CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO EN ACCIONES POPULARES – Requisitos para su configuración. En relación con el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado en materia de acciones populares, el Consejo de Estado ha expuesto lo siguiente: “(…)De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se “ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”, de lo cual se deduce, que la orden de proteger los derechos colectivos supone la existencia de las circunstancias que los amenazan o vulneran; pues si éstas han desparecido, desparece también la causa que da lugar a dicha protección. No es posible hacer cesar la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, si éstas han dejado de existir; tampoco lo es restituir las cosas al estado anterior, en tanto que, la ausencia de dichas circunstancias supone, precisamente, que las cosas volvieron a su estado anterior sin necesidad de la orden judicial.
Así como la prosperidad de las pretensiones en una acción popular depende de lo acreditado por la parte demandante en el proceso, la orden de proteger los derechos colectivos sólo puede proferirse cuando, al momento de dictar sentencia, subsisten las circunstancias, que a juicio de los actores, vulneran o amenazan tales derechos, pues de lo contrario el fundamento fáctico y jurídico de dicha orden judicial habría desparecido, y su objeto -que es, precisamente, la protección de los derechos colectivos- ya se habría logrado, generándose, de esta manera, una sustracción de materia.
Siendo ello así, si en el curso del proceso desaparecen las circunstancias que amenazan o vulneran el derecho colectivo, no es posible ordenar su protección en la sentencia, pues tal decisión sería inocua y alejada de la realidad (…)” (Destaca la Sala ). En la misma línea de pensamiento, la Alta Corporación ha señalado: “(…) la carencia de objeto por haberse superado el hecho vulnerador que originó la acción se da cuando se comprueba que entre la presentación de ésta y el momento de dictar el fallo cesó la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se había solicitado y, en tal circunstancia, ya no será necesaria la orden de protección, pero en todo caso, debe el juez declarar que la mencionada amenaza o vulneración existió, pero desapareció […]” (Destaca de la Sala).
La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencias del 12 y 31 de julio de 2018, Exp. No. 13001-23-31-002-2011-0017401(AP) y No. 13001-23-33-000-2011-00117-01(AP), C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, precisó que “el hecho superado se configura cuando al presentar una acción popular existe una amenaza o una afectación de los derechos colectivos, pero antes de dictar sentencia de primera instancia, las circunstancias generadoras de la vulneración hayan cesado.”.
De acuerdo con las precisiones jurisprudenciales transcritas, se tiene que los elementos sustanciales del fenómeno de carencia de objeto por hecho superado en materia de acciones populares, son los siguientes: i) que se pruebe que a la fecha de la presentación de la demanda existía una vulneración o amenaza de un derecho colectivo; ii) que, en el curso del proceso judicial, cese la amenaza o vulneración del derecho colectivo y; iii) que al momento de dictar sentencia no sea posible, por sustracción de materia, impartir órdenes de amparo del derecho colectivo porque ese derecho ya no se encuentra amenazado ni vulnerado.
En el evento en que cese la vulneración del derecho colectivo como consecuencia del ejercicio de la acción popular, no resulta procedente negar de plano las pretensiones, sino que, por el contrario, el juez de conocimiento deberá declarar la vulneración de los derechos colectivos y precisar que se puso fin a la transgresión del derecho cuyo amparo se perseguía; por el contrario, si resulta probado, que antes de la presentación de la demanda se superó la amenaza o la posible violación de los derechos colectivos de las personas, lo procedente es la denegación de las pretensiones, elementos estructurales para que el Juez defina la figura a utilizar en la decisión de cada caso.
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO EN ACCIONES POPULARES – Análisis del caso concreto /PRUEBAS EN SEGUNDA INSTANCIA EN ACCIÓ POPULAR – Por regla no se deben recibir pruebas en segunda instancia. No obstante, no puede desconocerse que el objetivo de la acción popular es la protección de derechos constitucionales, por lo cual, en el caso concreto se le dará valor probatorio / COSTAS PROCESALES DE PRIMERA INSTANCIA - Imposición por haber existido amenaza de los derechos colectivos y en esa medida se accedió a las pretensiones.
En punto a la controversia que se suscita en la segunda instancia, concierne a si resulta procedente la declaratoria de la carencia actual de objeto por hecho superado o, como se decidió en primera instancia; negar las pretensiones de la demanda al presentarse por parte del Instituto Nacional de Vías -INVIAS informe bajo el cual se ejecutaron las actividades tendientes a satisfacer lo peticionado por el accionante.
A efectos de verificar cuál resulta ser la decisión adecuada para el asunto de marras, debe adentrarse la Sala a verificar el planteamiento de los supuestos fácticos acaecidos, conforme se pasa a señalar: En el escrito de la demanda de acción popular refirió el actor que la glorieta que conecta entre otras vías la Calle 20 con Carrera 24 de la ciudad de Duitama, es de alto flujo vehicular y peatonal que aumenta en “horas pico” y que es el Municipio de Duitama la entidad responsable de las condiciones de tránsito e infraestructura, pese a ello, la glorieta no contaba con la señalización horizontal de las diversas vías de acceso y salida por haber desaparecido, nunca haber sido instaladas o se encontrarse en paulatino deterioro no obstante, sus condiciones actuales impedían el cumplimiento de las funciones técnicas para las cuales se instalaban, exponiéndose a los ciudadanos que la transitan a riesgos, accidentes y peligros.
