de Valledupar, con efectos fiscales desde el 11 de julio de 2014, incluyendo dentro de la base para su cálculo, la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013. doce (12) 2 QUINTO: Ordenar a la RAMA JUDICIAL - DIRECCION EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE VALLEDUPAR que. a partir de la ejecutoria de esta sentencia y en adelante, para la liquidación de las prestaciones sociales la señora SILVIANA CUADRADO DE VEGA identificado con C.C. No. 49.732.630 de Valledupar, tenga como factor salarial la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013, lo anterior, mientras preste sus servicios a la Rama judicial.
SEXTO: CONDENESE en COSTAS a la RAMA JUDICIAL a favor de la parte actora. Liquídense por Secretaría tal como lo indica el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Se fijan en la suma correspondiente al 8% del valor de la condena.
SÉPTIMO: La NACION-RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL dará cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en los artículos 192, 194 y 195 del C.P.A.C.A y reconocerá intereses en la forma prevista en el artículo 192 ibídem.
OCTAVO: Contra esta sentencia procede el recurso de apelación. Ejecutoriado materialmente este fallo, se hará la correspondiente depuración del expediente, devolviendo los anexos a los demandantes y destruyendo las copias que legalmente corresponda, para que el envío al ARCHIVO se haga en las condiciones establecidas en, la respectiva tabla de retención documental; para el· efecto el Despacho·, tomará las determinaciones que conforme a los principios de, publicidad y transparencia se avengan al caso.” (Sic para lo transcrito).
I.
ANTECEDENTES 1.- La demanda. El dieciocho (18) de diciembre del año dos mil dieciocho (2018) por intermedio de apoderado judicial la ciudadana SILVANA CUADRADO DE VEGA, en condición de servidor público perteneciente a la rama judicial, interpuso demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio No. el Oficio DESAJVA017-2737 del 20 de septiembre de 2017 notificado el 02 de octubre de 2017, así como la contenida en el acto administrativo ficto o presunto de fecha 17 de diciembre del 2017, expedido por la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial.
Que como consecuencia de la anterior declaración se: 3 “…Que se reconozca y pague a la señora SILVANA CUADRADO DE VEGA BONIFICACION JUDICIAL la reconocida en el Decreto 0383 de 2013, como FACTOR SALARIAL con incidencia en las prestaciones sociales causados desde la fecha en que comenzó a percibirla, esto es 01 de enero de 2013, fecha en la cual se encontraba en servicio activo como servidor (a) de la Rama Judicial y hasta la fecha en que efectivamente se produzca dicho pago y se reliquiden las prestaciones sociales tales como: prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, prima de productividad, cesantías e intereses a las cesantías y las demás que por la constitución y la ley correspondan, percibidas desde el 1 de enero de 2013 y las que se causen mientras se desempeñe como servidor(a) de la Rama Judicial.” (Sic para lo transcrito) Además, se solicitó “Que la anterior suma de dinero debe reajustarse teniendo en cuenta la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, para lo cual debe considerar la variación del índice de precios al consumidor, dando aplicación a la respectiva formula. 2.- Fundamentos facticos.
La parte actora narra que sostiene una relación legal y reglamentaria con la Rama Judicial, viene prestando sus servicios como servidora de la Rama Judicial Seccional Cesar desde el 01 de diciembre de 1981, ocupando el cargo de Oficial Mayor Municipal. Afirma que, Durante el tiempo que viene desempeñando sus labores, ha percibido por concepto de prestaciones sociales el pago de: PRIMA DE NAVIDAD, PRIMA DE SERVICIOS, VACACIONES, PRIMA DE VACACIONES, BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS, PRIMA DE PRODUCTIVIDAD, CESANTÍAS E INTERESES A LAS CESANTÍAS, las cuales se han liquidado sin tener en cuenta la remuneración habitual y periódica denominada BONIFICACIÓN JUDICIAL, creada por el Gobierno Nacional mediante Decreto 0383 de 2013, que viene percibiendo desde el 01 de enero de 2013.
