República de Colombia Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia (Q), veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 005-2023-146 CONSIDERACIONES INICIALES El Tribunal Administrativo del Quindío, resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y el recurso de apelación adhesiva presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia (Q), por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
La demanda.1 La señora Luz Adriana Rico Villarraga a través de apoderado, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación- Procuraduría General de la Nación, con el fin que se resuelva sobre las siguientes: Pretensiones. Que se inaplique por inconstitucional e ilegal la expresión “será de cinco millones novecientos noventa y dos mil ochenta y cuatro pesos ($5.992.084) m/cte.”, contenida en el artículo 10° del Decreto 186 de 2014, y los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017, 337 de 2018, 991 de 2019 y 299 de 2020.
Que se declare la nulidad del acto administrativo ficto configurado el 05 de mayo de 2020, en virtud del silencio administrativo negativo frente a la petición de fecha 05 de febrero de 2020, emanado por la Procuraduría General de la Nación, por medio del cual se niega el reajuste salarial y prestacional de la demandante. 1 Archivo digital One Drive 002 y 007 reforma demanda Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 2 Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la Nación – Procuraduría General de la Nación, a reconocer y pagar a la demandante, desde el 10 de enero de 2018, hasta tanto desempeñe el cargo de Procurador Judicial I, una remuneración mensual legal igual a la que se paga a los Jueces del Circuito de la Rama Judicial del Poder Público, por ser esa autoridad ante la cual es delegada.
Que se condene a la Nación –Procuraduría General de la Nación a reconocer, liquidar y pagar a la demandante desde el 10 de enero de 2018 y hasta la fecha efectiva de pago, las diferencias existentes entre la remuneración mensual pagada con base en el artículo 10°del Decreto 186 de 2014, ajustada anualmente por los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017, 337 de 2018, 991 de 2019, 299 de 2020 y demás que se expidan con posterioridad, con aquella percibida por los Jueces del Circuito de la Rama Judicial establecida en el 2014 mediante Decreto 194, ajustada anualmente por los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017, 337 de 2018, 991 de 2019, 301 de 2020 y subsiguientes que se profieran.
Que se condene a la parte demandada al pago de las diferencias existentes en las prestaciones sociales incluyendo en la base de liquidación un salario igual al percibido por un Juez del Circuito de la Rama Judicial desde el 10 de enero de 2018 hasta la fecha efectiva del pago, tales como, prima especial (Ley 4° de 1994), bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías.
Así mismo, la deferencia en los aportes al sistema de seguridad social. Que se condene a la Nación–Procuraduría General de la Nación, a incluir en nómina y a continuar pagando a la demandante mientras continúe vinculada en el cargo de Procuradora Judicial I, una remuneración básica mensual legal igual a la percibida por un Juez del Circuito de la Rama Judicial, junto con todas sus incidencias en las prestaciones sociales.
Que se condene a la entidad demandada a reconocer que los efectos fiscales generados con ocasión de la vinculación de la demandante al cargo de Procuradora Judicial I en la Procuraduría General de la Nación, se surten a partir del 10 de enero de 2018, fecha efectiva de la posesión. Que se condene en costas a la parte demandada. Que se ordene a la demandada a reajustar los valores reclamados de acuerdo al I.P.C, con el reconocimiento de intereses, de conformidad con los artículos 187, 189 y 192 del C.P.A.C.A Fundamento fáctico.
La parte demandante sustenta sus pretensiones en los siguientes hechos que la Sala encuentra relevantes: Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 3 La señora Luz Adriana Rico Villarraga fue nombrada en el cargo de Procuradora Judicial I para Asuntos Administrativos, y tomó posesión del mismo el día 10 de enero de 2018.
En la diligencia de posesión se determinó que los efectos fiscales de dicho acto serían a partir del 11 de enero de 2018. Como consecuencia de los efectos fiscales dispuestos en el acta de posesión antes citada, la Procuraduría General de la Nación, pagó a la demandante por el mes de enero de 2018, el equivalente a 20 días de salario. Los decretos que han sido expedidos anualmente por el Gobierno Nacional para fijar la remuneración mensual básica de los Procuradores Judiciales I, han determinado un monto menor a aquellos que establecen la remuneración mensual básica de los Jueces del Circuito de la Rama Judicial así: La diferencia también se presenta frente a las prestaciones sociales, tales como, prima especial mensual sin carácter salarial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, bonificación anual por servicios prestados, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, bonificación anual por servicios prestados, cotización a seguridad social en pensión, entre otros.
La demandante presentó derecho de petición, el 05 de febrero de 2020, solicitando a la Procuraduría General de la Nación, el reajuste salarial y prestacional teniendo en cuenta la remuneración mensual que se paga a los Jueces del Circuito de la Rama Judicial del Poder Público, por ser esa autoridad ante la cual es delegada y ejerce sus funciones, así como los efectos debidos del acto de posesión. La Procuraduría General de la Nación guardó silencio, configurándose el 05 de mayo de 2020 el acto administrativo ficto que se demanda.
Fundamentos de derecho – normas violadas y concepto de vulneración. La parte demandante señala como vulneradas las siguientes normas: Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 4 - Los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 48, 53, 58, 122, 209 y 280 de la Constitución Política; - El artículo 2 de la Ley 4ª de 1992; - El artículo 172 de la Ley 201 de 1995; - El numeral 7 del artículo 152 y numeral 1 del artículo 153 de la Ley 270 de 1996; - Los artículos 63 (num. 8), 81 y 93 del Decreto Ley 262 de 2000; - Resolución No. 253 del 09 de agosto de 2012, proferida por el Procurador General de la Nación, modificada por la Resolución 321 de 2015; - Numeral 10, artículo 2.2.5.1.5.
Parágrafo 4° Decreto 1083 de 2015 (modificado y adicionado por el Decreto 648 de 2017); - El artículo 10 del Código Sustantivo del Trabajo. Indica que, de conformidad con lo establecido en el artículo 280 de la Constitución Política y el artículo 172 de la Ley 201 de 1995, la demandante que tiene calidad de Procuradora Judicial I delegada ante los Jueces del Circuito, tiene el derecho a percibir un salario igual al que éstos reciben.
Señala que la afectación a los derechos subjetivos de la demandante deviene de la indebida fijación de la remuneración mensual que perciben los Procuradores Judiciales I, dada la diferencia que se denota frente aquella señalada a los Jueces del Circuito, diferencia que no sólo evidencia una desventaja en la asignación básica mensual legalmente establecida, sino que, además, lleva consigo una mengua en sus prestaciones sociales.