Por su parte, el juez popular de primera instancia en la providencia recurrida, decidió: (…). Considera la Sala, que el a quo incurrió en una decisión contradictoria, por cuanto negó el amparo a los derechos que sí se encontraban conculcados para dicha oportunidad, pese a ello, conminó a las entidades mediante órdenes que tenían como finalidad labores sobre la “Glorieta San José”.
Conforme con ello, al negarse de plano el amparo, no habría lugar a emitirse órdenes tendientes a garantizar derechos no reconocidos, que, a juicio de esta Sala para la etapa de primera instancia, se encontraban vulnerados. Posteriormente, encontrándose la acción en sede de segunda instancia, el vinculado Instituto Nacional de Vías – INVIAS a efecto de dar cumplimiento a la citada decisión, allegó para el conocimiento del Juez tanto de primera como de segunda instancia, informe sobre la realización de las obras y actividades de señalización en el tramo de la “Glorieta San José” de la ciudad de Duitama, ejecutadas dentro del contrato de obra 1684 de 2020.
Observa la Sala, que el aludido informe está compuesto por registros fotográficos adjuntos en el apartado “II.2. LAS PROPOSICIONES SOBRE LOS HECHOS” de esta providencia, los cuales se enuncian así: (…) Para la Sala, por regla no se deben recibir pruebas en segunda instancia; no obstante, no puede desconocerse que el objetivo de la acción popular es la protección de derechos constitucionales, por lo cual, en el caso sub examine se les dará valor probatorio.
Por lo anterior, resulta evidente que la solución a la situación planteada en el escrito de demanda se satisfizo con las actividades ejecutadas por el Instituto Nacional de Vías -INVIAS, de acuerdo con el contrato de obra 1684 de 2020. Ello se desprende del informe sobre la realización de las obras y actividades de señalización en el tramo de la “Glorieta San José” de la ciudad de Duitama.
Por lo que, es dable concluir que ha cesado la amenaza o vulneración al derecho colectivo. En consecuencia, se encuentra demostrado que, sí existió una amenaza a los derechos colectivos al goce del espacio público, su utilización y su defensa y, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Circunstancia que debió ser declarada por el Juez de primera instancia; por lo que, en tal sentido se revocará la decisión. No obstante, se superó la contingencia acaecida por haber desaparecido, al llevarse a cabo las actividades de señalización y demarcación en la “Glorieta San José” que conecta la Calle 20 con carrera 24 del municipio de Duitama.
Hecho que será declarado en virtud de lo probado en el proceso. Consecuencialmente, bajo el entendido de que debió haber una declaración de amenaza, al margen de haber cesado; ello envuelve un reconocimiento a las pretensiones del actor. Luego, puede afirmarse que el municipio accionado fue vencido. Bajo ese supuesto, lo procedente es aplicar las reglas establecidas en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019, en materia de costas procesales en acciones populares.
Esto es, se condenará en costas al municipio de Duitama. Sobre este aspecto, se precisa que en los términos del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, en materia de costas en acciones populares, el juez aplicará las normas de procedimiento civil. Así, el artículo 366 del CGP señala que para efecto de la liquidación de las costas, la fijación del valor de las agencias en derecho corre a cargo del juez o magistrado sustanciador y de acuerdo con las pautas o criterios establecidos en el numeral 4 del mismo artículo 366.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.
Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ Tunja, doce (12) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIAS PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTES: YESID FIGUEROA GARCÍA DEMANDADO: MUNICIPIO DE DUITAMA RADICACIÓN: 152383184001 2021-00167 01 ==================================== La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia de fecha 30 de agosto de 2022, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Duitama que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA. Yesid Figueroa García, presentó medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos en contra del municipio de Duitama, vinculándose en el proceso al departamento de Boyacá y al Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, en calidad de demandados, con el fin de que se protejan los derechos e intereses colectivos de el goce del espacio público, su utilización y su defensa y, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
En consecuencia, solicitó que se impartieran al representante legal del citado municipio las siguientes órdenes: Llevar a cabo un estudio técnico de las condiciones de la señalización horizontal de la Glorieta que conecta entre otras vías, la Calle 20 con Carrera 24, colindante con la Parroquia San José de Duitama, se determine su estado actual y la necesidad de demarcación e implementación en los accesos y salidas de la misma.
Realizar los diseños, la asignación de recursos y la ejecución de las gestiones contractuales para la demarcación, implementación y reforzamiento de la señalización horizontal de la citada glorieta. Llevar a cabo las obras de demarcación, implementación y reforzamiento de la señalización horizontal de la glorieta referida. Conformar un comité de verificación, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
Condenar en costas procesales, en los términos del artículo 38 de la Ley 472 de 1998. Publicar la parte resolutiva de la sentencia en un medio de amplia circulación nacional. I.2. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. En sentencia del 30 de agosto de 2022, el Juzgado Primero Administrativo de Duitama resolvió: “PRIMERO. - Declarar probada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, propuesta por la defensa del departamento de Boyacá.
