República de Colombia Tribunal Administrativo del Quindío -Sala Tercera de Decisión- Armenia (Q), veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Asunto: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2021-00266-00 Demandante: Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. Demandado: Corporación Autónoma Regional del Quindío CRQ. 005-2023-144 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO Agotadas todas las etapas previstas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y cumplidos los presupuestos procesales del mismo, el Tribunal Administrativo del Quindío procede a dictar en primera instancia la sentencia que en derecho corresponde.
La demanda. La Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. E.S.P., obrando a través de apoderado judicial, interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Corporación Autónoma Regional del Quindío -CRQ-, con el fin que se resuelva sobre las siguientes: Pretensiones: Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución No. 002992 del 16 de diciembre de 2020 y Resolución No. 000599 del 15 de abril de 2021 por medio de las cuales se resuelven excepciones, se expide orden de ejecución y se toman otras determinaciones dentro del proceso de cobro administrativo coactivo CAC – 019 – 2020 y se resuelve un recurso de reposición, respectivamente.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicita se: De por terminado y archive el proceso de cobro administrativo coactivo radicado bajo el No. CAC – 019 – 2020, iniciado por medio de la Resolución 001779 del 04 de septiembre de 2020, expedida por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Quindío. Levanten las medidas cautelares de embargos y retenciones de dinero y/o bienes de la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP, ordenadas mediante la Resolución No. 002992 del 16 de diciembre de 2020.
Condene a la demandada a pagar la suma equivalente al 10% de los $342,668.831,oo, correspondientes a los honorarios en que incurrió la actora por la convocatoria a conciliación extrajudicial y la presentación y tramite de la demanda. Ordene a la Corporación Autónoma Regional del Quindío – CRQ, a dar cumplimiento a la sentencia en los términos y condiciones previstas en los artículos 187, 188, 189 y 192 del CPACA (Ley 1437 de 2012).
Fundamento fáctico El demandante soporta sus pretensiones en los siguientes hechos que la Sala encuentra relevantes: - La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío profirió Sentencia No. 001 – 2019 – 228 del día 3 de octubre de 2019, por medio de la cual declaró la nulidad parcial de la Resolución No. 00002189 del 19 de julio de 2018, a través de la cual se resolvieron las excepciones al mandamiento de pago dentro del proceso coactivo CAC – 013 de 2018 en contra de la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP, expedida por la Corporación Autónoma Regional del Quindío en lo relacionado exclusivamente con la factura No.574 del 26 de abril de 2016 y ordenó a la CRQ no continuar con la ejecución de la factura No. 574 del 26 de abril de 2016 expedida a cargo de la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP. - La anterior decisión fue notificada el día 04 de octubre de 2019 y como no fue apelada por ninguna de las partes, quedó ejecutoriada el día 21 de octubre de 2019. - La Corporación Autónoma Regional del Quindío, mediante oficio No. 0000865 del 5 de febrero de 2020, radicado el día 7 del mismo mes y año notificó la Resolución No. 003273 del 19 de diciembre de 2019, por medio de la cual dio cumplimiento a la sentencia de primera instancia, expedida por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro del proceso No. 63001233300020190003400. - En el artículo 2 de la Resolución No. 003273 del 19 de diciembre de 2019, la Corporación Autónoma Regional del Quindío, ordenó abstenerse de continuar con la ejecución de la factura de tasa retributiva No. 574 del 26 de abril de 2019, dentro del proceso de cobro administrativo coactivo No. CAC – 013 de 2018, por haber sido declarada la falta de ejecutoria o firmeza de dicho acto administrativo por el Tribunal Administrativo del Quindío. Disponiendo en el artículo 3º del mismo acto la terminación parcial del proceso de cobro administrativo coactivo CAC – 013 – 2018 con relación a la factura de tasa retributiva No. 574 del 26 de abril de 2016 y la continuación del proceso con la ejecución de las facturas 575, 583, 622 y 623 del 26 y 27 de abril de 2016, respectivamente. - En el artículo 5 de la Resolución No. 003273 del 19 de diciembre de 2019, la Corporación Autónoma Regional del Quindío, le ordenó a la Subdirección Administrativa y Financiera proceder nuevamente a realizar el cobro de capital adeudado por la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP, por la suma de $342.668.831,00, correspondiente al periodo comprendido entre el 01 de enero del 2015 al 31 de diciembre de 2015, sin especificar el concepto del cobro y fijando a la Subdirección Administrativa y Financiera los lineamientos para proceder nuevamente a realizar el cobro de capital referenciado así: “Fijar a la entidad deudora, nueva fecha para el pago de la obligación;
Realizar la notificación efectiva del acto administrativo por medio del cual se cobra la obligación; Informar a la parte obligada sobre la procedencia del recurso de reposición contra el cobro, así como el derecho a efectuar reclamo o aclaración en sede administrativa; Manifestar el término que se le concede para hacer uso del recurso y de la reclamación o aclaración;
Especificar igualmente la autoridad ante la cual pueden ejercer sus derechos.” - La Subdirección Administrativa y Financiera de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, por medio del oficio No. 005591-20 fechado el día 11 de junio de 2020, recibido el día 12 de junio de 2020, bajo el radicado EMC – 1702 – 2020, realiza una invitación a la Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. E.S.P., para que en un término de cinco (5) días hábiles, cancele la obligación que tiene con la autoridad ambiental por valor $364.442.252,oo, con ocasión de la factura No. 574 de 2016 por concepto de cargas contaminantes año 2015. - La Corporación Autónoma Regional del Quindío, expidió la Resolución No. 001779 del 04 de septiembre de 2020, por medio de la cual libró 5 mandamiento de pago sobre la factura No. 574 del 26 de abril de 2016, pero ahora dentro del proceso de cobro administrativo coactivo radicado bajo el No. CAC – 019 – 2020, es decir, se generó un nuevo proceso de cobro administrativo coactivo. - La Corporación Autónoma Regional del Quindío, por medio del Oficio CRQ No. 00013403 fechado el día 23 de octubre de 2020, radicado bajo el No. EMC – 3282 – 2020 del 26 de octubre de 2020, notificó por correo la Resolución No. 001779 del 04 de septiembre de 2020. - La Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP, por medio de oficio No. EMC – 2673 – 2020 del 18 de noviembre de 2020, radicado en la CRQ bajo el No. 11395 – 2020 de la misma fecha, propuso de conformidad con el numeral 3 del artículo 831 del Estatuto Tributario, la excepción de falta de ejecutoria del título, argumentando que la Corporación Autónoma Regional del Quindío CRQ no ha notificado en debida forma a la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP el acto administrativo - factura número 574 del 26 de abril de 2016, tal como lo expresa en el acto administrativo por medio del cual libró mandamiento de pago dentro del proceso de cobro administrativo coactivo CAC – 019 – 2020 y por lo tanto no conoce su contenido - La demandada por medio del Oficio CRQ No. 00013403 fechado el día 23 de octubre de 2020, radicado bajo el No. EMC – 3282 – 2020 del 26 de octubre de 2020, notificó por correo la Resolución No. 001779 del 04 de septiembre de 2020. - Por medio de la Resolución 002992 del 16 de diciembre de 2020, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Quindío resolvió negativamente la excepción propuesta por la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP, al no encontrar acreditados los elementos facticos y jurídicos para declarar probada la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo – factura 574 del 26 de abril de 2016.