Manifiesta que la omisión en el pago de una remuneración mensual legal igual a la devengada por los servidores de la Rama Judicial ante quien es delegada la demandante, quebranta el mandato constitucional y a su vez, transgrede sus derechos laborales, generando consecuencialmente, un detrimento en todos los emolumentos salariales y sociales que recibe por su trabajo, aspecto que implica un desmejoramiento en sus condiciones de trabajo, que son protegidas no solo por el ordenamiento interno, sino por el internacional que hace parte integral del bloque de constitucionalidad.
Aduce que, considerando los decretos anuales emitidos por el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores del Ministerio Público y de la Rama Judicial, se puede observar claramente las diferencias negativas existentes entre la asignación básica mensual legal percibida por la demandante como Procuradora Judicial I y aquella recibida por un Juez del Circuito, funcionario ante el cual es delegado y ejerce sus funciones.
Dice que el acto administrativo demandado fue falsamente motivado y expedido con infracción de las normas en que debía fundarse, debido que la Procuraduría General de la Nación no verificó todo ordenamiento aplicable al caso, desconoció normas aplicables al caso concreto y no se apoyó en los principios rectores del derecho del trabajo y mucho menos en las reglas de interpretación vigentes.
Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 5 Argumenta que en este caso es procedente inaplicar por inconstitucionales los decretos que fijaron la remuneración mensual de los Procuradores Judiciales I con fundamento en los artículos 4 y 93 de la Constitución Política.
De otro lado, señala que el acto de posesión se encuentra establecido en el artículo 122 de la Constitución Política de Colombia, siendo una diligencia previa revestida de formalidad, y su contenido y alcance está determinado por hecho de prestar un juramento sobre la defensa de la Constitución y el cumplimiento de los deberes. Dice que la posesión no está provista como mecanismo de manifestación de voluntad de la administración, motivo por el cual, en su criterio, no puede contener la creación, modificación o extinción de una situación jurídica, debido que la declaración que debe contener es única y exclusivamente la del servidor y en los dos puntos mencionados, estos son, el juramento de defender la constitución y de cumplir fielmente con los deberes que el cargo le impone.
Argumenta que el acto o diligencia de posesión no se concibe como un acto administrativo, pues en ella no se aprecian los presupuestos de existencia, validez y de eficacia final que le son intrínsecos, los cuales le permiten subsistir en el ordenamiento jurídico y gozar de presunción de legalidad. Afirma que descendiendo al caso particular de la demandante, donde la Procuraduría General de la Nación le realizó un nombramiento en periodo de prueba, con la indicación de sus correspondientes efectos fiscales, esto es, a partir de la fecha de posesión, pero, la entidad sin fundamentación legal alguna y valiéndose de dicha actuación, alteró los efectos indicados y dispuso que éstos correrían a partir del día siguiente, otorgando a ese documento un alcance jurídico del cual no está revestido, máxime que su naturaleza y contenido no lo permite.
Manifiesta que el Decreto Ley 262 de 2000 en su artículo 81, dispone que el ingreso al servicio en la Procuraduría General de la Nación se efectúa por medio de decreto de nombramiento y la respectiva posesión, quiere ello decir que, una vez se tome posesión del cargo, se ingresa al servicio. Asimismo, dice, el artículo 93 del Decreto Ley 262 del 2000, establece que, se encuentran en servicio activo los servidores públicos, cuando ejercen las funciones del empleo del cual han tomado posesión. Es decir, nuevamente la norma da el mismo entendimiento, que a partir de este momento posesión, no antes, ni después, se generan para el servidor sus obligaciones para con la entidad, y de igual manera, es a partir ahí que se generan todos y cada uno de sus derechos laborales.
Afirma que igual regulación contiene el Decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública”, en su artículo 2.2.5.10.2. Además, los derechos de carrera se generan a partir de la fecha de la posesión tal como lo dispone el artículo 221 de la ya citada disposición. Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 6 Indica que también el parágrafo primero del artículo 238 del mencionado decreto, establece que para efectos del reconocimiento y pago de las indemnizaciones de que trata ese canon, el tiempo de servicios continuos se contabilizará a partir de la fecha de posesión. Por su parte, el Decreto 648 de 2017, por medio del cual se modifica y adiciona el Decreto 1083 de 2015, Reglamentario Único del Sector de la Función Pública en su artículo 2.2.5.1.5.
Parágrafo 4°, consagra que los nombramientos tendrán efectos fiscales a partir de la fecha de la posesión. Concluye que el acto de nombramiento según su contenido, los efectos fiscales que estaba llamado a producir se reflejarían a partir del 10 de enero de 2018, pero, con la modificación introducida y acatada por la misma entidad empleadora, se afectó la remuneración mensual de quien apodero, pues los nuevos efectos surtieron a partir del 11 de enero de 2018.
Contestación de la demanda2 La entidad demandada se opone a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que la Procuraduría General de la Nación, en calidad de nominadora no tiene la facultad constitucional ni legal para definir el régimen salarial de los funcionarios vinculados a su planta de personal, tal como lo ordena la Constitución Política y la Ley 4ª de 1992.
Pues, aduce, es el Gobierno Nacional el encargado de definir el régimen salarial de los servidores públicos, por lo que las entidades que no tienen esta función, pero cuentan con la facultad nominadora, solo son ejecutoras de las políticas salariales del Gobierno Nacional, cumpliendo con el deber de cancelar las asignaciones del presupuesto de la nómina de la forma como lo ha definido el competente.
Manifiesta que la entidad demandada no dispone de presupuesto autónomo, toda vez que los encargados de fijar los salarios de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación son el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública, por no contar con patrimonio propio, sino que, al tenor del artículo 3° del Decreto 111 de 1996, es una sección del Presupuesto General de la Nación. Afirma que no es posible que la Procuraduría General de la Nación, pueda efectuar reconocimientos laborales distintos, o con montos diferentes a los establecidos en los actos que en materia de fijación de salarios y prestaciones para los servidores del Estado ha expedido el competente, o cambiar la naturaleza legal de cada uno de los emolumentos reconocidos en la ley, que además tiene el carácter de orden público.
En efecto, es el Gobierno Nacional quien cuenta con la competencia constitucional y legal para definir el régimen salarial de los funcionarios vinculados a su planta de personal, tal y como lo ordena la Carta Magna y la Ley 4ª de 1992. 2 Archivo digital One Drive 008 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 7 Y el deber de las entidades del Estado, se circunscribe a cancelar las asignaciones del presupuesto de la nómina definido previamente por el Gobierno Nacional, sin que tenga, en este caso la Procuraduría General de la Nación, la facultad de modificar dichos actos, pues el presupuesto está previamente asignado para cubrir las erogaciones de su planta de personal.