SEGUNDO. - NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones indicadas en la parte motiva.
TERCERO. - En ejercicio de las facultades ultra y extra petita, el Juzgado Dispone: CONMINAR al INVIAS a que, en caso de que no se hayan materializado las labores de señalización en la Glorieta San José, incluidas en el contrato No. 1684 de 2020, celebrado por el INVIAS con el Consorcio Isla Santander, en un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, gestione con el contratista la realización de dichas actividades y una vez ejecutadas, remita al proceso informe detallado sobre las mismas, con las respectivas evidencias.
CONMINAR al municipio de Duitama, a que en el mismo término de dos (2) meses, realice el mantenimiento de la demarcación de la señalización horizontal de la Glorieta San José, correspondiente a los accesos y salidas de la vía a su cargo (Carrera 24), como parte de la implementación del plan de mantenimiento que el organismo de tránsito municipal está obligado a implementar periódicamente.
CUARTO. - Sin costas procesales. (…)” Para arribar a esa conclusión, el juez de primera instancia estimó que no se cumplieron los presupuestos procesales de este medio de control, y que las deficiencias de la señalización horizontal de la “Glorieta San José”, no constituían una amenaza real de los derechos colectivos invocados por lo cual en su lugar, haciendo uso de las facultades ultra y extra petita del juez popular, se conminaría a las entidades responsables a ejecutar las acciones pertinentes en favor del mantenimiento y reforzamiento de la señalización horizontal de la glorieta.
Consideró que era necesario en primer lugar, establecer cuáles eran las entidades responsables de la administración de la “Glorieta San José”, por cuanto en dicha intersección se encontraban articuladas vías de orden nacional y municipal. Concluyendo, que el INVIAS y el municipio de Duitama, eran las entidades públicas responsables de la señalización de la glorieta, por lo tanto, quedaba demostrado que al departamento de Boyacá no le asistía legitimación en la causa por pasiva por cuanto ninguno de los tramos de la “Glorieta San José” se encontraba a cargo del departamento.
Así mismo, que de acuerdo con el parágrafo 1° del artículo 115 y 6°de la Ley 769 de 2002 no cabía duda, que le correspondía a los municipios de acuerdo con su jurisdicción a través de su respectivo organismo de tránsito, adelantar los estudios necesarios para determinar los planes y proyectos de señalización vial con interacción de los demás actores viales.
Que, pese a ello, el Juzgado no pasaba por alto que el mantenimiento y mejoramiento estructural de los tramos viales nacionales o departamentales que atraviesan los perímetros urbanos de las ciudades intermedias, correspondían a la Nación o al departamento según el caso. Por consiguiente, en el caso que le ocupaba siendo la Calle 20 de Duitama un tramo vial a cargo de INVIAS quien dio cuenta en la contestación arrimada, que había suscrito con el Consorcio Isla Santander el contrato de obra No. 1684 de 2020, cuyo objeto contemplaba el mejoramiento y mantenimiento del corredor vial Duitama – Pamplona, el que también incluía el suministro e instalación de la señalización de la Glorieta San José, sin embargo lo anterior no significaba que INVIAS fuera la entidad responsable de adelantar los estudios para el diseño del plan de señalización del tramo vial a su cargo, por cuanto en concordancia con la precitada norma dicha función correspondía al municipio de Duitama.
Realizando un recorrido por cada una de las consideraciones de las partes, sostuvo la tesis de que las deficiencias en la señalización horizontal de la “Glorieta San José” deprecadas por el actor, no constituían una amenaza real o vulneración de los derechos colectivos invocados, sino que eran apenas un riesgo, peligro o fuente potencial de daños, sin concreción inminente o cierta, argumento que respaldó en jurisprudencia de esta Corporación. Agregó, las deficiencias de la señalización de la “Glorieta San José”, advertidas en el informe técnico rendido por la Agencia Nacional de Seguridad Vial -ANSV, no constituían fallas estructurales, sino un desgaste significativo en los accesos y salidas de la calle 24, que el juzgado no pasaba por alto que en las “horas pico” la intersección vial se congestionara entre vehículos y transeúntes llegándose inclusive a generar infracciones y actos de intolerancia que podían representar una potencial fuente de daños, sin llegar ello a significar un indicador de la falta de capacidad de intersección y de la necesidad de un rediseño estructural como lo sugiere el informe, por lo cual, tales anomalías no eran una real amenaza de los derechos colectivos invocados.
Por consiguiente, el Despacho coincidía con la defensa en cuanto si se encontrara probado que las deficiencias en la señalización constituían una real amenaza de las prerrogativas colectivas invocadas, las recomendaciones rendidas en el informe técnico no podían vulnerar la autonomía del ente territorial y que, pese a haberse reseñado cifras de accidentalidad en los últimos años en el municipio de Duitama, en la “Glorieta San José” no se habían presentado accidentes de tránsito.