Indica que La Dirección de Administración Judicial de Seccional Cesar mediante Oficios Nº DESAJVA017-2737 del 20 de septiembre de 2017, notificado el 02 de octubre del año 2017, decidió negar la solicitud de mí representada presentada el 11 de julio del año 2017. Concluye que presento recurso de apelación el 17 de octubre de 2017 en contra los actos administrativos contenido en el oficio Nº DESAJVA017-2737 del 20 de septiembre de 2017, expedidos por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Valledupar.
Y que a la fecha no hay respuesta alguna, configurándose así un acto ficto presunto negativo. 4 3.- La sentencia apelada. Cumplido el trámite legal correspondiente, el a quo accedió a las súplicas de la demanda, por considerar, que el gobierno excedió la facultad reglamentaria conferida por el Congreso de la República a través de la Ley marco 4 de 1992 al desfigurar la situación que dicha ley le encomendó regular, extendiéndola a un aspecto no contemplado por el legislador y que claramente va en contravía de su espíritu o finalidad y restringe los principios constitucionales de favorabilidad y progresividad en materia laboral consagrados en nuestra Constitución Política en el artículo 53.
Por lo anterior, inaplicó por inconstitucional el primer parágrafo del artículo 1 del Decreto 0383 de 2013 y declaró la nulidad de los actos acusados. A título de restablecimiento del derecho condenó a la Rama Judicial a reconocer en favor de la actora la bonificación referenciada como factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales devengadas a partir del 1 de enero de 2013. 4.- El recurso de apelación. Contra la anterior decisión, las partes tanto demandante como demandada interpusieron oportunamente el recurso de apelación, el cual fue concedido por el a quo el 29 de noviembre de 2019 y admitido por esta Corporación mediante proveído del 07 de abril de 2022.
Parte Demandante: El primer y único reparo que realiza el apoderado de la parte demandante es, en cuanto a la prescripción de las acreencias laborales manifestando que la BONIFICACION JUDICIAL reconocida en el Decreto 0383 del 6 de marzo de 2013, es constitutivo como FACTOR SALARIAL con incidencia en las prestaciones sociales causados desde la fecha en que comenzó a percibirla, esto es 01 de enero de 2013, fecha en la cual se encontraba en servicio activo como servidor (a) de la Rama Judicial y hasta la fecha en que efectivamente se produzca dicho pago.
La anterior solicitud la fundamenta en que sobre la prescripción de derechos laborales, el Decreto 1848 de 4 de noviembre de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968, por el cual, se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales, en su artículo 102 reguló el tema de la prescripción y dispuso: PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES. 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 5 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” (Negrillas) Agrega que, para efectos de dar aplicación a la prescripción trienal de que tratan los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, según los cuales el término prescriptivo ha de contabilizarse a partir del momento en que el derecho se hace exigible, resulta pertinente indicar que frente a las controversias surgidas por la errónea aplicación de que la BONIFICACION JUDICIAL reconocida en el Decreto 0383 del 6 de marzo de 2013, no constituye FACTOR SALARIAL para liquidar las prestaciones sociales de los trabajadores de la Rama Judicial, ha de entenderse que mientras no se inaplique por inconstitucional e ilegalidad la expresión "constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud", esta no se hace exigible por lo que no operaría la prescripción trienal aplicada por el A quo en sentencia dictada en audiencia indiciar celebrada el 23 de septiembre de 2019.
Concluye, indicando que, donde no hay un referente para afirmar la exigibilidad de derechos no reconocidos en el Decreto Nacional cuestionado de inconstitucional e ilegalidad, no es procedente sancionar al beneficiario con la prescripción o extinción del derecho que reclama. Parte Demandada: En el primer reparo, manifiesta el recurrente que, en cuanto al concepto de salario al cual hace alusión el A-quo, es necesario recordar lo conceptuado por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia del 6 de agosto de 2014, ratificando los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional y siguiendo el precedente horizontal, se pronunció sobre la esencia del concepto de salario de la siguiente manera (Consejo de Estado, Sección Cuarta Rad. 25000-23-27-000-2011-00336, 2014) Los factores que no constituyen salario, y dentro de estos, los beneficios o bonificaciones extralegales que expresamente se acuerden como no salariales, no hacen parte de la base del cálculo de los aportes parafiscales al ICBF.
