TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Referencia: Sentencia primera instancia Radicado: 63001-2333-000-2022-00050-00 Medio de control: Nulidad Accionante: WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Accionada: MUNICIPIO DE FILANDIA Tema: Cobro alumbrado público Armenia, veintitrés (23) de junio de dos mil veintitrés (2023) Sentencia 107-2023 Cumplidas las etapas previstas para el presente proceso sin que se observen causales de nulidad, procede el Tribunal a emitir sentencia de primera instancia dentro de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad instauró el señor WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ en contra del MUNICIPIO DE FILANDIA. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones La parte accionante, en su escrito de subsanación de la demanda, formuló las siguientes pretensiones: Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 “Se ORDENE declarar la nulidad del ACUERDO 014 de 2014 MUNICIPIO DE FILANDIA - QUINDIO;
ALUMBRADO PÚBLICO ARTÍCULO CUARTO: 4.4, 4.5, 4.7, 4.8 y 4.9 porcentaje, UVT, SMLMV y la totalidad de lo subrayado; expedido por el Concejo y Alcalde municipal.
SEGUNDO: Se ORDENE AL CONCEJO Y ALCALDIA establecer acuerdo municipal con la normatividad relacionada en el numeral III NORMATIVIDAD que derivan en facturar el alumbrado público solo y únicamente en la zona urbana y centros poblando (sic); quienes tienen el servicio de alumbrado de alumbrado público las 24 horas (12 horas activas y 12 horas inactivas), frente a los inmuebles, con las bombillas y los postes.
No a la zona rural en general que no tiene el servicio. Establecidos en la Ley 142/143 de 1994 – Servicios públicos (continuidad, calidad y servicio, expansión), 505 de 1999 – Centro poblados corregimiento, inspección de policía o caseríos o más de 20 viviendas continuas, 689 de 2001 y Ley 1150 de 2007 Art. 29 Ley 1753 de 2015 Art. 191 área de influencia del servicio de alumbrado público TERCERO: Se ORDENE establecer en la parte motiva del acuerdo municipal el estudio técnico y energías limpias (paneles solares) de los gastos anuales de mantenimiento expansión, administración y servicio de energía correspondiente al alumbrado público.
CUARTO: Se ORDENE la publicación el respectivo acuerdo municipal y los gastos en la página de la Alcaldía Filandia.
QUINTO: Se ORDENE dar aplicación lo establecido en el Art. 774 del Código del Comercio en concordancia con el Art. 147 de la Ley 142 de 1994 - separación y pago independiente, en este caso en la factura de energía u otros servicios públicos domiciliarios; en la cual la colilla o desprendible en el mismo cuerpo se establezca lo correspondientes al título valor del sujeto pasivo desprendible (dos colillas, dos códigos de barras y dos valores) (…) Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 SEXTO: Se ORDENE establecer el impuesto de alumbrado público por primera vez, referente a los lotes zona urbana por porcentajes del 1 x 1.000 dentro del estatuto rentas Ley 1819 de 2016 – PAGO ANUAL.
SEPTIMO: Se ORDENE establecer el acuerdo del cobro de alumbrado público sobre TARIFA con las mismas garantías de los otros servicios públicos agua aseo, alcantarillado, energía y gas Ley 142 de 1994 Servicios público domiciliarios, 689 de 2001 servicios público complementarios – no domiciliario y 1150 de 2007 Art. 29 alumbrado público servicio no domiciliario – PAGO MENSUAL; fuera del estatuto de rentas.”1 (Negrillas de la Sala).
Pese a las pretensiones registradas en el escrito de subsanación de la demanda, el a quo en virtud del auto admisorio de la demanda de fecha 4 de marzo de 20222, resolvió: “RECHAZAR las pretensiones de la demanda contenidas en los ordinales SEGUNDO, TERCERO, CUARTO, QUINTO, SEXTO y SÉPTIMO” y admitirla para estudiar la legalidad de “los numerales 4.4, 4.5, 4.7, 4.8 y 4.9 del artículo cuarto del Acuerdo 014 de 2014 “Por medio del cual se modifican las normas relativas al impuesto para el servicio de alumbrado público en el municipio de Filandia Quindío y se dictan otras disposiciones sobre el servicio de alumbrado público municipal”. 1.2.