En el mismo sentido indicó, que no se hallaron evidencias relacionadas con denuncias o quejas de actores viales o usuarios diferentes al actor popular, que dieran cuenta de omisiones o deficiencias en la señalización horizontal de la “Glorieta San José”. Aseveró, contrario a lo referido por el actor popular, consideraba no era necesario imponer al municipio la elaboración de un estudio técnico para establecer condiciones de la señalización horizontal, la necesidad de demarcación, los accesos y salidas de la glorieta, aspectos que seguramente estaban suficientemente diagnosticados y que además, el estudio tampoco determinaba con certeza la necesidad de la elaboración de un estudio técnico salvo cambios estructurales.
Concluyó pese a la tesis acogida; no se debían pasar por alto las labores de señalización de la “Glorieta San José”, contempladas en el contrato de obra No. 1684 de 2020 celebrado por el INVIAS y el consorcio Santander, así como, el plan de señalización vial que el municipio de Duitama dijo tener en vía de actualización para el mantenimiento y reforzamiento de la señalización horizontal de la intersección. I.3.
RECURSO DE APELACIÓN. Parte accionante. Reparó la anterior providencia, en cuanto omitió valorar aspectos esenciales del informe técnico rendido por el personal idóneo de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, que a su juicio permitía determinar que la “Glorieta San José” presentaba deficiencias en la señalización horizontal de los accesos que legalmente debía ostentar la rotonda, teniendo en cuenta que la finalidad de este tipo de señalización era la prevención del riesgo, que el mismo no era potencial pero que conforme a la tesis jurisprudencial adoptada por el Consejo de Estado, la existencia del riesgo conllevaba a una afectación del derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente y además, estaba demostrado que los responsables de la rotonda no habían ejecutado los mantenimientos de la señalización existente, que debiera por disposición técnica y legal tener.
Por lo anterior, solicitó revocar la sentencia impugnada y en su defecto disponer; se concedan las pretensiones de la demanda en protección del derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente y, adoptar en calidad de medidas extra y ultra petita las precisas recomendaciones dadas por los técnicos de seguridad vial en el informe técnico rendido por la Agencia Nacional de Seguridad Vial y su complementación. CONSIDERACIONES DE LA SALA 15.
Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i) lo que se debate en segunda instancia y la formulación del problema jurídico, ii) fundamentos jurídicos de la decisión y, finalmente, iii) el estudio y la solución del caso en concreto. II.1.- LO DEBATIDO EN SEGUNDA INSTANCIA Y EL PROBLEMA JURÍDICO. 1.1.
Tesis del juez de primera instancia. Consideró que en el presente caso no se reunían los presupuestos para la procedencia de la acción popular, por cuanto las deficiencias de la señalización horizontal de la “Glorieta San José” no constituían una real amenaza de los derechos colectivos invocados como objeto de amenaza o vulneración. Negando las pretensiones de la demanda.
Que en su lugar, haciendo uso de las facultades ultra y extra petita del juez popular, conminaba a las entidades responsables de la señalización de la intersección vial, a ejecutar las acciones pertinentes en favor del mantenimiento y reforzamiento de la señalización horizontal. 1.2. Tesis de la apelación. Parte accionante. Sostuvo que el juez popular de primera instancia omitió valorar aspectos esenciales contenidos en el informe técnico rendido por la Agencia Nacional de Seguridad Vial, que permitían determinar que la “Glorieta San José” presentaba deficiencias en la señalización horizontal de los accesos. 1.3.
Planteamiento del problema jurídico y tesis general de la Sala. Corresponde a esta Sala establecer si resulta acertado declarar la carencia actual de objeto por la ocurrencia del hecho superado o, por el contrario, si deberá mantener la decisión del a quo que negó las pretensiones de la demanda. De la interpretación de la sentencia apelada y los motivos de inconformidad propuestos en el recurso, la Sala concreta la tesis argumentativa del caso para dirimir el objeto de la litis e igualmente anuncia la posición que asumirá, así: La Sala en primer lugar, revocará la decisión de primera instancia por considerar, que al momento de la emisión de dicha providencia, se encontraban vulnerados los derechos invocados por el actor, por cuanto los mismos estaban siendo amenazados al no haberse llevado a cabo por parte de las entidades demandadas y vinculadas, actividades tendientes a superar la ausencia y deterioro en la señalización de las vías de acceso y salida de la “Glorieta San José”; en ese sentido, se declarará que existió la amenaza sobre los derechos cuyo amparo se demandó. No obstante, y como consecuencia de lo probado en el proceso se declarará que cesó esa amenaza; en consecuencia, se reconocerá la condena en costas de Sea pertinente traer a colación, el informe rendido como prueba pericial por la Agencia Nacional de Seguridad Vial donde se señaló: “(…) Como se expresó anteriormente en el acápite de respuesta al literal a) y con base en una inspección visual realizada en la visita de campo, se observó que, si existe demarcación en la glorieta, pero su desgaste es alto, en algunos casos la demarcación ya no es visible de manera adecuada, debido a lo anterior, no se puede determinar si la demarcación existente o que ya no es visible, era o no adecuada para las condiciones de operación de la glorieta.“ (Negrilla fuera del texto) Recuerda la Sala que, el Consejo de Estado ha sido enfático en reconocer la naturaleza preventiva de las acciones populares, como quedó reseñado en capítulos anteriores, por lo tanto, no puede ser óbice el no haberse consumado un daño o perjuicio, para negarse su procedencia. Precisado lo anterior, posterior a la notificación de la sentencia de primera instancia, el Instituto Nacional de Vías – INVIAS llevó a cabo todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a las pretensiones elevadas por el actor, quedando satisfechas desde el 9 de octubre de 2022, bajo el contrato de Obra Pública N° 1684 de 2020 celebrado entre el consorcio Isla Santander y el INVIAS se efectuó la demarcación y señalización horizontal en los accesos y salidas de la “Glorieta San José” así como en su parte interna, situación que quedó evidenciada a través del informe presentado por INVIAS mediante material fotográfico aportado, luego entonces, encontrándose demostrado que se superó la situación de riesgo.