Ello. Porque la base de los aportes es la nómina mensual de salario, es decir, la totalidad de los pagos hechos por concepto de los diferentes elementos integrantes del salario" como prevé el artículo 17 de la Ley 21 de 1982 (Negrilla fuera de texto) Así las cosas, es importante observar que el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo contenido en el decreto 383 de 2013, especialmente en el Artículo 1 º, creo fue una bonificación judicial para los servidores de la rama judicial, la cual constituye un salario diferido, porque es un ahorro que sirve de base de cotización al sistema de seguridad social, pero que le pagaran a la cotizante solamente cuando se pensione, ya que dispuso lo siguiente: i) se reconocerá mensualmente y ii) constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General 6 de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por ende, no se puede argüir que la Ley 344 de 1996, reglamentada parcialmente por el decreto nacional 1267 de 2001, el Congreso de la Republica indicó que los pagos que no constituyen salarios están excluidos de la base de la liquidación de aportes concernientes a la seguridad Social, porque en este caso constituye salario diferido, lo cual está conforme y lo permite el ya citado artículo 123 de la Constitución Política.
Sin carácter salarial, aparece en los Decretos que anualmente lo han sustituido y que el Gobierno Nacional ha dictado con base en las facultades otorgadas por la Ley 4º de 1992, en virtud de lo establecido en la Ley en cita, la facultad para fijar las remuneraciones para los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional, es decir que es éste el que, basado en criterios propios, quien determina dichas remuneraciones.” (sic).
Bajo esta premisa, los decretos que anualmente ha expedido el Gobierno Nacional desde el año 1993 a la fecha, fijando las escalas salariales y prestacionales de los servidores Públicos de la Rama Judicial, se presumen legales y son de obligatorio cumplimiento para esta Entidad, pues no han sido anulados o suspendidos por la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo (salvedad hecha del artículo 7° del Decreto 618 de 2007).
Razón por la cual no es viable INAPLICARLOS, pues de hacerlo implicaría desacatar el ordenamiento legal vigente. El segundo reparo, el recurrente indica que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.
Manifiesta que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio "subjetivo", del Código Contencioso Administrativo, a uno "objetivo valorativo", en el CPACA. Es "objetivo", porque en toda sentencia se "dispondrá" sobre costas, es decir, se decidirá para condenar total o parcialmente o para abstenerse, según las precisas reglas del Código General del Proceso (CGP).
Por lo anterior en atención a una indebida tasación y valoración de dicho concepto por parte del Juez de primera instancia solicita que la misma sea revocada Por todo lo anterior solicita sea revocada la sentencia y en su lugar sea exonerada la parte demandada. 5.- De los impedimentos de los H. Magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar.
Los H. Magistrados de este cuerpo colegiado se declararon al unísono impedidos para conocer de la impugnación que ahora se desata y el expediente fue remitido para lo de su competencia al H. Consejo de Estado el 11 de marzo de 2021. 7 El H. Consejo de Estado por proveído del 17 de junio de 2021 decidió el impedimento, separó a los Magistrados declarados impedidos y ordenó el sorteo de Conjueces. 6.- Alegatos de Conclusión de segunda instancia. Entrando en vigencia la ley 2080 de 2021 y Con fundamento en lo previsto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, y atendiendo que en este asunto no se decretaron pruebas por practicar en esta instancia, por ende, resulta incensario alegar de conclusión. II.
CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con lo estatuido por el art. 153 del CPACA, esta SALA de Conjueces del Tribunal Administrativo del Cesar, es competente para conocer en segunda instancia y en sede de apelación, la propuesta contra la sentencia proferida en primera instancia por un Juez Administrativo del Circuito judicial de Valledupar.