Hechos Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte demandante expuso los siguientes hechos, los cuales se resumen así por la Sala: 1 Procesos digitalizados/ Procesos ordinarios/ Dr. Luis Javier/ Primera Instancia/ Nulidad/ SA63001233300020220005000/ C01 Principal/ 006. Subsanación 2 Ídem/ 007. Admite demanda Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 La norma municipal es obsoleta frente a las normas superiores.
Nunca ha existido norma del cobro de alumbrado público bajo porcentaje, pago diferencia, uvt, subsidio o contribuciones, salario mínimo, desde la Resolución 43 de 1995 a la fecha, la cual se extralimita de funciones; funciones de competencia del Congreso de la República. Existió omisión de la gobernación sobre el control de legalidad del acuerdo establecido en el Art. 305 de la C.N., bajo acto administrativo y remitido al Tribunal.
El hecho generador es propiedad pública – alumbrado público (no regulado), incompatible con la base gravable consumo interno de la propiedad privada (regulado), generando rentabilidad o reventa. Hay un abuso de la posición dominante, monopolio y vías de hecho la administración municipal y la empresa de energía, bajo el acuerdo derogan y omiten las normas superiores.
La respuesta dada por la secretaria de hacienda está bajo la falsa motivación, toda vez que en la facturación no están los logos, NIT de la alcaldía y menos los valores de gastos del servicio de alumbrado público. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación Consideró la parte accionante que con la expedición de los actos administrativos demandados, se vulneraron las siguientes normas: • De la Constitución Política los artículos 1, 3, 6, 13, 20, 23, 29, 40, 209, 305, 313, 338 y 363. • Ley 80 de 1993 • Leyes 142 y 143 de 1994 Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 • Ley 689 de 2001 • Ley 505 de 1999 • Ley 1150 de 2007 • Ley 1551 de 2012 • Ley 1386 de 2010 • Ley 1715 de 2014 • Ley 1753 de 2015 • Decreto 2424 de 2006 • Decreto 943 de 2018 • Resolución 043 de 1995 • Resolución 122 de 2011 CREG • Resolución 005 de 2012 CREG Como concepto de la violación, expuso: La Ley establece el cobro del servicio público bajo el servicio de igualdad, continuidad y en la zona urbana, centros poblados; no en la zona rural, donde no existe las luminarias, ni postes.
El Acuerdo 14 de 2014 del Municipio de Filandia en su artículo: 4.4, 4.5, 4.7, 4.8 y 4.9 porcentaje, UVT, SMLMV y vulnera la ley al imponer el cobro del alumbrado público a la zona urbana y rural, como el cobro bajo porcentajes, uvt, pago diferencia, subsidios o contribuciones sin fundamento de ley. 2. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA Vencido el término de traslado de la demanda, el MUNICIPIO DE FILANDIA no contestó la acción.
3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 3.1. Parte Demandante Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 Alegó que hasta la fecha y bajo el abuso de la posición dominante, monopolio y vías de hecho la administración municipal y la empresa de energía, bajo el acuerdo omiten de forma unilateral las normas superiores resolución, decreto, leyes y la Constitución. Solo las enuncia, pero no las aplican o se ven reflejadas de forma efectiva, real y tangible en la facturación contrato y acuerdo.
Se puede constatar en las facturas de energía que omiten los logos de la alcaldía, número de factura municipal, los valores de los ítems del servicio prestado establecidos en la norma.3 No es la primera vez que las alcaldías y empresas omiten las normas, para el efecto remite a la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, 68001233100020100057601 fechado 12-08-2014.
En el acuerdo no se establece un estudio técnico; tampoco se refleja la aplicación en la factura de energía, solo aparecen los ítems y características de facturación de la empresa privada y no del sujeto activo que corresponde a la Alcaldía de Filandia. Ni en las facturas, ni el contrato y menos en el acuerdo se establece el valor de kilovatio no regulado, solo y únicamente el valor del kilovatio regulado – tarifa plena.
La Resolución 43 de 1995 establece el sujeto pasivo municipal, departamental y nacional, fórmulas para establecer el costo de servicio anula (mantenimiento, expansión, servicio) a cargo de la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG, servicio 12 horas etc, expansión, servicio, repotencialización y resoluciones actualizando la 3 Expediente digital SAMAI/ archivo 66.
Alegatos demandante Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 formulación de consumo – no regulado, que hasta la fecha no se establece en la facturación. El Decreto 689 de 2001 competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - los servicios complementarios entre ellos poda, barrido, lavado (no domiciliarios), como lo establece al control, inspección y vigilancia. 3.2.