Propone como excepciones; i) pago de lo no debido; ii) caducidad; iii) innominada o genérica. La sentencia apelada.3 El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia profirió sentencia el día 26 de septiembre de 2022 a través de la cual resolvió: i) Inaplicar por inconstitucional, el artículo 10° del Decreto 186 de 2014, toda vez que la asignación que corresponde al Cargo de Procurador Judicial I era de $7.710.800 y no de $7.582.035 a partir del 10 de enero del 2018 y hasta la fecha de normalización de reajuste por nómina; ii) Restablecer el derecho desconocido a la accionante pagar el reajuste ordenado sobre los salarios mensuales y las diferentes prestaciones sociales y salariales liquidadas con un salario por debajo al ordenado, incluyendo las cesantías; iii) actualizar los montos reconocidos de conformidad al índice de precios al consumidor; iv) negar las demás pretensiones de la demanda.
Manifiesta que el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Nacional, estableció como competencia del Congreso de la República la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso nacional y de la fuerza pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
Dice que la Ley 4° de mayo 18 de 1992, otorgó facultades al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los servidores públicos de la Rama Judicial, no obstante, aduce, tales facultades no pueden desbordar los parámetros establecidos por la Constitución Política de Colombia. Afirma que el artículo 280 de la Constitución Política de Colombia preceptúa: Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo.”.
Indica que, por su parte, el artículo 172 de la Ley 201 de 1995, establece: “…Derechos. Los Agentes del Ministerio Público tendrán los mismos derechos y estarán sujetos a las mismas inhabilidades incompatibilidades, deberes y prohibiciones que exige la Ley Estatutaria de la Justicia para ejercer cargos en la Rama Judicial…”. 3 Archivo digital One Drive 027 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 8 Señala que si bien es cierto el Gobierno Nacional tiene la facultad de determinar el porcentaje del beneficio, también lo es que no puede afectar el grado de protección que había sido alcanzado, y que en este caso es la Constitución Política, norma superior, la que claramente establece que el salario de los agentes será igual al de los jueces ante quienes están facultados.
Dice que la Corte Constitucional indica que la determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene implicaciones en la política económica. En efecto, de los niveles de los salarios depende en buena medida el equilibrio fiscal. Y, como es sabido, la situación de las finanzas públicas afecta fundamentalmente el estado de la economía en general.
Señala que la responsabilidad principal sobre la política salarial estatal descansa en el gobierno y que su nivel influye en forma determinante sobre la economía, la interpretación que más se ajusta a una visión integral de la Constitución es la que vincula el tema de la remuneración y prestaciones de los empleados de la Fiscalía y de la Procuraduría a la ley marco respectiva.
Manifiesta que la excepción de inconstitucionalidad es una herramienta que se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraríe las disposiciones contenidas en la Constitución Política.
Sostiene que además la jurisprudencia ha establecido que, si el funcionario no aplica la excepción, en los casos en que era necesario, se configura un defecto sustantivo. Luego, se remite al caso concreto, haciendo referencia a las pruebas que fueron incorporadas al proceso, concluyendo que en el caso particular la posesión se cumplió el 10 de enero del 2018 y es a partir de esta fecha que nacen los efectos fiscales en especial la fecha para inclusión en nómina e inicio para el pago de la retribución salarial y prestacional como derecho del Servidor Público, dice que es de resaltar que los efectos fiscales en relación con la posesión, se traducen en la obligación de la entidad para el reconocimiento de los derechos salariales y prestacionales en favor de empleado posesionado, así entonces que para ese despacho el derecho de retribución de la demandante nace a partir del 10 de enero del 2018.
De otro lado, haciendo referencia a sentencia proferida por esta corporación concluye que es procedente la inaplicación del artículo 10 del Decreto 186 de 2014, y que si bien se pretende la excepción de varios Decretos se determinó por el Superior que la inaplicación debe recaer únicamente en el artículo 10 del Decreto 186 de 2014 norma en la que se concretó el trato discriminatorio de los demandantes frente a los funcionarios judiciales ante quienes actúan, sin que sea necesario cobijar los Decretos 1257 del 5 de junio de 2015, 245 del 12 de febrero Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 9 de 2016, 1013 del 9 de junio de 2017 y 337 de 2018, teniendo en cuenta que éstos fijaron en igual porcentaje el incremento salarial para los servidores en comento.
Recursos de apelación. Parte demandada4 Solicita revocar la sentencia de primera instancia, pues insiste que a pesar de la autonomía administrativa, financiera y presupuestal que tiene la Procuraduría General de la Nación, no le están atribuidas las competencias legales tendientes la fijación de salarios y prestaciones de sus servidores, pues fue el Legislador quien previó que dicha facultad corresponde expresamente al Gobierno Nacional en virtud de lo dispuesto por el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 11 del artículo 189 Superior, y la Ley 4ª de 1992.
De otro lado afirma que, a partir del año 2014 el Gobierno Nacional estableció para los Procuradores Judiciales I una prima especial de servicios, con el Decreto 186 de 2014 el cual también tiene como sustento jurídico el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, normas que están revestidas de presunción de legalidad, no han sido revocadas, sustituidas, modificadas o anuladas y, por tanto, de aplicación obligatoria para la Procuraduría General de la Nación. Señala que a la demandante se le reconoció por concepto de salarios y prestaciones el monto máximo autorizado en el ordenamiento jurídico, sin que hubiera sido posible para la entidad demandada, hacer el pago de un valor adicional como consecuencia de la reliquidación pretendida, pues se estaría dando lugar a un pago sin fuente o título jurídico.