Se precisa, además, que el análisis se circunscribirá a resolver el objeto de la impugnación por los precisos cargos establecidos en el recurso, como lo establece el artículo 320 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 306 del C.P.A.C.A. PROBLEMAS JURIDICOS Los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia, se resumen en las siguientes preguntas: 1.
¿La bonificación judicial constituye factor salarial para todos los efectos legales y en consecuencia debe ordenarse la reliquidación de las prestaciones sociales que reclama la demandante? 2. ¿Sobre Las costas, están debidamente tasadas o por el contrario deben reajustarse o suprimirse en su totalidad? 3. ¿Procede declarar la prescripción de la bonificación judicial de conformidad con la ley? A efectos de resolver el problema jurídico planteado, se abordará: A) Marco normativo de la bonificación judicial, B) Salario -Definición jurisprudencial C) el caso concreto, D) prescripción de la bonificación judicial y E) de las costas.
A. MARCO NORMATIVO DE LA BONIFICACIÓN JUDICIAL. 8 La Constitución Política de 1991 en su artículo 150 estableció que el Congreso de la República es la autoridad competente para hacer las leyes con contenido general y abstracto, en las que señala los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno Nacional para el ejercicio de la potestad reglamentaria, como ocurre en asuntos relativos a la definición del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso y la Fuerza Pública.
En desarrollo de la cláusula general de competencia legislativa a cargo del Congreso de la República se expidió la Ley 4 de 1992 por medio de la cual se señalaron las normas, objetivos y criterios que debía tener en cuenta el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso Nacional, de la Fuerza Pública.
El artículo 1 de la Ley en comento dispuso que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos en ella planteados, debía fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; entre otros.
El artículo 2 ibídem señaló que, para tal efecto, se debían respetar los derechos adquiridos de los regímenes especiales y generales, garantizar el acceso, permanencia y ascenso en el empleo público, así como garantizar condiciones adecuadas de trabajo. El artículo 11 contempló que el Gobierno Nacional, dentro de los diez días siguientes a la sanción de la ley, en ejercicio de las autorizaciones previstas en el artículo 4º, haría los aumentos respectivos con efectos a partir del primero de enero de 1992.
En el parágrafo del artículo 14 estipuló que, dentro del mismo término, el Gobierno revisaría el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. Sobre la exequibilidad de la Ley 4ª de 1992, la Corte Constitucional en la sentencia C-312 de 1997, avaló la facultad del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados del Ministerio Público, Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, contenida en el artículo 1, literal b) y precisó que: “La Ley 4ª de 1992 constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta.
En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales.
(…) En igual sentido se pronunció en la Sentencia C-279 de 1996 y declaró exequible los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, respecto de la frase “sin carácter salarial” relativa a la prima especial en ellos consagrada. Al respecto, señaló: “Este 9 entendimiento de la norma es el único que racionalmente cabe hacer, ya que aun cuando habitualmente se ha tomado el salario como la medida para calcular las prestaciones sociales y las indemnizaciones que legalmente se establecen en favor del trabajador, no existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales que rigen la materia o en la recta razón, que impida al legislador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, esto es, que se excluyan determinados factores no obstante su naturaleza salarial, y sin que pierdan por ello tal carácter.
No obstante, los pronunciamientos anteriores, en la Sentencia C-681 de 2003 la Corte Constitucional resolvió sobre la exequibilidad formulada por un ciudadano en relación con la expresión sin carácter salarial contemplada en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 que trata sobre la prima especial de servicios de los Magistrados de alta Corte, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil y precisó que no existía cosa juzgada por cuanto en esa oportunidad se pronunció sobre demandas distintas por las normas constitucionales violadas y por la materia sobre la cual versaban las pretensiones.
“La Corte Constitucional examinó en su oportunidad la constitucionalidad de la expresión sin carácter salarial en los artículos 14 y 15 de la ley 4a de 1992 y los declaró exequibles. La sentencia C-279 de 1996 estableció que "el legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen salario, así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución".