II.2. LAS PROPOSICIONES SOBRE LOS HECHOS. A efecto de abordar el análisis del caso concreto, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos relevantes: -- Del informe técnico elaborado por INVÍAS de las obras y actividades de señalización sobre la “Glorieta San José” de la ciudad de Duitama ejecutadas dentro del contrato de obra 1684 de 2020, compuesto por los siguientes registros fotográficos: II.3.- ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. 3.1.
Naturaleza y alcance de la acción popular. Del contenido del inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, se desprende que las acciones populares están dirigidas a proteger los derechos e intereses colectivos definidos expresamente por el constituyente, o por el legislador a través de leyes ordinarias o tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia y debidamente incorporados al sistema jurídico colombiano; entonces, la acción popular tiene lugar cuando tales derechos se ven amenazados o son efectivamente vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares.
La citada norma fue desarrollada en la Ley 472 de 1998 que en su artículo segundo advierte que la acción popular se ejerce, no solamente para hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos, sino también cuando estos son amenazados o puestos en peligro, de allí se desprende el carácter preventivo de esta acción, el cual ha sido ampliamente reconocido por la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa.
Así, en la sentencia de constitucionalidad C-215 de 1999, la Corte Constitucional resaltó como una de las características relevantes de esta acción, su carácter preventivo, insistiendo en que no puede supeditarse el ejercicio de la acción popular a la efectiva vulneración de los derechos colectivos que en cada caso se invocan. Al respecto precisó: “Ahora bien, otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran.
Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño.” (Destacado de la Sala) En los mismos términos, el Consejo de Estado ha hecho hincapié en que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la mera posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se consume.
Ahora, en razón de su naturaleza constitucional y la finalidad que persigue, la acción popular posee unas características muy propias y confiere al juez unos poderes muy amplios, como el impulso oficioso del proceso y la posibilidad de proferir fallos ultra y extra petita. Lo anterior, porque su eje son los derechos colectivos, más allá de las partes que intervengan y los intereses particulares que puedan asistirles.
A la luz de la teleología y el marco normativo de las acciones populares, jurisprudencialmente se ha concluido que para la prosperidad de las pretensiones deben quedar debidamente acreditados los siguientes elementos: Que exista una real amenaza o vulneración de un derecho colectivo definido expresamente como tal por el constituyente o por el legislador; Que la amenaza o vulneración se haya dado como consecuencia de la acción u omisión de las autoridades públicas. 3.2.
Generalidades conceptuales de los derechos colectivos. Jurisprudencialmente se ha sostenido que los derechos colectivos, por oposición a los derechos individuales, son aquellos que se reconocen a toda la comunidad, de ahí que la titularidad del derecho recae en una pluralidad de personas identificadas como un todo y no individualmente en cada una de ellas.
Así, el artículo 88 de la Constitución Política, haciendo referencia enunciativa a algunos de ellos, le asignó al Congreso de la República la obligación de regular la acción popular y en cumplimiento de tal mandato fue expedida la Ley 472 de 1998 que en su artículo 4° amplió el listado de derechos colectivos, manifestando que además de los derechos e intereses colectivos enunciados en el artículo 88 de la Carta Política, lo serían también los definidos como tales en las leyes ordinarias y los Tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.
Para el caso, la Sala destaca el siguiente derecho colectivo que se considera vulnerado o amenazado: - Del derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad. Aun cuando este derecho no fue citado como vulnerado, atendiendo el contexto fáctico de la controversia planteada se considera necesario hacer mención al mismo, máxime cuando, como se explicará, en él convergen algunos de los invocados por el actor.
Al respecto, se advierte que el Consejo de Estado- Sección Primera, en sentencia del 21 de enero de 2021, precisó que la infraestructura vial en condiciones adecuadas, conecta directamente con los derechos a la seguridad, al uso y goce de los bienes de uso público y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, con todo, le reconoció el carácter de derecho autónomo, puntualizando en la relación existente entre el estado de la infraestructura pública vial y el nivel de riesgo de accidentalidad.