Acto administrativo notificado por correo y recibido por la demandante bajo el No. EMC – 527 – 2021 del 18 de febrero de 2021. - La Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP, por medio de oficio No. EMC – 909 – 2021 del 18 de marzo de 2021, recibido en la CRQ bajo el radicado 03162 de la misma fecha, interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 002992 del 16 de diciembre de 2020. - La Corporación Autónoma Regional del Quindío por medio de la Resolución 000599 del 15 de abril de 2021, resolvió no reponer la decisión contenida en la Resolución 002992 del 16 de diciembre de 2020, argumentando que la factura 574 del 26 de abril de 2016, sí fue notificada personalmente a la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP. 25.A través del Oficio CRQ No. 00006199 fechado el día 04 de mayo de 2021 y radicado bajo el No. EMC – 1733 – 2021 del 13 de mayo de 2021, se notificó por correo la Resolución No. 000599 del 15 de abril de 2021. - Los actos administrativos – Resolución No. 002992 del 16 de diciembre de 2020, por medio de la cual se resuelven excepciones, se expide orden de ejecución y se toman otras determinaciones. – Resolución No. 000599 del 15 de abril de 2021 por medio de la cual se resuelve recurso de reposición en contra de la Resolución No. 002992 del 16 de diciembre de 2020.
Actos administrativos expedidos por la Corporación Autónoma Regional del Quindío dentro del proceso de cobro administrativo coactivo No. CAC – 019 – 2020, conforman una unidad jurídica. Normas violadas y concepto de la violación Expone que los actos administrativos demandados fueron expedidos desconociendo el contenido de los artículos 29 y 209 de la Constitución, 9 Numeral 11; 67, 68, 69, 76, 87, 9 99 y 237 de la Ley 1437 de 2011 y 829 del Decreto 624 de 1989: Indica que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de estado puede concluirse que el cobro de la tasa retributiva se realiza de conformidad con las normas tributarias y contables; la factura o documento de cobro de la tasa retributiva es un acto administrativo de carácter definitivo; contra la factura o documento de cobro de la tasa retributiva procede el recurso de reposición. Por lo anterior, la factura o documento de cobro de la tasa retributiva es un acto administrativo susceptible de control judicial.
Expone que el artículo 2.2.9.7.5.7. del Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015, no establece cuál es el plazo para interponer el recurso de reposición y a partir de cuándo se empieza a contar dicho término, por lo que al no regular el Estatuto Tributario dicho recurso y solo consagrar el de reconsideración debe acudirse al procedimiento general reglado en la Ley 1437 de 2011, puntualmente a su artículo 76 conforme al cual se tiene que las facturas o documentos de cobro de la tasa retributiva son actos administrativos de carácter definitivo y al proceder contra éstos el recurso de reposición, de deben ser notificados de manera personal, pues para efectos de su interposición, el cómputo de los diez (10) días tiene como punto de partida la diligencia de notificación personal.
Refirió que la notificación de los actos administrativos se encuentra establecida en los artículos 66 y 67 de la Ley 1437 de 2011, en ese sentido la forma en la que la autoridad ambiental debía poner en conocimiento de la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP la factura No. 574 del 26 de abril de 2016, era mediante la notificación personal, lo cual no se ha producido.
Agrega que la notificación personal se realiza mediante una diligencia completamente reglada en los artículos 67, 68 y 69 de la Ley 1437 de 2011; y que la inobservancia de alguno de alguno de los requisitos allí fijados no permite entender realizada la notificación del acto administrativo y en consecuencia lo allí decidido no producirá efectos legales.
Además, que la Resolución 2455 de 2014, expedida por la CRQ, en su artículo 6, literal a), subliteral ii), establece cuáles son los actos que sirven de título ejecutivo en la entidad pública. Al respecto, señala que las resoluciones por medio de las cuales se declara deudor a un sujeto pasivo de tasa retributiva o compensatoria son los títulos ejecutivos que servirán de fundamento para el cobro al deudor, no obstante, la exigibilidad del título ejecutivo contenido en un acto administrativo está supeditado a que éste haya alcanzado su fuerza ejecutoria, pues de lo contrario, no se podrá exigir por la vía coactiva su cumplimiento.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 829 del Estatuto Tributario la factura No. 574 de 2016 no ha alcanzado su fuerza ejecutoria, al no haberse notificado y poder ejercer los recursos que procedían en su contra y, por lo tanto, no puede ser cobrado por la vía coactiva, como mal lo pretende la Corporación Autónoma Regional del Quindío. Advierte que, con las Resoluciones expedidas en el marco del cobro coactivo, la autoridad ambiental ha infringido la normatividad que señala y dispone sobre la ejecutoria de los actos administrativos y su correspondiente prohibición de ejecutarlos.
Considera que se desconoce también el artículo 237 del CPACA, comoquiera que la Empresa Multipropósito de Calarcá presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución 012189 del 19 de junio de 2018, que correspondió al radicado 63001-2-33-000-2019-00034-00, donde se profirió sentencia de primera instancia el 4 de octubre de 2019, declarando la nulidad del acto administrativo demandado, en relación exclusivamente con la factura 574 de 2016, señalando que en efecto dicho acto administrativo no había sido notificado, pese a lo cual y tras la declaratoria de nulidad la Corporación Autónoma Regional del Quindío, por medio de la Resolución 003273 del 19 de diciembre de 2019 dio cumplimiento a la sentencia ejecutoriada y dispuso la terminación del proceso en relación a la factura 574 de 2016, la continuación del proceso con relación a las demás facturas del expediente CAC-013-2018 y que se diera traslado a la Subdirección Administrativa y Financiera a fin de que se realizara la notificación del acto administrativo contenido en la factura 574 de 2016.
Pese a lo anterior, la Subdirección Administrativa y Financiera ni siquiera intentó la notificación personal de la factura 574 de 2016, y por medio de la Resolución 01779 del 4 de septiembre de 2020, suscrita por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, profirió mandamiento de pago sobre la factura 574 de 2016, pero ahora dentro del proceso de cobro coactivo CAC 019 de 2020, es decir, se generó un nuevo proceso sobre el acto que no fue notificado, sin que se hubiese surtido el proceso de notificación que causó la nulidad decretada en el proceso judicial radicado 63001-2-33-000-2019-00034-00, donde se profirió sentencia de primera instancia el 4 de octubre de 2019, es decir, se reprodujo un acto sin que se hubiese superado la causal de nulidad que se decretó judicialmente.
Después de comparar el acto anulado previamente por esta jurisdicción y el demandado considera que si bien, su tenor literal no es exacto no corresponde a una copia literal, su contenido sustancial si lo es, por lo cual, es evidente la reproducción del acto anulado. Además, se puede observar de la lectura de ambos actos, que en tanto en la Resolución 012189 del 19 de junio de 2018 se señala que la fecha de pago de la factura 574 de 2016 era el 26 de mayo de 2016, en la Resolución 1779 del 4 de septiembre de 2020 la fecha de pago era el 27 de marzo de 2020, es decir, la propia entidad evidencia que existe una diferencia en las fechas de pago de la factura 574 de 2016, es decir, aunque el acto administrativo contenido en la factura 574 de 2016 no es materialmente exacto, en ambos procesos de cobro coactivo.