Parte Demandada El Municipio de Filandia no presentó alegatos de conclusión.4
4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador Delegado ante este Tribunal, dijo que las pretensiones del demandante no están llamadas a prosperar; dado que el Municipio demandado tiene toda la competencia para regular el cobro del impuesto al alumbrado público y no debe esperar un estudio técnico de repotenciación de energías limpias o un concepto jurídico proveniente de la CREG, para cobrar el impuesto de manera diferenciada, tal como lo advirtió la parte demandante en la audiencia inicial de este proceso5.
Por otra parte, sobre la supuesta ilegalidad de los numerales 4.4, 4.5, 4.7, 4.8 y 4.9 del artículo 4 del Acuerdo 014 de 2014, en lo atinente a la metodología allí establecida, el demandante no señaló cual es la irregularidad en que incurre dicha metodología y, por ende, no desvirtuó la presunción de legalidad de tales disposiciones. 4 Expediente digital SAMAI/ Archivo 70.
Paso al despacho. 5 Expediente digital SAMAI/ Archivo 68. Concepto Ministerio Público. Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 El acto administrativo se presume legal y, por ende, produce efectos jurídicos, así en sus entrañas tenga vicios invalidantes que lo hagan nocivo para la sociedad ya que, en caso contrario, el orden jurídico se vería en graves problemas y la administración pública se paralizaría o se vería impedida para cumplir con los fines del Estado.
Sólo su declaratoria de nulidad en sede jurisdiccional o revocatoria en sede administrativa, lo harían desaparecer de la vida jurídica. Puntualizó que no existe ninguna norma que establezca un acto preparatorio por parte de la CREG, como requisito previo para que las entidades territoriales puedan regular el impuesto de alumbrado público en forma diferenciada, aunado a que el demandante no explica porque la metodología adoptada por el Municipio en las normas acusadas, resulta contraria al ordenamiento jurídico superior, lo cual era su obligación porque el acuerdo demandado se presume legal y al accionante le correspondía desvirtuar tal presunción.
5. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 5.1 Problema jurídico Le corresponde al Tribunal determinar: ¿Están viciados de nulidad los numerales 4.4, 4.5, 4.7, 4.8 y 4.9 del artículo cuarto del Acuerdo 14 de 2014 “Por medio del cual se modifican las normas relativas al impuesto para el servicio de alumbrado público en el municipio de Filandia Quindío y se dictan otras disposiciones sobre el servicio de alumbrado público municipal”? La tesis que sostendrá el Tribunal es que no están viciados de nulidad las normas demandadas, por lo que se debe negar las pretensiones.
Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 Los argumentos que permiten arribar a esta conclusión se pueden abordar bajo los siguientes temas: i) El impuesto de alumbrado público; iii) El caso concreto. 5.2 El impuesto del alumbrado público El Consejo de Estado se ha pronunciado en diversas oportunidades en relación con el impuesto del alumbrado público, así como lo hizo a través de la Sección Cuarta, en la sentencia de 18 de octubre de 20186 “En relación con el impuesto al servicio de alumbrado público, el artículo 1º de la Ley 97 de 191314 autorizó al Concejo de Bogotá para crear y organizar dicho tributo, potestad que se hizo extensiva a los demás entes territoriales de orden municipal, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 84 de 19157.
Las normas señaladas no establecieron qué se entiende por “alumbrado público”. Razón por la cual el Gobierno Nacional en el artículo 2° del Decreto 2424 de 2006 lo definió como servicio no domiciliario, cuyo objeto exclusivo es proporcionar la iluminación de los bienes de uso público y de los espacios de libre circulación vehicular o peatonal en el área urbana y rural del respectivo municipio o distrito; al igual que comprende las actividades de suministro de energía, administración, operación, mantenimiento, modernización, reposición y expansión del sistema de alumbrado público. 6 C.P. Milton Chávez García Exp. 2013-00153-01 Actor: TRANSELCA S.A. E.S.P. VS MUNICIPIO DE DIBULLA – LA GUAJIRA 7 “Artículo 1° Los Concejos Municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913: a) Las que le fueron conferidas al Municipio de Bogotá por el artículo 1° de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo siempre que las Asambleas Departamentales les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones (…)”.
Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 Por su parte, la jurisprudencia de esta Corporación, respecto del impuesto al servicio de alumbrado público, ha señalado: “En ese contexto, frente al impuesto sobre el servicio de alumbrado público, se estableció como objeto imponible la prestación misma del servicio, y la concreción del hecho gravable, que consiste en ser usuario potencial o receptor del mismo, se dio a partir de diferentes fuentes normativas, lo que fue puesto de presente por la Sala al precisar que `[…] el objeto imponible es el servicio de alumbrado público y, por ende, el hecho que lo genera es el ser usuario potencial receptor de ese servicio.8 En consecuencia, el impuesto al servicio de alumbrado público recae sobre quienes se benefician directamente del servicio o quienes son usuarios potenciales del mismo; para lo cual se requiere ser parte de la colectividad en condición de residente del respectivo ente municipal.
Para resolver la apelación, la Sala reitera, en lo pertinente, el criterio fijado en la sentencia de 13 de septiembre de 2017, en la cual se señaló: “La Sala se apartó de las sentencias del 11 de diciembre de 2008 y del 17 de julio de 2008 porque consideró pertinente aplicar el precedente judicial vinculante y obligatorio de la Corte Constitucional.
Y, por eso, con fundamento en la doctrina judicial expuesta, ha venido reiterando que acuerdos como el demandado no son nulos, fundamentalmente, porque: –El artículo 338 de la Constitución Política le otorgó autonomía a los municipios para fijar los elementos del impuesto. –El artículo 1 de la Ley 97 de 1913 creó el impuesto de alumbrado público y mediante la Ley 84 de 1915 facultó a los concejos 8 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Magistrada ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO. Sentencia de veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciocho (2018). Radicado nro. 54001-23-33-000-2016-00163-01 (23267). Nro. interno 23267. Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 municipales para fijar los elementos del impuesto. – La ley que crea o autoriza la creación de un tributo territorial debe gozar de tal precisión que acompase la unidad económica nacional con la autonomía fiscal territorial, en orden a desarrollar el principio de igualdad frente a las cargas públicas dentro de un marco equitativo, eficiente y progresivo. – La norma municipal que desarrolle la autorización legal debe tener relación con el hecho imponible, o que se derive de él, o se relacione con éste. –El precedente jurisprudencial del Consejo de Estado ha sido rectificado, en virtud de la sentencia C-504 de 2002.
(…) El Decreto 180 de 2010 (estatuto tributario del Distrito Especial de Barranquilla) consulta el principio de equidad cuando trata con el mismo rasero a los usuarios regulares del servicio público domiciliario de energía eléctrica. Y cuando establece tarifas diferenciales para sujetos que ostentan condiciones como la de ser propietarios, usufructuarios o poseedores de activos de generación, la Sala ha dicho que ese parámetro puede ser válidamente utilizado como referente para establecer la capacidad contributiva de esa clase de contribuyentes”9.
(Destacado fuera del texto original). En cuanto a la naturaleza del impuesto al servicio de alumbrado público, esta Corporación ha señalado: “De la naturaleza del tributo derivado del servicio de alumbrado público se ocupó la Sala en sentencia19 en la que precisó que se trata de un impuesto porque i) del servicio que lo genera gozan todos los habitantes de una jurisdicción territorial, 9 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Magistrada ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO. Sentencia de trece (13) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). Radicado nro. 08001-23-33-000-2012-00454-01. Nro. interno 20886. 19 Sentencia 16315 del 6 de agosto del 2009, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 quieran o no acceder al mismo; ii) se genera por la mera prestación del servicio; iii) se cobra indiscriminadamente a todos sus beneficiarios y iv) el contribuyente puede o no beneficiarse con el servicio de acuerdo con las condiciones en que se preste, sin que pueda derivarse una relación directa entre el tributo cobrado y el beneficio al que se accede habitual o esporádicamente”10 De esta manera, contrario a lo aducido por la apelante, en los actos demandados no se vulnera el principio de legalidad, toda vez que conforme las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 se creó el impuesto de alumbrado público y los concejos municipales se encuentran facultados para establecer los elementos del tributo, los cuales, fueron determinados por el municipio de Dibulla, La Guajira, en el Acuerdo 013 de 2009.
El hecho generador del impuesto al servicio de alumbrado público es ser usuario potencial de servicio, como reiteradamente lo ha señalado esta Corporación; de tal forma que el impuesto no es liquidado por un hecho ajeno al previsto en la Ley, como lo pretende hacer ver la recurrente. En adición, no es cierto que se hayan vulnerado los principios de equidad, igualdad y capacidad contributiva; contrario a lo señalado por la apelante, el impuesto de alumbrado público no tiene que ser igual para todos los sujetos pasivos.