Más adelante afirmó que "el considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona derechos, de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional" (…) 6.
Para la liquidación de la pensión de jubilación de los altos dignatarios contemplados en el artículo 15 de la ley 4a de 1992 se toman en cuenta factores salariales que no corresponden a los que las normas le acuerdan a los Magistrados, al Procurador, al Contralor, al Registrador, circunstancia que no se compadece con la seriedad y la dignidad que debe tener el tratamiento del régimen salarial y prestacional de tan altos dignatarios.
Estos servidores no tienen primas de localización y vivienda, ni prima de salud y sin embargo éstas son determinantes para la liquidación de su pensión de jubilación. Se rompe la relación que existe en las relaciones laborales entre los factores de salario y la determinación de las prestaciones sociales correspondientes. Tampoco se explica por qué para mantener el principio de igualdad en la remuneración de los altos dignatarios del Estado se tenga que establecer una especie de jerarquía inexplicable entre los servidores públicos al considerar el régimen de los Congresistas como el referente para fijar prestaciones de otros servidores ubicados en el mismo rango y jerarquía.” 10 Ahora bien, en virtud de la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los regímenes salariales y prestacionales de los servidores públicos de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, a través de los Decretos 57 y 110 de 1993.
Así, el Decreto 57 de 1993 “por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones.”, estableció en el presente Decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de las ramas del Poder Público, organismos o instituciones del Sector Público.
Por su parte, el Decreto 57 de 1993 1993 “por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones.” consagró el régimen salarial y prestacional para quienes se vincularán a la entidad con posterioridad del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto.
Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha. En el contexto descrito, en el año 2012 los representantes de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación exigieron -a través de un cese de actividades- al Gobierno la nivelación salarial de que trata la Ley 4ª de 1992.
Como resultado de la negociación, el Gobierno Nacional por intermedio de los Ministros de Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público y Trabajo y Seguridad Social, en conjunto con los representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación y junto con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación, suscribieron el Acta de Acuerdo de fecha 6 de noviembre de 2012.
Posteriormente se expidió el Decreto 0383 del 6 de marzo de 2013 por el presidente de la República y en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, creó una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial, en los siguientes términos: “Artículo 1. Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.” (Negrillas del Juzgado).
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1º de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año, al valor que se fija en la siguiente tabla: (…) 11 PARAGRAFO. La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2014 de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC); en consecuencia, no le aplica el incremento que fije el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas en el año 2013 y siguientes.
A partir del año 2014 y hasta el año 2018, los valores señalados en las tablas del presente artículo contienen un ajuste equivalente a una variación proyectada del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación judicial asignada en el año inmediatamente anterior. En el evento en que la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias fiscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para los mismos años, el Gobierno Nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presente.
Para el año 2019 y en adelante el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior reajustado con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE. ARTÍCULO 2°. Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio..” Así se tiene que, la bonificación judicial creada en favor de los servidores de la Rama Judicial es un emolumento que se reconoce mensualmente, únicamente constituye factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y Salud, es decir, fue voluntad del Gobierno Nacional excluirla como factor salarial para la liquidación de las otras prestaciones sociales percibidas por los servidores de dicha entidad estatal.
Con base en dicho Decreto, la Rama Judicial negó la reclamación administrativa realizada por la accionante con el argumento de que el Decreto 0383 de 2013 no da lugar a interpretaciones o alcances distintos a los expresamente definidos en su contenido y de manera categórica expresa que la bonificación judicial solo constituye factor salarial para la base de cotización al Sistema General de 12 Seguridad Social en Pensiones y Salud, parámetro que se encuentra vigente y al no existir decisión de un organismo competente declarando que la norma o la restricción que en ella se incluye transgrede el ordenamiento jurídico interno, no es factible darle un alcance distinto.
Con lo visto tenemos que, el Decreto 0383 de 2013 norma jurídica vigente y amparada por la presunción de legalidad estipula de manera diáfana que la bonificación judicial reconocida a los servidores de la Rama Judicial sólo constituye factor salarial para los efectos allí indicados, por lo que, en principio, descartaría su reconocimiento como factor salarial en los términos pretendidos por el accionante.