Recordándose además que las fechas de notificación y de vencimiento de las facturas tienen relación directa con el derecho de contradicción y de defensa pues a partir de ellas se deben contar los términos para interponer los recursos legales procedentes. Ahora bien, la factura 574 de 2016 que fue adjuntada al proceso radicado 63001- 2-33-000-2019-00034-00 no fue notificada, por lo cual, el demandante no pudo interponer los recursos de ley, afectándose su derecho de contradicción y defensa y concluyendo en la declaración de nulidad del acto demandado.
Dicha factura, no es la misma que la factura 574 de 2016 que origina la Resolución 01779 de 2020, pues es evidente que, según los propios actos – anulado y reproducido- la fecha de pago de una y otra son diferentes, de manera que, vulnera de nuevo el derecho de contradicción y defensa cuando la entidad demandada, se reúsa a realizar la notificación personal que permitirá la interposición de recursos contra dicho acto, ahora, no solo impidiendo el derecho de contradicción y defensa, sino reproduciendo un acto declarado nulo, sin que desaparecieran los fundamentos hecho y de derecho que originaron su nulidad.
Contestación de la demanda. Dentro del término oportuno la entidad demandada dio contestación a la demanda, aceptando algunos de los hechos expuestos en ella negando otros y oponiéndose a la totalidad de las pretensiones elevadas en su contra. Como fundamentos de defensa expone que tal y como se indicó en la Resolución No. 002992 del 16 de diciembre de 2020 las facturas de venta o documentos equivalentes se tienen por aceptados una vez son recibidos por el deudor y no las impugne dentro del término fijado en la misma, que para el caso concreto la entrega de la factura 574-2016 fue realizada el 10 de marzo de 2020, es decir se cuentan los diez días a partir del 11 de marzo de 2020, entendiéndose aceptada por lo tanto el día 25 de marzo de 2020, cuando se venció el término para presentar recurso de reposición y no lo hizo.
En tal sentido en el caso concreto el acto administrativo que contiene la obligación, cuenta con plena y total vigencia hasta la fecha, así como con la legalidad debida, pues entre otros, no ha sido declarado nulo en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Después de citar el contenido de los artículos 88 y 91 del CPACA y algunos apartes de jurisprudencia del Consejo de Estado relacionados con la fuerza ejecutoria y legalidad de los actos administrativos con fundamento en lo cual concluye que no asiste razón a la parte actora cuando pretende que a través de este medio de control “se declare la nulidad del acto, por cuanto existe presunción de legalidad del acto, y el simple hecho de presentar contra de la Autoridad Ambiental demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho por el título ejecutivo Resolución 002992 del 16 de diciembre de 20202, y la resolución No. 00599 del 15 de abril de 2021”.
Finalmente resalta que la factura 574 de 2016 se encuentra plenamente notificada tal y como se evidencia en los fundamentos de derecho expuestos y con las pruebas aportadas. Además, en los actos acusados se exponen los argumentos por los cuales no se acogieron los argumentos del demandante, luego la factura 574 tiene plena validez jurídica, se notificó en debida forma en el término estipulado y no se vulneraron los preceptos contemplados en los artículos 66,67, 68, 69, 72 y 76 de la Ley 1437 de 2011.
Alegatos de Conclusión y concepto del Ministerio Publico. Parte demandante. Solicita se acceda a las pretensiones declarativas y de restablecimiento elevadas en la demanda y que además se condene en costas a la entidad accionada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, para lo cual reitera la totalidad de los argumentos expuestos en el libelo.
Parte demandada. Se tendrán por no presentados toda vez que dentro del expediente no obra documento alguno que acredite la representación judicial de la entidad por parte del abogado que suscribe el memorial de alegatos. Ministerio Público. Dentro de la oportunidad para conceptuar el agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación guardó silencio.
CONSIDERACIONES FINALES Al tenor del numeral 2º del artículo 152, del numeral 2° del artículo 156, y del inciso primero del artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, previo a las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, esta Sala es competente para conocer el presente asunto en primera instancia. Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte y capacidad procesal se encuentran cumplidos.
De otra parte, no se observa irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal En cuanto a la oportunidad del medio de control se advierte que la demanda fue radicada dentro del término señalado en el literal D) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA1. toda vez que el acto que puso fin a la actuación administrativa, esto es, la Resolución 000599 del 15 de abril de 2021 fue notificada el 13 de mayo de 20212, la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó ante la procuraduría General de la Nación el 13 de septiembre de 20213, la constancia de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 20014 fue expedida el 1 ARTÍCULO 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales (…)” 2 Archivo digital 003.1 Anexos.pdf págs 19 y 26 3 Archivo digital 003.1 Anexos.pdf págs 189-195 4 ARTÍCULO 2.
Constancias. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: 1. Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. 2.
Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. 3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley. En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud.
En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo. 9 de noviembre de 20215 y la demanda se radicó el 10 de noviembre del mismo año6, esto es, dentro de los 4 meses a los que se refiere la citada norma.
Aclarado lo anterior se procederá a resolver el siguiente: Problema Jurídico. La Sala encuentra que el problema jurídico a resolver en esta instancia se circunscribe determinar si los actos administrativos contenidos en la Resolución 002992 del 16 de diciembre de 2020 y Resolución 000599 del 15 de abril de 2021 se encuentran viciados de nulidad por la vulneración de las normas en que debían fundarse y si se configura la excepción de falta de ejecutoria del título conforme lo establece el numeral 3 del artículo 831 del Estatuto Tributario, en virtud a la ausencia de notificación en debida forma de la factura No. 574 de 2016.
Para dar respuesta al anterior interrogante, la Sala abordara los siguientes aspectos: (i) De los actos proferidos en el procedimiento de cobro de la tasa retributiva que son susceptibles de control judicial de legalidad y su forma de notificación y; (ii) El caso concreto. De los actos proferidos en el procedimiento de cobro de la tasa retributiva que son susceptibles de control judicial de legalidad y su forma de notificación. En materia de tasas retributivas la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado había sido enfática al señalar que las facturas de cobro emitidas por dicho concepto no eran actos administrativos definitivos y por tanto no eran demandables, correspondiéndole en consecuencia al contribuyente iniciar la reclamación frente a las mismas y una vez se emitiera la resolución en la que se resolviera sobre tal aspecto si acudir ante la jurisdicción. No obstante, la señalada Corporación en providencia del 22 de febrero de 2018, realizó una nueva lectura de lo dispuesto en el Decreto 2667 de 2012 conforme a la cual concluyó que las facturas expedidas en vigencia de dicha norma sí son actos administrativos definitivos sujetos a control por parte de esta jurisdicción y por tanto llamados a ser demandados cuando pretenda cuestionarse la legalidad del cobro de la tasa.
En efecto en la providencia referida se señaló: 5 Ídem 6 Archivo digital One Drive 001.CorreoOficinaJudicial.pdf “(…) Los actos administrativos en materia de tasas retributivas que son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa a partir del Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015, que compiló en el Decreto 2667 de 2012, y de la Ley 1437 de 2011 El Ministerio de Ambiente ha reglamentado la tasa retributiva en 3 ocasiones por medio de los decretos 901 de 1º de abril de 19977, 3100 de 30 de octubre de 20038, 3440 de 21 de octubre de 20049 y 2667 de 21 de diciembre de 201210, este último es el que regula actualmente la materia y fue compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 201511.
La tasa retributiva es definida, en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015, como: “[…] aquella que cobrará la autoridad ambiental competente a los usuarios por la utilización directa e indirecta del recurso hídrico como receptor de vertimientos puntuales directos o indirectos y sus consecuencias nocivas, originados en actividades antrópicas o propiciadas por el hombre y actividades económicas o de servicios, sean o no lucrativas.