El hecho de establecerse tarifas diferenciales conlleva a que se aplique a cabalidad el principio de progresividad y, por ende, los principios de equidad e igualdad, toda vez que no se trata con el mismo criterio a todos los administrados, sino en atención a la capacidad contributiva que detentan. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado: 10 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Magistrada ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ. Sentencia de diecinueve (19) de julio de dos mil doce (2012). Radicado nro. 25000-23-24-000-2002-00978-01. Nro. interno 18379. Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 “Así las cosas, la base gravable determinada por el acuerdo demandado (capacidad instalada) responde a la realidad del hecho gravable y refleja la capacidad contributiva de las personas naturales y jurídicas que fungen como potenciales usuarios del servicio de alumbrado público lo que, por demás, no implica violación alguna a los principios de equidad, igualdad y capacidad contributiva alegada por el actor, pues claramente la capacidad contributiva de los poseedores de redes de transmisión y subestaciones de energía eléctrica, no es la misma que la de un usuario del sector residencial, comercial o de servicios.
Según esto, la determinación de la tarifa del servicio de alumbrado público expresada en el valor equivalente a salarios mínimos legales mensuales vigentes SMLMV, cuya base gravable corresponde a la capacidad de las empresas o personas propietarias y/o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica, establecida por el acto administrativo demandado, es un parámetro variable aceptable para su fijación, pues atiende no sólo la normativa aplicable, sino también la capacidad contributiva de los sujetos pasivos del tributo y los principios de certeza y progresividad del tributo.11 (Negrillas de la Sala).
En sentencia más reciente, de fecha 11 de noviembre de 2021, la Sección Cuarta del Consejo de Estado12, señaló lo siguiente: “En cuanto a la tarifa del impuesto de alumbrado público y los principios de proporcionalidad y racionalidad, la Sala observa que en relación con ese elemento del tributo en la sentencia de unificación 2019CE-SUJ-4-13, la Sala fijó la siguiente regla: 11 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Magistrada ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ. Sentencia de (2) dos de diciembre de dos mil quince (2015). Radicado nro. 47001- 23-31-000-2011-00249-01. Nro. interno 20287. 12 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, Exp. 47001233300020180005801 13 Sentencia del 6 de noviembre de 2019, Exp. 23103, C.P. Milton Chaves García. Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 «5.
Tarifa Frente a este elemento, la Sala ha considerado que las tarifas pueden expresarse en porcentajes fijos, proporcionales, o progresivos. En todo caso, las tarifas deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo de la prestación de este servicio a la comunidad. Costo que debe determinarse de conformidad con la metodología establecida por la CREG para la determinación de los costos máximos que deberán aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores del servicio así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público.
La determinación de los costos reales del servicio y la redistribución entre los potenciales usuarios, en la práctica no es uniforme, dadas las dificultades que conlleva esa tarea por las particulares condiciones de las entidades territoriales y, por ello pueden acudir a distintos métodos razonables para calcular las tarifas14. Al regular el recaudo, en la Resolución 043 de 1995, la CREG prevé una limitación al señalar que “El municipio no podría recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio incluyendo expansión y mantenimiento”15.
En cuanto a las tarifas, vale recordar que en el impuesto de alumbrado público la tarifa debe reflejar el costo real de la prestación del servicio y, para el efecto, las entidades territoriales 14 Sentencias de 11 de marzo del 2010, exp. 16667, C. P. Hugo Fernando Bastidas, de 10 de marzo del 2011, exp. 18141, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 3 de octubre de 2011, exp. 18141, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 5 de diciembre de 2011, exp. 18270, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 22 de marzo de 2012, exp. 17817, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 8 de octubre de 2015, exp. 21219, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 4 de febrero de 2016, exp. 20767, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 9 de agosto de 2018, exp. 22071, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez 15 Resolución 43 de 1995, par. 2° del art. 9.
Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 pueden acudir a distintos métodos para calcular las tarifas. En los asuntos de carácter particular, la jurisprudencia ha mantenido el criterio de señalar que corresponde al sujeto pasivo del tributo desvirtuar “la razonabilidad y proporcionalidad” de la tarifa».