Sin embargo, teniendo en cuenta que la pretensión de los demandantes busca que se inaplique por inconstitucional el mentado Decreto en el aparte que dispone “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, es del caso definir si la transgresión alegada existe y para tal efecto se acudirá a una interpretación sistemática y finalista de las normas que regulan tanto la prestación reclamada como la definición legal y jurisprudencial de salario.
Veamos: B. SALARIO. DEFINICIÓN JURISPRUDENCIAL De acuerdo con el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
Por su parte, el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, dispone que además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituye salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.
La H. Corte Constitucional ha precisado que el salario cobija a las distintas modalidades de ingreso del trabajador, generadas por la retribución del servicio personal que presta al empleador. Esta definición excluye, por ende, otro tipo de ingresos laborales que no están dirigidos a retribuir dicho servicio, sino a asumir riesgos o gastos de otra naturaleza.
Así, dentro de la categoría de pagos no constitutivos de salario quedan incorporados (i) las indemnizaciones que asume el patrono por daños o demás detrimentos que sufra el trabajador en el marco de la relación laboral; (ii) la remuneración del trabajador durante el descanso obligatorio (vacaciones y días no laborables de naturaleza legal y/o estipulados en el contrato respectivo);
(iii) las sumas o bienes que recibe el trabajador con el fin de ejercer cabalmente sus funciones, como sucede con el auxilio de transporte de que trata la Ley 15/59, al igual que los demás conceptos que enlista el artículo 128 CST.; y (iv) 13 aquellos montos que recibe el trabajador por simple liberalidad del empleador y no como contraprestación por el servicio personal que presta, según lo dispone el citado precepto del Código Sustantivo del Trabajo.1 Por su parte, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha sido enfática en precisar que el salario es una noción que comprende todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.
Al efecto, ha indicado que “cuando la Ley se refiere expresamente al salario como unidad de medida, todo pago que tenga un propósito retributivo, constituya un ingreso personal del funcionario y sea habitual, tiene naturaleza salarial” y “cuando se refiera al salario debe entenderse que todo pago con carácter retributivo, que constituya un ingreso personal para el trabajador y que sea habitual, tiene tal naturaleza o característica”2 Bajo los criterios descritos y teniendo en cuenta que la bonificación judicial reconocida a los servidores de la Rama Judicial a través del Acta de Acuerdo del 6 de noviembre de 2012 y el Decreto 0383 de 2013, fue creada con la finalidad de cerrar la brecha de funcionarios y empleados regidos por una misma norma, la ley 4 de 1992, esto es como su nombre lo indica nivelar los salarios de jueces y empleados frente a las asignaciones de los Magistrados de tribunal y altas cortes, todos regidos por la misma Ley marco, pero que en la práctica presentaban diferencias inequitativas entre unos y otros, a juicio de esta Sala de Decisión dicho emolumento tiene una naturaleza salarial intrínseca en la medida que se percibe de manera habitual y periódica, pero además, como retribución directa del servicio personal que prestan los trabajadores de la Entidad.
En tal sentido, su consagración como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en pensiones y salud, se torna abiertamente inconstitucional, desconoce principios como la primacía de la realidad sobre las formalidades, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y la garantía a una remuneración mínima, vital, móvil y proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, previstos en el artículo 53 de la Carta Política3., luego entonces, contrario a lo planteado por el apelante, la incompatibilidad del artículo 1 Decreto 3703 de 2013 con la Carta Política emerge palmario.
C. CASO CONCRETO 1 Corte Constitucional, Sentencia C-892 de 2009, Magistrado Ponente Luis Ernesto Vargas Silva. 2 Consejo de Estado, Sentencia del 11 de julio de 2013, Expediente 0102-12, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 3 ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores. 14 La señora SILVANA CUADRADO DE VEGA, presta sus servicios a la Rama Judicial como oficial mayor municipal; el 11 de julio de 2017, solicitó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación y pago de todas las primas y prestaciones causadas y que se causen a futuro.