Indica que los Decretos 1016 de 2013, 186 de 2014, 1257 de 2015 y 245 de 2016 al ordenar los aumentos porcentuales en la Procuraduría General de la Nación consagraron que la “prima técnica y la prima especial de que trata el presente Decreto no tendrán carácter salarial, para ningún efecto legal”. En consecuencia, aquellos actos administrativos, a la fecha, gozan de la presunción de legalidad de que trata el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que los hace obligatorios hasta tanto no sean declarados contrarios a derecho por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Parte demandante.5 Dice que si bien, en las consideraciones del fallo se hizo alusión a los problemas jurídicos planteados, lo cierto es que (i) no se anuló el acto administrativo demandado, y (ii) no se emitió una orden clara, especifica y concreta frente a cada una de las pretensiones elevadas. 4 Archivo digital One Drive 031 5 Archivo digital One Drive 035 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 10 Solicita que en segunda instancia se disponga (i) la anulación del acto administrativo demandado y, por consiguiente, ordenar: (ii) el reajuste salarial, esto es, que se disponga que mi poderdante se le debe reconocer y pagar un salario igual al percibido por un juez del circuito, (ii) el reconocimiento, liquidación y pago de la diferencia salarial evidenciada desde el día de su vinculación y hasta el día que se verifique su inclusión en nómina, (iii) el reconocimiento, liquidación y pago de las diferencias evidenciadas en los factores salariales y prestaciones sociales desde el día de su posesión hasta el día que se verifique su inclusión en nómina, (iv) el reconocimiento de los efectos fiscales del acto administrativo de nombramiento, esto es, a partir de la fecha efectiva de la posesión evidenciada el 10 de enero de 2018, y (v) el pago del salario, gastos de representación, prima especial de servicios del art. 14 de la Ley 4ª de 1992, bonificación judicial y cesantías correspondiente al día de su posesión (10 de enero de 2018).
Actuación en segunda instancia. Mediante auto del 13 de diciembre de 20226 se admitió el recurso de apelación incoado y se indicó a las partes y al Ministerio Público el término para pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público. No hubo pronunciamiento de las partes ni del Ministerio Público7.
CONSIDERACIONES FINALES Cuestión previa. Considera la Sala necesario, en primer lugar, referirse a lo establecido en el artículo 281 del Código General del Proceso así: “ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por 6 SAMAI (Tribunal) Índice 6 7 SAMAI (Tribunal) índice 12 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 11 la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.” (Se resalta en negrita) El principio de congruencia consiste entonces en la armonía que debe existir entre la causa petendi y la sentencia, existiendo una prohibición para el juez de condenar al demandado por un objeto distinto y una causa diferente a la invocada en la demanda.
Revisado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada se encuentra que la apoderada pretende elaborar argumentos relacionados con el hecho de que la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 no tiene carácter salarial, sin embargo, debe indicarse que dicha circunstancia no forma parte del objeto del litigio, pues la parte demandante es clara en delimitar la controversia a los siguientes aspectos: (i) la diferencia salarial existente entre la remuneración mensual percibida por la demandante en su calidad de Procuradora Judicial I, con aquella recibida por un Juez del Circuito de la Rama Judicial, ante los cuales ejerce sus funciones, y (ii) la incidencia de dicha diferencia salarial en todas sus prestaciones sociales y salariales y demás emolumentos laborales; iii) los efectos fiscales de la posesión de la demandante como Procuradora Judicial I. En ese sentido, esta Corporación no analizara dichos argumentos, pues de lo contrario se vulneraría el principio de congruencia. Problema jurídico.
Aclarado lo anterior, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia son los siguientes: ¿Cuáles son los requisitos legales que permiten adquirir la calidad de servidor público y en consecuencia los derechos derivados de un nombramiento? Y si ¿es factible que un acto de posesión postergue los efectos fiscales del nombramiento por voluntad propia de la administración? ¿Si en el presente proceso hay lugar a inaplicar por inconstitucional el artículo 10 del Decreto No. 186 del 7 de febrero de 2014, en lo atinente a la remuneración mensual de los Procuradores Judiciales delegados ante los Juzgados del Circuito? ¿Si hay lugar a reconocer a la parte demandante la diferencia salarial existente entre la remuneración mensual percibida en su calidad de Procuradora Judicial I, con aquella recibida por los Jueces del Circuito de la Rama Judicial, ante los cuales ejerce sus funciones? En caso de ser afirmativa la respuesta a este problema jurídico debe determinarse ¿si tiene derecho al reajuste de sus prestaciones sociales en virtud a la incidencia del reajuste salarial antes mencionado?, ¿si dicho reconocimiento debe ordenarse a partir del 10 de enero de 2018, fecha de su posesión como Procuradora Judicial I? Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 12 ¿Si el acto administrativo acusado se encuentra viciado de nulidad por vulneración de las normas en que debía fundarse? Para dilucidar lo anterior, la Sala abordará lo relacionado con: i) Sobre el salario como una garantía del derecho al trabajo; ii) Sobre el régimen salarial de los agentes del Ministerio Público; iii) Sobre los efectos del acto de posesión de los empleados públicos; iv) caso concreto.
Sobre el salario como una garantía del derecho al trabajo. El artículo 25 de la Constitución Política de Colombia de 1991 establece el trabajo como un derecho y una obligación social, el cual goza una especial protección del Estado, quien debe garantizar que se desarrolle en condiciones dignas y justas. En concordancia con lo anterior el mismo constituyente en el artículo 53 estableció unos principios mínimos fundamentales que debería tener en cuenta el Congreso para expedir el estatuto de trabajo, entre ellos, la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.
Así mismo, el artículo 7° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ratificado por Colombia mediante Ley 74 de 1968, integrante del bloque de constitucionalidad en virtud de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 93 de la Constitución Política de Colombia, establece que el derecho al trabajo comprende la garantía de un salario equitativo e igual por trabajo igual.
Ahora bien, en la convención celebrada en Ginebra el 8 de junio de 1949 se suscribió el Convenio 95 relativo a la protección del salario, que fue ratificado por Colombia a través de la Ley 54 de 1962, el cual establece: “A los efectos del presente convenio el término "salario" significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar.” (se resalta) Teniendo claro el concepto de salario, el cual constituye una garantía del derecho al trabajo, se procede a analizar el régimen salarial de los agentes del Ministerio Público.
Sobre el régimen salarial de los agentes del Ministerio Público. El literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política de Colombia establece que corresponde al congreso dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.
Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 13 En virtud a lo anterior, el legislador profirió la Ley 4 de 1992 estableciendo en el literal b) del artículo 1° que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esa Ley, fijaría el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público, entre otros.
Dentro de los criterios y objetivos que se establecieron en la citada ley, se encuentra que debía respetarse los derechos adquiridos, no se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales, y la remuneración debía establecerse de acuerdo al cargo y su categoría, y el Gobierno Nacional cada año debía aumentar dicha remuneración para los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público, entre otros.
Pero además de lo anterior, el Gobierno Nacional también debía tener en cuenta lo establecido en el artículo 280 de la Constitución Política de Colombia, esto es: “ARTICULO 280. Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo.” (se resalta) La norma constitucional es clara en establecer el derecho de los agentes del Ministerio Público de ser homologados8 frente a los magistrados y jueces ante quienes ejerzan el cargo, en cuanto a calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones.