De modo que, no basta con afirmar que la tarifa del impuesto de alumbrado público no es proporcional o razonable, puesto que EN ESTA CLASE DE TRIBUTOS ESE ELEMENTO SE PUEDE EXPRESAR EN PORCENTAJES FIJOS, PROPORCIONALES, O PROGRESIVOS, CORRESPONDIÉNDOLE LA CARGA DE LA PRUEBA AL SUJETO PASIVO DE DESVIRTUAR LA RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LA TARIFA, SIN QUE SEA SUFICIENTE PARA TAL FIN ADUCIR QUE SE CARECE DE UN ESTUDIO TÉCNICO.
(…) Ahora bien, en la sentencia de unificación proferida el 6 de noviembre de 201916, la Sala se refirió a las fórmulas o referentes utilizados por las autoridades municipales para determinar los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público. En las subreglas b) y d) de la sentencia de unificación se indicó lo siguiente: «Subregla b. La propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador». «Subregla d. Las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de 16 Sentencia de Unificación 201 9-CE-SUJ-4-009, Exp. 23103, C.P. Milton Chaves García. Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 transmisión de energía eléctrica, las empresas del sector de las telecomunicaciones, empresas concesionarias que presten servicio de peajes o que administren vías férreas que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica serán sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público» [Subraya original].
Nótese que la propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del tributo, como también lo es que, para lo que interesa en este caso, que las empresas concesionarias que administren vías férreas tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar su actividad económica, siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público.
Todo porque como se precisó en la sentencia del 3 de noviembre de 201017, con fundamento en las Leyes 142 y 143, ambas de 1994 y las definiciones de servicio de alumbrado público contenidas en la Resolución CREG 043 de 199518 y el Decreto 2424 de 200619, el hecho generador del impuesto de alumbrado público es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público. 17 Expediente 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 18 La Resolución CREG 043 de 1995 [art. 1], esta resolución fue modificada por la Resolución CREG 123 de 2011 [art. 3]. 19 El Decreto 2424 de 2006 [art. 2].
Este decreto, posteriormente, fue compilado en el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía 1073 del 26 de mayo de 2015 [art. 2.2.3.6.1.7.], modificado por el Decreto 943 de 30 de mayo de 2018 “Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público”.
Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 De ahí que en la sentencia de unificación se haya fijado la regla ii) conforme con la cual, «[e]l hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la ZONA URBANA O RURAL y que SE BENEFICIA DE MANERA DIRECTA O INDIRECTA DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO».” (Negrillas y mayúsculas de la Sala). 5.3 El caso concreto Siguiendo las pautas normativas y jurisprudenciales expuestas, el Tribunal encuentra: 1.
El 27 de octubre de 2014, el Concejo Municipal de Filandia, Quindío, expidió el Acuerdo 14, “Por medio del cual se modifican las normas relativas al impuesto para el servicio de alumbrado público en el municipio de Filandia Quindío y se dictan otras disposiciones sobre el servicio de alumbrado público municipal”. 2. La presente demanda se surte con el objeto de que se declare la nulidad de los numerales 4.4, 4.5, 4.7, 4.8 y 4.9 del artículo 4 del Acuerdo 14 que son del siguiente tenor: “ARTÍCULO CUARTO: Elementos de la obligación tributaria.
Son elementos de la obligación tributaria los siguientes: Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 (…) Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 3.
El demandante sostuvo que los apartes del numeral cuarto referido vulneran normas de carácter constitucional y legal, sin embargo, dichas normas solo fueron referidas, sin explicar las razones de la Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 vulneración a las mismas, por lo que no es posible hacer un análisis de legalidad en concreto. 4.
En términos generales adujo que se desbordó la facultad que tienen los concejos municipales para efectuar dichos cobros. No obstante ello, la jurisprudencia antes cita del órgano de cierre de esta jurisdicción20, ha sido constante en sostener que los municipios sí tienen la facultad de regular el cobro del alumbrado público. 4.1 En efecto, en dicha providencia se advirtió también: De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que el artículo 338 de la Constitución Política señala la competencia que tienen los entes territoriales para que, a través de sus órganos de representación popular, determinen los presupuestos objetivos de los gravámenes de acuerdo con la ley, sin que tal facultad sea exclusiva del Congreso, pues de lo contrario resultaría inexistente la autorización que expresamente la Carta les ha conferido a los departamentos y municipios en tales aspectos.
(…) En esas condiciones, la Ley 97 de 1913 constituye lo que la Corte Constitucional ha denominado una «ley de autorizaciones», es decir, el «elemento mínimo» que necesitan los entes territoriales frente a los impuestos que administran, porque «tratándose de recursos propios de las entidades territoriales no hay razón para que el legislador delimite cada uno de los elementos del tributo, pues de esa forma cercenaría la autonomía fiscal 20 Sentencia de 24 de noviembre de 2016 Exp. 2010-00153-01 C.P. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 de que aquéllas gozan por expreso mandato constitucional»21.