La tasa retributiva por vertimientos puntuales directos o indirectos, se cobrará por la totalidad de la carga contaminante descargada al recurso hídrico. La tasa retributiva se aplicará incluso a la contaminación causada por encima de los límites permisibles sin perjuicio de la imposición de las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar.
El cobro de la tasa no implica bajo ninguna circunstancia la legalización del respectivo vertimiento. […]”12. En el tema que nos ocupa de los actos administrativos que se expiden para efectos del mencionado cobro, se observa que el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015, que compiló el 2667 de 21 de diciembre de 2012, dispone lo siguiente: “[…] Artículo 2.2.9.7.5.7.
FORMA DE COBRO. La tasa retributiva deberá ser cobrada por la autoridad ambiental competente, por la carga contaminante total vertida en el período objeto de cobro, mediante factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables, con la periodicidad que estas determinen, la cual no podrá ser superior a un (1) año, y deberá contemplar un corte de facturación a diciembre 31 de cada año. En todo caso, el documento de cobro especificará el valor correspondiente 7 “Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se establecen las tarifas de éstas”. 8 “Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se toman otras determinaciones”. 9 “Por el cual se modifica el Decreto 3100 de 2003 y se adoptan otras disposiciones.” 10 “Por el cual se reglamenta la tasa retributiva por la utilización directa e indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales, y se toman otras determinaciones”. 11 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”. 12 ARTÍCULO 2.2.9.7.2.5. del decreto 1076 de 2015. a las cargas de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensuales vertidos.
PARÁGRAFO 1 o. La factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento en el cual se ordena el cobro de la tasa retributiva deberá señalar si se aprueba o no la autodeclaración presentada por el usuario; contra este cobro procede el recurso de reposición.
PARÁGRAFO 2 o. Las facturas se expedirán en un plazo no mayor a cuatro (4) meses después de finalizar el período objeto de cobro, a partir de lo cual la autoridad ambiental competente efectuará la causación de los ingresos correspondientes.
PARÁGRAFO 3 o. La presentación de cualquier reclamo o aclaración deberá hacerse por escrito dentro del mes siguiente a la fecha límite de pago establecida en el respectivo documento de cobro, lo cual no exime al usuario de la obligación del pago correspondiente al período cobrado por la autoridad ambiental competente. Mientras se resuelve el reclamo o aclaración, el pago se hará con base en las cargas contaminantes promedio de los últimos tres períodos de facturación. Al pronunciarse la autoridad ambiental competente sobre el reclamo presentado, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al usuario en la siguiente factura, según sea el caso.
Los reclamos y aclaraciones serán resueltos de conformidad con el derecho de petición previsto en la Ley 1437 de 2011. […]13”. (Destacado de la Sala). De la anterior disposición reglamentaria, la Sala advierte que existe un cambio en la naturaleza de las facturas que inicialmente expide la autoridad ambiental para el cobro de la tasa retributiva por vertimiento, respecto a la normativa anterior, de conformidad con las modificaciones introducidas en el marco legal aplicable por parte del artículo 24 del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2012, compilado en el artículo 2.2.9.7.5.7. del Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015, los artículos 43 y 74 de la Ley 1437 y de la interpretación que sobre los actos administrativo definitivos y actos de trámite ha hecho la antes citada jurisprudencia de la Sección Primera de 26 de noviembre de 2015. 13 Artículo 24 del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2012: “[…] Artículo 24.
Forma de Cobro. La tasa retributiva deberá ser cobrada por la autoridad ambiental competente, por la carga contaminante total vertida en el período objeto de cobro, mediante factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables, con la periodicidad que estas determinen, la cual no podrá ser superior a un (1) año, y deberá contemplar un corte de facturación a diciembre 31 de cada año. En todo caso, el documento de cobro especificará el valor correspondiente a las cargas de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensuales vertidos.
Parágrafo 1°. La factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento en el cual se ordena el cobro de la tasa retributiva deberá señalar si se aprueba o no la autodeclaración presentada por el usuario; contra este cobro procede el recurso de reposición. Parágrafo 2°. Las facturas se expedirán en un plazo no mayor a cuatro (4) meses después de finalizar el período objeto de cobro, a partir de lo cual la autoridad ambiental competente efectuará la causación de los ingresos correspondientes.
Parágrafo 3°. La presentación de cualquier reclamo o aclaración deberá hacerse por escrito dentro del mes siguiente a la fecha límite de pago establecida en el respectivo documento de cobro, lo cual no exime al usuario de la obligación del pago correspondiente al período cobrado por la autoridad ambiental competente. Mientras se resuelve el reclamo o aclaración, el pago se hará con base en las cargas contaminantes promedio de los últimos tres períodos de facturación. Al pronunciarse la autoridad ambiental competente sobre el reclamo presentado, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al usuario en la siguiente factura, según sea el caso.
Los reclamos y aclaraciones serán resueltos de conformidad con el derecho de petición previsto en el Código Contencioso Administrativo. […]” 3.1 Las facturas como actos administrativos definitivos y las facturas como actos de ejecución. Los actos administrativos que resuelven los recursos de reposición contra las facturas Antes de la expedición del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2011, actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015, la Sección Primera de esta Corporación Judicial había sostenido reiteradamente, en vigencia, primero, del decreto 901 de 1º de abril de 1997, luego, del 3100 de 30 de octubre de 2003 y, finalmente, del 3440 de 21 de octubre de 2004, aplicando la definición de actos definitivos establecida en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo14, que las facturas de cobro de la tasa no eran actos definitivos, por lo tanto, no eran objeto de control judicial, mientras que el acto administrativo que decide el recurso de reposición interpuesto, no contra las facturas sino contra el acto administrativo que decidía la reclamación contra las facturas, era el único acto objeto de control judicial, en los siguientes términos: “[…] En este orden de ideas, es claro para la Sala que el acto administrativo definitivo es aquel por medio del cual la administración resuelve o decide la reclamación del usuario sujeto pasivo de la tasa retributiva, en el caso de que aquella sea formulada dentro del término legalmente establecido, como ocurrió en este caso.
La anterior afirmación encuentra sustento en la habilitación expresa que hace el legislador a los sujetos pasivos de la obligación del pago de la tasa retributiva, orientada a que se haga uso de un medio de impugnación denominado reclamación o aclaración de la liquidación de la tasa, recurso éste que no es parte de la vía gubernativa sino que hace que culmine la actuación administrativa ante la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.
Ahora bien, el artículo 23 del Decreto 901 de 1997 dispone que “contra el acto administrativo que resuelva el reclamo o aclaración proceden los recursos de ley”, es decir, los recursos de reposición y de apelación. En este contexto, la decisión sobre los recursos interpuestos contra el acto administrativo que decida la reclamación o aclaración, hace que se agote la vía gubernativa, y que quede en firme la decisión contenida en el acto que resuelve la reclamación. […]”.15 (Destacados de la Sala) Postura que fue reiterada en providencias posteriores; así: 14 Artículo 50 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984, “[…] Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo […]”, dispone que: “ARTÍCULO 50.
Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: […] Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla. […]”. 15 Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 30 de agosto de 2007, nro. único de radicación: 76001-23-31-000-2006-02106-01, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
“[…] En algunos casos esta sección ha considerado que las facturas proferidas por la administración para el cobro acreencias son actos administrativos contra los cuales proceden los recursos de la vía gubernativa y respecto de los cuales proceden las acciones contencioso administrativas. No obstante, en el presente caso la factura proferida para el cobro de la tasa retributiva no constituye un acto administrativo susceptible de control judicial por expresa consideración del Decreto No. 901 de 1º de abril de 1997… […] El Decreto 901/97 estableció un procedimiento legal para el cobro de la tasa retributiva que estaba vigente cuando se efectuó el cobro cuestionado en este proceso, de acuerdo con el cual no es posible reconocer a las facturas sino a los actos que deciden las reclamaciones en su contra y las solicitudes de aclaración, la condición de actos administrativos susceptibles de recursos de vía gubernativa y de control de legalidad ante esta jurisdicción. […] Pero, a diferencia de otras disposiciones legales, este Decreto no permite la interposición de recursos contra la factura proferida por la administración sino contra el acto que resuelve la solicitud de aclaración o la reclamación que se presente en su contra. […] La naturaleza particular de las facturas proferidas por la administración para el cobro de la tasa retributiva de que trata este proceso fue definida de modo expreso por esta Sección dentro del proceso de nulidad y restablecimiento radicado con el No. 76001-23-31-000-2006-02106-01 (…) De acuerdo con los criterios expuestos por la Sala en la providencia transcrita, que ahora se reiteran, las facturas a que alude el Decreto no constituyen actos administrativos definitivos susceptibles de control judicial de legalidad y que esa condición la tienen únicamente los actos mediante los cuales la autoridad ambiental decide la reclamación formulada en su contra; acto administrativo que a su turno es pasible de los recursos de la vía gubernativa.”16 (Destacados de la Sala) Ahora bien, al comparar la normativa anterior y con la vigente al momento de expedirse los actos demandados, se observa que: i) los derogados decretos 901 de 1997, 3100 de 2003 y 3440 de 2004 establecieron como procedimiento que se debía agotar el trámite de reclamación contra las facturas inicialmente emitidas y que el acto que decidía dicha reclamación, no las facturas, era contra el que procedía el recurso de reposición; y ii) el Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2012, actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015, establece que contra los documentos (entre ellos están, expresamente enunciados, las facturas o las cuentas de cobro) que ordenan el cobro de la referida tasa procede el recurso de reposición, por lo tanto, en esta última normativa el supuesto cambia, por cuanto, son las facturas de 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de mayo de 2011, proferida en el expediente núm. 05001-23-31-000-2001-90101-0, Consejera Ponente: Dra. María Claudia Rojas Lasso.
Reiterada en: i) providencia de 20 de junio de 2012, nro. único de radicación: 76001-23-31-000-2006-00319-01, Consejera Ponente: María Elizabeth García González; ii) providencia 27 de septiembre de 2012, nro. único de radicación: 76001-23-31-000-2004-01859-01, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno; iii) providencia de 26 de abril de 2013, nro. único de radiación: 76001-23-31-000-2002-04801-01, Consejera Ponente: Dra. María Claudia Rojas Lasso. cobro, y no el acto que decidía la reclamación, las que son sujetas de recurso de reposición. El anterior cambio normativo en materia de los actos administrativos que se expiden con ocasión del cobro de la tasa retributiva por vertimientos, aunado a las normas de la Ley 1437 sobre los actos administrativos, la Sala procede a actualizar su posición anterior respecto de la naturaleza de los diferentes actos administrativos que se expiden dentro del trámite actual del mencionado cobro, en el sentido que se expone a continuación: Las facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva por vertimientos, la Sala precisa que son actos definitivos contra los cuales procede únicamente el recurso de reposición, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1o del artículo 24 del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2012, actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015, en concordancia con los artículos 43 y 74 de la Ley 1437 del 2011 y con el análisis que de los mismos ha hecho la citada sentencia de esta Sección de 26 de noviembre de 2015.
De esta forma, se observa que en vigencia de la actual normativa no es necesario, como si ocurría en aplicación de los decretos anteriores, agotar primero el trámite de reclamación para, luego, contra el acto que decide la reclamación proceder a interponer el recurso de reposición. Lo anterior, conlleva a que las facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva por vertimientos, al ser actos administrativos definitivos son objeto de control de control judicial, por cuanto, el recurso de reposición contra tales facturas no es obligatorio para acceder a la jurisdicción, tal y como se infiere de la lectura de las normas antes indicadas, así como de la lectura de los incisos últimos del artículo 76 de la Ley 1437, cuyo texto se transcribe a continuación: “[…] Artículo 76.
Oportunidad y presentación. […] El recurso de apelación podrá interponerse directamente o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción. Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios. […]”. (Destacado de la Sala) En cuanto a la naturaleza de los actos administrativos que resuelven los recursos de reposición contra las facturas, en el evento que estos se hayan interpuesto, la Sala reitera su posición de que son actos administrativos objeto de control judicial, de conformidad con lo dispuesto el inciso primero del artículo 163 de la Ley 143717. 17 “[…] Artículo 163.
Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la Administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.” (Destacado de la Sala) Respecto de las facturas que se expiden con base en lo resuelto en los actos administrativos que deciden los recursos de reposición, así como las notas crédito y oficios con los cuales se remiten las tales notas crédito o facturas, la Sala diferencia la naturaleza jurídica de estas notas crédito y clase de facturas de la naturaleza jurídica de las facturas con las que se efectúa por primera vez el cobro de la mencionada tasa, por cuanto, este segundo tipo de facturas se limitan a cumplir lo resuelto en los actos que deciden los recursos de reposición, por lo que su naturaleza jurídica es la propia de los actos administrativos de simple ejecución contra los cuales no proceden recursos y, en consecuencia, no son objeto de control judicial.
(…)”18 Ahora bien, aclarado entonces que las facturas que liquidan la tasa retributiva sí son actos administrativos enjuiciables ante esta jurisdicción es necesario analizar la forma en que las mismas deben notificarse en aras de que el deudor pueda ejercer el recurso potestativo de reposición en su contra o de establecer el momento a partir del cual debe efectuarse el conteo del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que procede en su contra.
Precisamente en un asunto de similares características al de la referencia el Consejo de Estado se pronunció sobre el particular y señaló: “(…) 17. De la anterior cita jurisprudencial se desprende que i) las facturas que contienen el cobro de la tasa retributiva por vertimientos se constituyen en actos definitivos susceptibles de ser demandados, así como los actos administrativos que resuelvan los recursos en contra de éstas, y ii) que el término de caducidad debe contarse desde el día siguiente al de la notificación del acto que resuelve los recursos, si estos fueron interpuestos, o desde el día siguiente al vencimiento del término para interponerlos. 18.
Alega la sociedad demandante que el Consejo de Estado en la providencia de 22 de febrero de 2018 precisó que las “facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva por vertimientos” son actos definitivos, por lo que las facturas aquí demandadas debían notificársele personalmente y no a través de oficio, como en efecto sucedió, razón por la cual se daba por notificada de las mismas el 25 de junio de 2018, fecha en la cual manifestó el conocimiento de ellas, cuando presentó la respectiva reclamación administrativa, dando así cabida a la configuración de la notificación por conducta concluyente de que trata el artículo 72 del CPACA. 18 Consejo de estado.