Concretamente reiteró: “i) Elementos como la señalización y semaforización, las zonas y cruces peatonales, los andenes, las estaciones, los carriles de desaceleración, las fajas de retiro obligatorio o áreas de reserva o de exclusión para carreteras, las áreas de descanso para usuarios, las áreas de servicio y atención, las bahías de estacionamiento, las áreas de parqueo ocasional, los paraderos de servicio público y, en general, las instalaciones, el mobiliario urbano o las construcciones que soportan el sistema de transporte público, hacen parte del concepto de infraestructura vial y, por consiguiente, también componen lo que el legislador ha denominado la infraestructura del transporte.
Todos y cada uno de los elementos que componen la infraestructura vial están dispuestos para garantizarles a los administrados la accesibilidad, operatividad y funcionalidad de dicha infraestructura, propendiendo por materializar los derechos a la movilidad, al tránsito y al servicio de transporte en condiciones de seguridad y comodidad. El sector vial de la controversia no contaba con las especificaciones técnicas, las condiciones especiales ni el mobiliario suficiente para garantizar la movilidad segura de la colectividad en general –conductores y peatones-, por lo cual se aumentaba el riesgo de accidentalidad de la zona y se afectaban los derechos colectivos.
En consecuencia, el juez de la acción popular le exigió al responsable de la infraestructura vial las actividades de planificación, ejecución, construcción, administración, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación correspondientes, para efectos de: (i) salvaguardar los derechos de las personas, especialmente el de la seguridad (…)” (Destaca esta Sala) De acuerdo con ello, es claro que cuando los componentes y mobiliario de la infraestructura vial, como la señalización, no se encuentran en condiciones adecuadas de seguridad y comodidad, se vulnera el derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad, dentro del cual convergen la vida, la existencia del equilibrio ecológico, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 3.3.
Del deber de las autoridades territoriales para proteger la vida, bienes e integridad de sus habitantes. De conformidad con lo expuesto en el inciso segundo del artículo 2º Constitucional, es misión de las autoridades “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” A partir del anterior mandato Constitucional, son las autoridades de la República las principales responsables en garantizar la adopción de medidas, programas y proyectos que resulten necesarios para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo después de ocurrido un desastre), los problemas que aquejen a la comunidad y que pongan en peligro su vida e integridad física, así como la protección de sus bienes, pues de lo contrario la omisión en el cumplimiento de los mismos denota una falta de gestión, vigilancia y control, más aun cuando se encuentra de por medio la vida e integridad de los habitantes.
Lo anterior exige entonces, una Administración activa y comprometida con sus deberes y con el seguimiento constante de aquellas situaciones de la vida diaria que están bajo su cargo, tal como lo consagra el artículo 2º antes mencionado. Al respecto, la Sección Primera del Consejo de Estado señaló: “No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.” 3.4.
De los requisitos para la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado en acciones populares. En relación con el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado en materia de acciones populares, el Consejo de Estado ha expuesto lo siguiente: “(…)De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se “ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”, de lo cual se deduce, que la orden de proteger los derechos colectivos supone la existencia de las circunstancias que los amenazan o vulneran; pues si éstas han desparecido, desparece también la causa que da lugar a dicha protección. No es posible hacer cesar la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, si éstas han dejado de existir; tampoco lo es restituir las cosas al estado anterior, en tanto que, la ausencia de dichas circunstancias supone, precisamente, que las cosas volvieron a su estado anterior sin necesidad de la orden judicial.
Así como la prosperidad de las pretensiones en una acción popular depende de lo acreditado por la parte demandante en el proceso, la orden de proteger los derechos colectivos sólo puede proferirse cuando, al momento de dictar sentencia, subsisten las circunstancias, que a juicio de los actores, vulneran o amenazan tales derechos, pues de lo contrario el fundamento fáctico y jurídico de dicha orden judicial habría desparecido, y su objeto -que es, precisamente, la protección de los derechos colectivos- ya se habría logrado, generándose, de esta manera, una sustracción de materia.
Siendo ello así, si en el curso del proceso desaparecen las circunstancias que amenazan o vulneran el derecho colectivo, no es posible ordenar su protección en la sentencia, pues tal decisión sería inocua y alejada de la realidad (…)” (Destaca la Sala ). En la misma línea de pensamiento, la Alta Corporación ha señalado: “(…) la carencia de objeto por haberse superado el hecho vulnerador que originó la acción se da cuando se comprueba que entre la presentación de ésta y el momento de dictar el fallo cesó la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se había solicitado y, en tal circunstancia, ya no será necesaria la orden de protección, pero en todo caso, debe el juez declarar que la mencionada amenaza o vulneración existió, pero desapareció […]” (Destaca de la Sala).