Entonces, en esa misma línea jurisprudencial, esta Sección ha señalado que los entes territoriales tienen la facultad para establecer los elementos del impuesto de alumbrado público, y así lo ha indicado en diferentes oportunidades, con fundamento en los argumentos que sobre la autonomía tributaria fueron expuestos en la sentencia del 9 de julio de 2009 antes referida22.” (Negrillas de la Sala). 4.2 El cuestionamiento, así planteado por el accionante, entonces, no es de recibo. 5.
De manera adicional, hizo referencia a la inconformidad frente al cobro del servicio de alumbrado público en la zona rural, aduciendo que no existe potestad para ello; ni la manera como se establece la tarifa, en su criterio, es correcta. 5.1 El Consejo de Estado, ha sido claro también en sostener que no solo frente a predios urbanos, sino también respecto a terrenos rurales, es factible hacer el cobro de alumbrado público, por ser sus propietarios, tenedores o poseedores potenciales usuarios del servicio, tan solo por el hecho de pertenecer o encontrarse dentro del espacio geográfico del ente territorial.
Luego, no es posible argumentar que el cobro de dicho impuesto, no es válido para predios rurales. 21 C-538 de 2002. En el mismo sentido la sentencia C-035 de 2009. 22 Sentencias de 6 de agosto de 2009, Exp. 16315 y de 11 de marzo de 2010, Exp. 16667, M.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y de 10 de marzo de 2011, Exp. 18141, M.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y de 19 de mayo de 2011, Exp. 17764, M.P. Dr. William Giraldo Giraldo, entre otras.
Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 5.2 Antes de abordar el contenido en sí de las normas demandadas del Acuerdo 14 de 2014 de Filandia, de conformidad con el memorial allegado a este proceso el día 7 de julio de 202223, por parte del ese ente territorial, se pudo constatar que el Acuerdo acusado, fue derogado por el Acuerdo 17 de 28 de octubre de 2021, “Por medio del cual se adopta y compila el código de rentas, la normativa sustantiva tributaria, el procedimiento tributario, y el régimen sancionatorio tributario para el municipio de Filandia Quindío y deroga las disposiciones que le sean contrarias.” 5.3 Así pues, el Tribunal estudiará el fondo del asunto, en atención a que el Acuerdo acusado surtió efectos jurídicos por más de siete (7) años.
A pesar de haber sido derogado, su legalidad no había sido cuestionada24 con antelación, tal como se dijo en el auto de 24 de agosto de 202225 dictado en el presente asunto. 5.4 Para la fecha de expedición del acto acusado, la definición de “Servicio de Alumbrado Público” estaba prevista en el artículo 2 del Decreto 2424 de 200626, y comprendía el sector urbano y rural. 23 Expediente digital SAMAI/ Archivo 17.
Memorial 24 Léase la sentencia del Consejo de Estado de 12 de julio de 2018, Sección Quinta. C.P. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ – Exp. 2000-01351- 25 Ídem/38. Auto que resuelve reposición 26 “el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito (…) comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público”.
Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 5.5 Por su parte, la Resolución 43 de 1995 de la CREG, lo definió de similar manera27, procurando la iluminación de vías públicas, parques públicos y espacios de libre circulación. 5.6 El Decreto 2424 de 2006 ya referido, determina en el artículo 428 que, el impuesto podrá cobrarse en las facturas de servicios públicos.
Luego esta autorización está en consonancia con lo que al respecto hacía el Municipio de Filandia, accionado, en el sentido de hacer el cobro respectivo a través de la factura de energía. 5.7 La situación se clarificó aún más, con posterioridad a la promulgación del Acuerdo cuestionado, cuando el inciso primero del artículo 34929 de la Ley 819 de 201630, dispuso que el hecho generador del impuesto en cita es el beneficio que recibe, lo que indica que el valor que se paga por dicho concepto se da por el hecho de ser 27 SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO: Es el servicio público consistente en la iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales.