La Entidad accionada mediante Oficio No. DESAJVAO17-2737 del 20 de septiembre del 2017, expedido por el director Ejecutivo Seccional de la Administración Judicial de Valledupar, y a su vez el acto administrativo ficto negativo del 17 diciembre de 2017, a través del cual se le negó a la actora, el reconocimiento, liquidación y pago de la Bonificación Judicial creada por el Decreto 383 del 2013 para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, manifestando que la bonificación salarial de que trata el decreto mencionado se viene cancelando mes a mes desde su creación y hasta la fecha, de acuerdo a los parámetros instituidos en él. Adicionalmente dicha bonificación en los términos del mismo decreto no constituye factor salarial, excepto para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y Seguridad Social en Salud.
Como quiera que la entidad discrepa en el recurso de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad hecha por el a quo, la Sala la considera procedente conforme al artículo 4 de la Constitución Política, en cuanto el Decreto 0383 de 2013 en la parte que dispone “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, resulta contrario a principios y garantías constitucionales y desconoce el efecto útil de la norma con el que fue concebida, como se explicó in extenso en precedencia. En consecuencia, los actos administrativos acusados, por medio del cual la Entidad accionada negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial para todos los efectos legales debe declararse nulo tal como lo ordenó el Juez de Primera Instancia, en la medida en que se sustentan en argumentos y disposiciones que contrarían postulados constitucionales y por ello confirmará la sentencia apelada que concedió las pretensiones de la demanda.
D) PRESCRIPCIÓN: Es cierto que nuestro ordenamiento prevé la figura de la prescripción como una sanción al titular del derecho, por no ejercerlo dentro de los plazos que la ley lo otorga, lo que implica que una vez exigido un derecho y si este no se reclama dentro de su debida oportunidad, éste se pierde. Para el caso de la reclamación de los derechos laborales en el sector público, el artículo 41 del decreto 3135 de 1968 prevé lo siguiente: “… Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 15 El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual…” A su vez, el artículo 102 del decreto 1848 de 1968 señala: “… Prescripción de acciones. 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el decreto 3135 de 1968 y en este decreto, prescribirán en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual…” Como se puede notar, las normas que regulan lo atinente a la prescripción, prevén que la misma se empieza a contar únicamente a partir del momento en que el derecho se hace exigible, por ende, proceder en sentido contrario sería cercenar los derechos laborales, ya que se estaría castigando al trabajador antes de hacerse exigible el beneficio laboral.
En el caso concreto se tiene que el derecho no se puede reclamar porque hay una norma legal que lo impide, es claro que el mismo no se ha hecho exigible y que la prescripción aún no ha empezado a correr. El Consejo de Estado4 ha sentado criterio en el sentido de que cuando se presenta éste fenómeno de la existencia de una norma jurídica que impide al gobernado reclamar el derecho, la prescripción sólo empieza a contarse a partir de la sentencia que declare la nulidad de dicha norma o a partir de la sentencia que reconozca el derecho en cada caso concreto, inaplicando por inconstitucional las normas que son obstáculo para reclamarla.
El honorable Consejo de Estado en sentencia del 6 de marzo de 2008, consideró que existen eventos en que el derecho se constituye es por la sentencia que así lo declara y en consecuencia, sólo a partir de ese momento se puede comenzar a contar el término de prescripción. Con el entendimiento anteriormente expuesto en el caso controvertido, aún no ha empezado a correr el término prescriptivo de los derechos, por lo que no hay lugar a declarar la prescripción en ningún periodo de lo reclamado.
Dilucidado lo anterior, debe aclararse en el caso concreto, si le asiste razón a la parte demandante en cuanto afirma, que no tiene lugar la prescripción de los derechos laborales para ningún lapso de los períodos antes reclamados. 4 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SALA DE CONJUECES. CONJUEZ PONENTE.