La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencias del 12 y 31 de julio de 2018, Exp. No. 13001-23-31-002-2011-0017401(AP) y No. 13001-23-33-000-2011-00117-01(AP), C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, precisó que “el hecho superado se configura cuando al presentar una acción popular existe una amenaza o una afectación de los derechos colectivos, pero antes de dictar sentencia de primera instancia, las circunstancias generadoras de la vulneración hayan cesado.” De acuerdo con las precisiones jurisprudenciales transcritas, se tiene que los elementos sustanciales del fenómeno de carencia de objeto por hecho superado en materia de acciones populares, son los siguientes: i) que se pruebe que a la fecha de la presentación de la demanda existía una vulneración o amenaza de un derecho colectivo; ii) que, en el curso del proceso judicial, cese la amenaza o vulneración del derecho colectivo y; iii) que al momento de dictar sentencia no sea posible, por sustracción de materia, impartir órdenes de amparo del derecho colectivo porque ese derecho ya no se encuentra amenazado ni vulnerado.
En el evento en que cese la vulneración del derecho colectivo como consecuencia del ejercicio de la acción popular, no resulta procedente negar de plano las pretensiones, sino que, por el contrario, el juez de conocimiento deberá declarar la vulneración de los derechos colectivos y precisar que se puso fin a la transgresión del derecho cuyo amparo se perseguía; por el contrario, si resulta probado, que antes de la presentación de la demanda se superó la amenaza o la posible violación de los derechos colectivos de las personas, lo procedente es la denegación de las pretensiones, elementos estructurales para que el Juez defina la figura a utilizar en la decisión de cada caso. 3.5.
Caso concreto. En punto a la controversia que se suscita en la segunda instancia, concierne a si resulta procedente la declaratoria de la carencia actual de objeto por hecho superado o, como se decidió en primera instancia; negar las pretensiones de la demanda al presentarse por parte del Instituto Nacional de Vías -INVIAS informe bajo el cual se ejecutaron las actividades tendientes a satisfacer lo peticionado por el accionante.
A efectos de verificar cuál resulta ser la decisión adecuada para el asunto de marras, debe adentrarse la Sala a verificar el planteamiento de los supuestos fácticos acaecidos, conforme se pasa a señalar: En el escrito de la demanda de acción popular refirió el actor que la glorieta que conecta entre otras vías la Calle 20 con Carrera 24 de la ciudad de Duitama, es de alto flujo vehicular y peatonal que aumenta en “horas pico” y que es el Municipio de Duitama la entidad responsable de las condiciones de tránsito e infraestructura, pese a ello, la glorieta no contaba con la señalización horizontal de las diversas vías de acceso y salida por haber desaparecido, nunca haber sido instaladas o se encontrarse en paulatino deterioro no obstante, sus condiciones actuales impedían el cumplimiento de las funciones técnicas para las cuales se instalaban, exponiéndose a los ciudadanos que la transitan a riesgos, accidentes y peligros.
Por su parte, el juez popular de primera instancia en la providencia recurrida, decidió: “(…)
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones indicadas en la parte motiva.
TERCERO: En ejercicio de las facultades ultra y extra petita, el Juzgado Dispone: CONMINAR al INVIAS a que, en caso que no se hayan materializado las labores de señalización en la Glorieta San José, incluidas en el contrato No. 1684 de 2020, celebrado por el INVIAS con el Consorcio Isla Santander, en un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, gestione con el contratista la realización de dichas actividades y una vez ejecutadas, remita al proceso informe detallado sobre las mismas, con las respectivas evidencias.
CONMINAR al municipio de Duitama, a que en el mismo término de dos (2) meses, realice el mantenimiento de la demarcación de la señalización horizontal de la Glorieta San José, correspondiente a los accesos y salidas de la vía a su cargo (Carrera 24), como parte de la implementación del plan de mantenimiento que el organismo de tránsito municipal está obligado a implementar periódicamente.
(…) ” Considera la Sala, que el a quo incurrió en una decisión contradictoria, por cuanto negó el amparo a los derechos que sí se encontraban conculcados para dicha oportunidad, pese a ello, conminó a las entidades mediante órdenes que tenían como finalidad labores sobre la “Glorieta San José”. Conforme con ello, al negarse de plano el amparo, no habría lugar a emitirse órdenes tendientes a garantizar derechos no reconocidos, que, a juicio de esta Sala para la etapa de primera instancia, se encontraban vulnerados.
Posteriormente, encontrándose la acción en sede de segunda instancia, el vinculado Instituto Nacional de Vías – INVIAS a efecto de dar cumplimiento a la citada decisión, allegó para el conocimiento del Juez tanto de primera como de segunda instancia, informe sobre la realización de las obras y actividades de señalización en el tramo de la “Glorieta San José” de la ciudad de Duitama, ejecutadas dentro del contrato de obra 1684 de 2020.
Observa la Sala, que el aludido informe está compuesto por registros fotográficos adjuntos en el apartado “II.2. LAS PROPOSICIONES SOBRE LOS HECHOS” de esta providencia, los cuales se enuncian así: “Imagen N° 1 y 2. Instalación de marcas viales. Accesos y salidas a Glorieta. PR 2+0020”, “Imagen N° 3 y 4. Demarcación de reductores trapezoidales y pasos peatonales.