También se incluirán los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el Municipio. Por vías públicas se entienden los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular. 28 “los municipios o distritos que hayan establecido el impuesto de alumbrado público podrán cobrarlo en las facturas de los servicios públicos, únicamente cuanto este equivalga al valor del costo en que incurre por la prestación del mismo”. 29 “El hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público” 30 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.” Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 beneficiario real o potencial de dicho servicio tanto en la zona rural como urbana, independientemente de que vivan o no en zonas aledañas. 5.8 En similares términos se refirió la Corte Constitucional en sentencia C-272 de 201631, aduciendo: “El servicio de alumbrado público, por el contrario, como se explicó en los fundamentos de esta sentencia, no produce beneficios individuales ni se presta en interés particular, pese a que, ocasionalmente, pueda reportar ciertas ventajas para una persona que habite en aquello que el artículo demandado denomina “su área de influencia”.
Según se señaló, es posible que para quien sea propietario de un inmueble ubicado en la zona iluminada por el sistema de alumbrado comporte una ventaja la prestación del servicio, pues en las inmediaciones de la propiedad se incrementará la percepción y los índices se seguridad. Pese a esto, el alumbrado comporta un bien cuyo sentido no es beneficiar a una persona específica, sino a todos aquellos que, incluso si no habitan en viviendas aledañas a los sitios iluminados, deban eventualmente utilizarlo.
Lo anterior, como se reiteró, implica que el sistema de alumbrado público es un servicio que se brinda en interés general, no particular ni privado. Tampoco su sentido es aumentar las utilidades particulares de específicas personas, si bien esto pueda fortuitamente ocurrir. Su esencia es beneficiar una población y generar condiciones de seguridad, tranquilidad y bienestar para todo aquél que eventualmente haga uso de los espacios de tránsito público que reciben el alumbrado.
Los bienes que proporciona esta prestación son 31 Sentencia de 25 de mayo de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 dirigidos a todas las personas que los usen y, por lo tanto, tienen una proyección colectiva y general, antes que individual.” (Negrillas de la Sala). 5.9 Así las cosas, el cobro por el impuesto del servicio de alumbrado público se lleva a cabo por el hecho de ser beneficiario del mismo en cualquier zona por la que se transite, sea rural o urbana en la misma jurisdicción; es decir que no se requiere que en el lugar donde se reside o se encuentre el predio del contribuyente, exista una luminaria para que proceda su cobro, si no, ser simplemente un usuario del mismo cuando se transita por ciertas zonas del municipio.
Dado lo anterior, este cargo tampoco está llamado a prosperar. 6. Respecto del contenido de los numerales 4.4, 4.5, 4.7, 4.8 y 4.9 del artículo 4 del Acuerdo 14 de 2014, que refieren los elementos del tributo, y su manera de cobrarlo, el demandante no allegó argumentos de ilegalidad que lleven a la Sala a efectuar un estudio sobre dicha regulación, por lo que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que cobija los actos administrativos de acuerdo con lo establecido en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, tal como lo conceptuó el Ministerio Público. 6.1 La base gravable, la causación, el valor, los criterios para definir el factor (K) aplicable a la base gravable; y la clasificación de los sujetos pasivos y tablas de cálculo del tributo, se cuestionan de manera general, pero no se explica, por la parte accionante cuál es en sí la violación que sus textos contienen frente a normas jurídicas de carácter superior.
Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 6.2 Recuérdese que el predicar la ausencia de un estudio técnico al respecto, no es casual de anulación, tal como lo explicó el mismo Consejo de Estado en providencia ya citada. 6.3 Ni tampoco que en la factura no aparezca el logo del Municipio, a la manera que requiere el demandante, si de hecho se sabe que la liquidación del impuesto de alumbrado público se cumplía, con base en el Acuerdo demandado, con la factura del servicio de energía, expedida por la empresa prestadora del servicio, vale decir, la Empresa de Energía del Quindío- EDEQ. 6.4 En esas condiciones, no está llamado a prosperar, tampoco este cargo. 7.
En síntesis, ante la falta de prueba sobre el cuestionamiento de ilegalidad de las normas demandas, se negarán las pretensiones de la demanda. 8. En cuanto a la condena en costas, no es procedente por tratarse de una demanda de nulidad en abstracto. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de simple nulidad, incoada por el señor WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ en contra del Acuerdo 14 de 2014, Sentencia de Primera Instancia Simple Nulidad WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Vs. MPIO FILANDIA 63001-3333-006-2022-00050-00 emanado del Concejo Municipal de Filandia, en cuanto hace a las normas y razones plateadas en la demanda.
SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente previa anotación en el programa informático “SAMAI”. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta de Sala de Decisión virtual 22 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Magistrado JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co