Dr. ERNESTO FORERO VARGAS. Bogotá, D. C., Once (11) de noviembre de dos mil quince (2015).- Radicación: 20001233100020100020302. No Interno: 3039- 2013. Actor: CELSO DOMINGO ZUBIRIA DAZA. Demandado: La Nación - Procuraduría General de la Nación. 16 E) Costas procesales -concepto, composición y configuración- Las costas procesales son aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas y las ii) agencias en derecho.
Las primeras responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, tales como son el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, por citar algunos ejemplos. Las segundas -agencias de derecho-, obedecen a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa Las costas, tanto en su componente de expensas como de agencias en derecho, son fijadas por el juez de conocimiento bajo los criterios establecidos en la ley, por tanto, no obedecen al arbitrio o discrecionalidad de los sujetos procesales ni tampoco al capricho del tallador.
Por el contrario, como el reconocimiento de las costas es un derecho subjetivo, dado el claro carácter indemnizatorio y retributivo que tienen, en ningún caso puede ser fuente de enriquecimiento sin causa, razón por la cual, su condena, es el resultado de aplicar, por parte del juez, los parámetros previamente fijados por el legislador, a efectos de establecer si hay lugar o no a su reconocimiento, con el fin de compensar el esfuerzo realizado y la afectación patrimonial que le implicó la causa a quien resultó victorioso.
Por esta misma razón, la condena en costas, opera de manera objetiva contra la parte vencida en juicio, pero no en forma automática, en tanto el juzgador debe valorar que esté configurada cualquiera de las hipótesis previstas por el legislador. Consecuentemente, aun cuando las partes no hubieran solicitado su reconocimiento, corresponde al juez pronunciarse sobre las mismas.
El referente normativo consagrado en el Código General del Proceso en su Artículo 365. Indica los siguiente: 365: Condena en costas En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o 17 revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.” Sic Al respecto, la Sala de Decisión acudirá al de causación, en la medida que el artículo 188 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, impone al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso.
En este orden, la Sala observa que al efectuar la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, no existe ninguna que sugiera causación de expensas distintas a los gastos ordinarios del proceso, que son completa responsabilidad del demandante, razón que, al margen de la conducta de las partes, sugiere que no procede su imposición al vencido, por lo que no se condenará en costas en este proceso.
En conclusión, no están llamadas a prosperar los reparos 1 y 2 propuestos por la apoderada de la parte demandada, puesto que a la demandante le asiste derecho en reclamar lo pretendido en la demanda, en razón a que no se puede contrariar un precepto legal y constitucional, y si le asiste razón al apoderado de la parte demandante, no hay lugar a declarar la prescripción de los derechos laborales, de conformidad con lo anteriormente expuesto. 18 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, en SALA DE CONJUECES, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: REVOQUESE el numeral PRIMERO, en cuanto declaro probada la prescripción trienal de los derechos laborales, en su lugar declárese no probada dicha excepción.
SEGUNDO: MODIFÍCASE el numeral CUARTO y QUINTO de la decisión del a quo en el sentido de señalar que no operó la prescripción trienal de las sumas a que haya lugar a reconocer por razón de la condena a la Nación, dichas sumas serán reconocidas a partir del 1 de enero de 2013 fecha en la que empezó a regir el decreto 0383 de 2013.
TERCERO: Modifíquese el numeral SEXTO, de la decisión de a quo en el sentido de no condenar en costas.
CUARTO: CONFIRMAR los demás numerales de la sentencia apelada esto es la proferida el 23 de septiembre de 2019, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del circuito Judicial de Valledupar, De conformidad con las consideraciones expuestas.
QUINTO: ADICIÓNASE a la sentencia de primer grado en el sentido de realizar los descuentos de Ley a la parte demandante a los que hubiere lugar.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. MARIA PAULINA LAFAURIE FERNÁNDEZ CONJUEZ PONENTE RENUNCIÓ HOLMES JOSÉ RODRÍGUEZ ARAQUE FABIO GUERRERO MONTES CONJUEZ CONJUEZ