Sala de lo contencioso administrativo. Sección primera. Consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Bogotá, d.c., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 63001-23-33-000-2015-00048-01. Actor: EMPRESAS PÚBLICAS DE ARMENIA S.A. E.S.P. demandado: Corporación Autónoma Regional del Quindío. 19. Para resolver, cabe poner de relieve que el artículo 24 del Decreto 2667 de 2012 “por el cual se reglamenta la tasa retributiva por la utilización directa e indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales, y se toman otras determinaciones”, compilado por el Decreto 1076 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”, artículo 2.2.9.7.5.7., dispone lo siguiente: «[…] artículo 2.2.9.7.5.7.
Forma de Cobro. La tasa retributiva deberá ser cobrada por la autoridad ambiental competente, por la carga contaminante total vertida en el período objeto de cobro, mediante factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables, con la periodicidad que estas determinen, la cual no podrá ser superior a un (1) año, y deberá contemplar un corte de facturación a diciembre 31 de cada año. En todo caso, el documento de cobro especificará el valor correspondiente a las cargas de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensuales vertidos. […]» 20.
Así las cosas, las facturas por medio de las cuales se realiza el cobro de la tasa retributiva, deben ser expedidas y notificadas conforme a las normas tributarias y contables, para el efecto, el artículo 565 del Estatuto Tributario, dispone lo siguiente: «[…] Artículo 565. Formas de notificación de las actuaciones de la administración de impuestos.
Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada por la autoridad competente.
Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir del día siguiente de la fecha de introducción al correo del aviso de citación. En este evento también procede la notificación electrónica.
El edicto de que trata el inciso anterior se fijará en lugar público del despacho respectivo por el término de diez (10) días y deberá contener la parte resolutiva del respectivo acto administrativo. Parágrafo 1o. La notificación por correo de las actuaciones de la administración, en materia tributaria, aduanera o cambiaria se practicará mediante entrega de una copia del acto correspondiente en la última dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante en el Registro Único Tributario - RUT.
En estos eventos también procederá la notificación electrónica. […] Artículo 569. Notificación personal. La notificación personal se practicará por funcionario de la Administración, en el domicilio del interesado, o en la oficina de Impuestos respectiva, en este último caso, cuando quien deba notificarse se presente a recibirla voluntariamente, o se hubiere solicitado su comparecencia mediante citación. El funcionario encargado de hacer la notificación pondrá en conocimiento del interesado la providencia respectiva, entregándole un ejemplar.
A continuación de dicha providencia, se hará constar la fecha de la respectiva entrega […]». (negrilla de la Sala) 21. Nótese que el citado artículo faculta a las entidades recaudadoras de impuestos a notificar sus decisiones: i) de manera electrónica; ii) personalmente, o iii) a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada por la autoridad competente. 22.
En el presente asunto, la Corporación Autónoma Regional del Quindío optó por la tercera opción, esto es, conforme a lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 565 ibidem, lo que se materializó a través del oficio No. 0004999 de 30 de abril de 2018, por medio del cual su Subdirectora Administrativa y Financiera, le remitió a la Empresa Multipropósito de Calará S.A.S. E.S.P., «[…] la factura (sic) No. 759,760,761,762,763,764,765 y 766 a esperas de contar con el pronto pago […]», el cual fue recibido el mismo día por dicha empresa, a través de la señora Lorena Valencia Arbeláez, conforme al sello que aparece en la parte inferior de dicho documento. 23.
Así las cosas, el argumento del recurrente consistente en que fue indebidamente notificado, ya que, «[…] el oficio R0004999 mediante el cual se remitieron las facturas no fue enviado mediante la red oficial de correos ni tampoco a través del servicio de mensajería especializada debidamente autorizado […]», no está llamado a prosperar, en tanto que, en primera medida, en ningún momento niega que dicho oficio fue recibido por una colaboradora de la empresa demandante y, en segundo lugar, la CRQ no tuvo la necesidad de dar aplicación al artículo 568 del Estatuto Tributario19, que prevé que en caso de que la notificación sea devuelta por cualquier razón, el acto se notificará mediante aviso publicado en el portal web de la DIAN. 24.
Con fundamento en las anteriores premisas, cabe resaltar que la parte actora depreca la nulidad de las facturas 759, 760, 761, 762, 763 764, 765 y 766 de 2018, las cuales, se reitera, le fueron remitidas el 30 de abril de 2018, a través del oficio No. 4999 de 2 de abril del mismo año. 19 ARTICULO 568. NOTIFICACIONES DEVUELTAS POR EL CORREO.
Los actos administrativos enviados por correo, que por cualquier razón sean devueltos, serán notificados mediante aviso, con transcripción de la parte resolutiva del acto administrativo, en el portal web de la DIAN que incluya mecanismos de búsqueda por número identificación personal y, en todo caso, en un lugar de acceso al público de la misma entidad.
La notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la administración, en la primera fecha de introducción al correo, pero para el contribuyente, el término para responder o impugnar se contará desde el día hábil siguiente a la publicación del aviso en el portal o de la corrección de la notificación. Lo anterior no se aplicará cuando la devolución se produzca por notificación a una dirección distinta a la informada en el RUT, en cuyo caso se deberá notificar a la dirección correcta dentro del término legal. 25.
Ahora bien, respecto de las facturas 759, 761, 762 y 763 la entidad demandante presentó reclamación administrativa, la cual fue resuelta a través de la Resolución No. 2275 de 12 de septiembre de 201814, notificada el 13 de los mismos mes y año, por lo que, el término de los cuatro (4) meses de que trata el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, debe contarse a partir del día siguiente, esto es, entre el 14 de septiembre de 2018 y el 14 de enero de 2019. 26.
Por el contrario, en relación con las facturas 760, 764, 765 y 766, el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente al vencimiento del límite para interponer los recursos, esto es, el 16 de mayo de 2018, por lo que los cuatro (4) meses para presentar la demanda transcurrieron entre el 17 de mayo de 2018 y el 17 de septiembre del mismo año. 27.
La sociedad demandante, el 18 de septiembre de 201815 radicó ante la Procuraduría General de la Nación solicitud de conciliación prejudicial, es decir, cuando ya había vencido el término respecto de las facturas 760, 764, 765 y 766, y tres (3) meses y veintisiete (26) días antes del vencimiento en relación con las facturas 759, 761, 762 y 763.
(…)”20 Visto lo anterior queda claro que la procedencia del recurso de reposición contra las facturas por medio de las cuales se liquidan las tasas redistributivas no implica que obligatoriamente dicho acto administrativo tenga que notificarse obligatoriamente en forma personal a los destinatarios de la misma, pues como estableció el Consejo de Estado, aun cuando dicho aspecto se encuentra regulado por el Estatuto Tributario, para estos actos administrativos en específico no se privilegia ningún tipo de notificación. Luego, la autoridad respectiva puede decantarse por efectuar la notificación en forma personal, en forma electrónica o por correo postal.
Caso concreto. De conformidad con la documentación obrante en el expediente, se tienen como probados los siguientes hechos que la Sala encuentra relevantes: - En el año 2019 la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la Resolución No. 00002189 del 19 de julio de 2018, por medio de la cual se resolvieron excepciones al mandamiento de pago dentro del proceso de cobro 20 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés Radicación número: 63001-23-33-000-2018-00239-01 Actor: Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. E.S.P Demandado: Corporación Autónoma Regional del Quindío – Crq Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho administrativo coactivo CAC –013 de 2018, expedida por el Jefe de Oficina Asesora Jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Quindío21. - La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío por medio de la sentencia No. 001 –2019 –228 del día 03 de octubre de 2019 proferida dentro del proceso radicado No. 63001-2333-000-2019-00034-00, declaró la nulidad parcial de la Resolución No. 00002189 del 19 de julio de 2018, por medio de la cual se resolvieron las excepciones al mandamiento de pago dentro del proceso coactivo CAC –013 de 2018 en contra de la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP, expedida por la Corporación Autónoma Regional del Quindío, en lo relacionado exclusivamente con la factura No. 574 del 26 de abril de 2016 y le ordenó a la Corporación Autónoma Regional del Quindío no continuar con la ejecución de la factura No. 574 del 26 de abril de 2016 expedida a cargo de la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP.22 Providencia que quedó ejecutoriada el 21 de octubre de 2019.23 - Para declarar la nulidad de la Resolución No. 00002189 del 19 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo del Quindío argumentó que “( )el acto administrativo –Factura N 574 de 2016-que impuso en favor de la CRQ la obligación de pagar una suma liquida de dinero por concepto de tasa retributiva no había adquirido ejecutoria o firmeza (CPACA art 99 num 1) para el momento en que se libró mandamiento de pago con base en el titulo ejecutivo, no siendo por tanto exigible ni ejecutable (ib art 87).24 - La Corporación Autónoma Regional del Quindío, mediante oficio No. 0000865 fechado el 05 de febrero de 2020, radicado en la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP bajo el No. EMC –419–2020 el día 07 de febrero de 202025, notificó por correo la ResoluciónNo.003273 del 19 de diciembre de 201926, por medio de la cual resolvió dar cumplimiento a la sentencia de primera instancia, expedida por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro del proceso No. 63001233300020190003400, ordenando i) abstenerse de continuar con la ejecución de la factura de tasa retributiva No. 574 del 26 de abril de 2019, dentro del proceso de cobro administrativo coactivo No. CAC –013 de 2018; ii) la terminación parcial del proceso de cobro administrativo coactivo CAC –013 –2018 con relación a la factura de tasa retributiva No. 574 del 26 de abril de 2016 y la continuación del proceso con la 21 Archivo digital One Drive 003.1.Anexos.pdf págs. 46-65 22 Archivo digital One Drive 003.1.Anexos.pdf págs. 46-65 23 Archivo digital SAMAI 026Principal019 2020 Pág 29 24 Archivo digital One Drive 003.1.Anexos.pdf pág. 63 25 Archivo digital One Drive 003.1.Anexos.pdf pág. 67 26 Archivo digital One Drive 003.1.Anexos.pdf págs. 68-75 ejecución delas facturas 575, 583, 622 y 623 del 26 y 27 de abril de 2016, respectivamente; iii) proceder nuevamente a realizar el cobro de capital adeudado por la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP, por la suma de trescientos cuarenta y dos millones seiscientos sesenta y ocho mil ochocientos treinta y un pesos mcte ($342.668.831,00) correspondiente al periodo comprendido entre el 01 de enero del 2015 al 31 de diciembre de 2015. - En el artículo 5 de la Resolución No. 003273 del 19 de diciembre de 2019, la Corporación Autónoma Regional del Quindío también le fijó a la Subdirección Administrativa y Financiera los lineamientos para proceder nuevamente a realizar el cobro de capital, indicando, entre otros, que debía realizar la notificación efectiva del acto administrativo por medio del cual se cobra la obligación.27 - El 10 de marzo de 2020 se radicó oficio en la Empresa multipropósito de Calarcá E.S.P. en los siguientes términos”28 27 Archivo digital One Drive 003.1.Anexos.pdf pág. 74 28 Archivo 026Principal019-2020.pdf Indice 22 de Samai.
Pag. 65 -Dicho oficio fue acompañado de la factura No. 574 de 2016 como se desprende de la relación de anexos allí efectuada y del mismo sello de recibido de la Empresa Multipropósito de Calarcá29. - La Subdirección Administrativa y Financiera de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, por medio del oficio No. 005591-20 fechado el día 11de junio de 2020, recibido el día 12 de junio de 2020, bajo el radicado EMC – 1702–2020, realiza una invitación a la Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. E.S.P., para que en un término de cinco (5) días hábiles, cancele la obligación que tiene con la autoridad ambiental por valor de trescientos sesenta y cuatro millones cuatrocientos cuarenta y dos mil doscientos cincuenta y dos pesos ($364.442.252) moneda corriente, con ocasión de la factura No. 574 de 2016 por concepto de cargas contaminantes año 201530.
Al imponer el sello de 29 Idem 30 Archivo digital 003.1 Anexos.pdf págs. 76 recibido de la referida comunicación la accionada dejó constancia de la entrega de un solo folio31. - La Corporación Autónoma Regional del Quindío, expidió la Resolución No. 001779 del 04 de septiembre de 2020, por medio de la cual libró mandamiento de pago sobre la factura No. 574 del 26 de abril de 2016, pero ahora dentro del proceso de cobro administrativo coactivo radicado bajo el No. CAC –019 – 2020.32 - La Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP, por medio de oficio No. EMC –2673–2020 del 18 de noviembre de 2020, radicado en la CRQ bajo el No. 11395 –2020 de la misma fecha, propuso de conformidad con el numeral 3 del artículo 831 del Estatuto Tributario, la excepción: De la Falta de Ejecutoria del Título, argumentando que la Corporación Autónoma Regional del Quindío no ha notificado en debida forma a la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP el acto administrativo -factura número 574 del 26 de abril de 2016.33 - Por medio de la Resolución 002992 del 16 de diciembre de 2020, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Quindío resolvió negativamente la excepción propuesta por la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP.34.
La anterior decisión fue notificada por correo el18 de febrero de 202135. - La Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP, por medio de oficio No. EMC –909–2021 del 18 de marzo de 2021, recibido en la CRQ bajo el radicado 03162 de la misma fecha, interpuso de conformidad con el artículo 834del Estatuto Tributario, recurso de reposición en contra de la Resolución No. 002992 del 16 de diciembre de 2020.36 - La Corporación Autónoma Regional del Quindío por medio de la Resolución 000599 del 15 de abril de 2021, notificada por correo el 13 de mayo de 202137, resolvió no reponer la decisión contenida en la Resolución 002992 del 16 de diciembre de 2020.38 31 Idem 32 Archivo digital 003.1 Anexos.pdf págs. 79-85 33 Archivo digital 003.1 Anexos.pdf págs. 94-101 34 Archivo digital 003.1 Anexos.pdf págs. 2-16 35 Archivo digital 003.1 Anexos.pdf págs. 1 y 18 36 Archivo digital 003.1 Anexos.pdf págs. 102-111 37 Archivo digital 003.1 Anexos.pdf págs 19 y 26 38 Archivo digital 003.Anexos.pdf págs. 20-24 Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que no asiste razón a la parte actora cuando afirma que la accionada no podía librar mandamiento de pago en su contra dentro del procedimiento de cobro coactivo CAC – 019 – 2020, en el entendido que la Factura No. 574 de 2016 no había alcanzado su fuerza ejecutoria al no haberse notificado personalmente, pues como se anotó en el acápite que antecede no existe la obligación legal de notificar personalmente las facturas y la administración puede elegir alguno de los mecanismos alternativos como lo es la notificación electrónica o por correo postal.
Así y pese a que no queda claro a través de qué empresa postal se envió a la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP el oficio 0001608 del 27 de febrero de 2020 por medio de la cual se le notificaba la factura 574 de 2016, lo cierto es que la documentación obrante en el expediente permite evidenciar que tanto el oficio como la factura se radicaron y fueron efectivamente recibidos en la empresa demandante y que, en consecuencia, tuvo conocimiento de la factura y pudo ejercer el recurso potestativo de reposición contra la misma en los términos establecidos en el precitado oficio.
Luego, si bien es cierto el artículo 76 del CPACA establece que el término de 10 días para interponer el recurso de reposición se contabiliza a partir de la diligencia de notificación personal, la notificación por aviso o al vencimiento del término de publicación del acto, ello no implica que acudiéndose a otros mecanismos de notificación autorizados por la ley, como es el caso de la notificación por correo en asuntos regidos por el estatuto tributario, no pueda contabilizarse el referido término a partir del momento en que queda surtida la referida actuación procesal, máxime cuando se vislumbra que la notificación fue realizada en debida forma como se advierte en el sub examine.
De otra parte, no resulta admisible que la hoy demandante aduzca que se está reproduciendo la actuación anulada en el 2019 por la Sala Segunda de Decisión de éste Tribunal por la indebida notificación de la factura 574 de 2016, no solo porque en ninguno de los dos procesos se juzga la legalidad de la factura 574 de 2016 sino que se estudia la legalidad de los actos administrativos que resolvieron en forma desfavorable las excepciones planteadas por el ejecutado dentro de dos procesos de cobro coactivo independientes, sino fundamentalmente porque basta efectuar una revisión de la providencia dictada en el proceso 2019-34 para concluir que la decisión allí adoptada no obedeció específicamente a la falta de notificación personal de la factura, sino a la falta de entrega de dicho documento al momento de realizar la notificación por correo.
En efecto en la sentencia del 3 de octubre de 2019 se consideró: “(…) Para la sala de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial y según lo probado, resulta procedente decretar la nulidad parcial del acto acusado. En efecto, la factura N° 574 del 26 de abril 2016 que liquidó los vertimientos que la empresa accionante habría efectuado sobre la quebrada “El Pescador” del municipio de Calarcá en el periodo 2015, no le fue notificada, ni siquiera relacionada o remitida en la facturación que la CRQ expidió en esa anualidad; es decir, el usuario - contribuyente no tuvo la oportunidad de conocerla y naturalmente controvertirla.
Es así como de la revisión del oficio N° 0004706 del 28 de abril de 2016 (Fls. 23-27), en el que la autoridad ambiental demandada comunicó la facturación correspondiente al periodo facturado del año 2015 por la tasa retributiva de carga contaminante, no puso en conocimiento la factura No. 574, ni siquiera fue relacionada su existencia y vigencia y la jurisprudencia en vigor sostiene que las facturas alusivas a la tasa en estudio constituyen verdaderos actos administrativos definitivos (art. 43 ídem); ello implica que le son predicables todas las garantías procedimentales de las actuaciones administrativas.
La entidad accionante logró probar que respecto a la anualidad del año 2015 las facturas N° 575, 583, 622 y 623 fueron las que exclusivamente recibió en sus dependencias. De ello en el plenario obran las respectivas constancias (véase folios 24-27). La entidad accionada si bien aportó la factura objeto de debate No 574, la misma no tiene ninguna constancia de notificación o comunicación al usuario o al menos, de que fue recibida por la empresa contribuyente (véase fol. 250).
Años más tarde, en el oficio N° 0001919 del 9 de marzo de 2018 por medio del cual la CRQ inició el cobro persuasivo por la facturación del año 2015 de la tasa retributiva referida, si bien aludió a la existencia de la factura No. 574; tampoco en esa ocasión le fue remitido dicho documento, según los antecedentes que la misma entidad aportó al plenario (véase folios 55-56).
Así entonces, es claro que la entidad accionante en lo relativo a la factura en mención, en la época de expedición de la facturación, no conoció el acto de la liquidación ni el valor a pagar por el vertimiento que la autoridad ambiental realizó, concretamente por la descarga que habría efectuado en la quebrada “EL PESCADOR”, privándole de la oportunidad de hacer uso de las herramientas procesales de defensa, vulnerando con ello la garantía de publicidad que envuelve toda actuación administrativa definitiva.
Además, al no tener conocimiento la entidad accionante de esa precisa facturación, no es factible que la autoridad ambiental aplique el artículo 2.2.9.7.5.8 del Decreto 1076 de 2015, que previene el rango máximo de cancelación de lo debido por concepto de tasa retributiva (20 a 30 días). Es decir, no se tiene un hito temporal diáfano para derivar la causación de intereses moratorios que por medio de la jurisdicción coactiva se pretende exigir.
Todo ello no solo comporta la falta de exigibilidad del título, también la ausencia de claridad en el recaudo sobre la factura aludida, pues no se tiene certeza de la causación de intereses. Por consiguiente, la Sala reafirma que por mandato constitucional impera el principio de publicidad en las actuaciones por las cuales se cobran servicios prestados por el Estado; es una garantía legal y constitucional para el usuario, pues bajo su amparo existe la posibilidad de ejercer los derechos de contradicción y defensa, razón por la cual, el acto acusado debe ser anulado en lo pertinente ya que no resguardó todas las garantías para que fuese legalmente exigible.
(…)”39 Así las cosas, como en el asunto de la referencia la notificación por correo de la Factura No. 574 de 2016 se surtió en debida forma de acuerdo a los parámetros establecidos en el Estatuto Tributario y no era obligatorio que se practicara la notificación personal del dicho acto administrativo, es claro que las excepciones propuestas por la accionante al interior del proceso de cobro coactivo adelantado en su contra no estaban llamadas a prosperar, por lo que al no haberse desvirtuado la legalidad de los actos administrativos acusados habrá de negarse las pretensiones de la demanda.
Condena en costas en primera instancia: En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativos se tiene que pasó de ser subjetiva40 a objetiva valorativa41, de acuerdo con providencia reciente del Consejo de Estado42 sobre el particular; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición siempre que se acredite su causación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, en el presente asunto, pese a que se 39 Tribunal Administrativo del Quindío. Sala Segunda de Decisión. Magistrado Ponente: Juan Carlos Botina Gómez.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 63001-2333-000-2019-00034-00. Demandante: Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. Demandado: Corporación Autónoma Regional del Quindío 40 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 41 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 42 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En la que se explicó.“ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” negaran íntegramente las pretensiones de la demanda no se condenará en costas a la parte actora por el trámite de la primera instancia, pues no se acreditó por parte de la parte contraria su causación, y solo aparece acreditado que se pagaron los gastos ordinarios del proceso que fueron sufragados por la parte vencida en el mismo.
De otra parte, en cuanto a las agencias en derecho, se advierte que en el expediente no hay elementos de prueba que permitan establecer su causación, por lo que se considera que en el presente trámite no hay lugar a reconocerlas máxime si se tiene en cuenta que estas últimas son independientes a los honorarios de los abogados. En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que de las actuaciones desplegadas por el apoderado de la parte accionada no se puede inferir que existan otros gastos adicionales por la defensa judicial ejercida, por lo tanto la Sala se abstendrá de imponer condena por dicho concepto.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Niéguense las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Segundo: Sin lugar a condena en costas en esta instancia. Tercero: En firme esta providencia, archívese el expediente, previa anotación en el Programa Informático SAMAI Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión tal y como consta en el Acta Nº 27 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUIS CARLOS MARIN PULGARIN Magistrado LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co)