En igual sentido, el artículo 172 de la Ley 201 de 1995 consagra: “ARTÍCULO 172. DERECHOS. Los Agentes del Ministerio Público tendrán los mismos derechos y estarán sujetos a las mismas inhabilidades incompatibilidades, deberes y prohibiciones que exige la Ley Estatutaria de la Justicia para ejercer cargos en la Rama Judicial.” Así las cosas, queda claro que tanto el constituyente como el legislador estableció que la remuneración de los agentes del Ministerio Público debe ser la misma de los funcionarios de la Rama Judicial ante quienes ejerzan sus funciones.
El Gobierno Nacional anualmente ha proferido las siguientes disposiciones en materia salarial y prestacional para los servidores públicos del Ministerio Público: Decretos 107 de 1994, 26 de 1995, 35 de 1996, 56 de 1997, 67 de 1998, 37 de 1999, 2734 de 2000, 1482 y 2730 de 2001, 683 de 2002, 3548 de 2003, 4169 de 2004, 933 de 2005, 392 de 2006, 621 y 3048 de 2007, 661 de 2008, 726 de 2009, 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012, 1016 de 2013 y 186 de 2014.
En lo subsiguiente en los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017, 337 de 2018 y 991 de 2019 se ajustó la escala porcentual. 8 Sentencia C 101 de 2013 se utiliza la frase “derechos a ser homologados” que le asiste a los agentes del Ministerio Público frente a las autoridades judiciales ante quienes actúan, entre ellos, se encuentra la remuneración. Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 14 Sobre los efectos del acto de posesión de los empleados públicos.
El artículo 123 de la Constitución Política de Colombia establece que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Por su parte el artículo 122 establece: “ARTICULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público.” La Corte Constitucional ha indicado que la vinculación de los empleados públicos está precedida del nombramiento y la posesión (art. 122 C.P.).
Los trabajadores oficiales, en cambio, celebran contrato de trabajo en el que se delimitan los servicios que se encontrarán a su cargo.9 En igual sentido el Consejo de Estado ha indicado: “El régimen jurídico vigente contempla tres clases de vinculación con las entidades públicas, las cuales tienen sus propios elementos que los tipifican, esto es: 1).
La vinculación legal y reglamentaria – empleados públicos, 2). La laboral contractual – trabajadores oficiales con esa clase de contratos y 3). Los contratos de prestación de servicios – contratistas. Para el derecho administrativo, la función pública es entendida como el elemento de la Administración relacionado con la vinculación de las personas naturales al servicio del Estado.
De esta noción, surge el concepto de funcionario público, entendido como la persona natural que tiene relación laboral con las entidades oficiales. El funcionario público, ha sido asimilado como servidor público a partir de la definición que hizo la Constitución Política en el artículo 123, con la salvedad que éste último se relaciona con el ejercicio de funciones oficiales al servicio de los cometidos estatales, que bien pueden ser desarrolladas por funcionarios públicos, también por los miembros de las Corporaciones Públicas y por personas autorizadas por la ley para el efecto. 9 Corte Constitucional Auto 492 de 2021 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 15 Un elemento que tiene gran utilidad para entender el panorama de la función pública, se encuentra en el principio de legalidad que distingue el Estado de Derecho, bajo el cual la ley en sentido lato permite y regula la estructura orgánica de la Administración, la conformación de las plantas de personal y la creación, fusión y supresión de empleos o cargos; imperando la unilateralidad en ello, y por ende en la vinculación en cuanto a las condiciones laborales.
De este modo, surge la vinculación legal y reglamentaria, distinguida porque es la ley la que determina las condiciones de acceso, permanencia y retiro del servicio. La característica principal es que el vínculo se da a través de un acto administrativo de nombramiento, donde es importante señalar que la misma Carta Política solemnizó el inicio del ejercicio de las funciones públicas respecto de los servidores públicos al exigirles la posesión, entendida como el acto de tomar el juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben10.
(Resaltado del texto original) Es decir, la posesión se erige como una formalidad sustancial exigible para ostentar la calidad de servidor público, distinguiéndose claramente del acto de elección o nombramiento. Estos elementos, unidos hacen que la investidura del empleado público sea completa y regular. Por tanto, la ausencia de alguno de ellos, configura lo que se denomina como funcionario de hecho11, es decir aquel que le falta alguno de los requisitos de nombramiento y posesión. En esta primera vinculación encontramos a los denominados empleados públicos, que son aquellas personas que se vinculan a la Administración a través de acto de nombramiento para desarrollar o atender un conjunto de funciones que están previa y taxativamente descritas en la ley, es decir un empleo; y que por naturaleza son de carácter permanente e inherentes a la actividad de aquella.
Están al servicio del sector central de la Administración, de los ministerios, departamentos administrativos, unidades administrativas especiales, establecimientos públicos, superintendencias, entidades territoriales. Los empleados públicos, son de carrera administrativa, de libre nombramiento y remoción, de periodo fijo y temporales.
(Artículo 1°, Ley 909 de2004)”.12 En otra ocasión, la Sección Segunda del Consejo de Estado se refiere a los nombramientos como actos administrativos condicionales o «actos condición», en virtud de los cuales estos solo producen efectos y generan un derecho o una situación jurídica concreta con la posesión del servidor público cuando jura ante la autoridad competente desempeñar lealmente sus funciones con observancia de la Constitución y las leyes y asegura además que no se encuentra inmerso en causal de inhabilidad o incompatibilidad alguna para desempeñarse como tal13.
Así lo indica específicamente el artículo 81 del Decreto 0262 de 2000: 10 Artículo 122 C.P., en concordancia con el canon 47 Decreto 1950 de 1973. 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección "A". Consejero ponente: Luís Rafael Vergara Quintero. Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil nueve (2009).
Radicación número: 25000-23-25-000-2004-03773-01(689-06). 12 CE SCA Sección Segunda. Subsección B. Auto del 11 de abril de 2018. Rad. 20001-23-39-000-2015-00165-01(4871-15). CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 CE SCA Sección Segunda Sub A C.P William Hernández Gómez, Sentencia 24 de junio de 2021. Rad: 08001-23-33-000-2012-00215-01(2803- 14) Actor: Blanca Jhoana Valencia Arboleda Demandado: Distrito E.I.P. De Barranquilla Y Dirección Distrital De Liquidaciones Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 16 “ARTÍCULO 81.
INGRESO A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. El ingreso al servicio en la Procuraduría General de la Nación se efectúa por medio de decreto de nombramiento expedido por el Procurador General y la respectiva posesión.” En ese sentido, se puede indicar que la vinculación legal y reglamentaria del empleado público se materializa con el acto administrativo de nombramiento y el acto de posesión, a partir de ese momento queda vinculado al servicio público, surgiendo para el servidor no solo unas obligaciones sino unos derechos, entre ellos, el de un salario equitativo e igual por trabajo igual, acorde a las disposiciones constitucionales.
Teniendo claro lo anterior, se procede a analizar el caso concreto. Caso concreto. En el presente proceso de probó que: - A través del Decreto 6330 de 07 de diciembre de 2017, la señora Luz Adriana Rico Villarraga fue nombrada en periodo de prueba, por un término de cuatro (4) meses, en el cargo de Procuradora 211 Judicial I Administrativa, con sede en la ciudad de Pereira Risaralda, el cual iniciaría a contar desde la fecha de posesión14. - El día 10 de enero de 2018 compareció ante el despacho del Procurador Regional de Risaralda para tomar posesión del cargo en el que fue nombrada, para lo cual se le tomó juramento y se estableció que la posesión surtiría efectos desde el 11 de enero de 2018, tal como consta en el acta de posesión No. 00115. - Por medio del Decreto 5285 de 26 de diciembre de 2018 se ordenó su traslado para la Procuraduría 99 Judicial I Administrativa de Armenia16. - Según certificación de salarios y prestaciones proferida por la Procuraduría General de la Nación se tiene como fecha de ingreso al servicio el día un salario equitativo e igual por trabajo igual 11 de enero de 2018.17 - Según certificación expedida por la Jefe de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Armenia Quindío para el año 2018 un Juez del Circuito devengaba como asignación básica $5.931.385 y prima especial $1.779.415.18 14 One Drive 002 Págs.11-13 15 One Drive 002 Pág.14 16 One Drive 002 Pág.15 17 One Drive 002 Págs. 16-21 18 One Drive 023 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 17 - Según certificación de salarios proferida por la Procuraduría General de la Nación la demandante en el año 2018 devengaba por asignación básica la suma de $3.411.916 y prima especial la suma de $2.274.61119. - El día 05 de febrero de 2020 solicitó la inaplicación por inconstitucionalidad del artículo 10 del Decreto 186 de 2014 y el respectivo ajuste salarial y prestacional, para que fuera igual a lo que se paga a los jueces del circuito ante los cuales ejerce su función como agente del Ministerio Público.20 Teniendo en cuenta lo anterior, considera la Sala que le asiste razón a la parte demandante en cuanto a que la vinculación legal y reglamentaria de la demandante se materializó el día 10 de enero de 2018, fecha en la que tomó posesión del cargo, adquiriendo en ese momento la calidad de servidora pública y originándose para ella unos deberes, pero también unos derechos, entre ellos, el salario y las prestaciones sociales, por lo tanto, no podía la entidad demandada diferir al día siguiente los efectos fiscales de la posesión, pues ello contraría lo establecido en el artículo 122 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 81 del Decreto 262 de 2000, aunado a la reiterada interpretación que de la norma constitucional ha realizado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en cuanto a que la vinculación legal y reglamentaria del empleado público se materializa con el acto administrativo de nombramiento y el acto de posesión, a partir de ese momento queda vinculado al servicio público.
En ese sentido, es claro que la demandante tiene derecho a que se le reconozca y pague la diferencia salarial y prestacional en virtud a los efectos jurídicos de la posesión que se establecen a partir del 10 de enero de 2018 y no como erróneamente lo determinó la entidad demandada, esto es, a partir del 11 de enero de 2018. Ahora bien, de otro lado se tiene que en la sentencia de primera instancia se ordenó inaplicar por inconstitucional el artículo 10° del Decreto 186 de 2014 por ser contrario al artículo 280 de la Constitución Política de Colombia, pues establece una remuneración inferior a lo establecido para los Jueces del Circuito en el artículo 4 numeral 3° del Decreto 194 de 2014.
Efectuada la comparación de las disposiciones se encuentra lo siguiente: 19 One Drive 002 Pág. 16 20 One Drive 002 Págs. 2-8 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 18 Lo anterior, permite evidenciar que, tal como lo estableció la A quo, existe una diferencia salarial entre lo determinado para los Procuradores Judiciales I ($5.992.084) y los Jueces del Circuito ($6.093.848), que se concretó en el año 2014, y que además tiene incidencia negativa en los periodos anuales siguientes, no sólo en la remuneración mensual, sino en todas las prestaciones cuya base de liquidación está constituida precisamente por la asignación básica.
En ese sentido, encuentra la Sala que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 186 de 2014 desatendió no solo lo establecido expresamente en el artículo 280 de la Constitución Política de Colombia sino en los artículos 25 y 53 de la misma carta y en normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad como el artículo 7 artículo 7° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ratificado por Colombia mediante Ley 74 de 1968 y artículo 1° del Convenio 95 relativo a la protección del salario el cual fue ratificado por Colombia a través de la Ley 54 de 1962, lo cual conllevó a que el salario y las prestaciones sociales de la demandante disminuyeran y se desmejoraran sus condiciones laborales.
Debiéndose además indicar que, si bien el Gobierno Nacional se encuentra facultado por la Ley 4 de 1992 para fijar el régimen salarial y prestacional del Ministerio Público, lo cierto es que tiene como límite no solo los criterios establecidos en esta ley, sino lo establecido por el Constituyente, quien dejó claro el derecho a la homologación que le asiste a los agentes del Ministerio Público frente a la remuneración que devengan las autoridades judiciales ante quienes actúan.
Ahora bien, la parte demandada afirma que no le era posible apartarse de lo establecido por el Decreto 186 de 2014, pues era su obligación reconocer los Decreto 186 de 2014 (servidores del Ministerio Público) Artículo 10. A partir del 1° de enero de 2014, la remuneración mensual de los Procuradores Judiciales I será de cinco millones novecientos noventa y dos mil ochenta y cuatro pesos ($5.992.084) moneda corriente.
El treinta por ciento (30%) de esta remuneración se considera prima especial sin carácter salarial, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, aplicable a los Jueces de la República. Igualmente, los Procuradores Judiciales I que desempeñen el cargo y que actúen de manera permanente como Agentes del Ministerio Público ante las autoridades judiciales, tendrán derecho a percibir la bonificación judicial para aquellas, en los términos y condiciones establecidos en el Decreto número 383 de 2013.
Decreto 194 de 2014 (servidores públicos de la Rama Judicial) Artículo 4°. A partir del 1° de enero de 2014, la remuneración mensual de los empleos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar será la siguiente: (…)3. Para los siguientes empleos de los Juzgados de Circuito, Especializado, Juzgados Tribunal Penal Militar y Juzgados de Justicia Penal Militar: (…) Juez del Circuito 6.093.848 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 19 salarios de la demandante con fundamento en dicha norma que goza de presunción de legalidad.
Al respecto, se debe indicar que el artículo 4° de la Constitución Política de Colombia es muy claro en establecer que “la Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones Constitucionales”. La Corte Constitucional al interpretar dicha norma ha indicado que21: “2.1 La excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción, se fundamenta en la actualidad en el artículo 4º de la Constitución, que establece que “La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”22. Esta norma hace que nuestro sistema de control de constitucionalidad sea calificado por la doctrina como un sistema mixto23 ya que combina un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y un control difuso de constitucionalidad en donde cualquier autoridad puede dejar de aplicar la ley u otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución24. 2.2 De otra parte hay que tener en cuenta que el control por vía de excepción lo puede realizar cualquier juez, autoridad administrativa e incluso particulares que tengan que aplicar una norma jurídica en un caso concreto25.
Este tipo de control se realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la autoridad o el particular al momento de aplicar una norma jurídica que encuentre contraria a la Constitución. En este caso se debe subrayar que la norma legal o reglamentaria que haya sido exceptuada por inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida ya que los efectos del control por vía de excepción son inter partes, solo se aplican para el caso concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a la Constitución. 21 Sentencia C 122 del 2011 22 Los antecedentes de la excepción de inconstitucionalidad se remontan al artículo 40 del Acto Legislativo No 3 de 1910, en donde se disponía que en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley debían aplicarse preferentemente las disposiciones constitucionales.
También debe tenerse en cuenta el artículo 215 de la Constitución de 1886 en donde se estableció que, “En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales”. Posteriormente en el artículo 5 de la Ley 57 de 1887 se estableció que, “Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una norma legal, preferirá aquella”.
Ver sobre el tema el libro de Alexei Julio Estrada, Las ramas ejecutiva y judicial del poder público en la Constitución colombiana de 1991, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1991, pp. 283 – 288. Igualmente el libro de Natalia Bernal Cano titulado, La excepción de inconstitucionalidad y su aplicación en Colombia, Bogotá, Gustavo Ibáñez, 2002.
También el artículo de Gilberto Augusto Blanco Zuñiga titulado “Comentarios a la excepción de inconstitucionalidad y la excepción de ilegalidad en Colombia”, en: Revista de Derecho de la Universidad del Norte, No 16, V. 1 2001, pp. 268 – 279. 23 Por ejemplo Allan R. Brewer – Carias, en el “Sistema mixto o integral de control de constitucionalidad en Colombia y Venezuela”, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, Temas de Derecho Público, No 39, 1995. 24 Es decir que combina la idea de Kelsen de control de constitucionalidad concentrado en una instancia jurídica especializada – Corte Constitucional - y un sistema propio del common law de control difuso en donde cualquier autoridad judicial puede en un caso concreto dejar de aplicar una norma.
Kelsen propuso el control de constitucionalidad concentrado en su obra ¿Quién debe ser el guardián de la Constitución? También se debe tener en cuenta el control de los actos normativos no legales que se establece en cabeza del Consejo de Estado en Colombia de conformidad con el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución, que establece que corresponde a dicha Corporación conocer de las acciones de inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, atribuyendo a esta entidad el control de los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional. 25 Desde las sentencias de los años sesenta de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia se empieza a tener en cuenta esta tesis.
Se dice que los funcionarios competentes para aplicar dicha norma son los que tienen jurisdicción. Al respecto dijo la Sentencia del 2 de marzo de 1961 (M.P. Julio Roncallo Acosta), que, “El artículo 215 de la Constitución simplemente autoriza oponer, en un caso concreto, la excepción de inconstitucionalidad. El fallo que decide sobre la acción de inexequibilidad sólo puede ser pronunciado por la Corte en pleno y tiene efectos erga omnes; en cambio, para decidir sobre la excepción referida es competente cualquier funcionario con jurisdicción, que deba aplicar la ley, y solo tiene efectos en relación con el caso concreto en donde el conflicto surge” (Negrillas fuera del texto).
También hay que tener en cuenta los fallos de la Sala de Casación Penal de 14 de marzo de 1961, en donde se convalida por vez primera la vía de excepción y se declara inaplicable una ley en un caso concreto, y la sentencia del 26 de abril del mismo año, en donde se definen los alcances generales de la excepción y se establece que cualquier funcionario con jurisdicción es competente para inaplicar una ley contraria a la Constitución (Sobre el particular ver el libro de Julio Estrada, Alexei, Op. cit., p. 284).
Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 20 2.3 Por este hecho una norma que haya sido exceptuada por cualquier autoridad judicial, administrativa o por un particular cuando tenga que aplicar una norma, puede ser demandada ante la Corte Constitucional que ejercerá el control de constitucionalidad y decidirá en forma definitiva, de manera abstracta, general y con efectos erga omnes si la norma exceptuada es constitucional o no.” Sobre el carácter facultativo u obligatorio de la excepción de constitucionalidad indica el Consejo de Estado que “es deber de los funcionarios administrativos y judiciales aplicar directamente la norma constitucional si frente a un caso concreto encuentran una clara evidencia de que está siendo violentada o modificada por disposiciones de inferior jerarquía, cuya inaplicación se impone por mandato constitucional.”26 En ese sentido la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento al cual debe acudir cualquier autoridad, en virtud al control difuso de constitucionalidad que establece la norma en mención, por lo tanto, la entidad demandada tenía la posibilidad de acudir a él para inaplicar el artículo 10° del Decreto 186 de 1994 que desconoció el derecho de la demandante a la homologación en cuanto a la remuneración frente a lo percibido por los Jueces del Circuito ante los cuales ejerce su función, establecido en el artículo 280 de la Constitución Política de Colombia.
Por lo tanto, encuentra la Sala que, en el caso concreto, hay lugar a inaplicar por inconstitucional el artículo 10 del Decreto No. 186 del 7 de febrero de 2014, tal como lo estableció la A quo. De otro lado, también deberá declararse la nulidad del acto administrativo ficto configurado en virtud del silencio administrativo frente a la petición realizada el 05 de febrero de 2020, por vulneración de las normas en que debía fundarse, y así se realizará en esta providencia, dada la omisión de la Juez de primera instancia. Así mismo, le asiste razón a la parte demandante en cuanto a que deben adecuarse las ordenes de restablecimiento del derecho, pues no se ajustan a las pretensiones formuladas en la demanda y a las cuales debe accederse en virtud a la nulidad del acto administrativo demandado.
Ahora bien, es necesario indicar que el Consejo de Estado sobre la prescripción en materia laboral ha señalado:27 “En efecto, la prescripción extintiva del derecho es una sanción a la inactividad prolongada e injustificada del titular del derecho para efectuar su reclamación. En materia laboral administrativa, la prescripción de derechos prestacionales de los empleados públicos está regulada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y complementariamente en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
Así las cosas, se 26 CE SCA Sección Segunda Subsección A, C.P Rafael Francisco Suarez Vargas, Sentencia de dieciséis (16) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Rad. No.: 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13) Actor: FELIX MARINO JAIMES CABALLERO Demandado: PERSONERÍA MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA (SANTANDER) 27 CE SCA Subsección A C.P. William Hernández Gómez.
Sentencia 27 de Agosto de 2020. Rad. 5000-23-42-000-2016-03446-01(1367-20). Demandante: María Paulina Espinosa de López. Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 21 colige que una vez se hace exigible un derecho, el titular del mismo cuenta con un lapso de tres años para solicitarlo y, el simple reclamo escrito interrumpe dicho término prescriptivo por otro período igual.” En ese sentido, se encuentra que el fenómeno de la prescripción no operó en el presente caso pues la demandante se posesionó en el cargo de Procuradora Judicial I a partir del 10 enero de 2018 y el derecho de petición se presentó el 05 de febrero de 2020, es decir, dentro de los tres años.
Así las cosas, determina la Sala que hay lugar a reconocer a la parte demandante la diferencia salarial existente entre la remuneración mensual percibida en su calidad de Procuradora Judicial I, con aquella recibida por los Jueces del Circuito de la Rama Judicial, ante los cuales ejerce sus funciones. Así mismo, tiene derecho al reajuste de sus prestaciones sociales en virtud a la incidencia del reajuste salarial antes mencionado.
Lo anterior, deberá realizarse a partir del 10 de enero de 2018, fecha de su posesión. Por lo tanto, se deberá modificar la sentencia de primera instancia para: i) Declarar la nulidad del acto administrativo ficto configurado en virtud del silencio administrativo negativo frente a la petición de fecha 05 de febrero de 2020, emanado por la Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas. ii) Condenar a la Nación – Procuraduría General de la Nación, a reconocer que la vinculación de la demandante surte efectos desde el 10 de enero de 2018, fecha de su posesión. iii) Condenar a la parte demandada a reajustar la remuneración mensual y las prestaciones sociales de la demandante desde el momento de su posesión en el cargo, esto es, desde el 10 de enero de 2018, teniendo en cuenta para el efecto la remuneración mensual percibida por los Jueces del Circuito de la Rama Judicial del Poder Público, por ser esa autoridad ante la cual es delegada. iv) Condenar a la entidad demandada a reconocer, liquidar y pagar a la demandante desde el 10 de enero de 2018 y hasta la fecha del pago, las diferencias causadas entre la remuneración mensual pagada y aquella percibida por los Jueces del Circuito de la Rama Judicial. v) Condenar a la parte demandada al pago de las diferencias existentes en las prestaciones sociales incluyendo en la base de liquidación un salario igual al percibido por un Juez del Circuito de la Rama Judicial desde el 10 de enero de 2018 hasta la fecha efectiva del pago.
Así mismo, se ordena a la parte demandada consignar en los fondos respectivos la deferencia en los aportes al sistema de seguridad social. vi) Las sumas reconocidas se deberán ajustar tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, tal como lo establece el artículo 187 del CPACA. Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 22 Sobre las costas.
En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativos se tiene que pasó de ser subjetiva28 a objetiva valorativa29, de acuerdo con providencia reciente del Consejo de Estado30 sobre el particular; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición siempre que se acredite su causación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, en el presente asunto no se condenará en costas en esta instancia, pues no se acreditó su causación.31 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Confirmar parcialmente la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia (Q), por las razones expuestas.
Segundo: Modificar el numeral segundo de la sentencia apelada, el cual quedara así: “SEGUNDO: Declarar la nulidad del acto administrativo ficto configurado en virtud del silencio administrativo negativo frente a la petición de fecha 05 de febrero de 2020, emanado por la Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas. En consecuencia: i) Condenar a la Nación – Procuraduría General de la Nación, a reconocer que la vinculación de la demandante surte efectos desde el 10 de enero de 2018, fecha de su posesión. ii) Condenar a la parte demandada a reajustar la remuneración mensual y las prestaciones sociales de la demandante desde el momento de su posesión en el cargo, esto es, desde el 10 de enero de 2018, teniendo en cuenta para el efecto la 28 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 29 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 30 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Rios. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” 31 Sentencia de unificación del Tribunal Administrativo del Quindío del 01 de noviembre de 2018, Radicación 63001334000520160006601, actor José Romel Gutiérrez Salcedo, demandado: CASUR, Magistrado Ponente Alejandro Londoño Jaramillo. Aclaración de voto Mg.
Luis Javier Rosero Villota. Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-002-2021-00051-01 Demandante: Luz Adriana Rico Villarraga Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación 23 remuneración mensual percibida por los Jueces del Circuito de la Rama Judicial del Poder Público, por ser esa autoridad ante la cual es delegada. iii) Condenar a la entidad demandada a reconocer, liquidar y pagar a la demandante desde el 10 de enero de 2018 y hasta la fecha del pago, las diferencias causadas entre la remuneración mensual pagada y aquella percibida por los Jueces del Circuito de la Rama Judicial. iv) Condenar a la parte demandada al pago de las diferencias existentes en las prestaciones sociales incluyendo en la base de liquidación un salario igual al percibido por un Juez del Circuito de la Rama Judicial desde el 10 de enero de 2018 hasta la fecha efectiva del pago.
Así mismo, se ordena a la parte demandada consignar en los fondos respectivos la deferencia en los aportes al sistema de seguridad social. v) Las sumas reconocidas se deberán ajustar tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, tal como lo establece el artículo 187 del CPACA. Tercero: Sin lugar a condena en costas, por lo previamente indicado.
Cuarto: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el Programa Informático SAMAI. Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria tal y como consta en el Acta Nº 27 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUIS CARLOS MARIN PULGARIN Magistrado LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co)