PR2+0000”, “Imagen N° 5 y 6. Demarcación de reductores trapezoidales y pasos peatonales. PR2+0115”, “Imagen N° 7. Señales de aproximación al paso peatonal PR 1+0960”, “Imagen N° 8. Señales de aproximación al paso peatonal, PR2+0140”, “Imagen N° 9 y 10. Demarcación de cruces peatonales PR 2+ 0034”, “Imagen N° 11. Círculo interno de glorieta pintado con pintura reflectiva”, “Imagen N° 12.
Círculo interno de glorieta pintado con pintura reflectiva”, “Imagen N°13. Círculo interno de la glorieta pintado con pintura reflectiva”. Para la Sala, por regla no se deben recibir pruebas en segunda instancia; no obstante, no puede desconocerse que el objetivo de la acción popular es la protección de derechos constitucionales, por lo cual, en el caso sub examine se les dará valor probatorio.
Por lo anterior, resulta evidente que la solución a la situación planteada en el escrito de demanda se satisfizo con las actividades ejecutadas por el Instituto Nacional de Vías -INVIAS, de acuerdo con el contrato de obra 1684 de 2020. Ello se desprende del informe sobre la realización de las obras y actividades de señalización en el tramo de la “Glorieta San José” de la ciudad de Duitama.
Por lo que, es dable concluir que ha cesado la amenaza o vulneración al derecho colectivo. En consecuencia, se encuentra demostrado que, sí existió una amenaza a los derechos colectivos al goce del espacio público, su utilización y su defensa y, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Circunstancia que debió ser declarada por el Juez de primera instancia; por lo que, en tal sentido se revocará la decisión. No obstante, se superó la contingencia acaecida por haber desaparecido, al llevarse a cabo las actividades de señalización y demarcación en la “Glorieta San José” que conecta la Calle 20 con carrera 24 del municipio de Duitama.
Hecho que será declarado en virtud de lo probado en el proceso. Consecuencialmente, bajo el entendido de que debió haber una declaración de amenaza, al margen de haber cesado; ello envuelve un reconocimiento a las pretensiones del actor. Luego, puede afirmarse que el municipio accionado fue vencido. Bajo ese supuesto, lo procedente es aplicar las reglas establecidas en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019, en materia de costas procesales en acciones populares.
Esto es, se condenará en costas al municipio de Duitama. Sobre este aspecto, se precisa que en los términos del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, en materia de costas en acciones populares, el juez aplicará las normas de procedimiento civil. Así, el artículo 366 del CGP señala que para efecto de la liquidación de las costas, la fijación del valor de las agencias en derecho corre a cargo del juez o magistrado sustanciador y de acuerdo con las pautas o criterios establecidos en el numeral 4 del mismo artículo 366.
Frente a este tópico, resta por dilucidar en qué momento procesal el juez o magistrado sustanciador debe fijar el valor de las agencias en derecho. Cabe recordar que la condena en costas debe hacerse en la sentencia, pero ello no implica que allí también deba quedar consignado el quantum de las agencias en derecho, atendiendo las reglas sobre la impugnación del monto de las expensas y agencias en derecho que se encuentran reguladas en el numeral 5° del ya citado artículo 366.
Según el referido numeral, la liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho sólo pueden controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación, recursos que deberán estar dirigidos contra el auto que aprueba la liquidación de costas. Con fundamento en estas reglas de impugnación, ni el juez de primera instancia ni el Ad quem podrían en la sentencia de condena fijar el quantum de las expensas y de las agencias en derecho, por las siguientes razones: i) porque quien hace la liquidación de manera concentrada (expensas y agencias) es el juzgado o el tribunal que haya conocido del proceso en primera instancia, ii) porque la liquidación sólo puede hacerse cuando el proceso finalice definitivamente, no antes, iii) porque la liquidación debe aprobarse mediante auto y allí deberá quedar consignadas todas las sumas por concepto de expensas y agencias en derecho de manera concentrada, iv) porque el referido auto aprobatorio es susceptible de reposición y apelación. En otras palabras, el trámite de liquidación de costas y agencias en derecho es de doble instancia, además, la regla de unificación prevista por el Consejo de Estado en la mencionada providencia, no señala que las agencias en derecho en acciones populares deban fijarse en la sentencia, razón por la cual corresponde al a quo proceder a su fijación, liquidación y aprobacion.
DECISIÓN 60. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida el 30 de agosto de 2022, por el Juzgado Primero Administrativo de Duitama, en su lugar se dispone:
PRIMERO: DECLARAR que el derecho colectivo al goce del espacio público, su utilización y defensa y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de los transeúntes de la glorieta que conecta entre otras vías, la Calle 20 con Carrera 24, colindante con la Parroquia San José de Duitama se encontraba amenazado en sede de primera instancia. SEGUNDO.- DECLARAR que la amenaza cesó en virtud lo probado en el trámite de esta instancia y conforme lo indicado en esta providencia. TERCERO.- CONDENAR en costas a la parte vencida.
SEGUNDO. - SIN condena en costas en esta instancia al no estar acreditadas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y de ello déjese registro en el Sistema “SAMAI”. Esta Sentencia fue estudiada y aprobada en Sala de Decisión No. 1, de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado