TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE PALACIO DE JUSTICIA – CARRERA 14 Nº 13-60 BARRIO COROCORA-YOPAL Yopal, Casanare, siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 Medio de Control: NULIDAD SIMPLE Demandante: Asociación Bancaria y Entidades Financieras De Colombia -Asobancaria Demandado: Municipio de Yopal Asunto: Nulidad parcial del Acuerdo 022 del 2021.
Niega pretensiones. MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO I.- OBJETO Procede el Tribunal a proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso indicado en la referencia. II.- ACTUACIÓN PROCESAL ACTUACIÓN FECHA FOLIO Fecha de presentación de la demanda 16/12/2022 Cons. 05 C.P. expediente digital. Admisión demanda 12/01/2023 Cons. 07 C.P. expediente digital Corre traslado medida cautelar 12/01/2023 Cons. 08 C.P. expediente digital Notificación auto admisorio de la demanda 13/01/2023 Cons. 09 y 12 C.P. expediente digital Aviso a la comunidad 12/01/2023 Cons. 013 C.P. expediente digital Concepto del Ministerio Público 17/0172023 Cons. 014 C.P. expediente digital Pronunciamiento sobre la medida cautelar 20/01/2023 Cons. 015 C.P. expediente digital Contestación de la demanda 27/02/2023 Cons. 016 C.P. expediente digital Auto niega la suspensión 24/03/2023 Cons. 025 C.P. expediente digital Notificación del auto anterior 27/03/2023 Cons. 027 C.P. expediente digital Interpone recurso de reposición y en subsidio de apelación 30/03/2023 Cons. 028 C.P. expediente digital.
Decreta prueba y fija litigio 21/04/2023 Cons. 032 C.P. expediente digital. Resuelve recurso de reposición y concede apelación 24/04/2023 Cons. 034 C.P. expediente digital. Córrase traslado para alegatos 4/07/2023 Cons. 038 C.P. expediente digital. Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 2 ACTUACIÓN FECHA FOLIO Concepto del Ministerio Público 13/07/2023 Cons. 40 C.P. expediente digital.
Alegatos de conclusión la parte demandante 18/07/2023 Cons. 41 C.P. expediente digital Alegatos de conclusión la parte demandada 18/07/2023 Cons. 42 C.P. expediente digital Auto Consejo de Estado confirma 22/06/2023 Cons. 44 C.P. expediente digital Auto obedece y cumple 1/08/2023 Cons. 47 C.P. expediente digital Notificación 2/08/2023 Cons. 48 C.P. expediente digital Ingreso proceso para sentencia 28/08/2023 Cons. 49 C.P. expediente digital III.- POSICIÓN DE LAS PARTES 1.- De la parte actora 1.1.- En la demanda se solicitó la siguiente pretensión: a.- Declarar la nulidad parcial del artículo 18 del Acuerdo 022 del 29 de noviembre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Yopal, cuyo texto se transcribe a continuación, destacando la parte de la disposición cuya nulidad se demanda (Códigos 401; 402): 1.2.- Los hechos que fundamentan la petición de nulidad se sintetizan en seguida: 1).- El Concejo Municipal de Yopal a través del Acuerdo No. 032 del 30 de diciembre de 2020 expidió el Estatuto Tributario dl citado municipio dentro del cual incluyó el impuesto de industria y comercio, ICA en los artículos 8 a 35.
Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 3 2).- La Ley 2082 de 2021 establece en su artículo 14 que: “ARTÍCULO
14. ADOPCIÓN DE NORMATIVIDAD. Los Concejos de las ciudades capitales podrán adoptar, a iniciativa del alcalde y acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital, las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá en materia de impuesto predial unificado y de industria y comercio, en lo que no contraríe las disposiciones de tipo constitucional sobre la materia.” 3).- De acuerdo con la norma anterior, el Concejo Municipal por medio del artículo 18 del Acuerdo No. 022 del 2021 modificó la tarifa del ICA para las entidades financieras aumentándolas al veinte (20) por mil. 4).- La propuesta de modificación de la tarifa no fue sustentada con base en las necesidades de la ciudad capital donde rige el acuerdo demandado, como manda la norma. 5).- Las tarifas establecidas para la liquidación del impuesto de industria y comercio (ICA), en el municipio de Yopal superan el nivel establecido para el Distrito Capital de Bogotá del catorce punto cero (14.00) por mil (0/00), por el artículo 53 del Decreto Distrital 352 de 2002, Estatuto Tributario Distrital Sustantivo, modificado por el artículo 4 del Acuerdo 816 de 2021. 1.3.- Se invocaron como violados el numeral 3 del artículo 287 y el numeral 4 del artículo 313 de la Constitución; así mismo, el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, que desarrolló en el concepto de violación, en resumen, así: a.- Hizo alusión al artículo 1 de la Constitución Política. b.- Citó apartes de varias consideraciones de sentencias de la Corte Constitucional1 en relación a la autonomía tributaria de las entidades territoriales; e igualmente hizo alusión a dos sentencias del Consejo de Estado2 sobre el tema. c.- Trajo a colación el Decreto 1421 de 1993 que contiene el régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá; el parágrafo del artículo 2 de la Ley 1617 de 2013, a través de la cual se expidió el régimen para los Distritos Especiales, a excepción del Distrito Capital de Bogotá; y la Ley 2082 de 2021, por la que se creó la categoría de ciudades capitales y adoptó mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa. e.- Luego mencionó el artículo 53 del Decreto Distrital 352 de 2002, modificado por el artículo 4 del Acuerdo 816 de 2021 del Concejo Distrital de Bogotá, Estatuto Tributario Distrital Sustantiva, e indicó que la tarifa establecida para el impuesto de industria y comercio ICA a cargo de las entidades financieras es del catorce punto cero (14.00) por mil (0/00). f.- Señaló igualmente que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 permite que las ciudades capitales adopten las normas especiales de ICA e impuesto predial que rigen en el distrito capital, siempre y cuando: 1 C-004 del 14 de enero de 1993, C-070 del 23 de febrero de 1994, C-084 del 1º de marzo de 1995, C-335 de 1996, C-232 del 20 de mayo de 1998 y C-132 del 29 de abril de 2020 2 sentencia del 22 de marzo de 2012, expediente 18842, sentencia del nueve (09) de agosto de dos mil dieciocho (2018), expediente 22071, Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 4 ➢ Sea por iniciativa privativa del alcalde ➢ La adopción esté acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital.
Agregó que actualmente las tarifas en el Distrito Capital para las actividades financieras son del 14 por mil, según el literal d) del artículo 3 del Acuerdo 65 de 2002, modificado por el artículo 4 del Acuerdo 816 de 2021. Indicó que la consecuencia de incumplir alguno de los requisitos no puede ser otra que la declaratoria de nulidad por trasgredir la ley de autorización. g.- Adujo que la norma acusada estableció para el ICA un aumento superior a 14 por mil, superior a la de Bogotá; además, hubo desconocimiento de los requisitos por cuanto la tarifa no fue sustentada con base en las necesidades de la ciudad capital donde rige el acuerdo demandado) que impone el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 y ello significa que hay una vulneración directa de la ley y de la Constitución. h.- Concluyó que: ➢ Conforme con la Constitución, el poder tributario de las entidades territoriales está supeditado a lo dispuesto por las leyes. ➢ Según lo indicado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, los municipios deben respetar los elementos del tributo establecidos en las leyes; así como las reglas especiales para determinarlos si existieren. ➢ El municipio de Yopal ha establecido una tarifa del impuesto de industria y comercio sin cumplir con los requisitos legales, con lo cual se ha configurado una violación directa del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, al igual que de los artículos 287 y 313, numeral 4 de la Constitución ya que la propuesta de modificación de la tarifa no fue sustentada con base en las necesidades de la Ciudad Capital donde rige el acuerdo demandado; y extralimitó las facultades conferidas por artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, al establecer una tarifa del impuesto de industria y comercio superior a la que rige hoy en el Distrito Capital. 1.4.- En los alegatos de conclusión, en resumen, ratificó lo consignado en la demanda.
Agregó que, sobre el argumento expuesto en la contestación de la demanda en relación al acuerdo demandado donde se señaló que hubo crecimiento de actividades económicas vinculadas al sector terciario para argumentar la modificación de la tarifa del ICA, es relevante indicar que, identificar tasas de crecimiento o tendencias de resultados agregados (como lo manifestó el municipio) a nivel nacional, no demuestra que la adopción esté acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital; esto, en la medida que la norma obliga a sustentar la adopción de las normas en las necesidades y realidades económica de la Ciudad Capital, por lo que no basta con enunciar el crecimiento de un sector de manera genérica, sin tener en cuenta los factores económicos que justifican la creación o modificación de los elementos del tributo dentro de la jurisdicción correspondiente del ente territorial.
Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 5 Citó apartes de una sentencia de la Corte Constitucional3 y del Consejo de Estado4 sobre los límites en el establecimiento de los tributos por parte de las entidades territoriales. Señaló que la facultad impositiva del municipio encuentra un límite en la Ley 2082 de 2021, contrario a los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda, el artículo 18 del Acuerdo No. 022 del 2021; y el acto demandado desconoce los límites impuestos a la potestad reglamentaria respecto a la tarifa del ICA, por no cumplir los requisitos fundamentales para la adopción de normas especiales de ICA por parte de las Ciudades Capitales, vulnerando lo dispuesto en la Constitución, la Ley y la Jurisprudencia. 2.- Parte demandada Este sujeto procesal contestó la demanda oportunamente mediante apoderado judicial señalando, en resumen, lo siguiente: 2.1.- Frente a la pretensión indicó que se opone, aduciendo que la manifestación de la voluntad contendida en el artículo 18 del Acuerdo 022 del 29 de noviembre de 2021 fue emitida por el Concejo Municipal de Yopal; además goza de la presunción de legalidad. 2.2.- En relación a los hechos de la demanda, señaló que son ciertos los distinguidos con los numerales: 1 y 3; respecto de los demás se pronunció así: ➢ El hecho 2 es parcialmente cierto, hizo referencia al artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, al Acuerdo 816 de 2021 y el artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993. ➢ Sobre los hechos 4 y 5 indicó que no son ciertos, la modificación de la tarifa del ICA fue sustentada con base en las necesidades de la Ciudad Capital donde rige el acuerdo demandado, en consonancia con la ley y la Constitución Política.
Señaló que, en primer lugar, por iniciativa del ejecutivo municipal, el día 1 de octubre de 2021 se radicó ante el Concejo Municipal, el proyecto de acuerdo que dio origen a la norma demanda. Indicó que, en segundo lugar, la realidad tributaria se refleja en la exposición de motivos del proyecto de acuerdo por medio del cual se actualiza el régimen jurídico del impuesto predial contenido en el Acuerdo 013 de 2012.
Adujo que al observar la tasa de crecimiento de cada una de las ocho actividades que pertenecen al sector terciario se encuentra que, de los 15 años analizados, la actividad financiera y de seguros ha tenido el máximo crecimiento en 8 de ellos: esto es, en el año 2008, 2011 hasta 2015, 2017 y 2020; además que el pico de la serie se encuentra en el año 2007 con un crecimiento del 13.8% periodo anterior al efecto 3 Sentencia C-493 de 2019 M.P. Carlos Bernal Pulido 4 Sentencia del 29 de abril de 2020 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 6 de la crisis financiera global del año 2008 que impactó en el sector con tasas de crecimiento menores, pero no negativas hasta el año 2009.
Recalcó que para modificar el ICA en el sector financiero, el cual se encontraba incluido en el artículo 208 del Decreto Ley 1333 de 1986, donde se estableció que la tarifa máxima a cobrar correspondía al 5 por mil, no se encontraba correlacionada con el dinámico crecimiento del sector; además, no era congruente con la máxima tarifa cobrada para actividades de servicios equivalente al 10 por mil, aun cuando las actividades financieras se incluyen en este sector, dentro de las lógicas económicas.
Manifestó que el gravamen objeto del medio de control se causa por cuanto la supervivencia del Estado y en el caso particular del municipio, se garantiza a partir de la obtención de recursos para cubrir sus necesidades, principalmente, a través de impuestos creados por él mismo de acuerdo a un plan de desarrollo; el demandante señaló que la actuación institucional frente al ICA, presuntamente violenta los artículos 287 numeral 3 y 313 numeral 4 superior, al tiempo que enlista una serie de precedentes judiciales y constitucionales, sin embargo, no indica de forma detallada, o a nivel municipal, cómo se vulneran.
Señaló que la accionante citó jurisprudencias, pero no manifiesta, cuál es el problema jurídico, reglas y subreglas establecidas, supuesto fáctico, marco normativo, y si ellos pueden ser aplicados al caso concreto; es decir, incumplió esta carga procesal el actor y ello no permite dar aplicación automática al precedente constitucional y/o judicial.
La norma demandada goza de la presunción de acierto y legalidad, se sustentó en el principio de descentralización administrativa y colaboración, conforme con lo establecido en los artículos 1 y 113 de la Constitución Política. La actualización tributaria es la clave para evitar una viciosa dependencia de los recursos transferidos del Gobierno Nacional, y por lo mismo es razonable y proporcional, como lo expresó la cartera de Hacienda municipal.
En tercer lugar manifestó que se satisfacen los requisitos señalados por el artículo 14 de la Ley 2081 de 2021 y además ese estatuto se refiere a las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá, no hace referencia al Acuerdo 816 de 2021 sino al Decreto Ley 1421 de 1993 que establece en su numeral 6 del artículo 154, frente al ICA, que sobre la base gravable definida en la ley, el Concejo aplicará una tarifa única del dos por mil (2%0) al treinta por mil (30%0); y esa norma no ha sido derogada y emerge como fuente de la actualización tributaria realizada por la entidad territorial demandada.
También hizo referencia a un auto del 24 de marzo de 1994, expediente No. 5339, M.P., Consuelo Sarria Olcos, donde se niegan las pretensiones de la demanda sobre este Numeral. Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 7 2.3.- Propuso las siguientes excepciones: a.- Presunción de acierto y legalidad del acto administrativo demandado; hizo alusión al artículo 14 de la Ley orgánica 2082 de 2021, que no hace referencia al Acuerdo 816 de 2021 sino al Decreto Ley 1421 de 1993.
Indicó que el acuerdo demandado se encuentra dentro del umbral establecido para la Ciudad Capital de Bogotá; desvirtúa la afirmación del demandante en el entendido de que las tarifas establecidas para la liquidación del impuesto ICA, en el municipio de Yopal superan el nivel establecido para el Distrito Capital de Bogotá. Reiteró que el Decreto Ley 1421 de 1993 establece un umbral que no fue superado por la norma demandada; así las cosas, la nulidad invocada frente al artículo 18 del Acuerdo 022 de 2021 no es procedente, como quiera que la modificación establecida se realizó acorde a lo fijado en el Decreto Ley 1421 de 1993.
Se cumplen las exigencias del artículo 14 de la Ley orgánica 2082 de 2021. b.- La norma demandada supera el test de proporcionalidad y con los estándares utilizados por sentencia de la Corte Constitucional5, por las siguientes razones: ➢ La limitación a los derechos fundamentales de los sujetos pasivos del tributo, es indispensable y el mejor de todos los medios existentes para la consecución del fin constitucionalmente legítimo de la administración; era el menos lesivo o invasivo (necesidad); y finalmente, al evaluar o ponderar la posible restricción a los derechos fundamentales que genera la medida atacada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, se compensan los posibles sacrificios que sufriría los sujetos pasivos del tributo frente a los beneficios que se obtendrían de lograr el recaudo del ICA. ➢ La supervivencia del Estado y en el caso particular, del municipio, se garantiza a partir de la obtención de recursos para cubrir sus necesidades, principalmente, a través de impuestos creados por el mismo de acuerdo a un plan de desarrollo, y ello tiene un retorno en la calidad de vida de la población (proporcionalidad en sentido estricto). c.- Indebida conformación del extremo pasivo, puesto que el Concejo Municipal de Yopal, aun cuando no tiene personería jurídica, si está legitimado en la causa por pasiva para comparecer al caso de marras como sujeto procesal, por ser la autoridad que expidió el acto demandado; sin embargo, no fue convocado, lo cual cercenaría su derecho de defensa y contradicción. 2.4.- Alegatos de conclusión, en síntesis, replicó lo consignado en la contestación de la demanda y pidió negar las pretensiones. 3.- El Ministerio Público emitió concepto en el cual hizo un recuento de los antecedentes, los supuestos fácticos y probatorios, de la actuación y actos procesales relevantes; además transcribió el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 y citó apartes de una sentencia del Consejo de Estado6.
Indicó que la normatividad aplicable al asunto son los artículos 286 y 287 de la Constitución Política y el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021. 5 Sentencia C-144/15. M.P.: Martha Victoria Sáchica Méndez. Bogotá D.C., 06 de abril de 2015 6 Sentencia del 24 de octubre de 2016, radicación: 11001032600020150002200, Consejero Ponente JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 8 Señaló que analizó las normas constitucionales y legales y evidenció que no le asiste la razón a la entidad demandante, por las siguientes razones: 3.1.- La Constitución no fue desconocida o inaplicada por el Concejo Municipal de Yopal al tramitar el proyecto y aprobar el Acuerdo No. 022 del 29 de noviembre de 2021, por medio del cual se actualiza el régimen jurídico de impuesto predial contenido en el Acuerdo 013 de 2012, el régimen del impuesto de industria y comercio contenido en el Acuerdo 032 de 2020, en especial lo consignado en el artículo 18; al contrario de lo indicado por la parte actora, se tuvieron en cuenta todas las disposiciones que nuestro ordenamiento superior establece sobre competencias, atribuciones y facultades de los organismos del orden territorial.
El encabezado del Acuerdo No. 022 de 2021 indicó que la Corporación administrativa de elección popular profiere ese acto administrativo en uso de sus facultades constitucionales y legales, previstas en el artículo 313 de la Constitución Política, Decreto Ley 1333 de 1986, Ley 1551 de 2012 y la Ley 788 de 2002, Ley 2082, de donde resulta inexacta la afirmación del accionante según la cual se expidió el acuerdo con vulneración de ese ordenamiento jurídico, en especial desbordando las potestades que la norma constitucional le otorga a la Corporación. El apoderado del demandante aduce la vulneración de las normas constitucionales, desconociendo que precisamente los artículos 287-3 y 313-4 constituyen el soporte de competencia de los Concejos Municipales en materia impositiva y de tributación a nivel local. 3.2.- El apoderado del accionante adujo también que, se violó el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, y ello a juicio del agente del Ministerio Público es una argumentación e interpretación errónea y acomodaticia de lo que verdaderamente estipula ese mandato legal y de la voluntad del legislador al así consagrarlo.
Además, el artículo citado en ninguna parte hace obligatoria para los Concejos Municipales de las Ciudades Capitales la adopción de las normas que rijan para el Distrito Capital de Bogotá sobre impuesto predial unificado y de industria y comercio, ya que el legislador no utilizó el vocablo “deberán” sino “podrán”, es decir, que para el caso específico de Yopal, tal situación es procedente siempre y cuando sea propuesta a iniciativa del alcalde y las realidades tributarias de esta Ciudad Capital así lo determinen y aconsejen que sea conveniente y pertinente.
En la demanda, capítulo concepto de violación, se indica que cuando un municipio capital de departamento opte por adoptar lo concerniente a los tributos prediales e industria y comercio, deben analizar las realidades tributarias que rigen para Bogotá D.C. Esto resulta equivocado y contraevidente en grado sumo ya que no puede predicarse que el alcalde y el Concejo Municipal de Yopal si decidieran prohijar y hacer uso de la atribución conferida por el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 deban basarse para tales decisiones en una realidad tributaria distinta a la de su propia entidad territorial. 3.3.- El actor citó varias sentencias de constitucionalidad emitidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, aduciendo que “son claras y contundentes en el sentido que las facultades de los municipios para determinar los elementos de los tributos están limitadas por las pautas establecidas en la ley”.
Le asiste la razón a la parte actora en esa afirmación porque evidentemente está más que decantado jurisprudencialmente que las atribuciones en materia impositiva y de tributos con que cuentan las Asambleas Departamentales y Concejos Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 9 Municipales debe ejercerse siempre de acuerdo a la norma superior, esto es, a la ley, sin que se pueda en ningún caso contrariarla.
Agregó que se constata, que el Concejo Municipal de Yopal hizo uso de la atribución constitucional de votar de conformidad con la constitución y la ley los tributos y los gastos locales, respetando en un todo las normas superiores que así lo autorizaban. 3.4.- La modificación de la tarifa del impuesto ICA establecida por el Concejo Municipal de Yopal en el artículo 18 del Acuerdo 022 de 2021 para bancos comerciales y demás entidades financieras, no necesitaba sustentarse en las realidades tributarias de la Capital Yopal, porque esa actuación deviene como requisito y debe cumplirse únicamente cuando a iniciativa del alcalde se opte por adoptar la normatividad que rige esos tributos en el Distrito Capital de Bogotá en aplicación de la prerrogativa inserta en el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, razón por la cual la conclusión vertida en la demanda y según la cual “La propuesta de modificación de la tarifa no fue sustentada con base en las necesidades de la ciudad capital donde rige el acuerdo demandado, como manda la norma” resulta inexacta por decir lo menos. 3.5.- El apoderado del demandante hace hincapié en que una serie de normas Decreto 1421 de 1993, Ley 1617 de 2013, Decreto Distrital 352 de 2002 modificado por el Acuerdo 816 de 2021 debieron ser tenidas en cuenta por el Concejo Municipal de Yopal al proceder a modificar la tarifa del impuesto ICA, en especial para las entidades que él representa, por lo que colige que aquélla no podía ser superior a un 14 por mil porque es la que se estableció para Bogotá D.C. El agente del Ministerio Público manifestó que esa afirmación es equívoca puesto que el municipio de Yopal es una entidad territorial autónoma e independiente por disposición constitucional y no hace parte del Distrito Capital de Bogotá ni está subordinado a éste administrativa, fiscal y/o presupuestalmente como para que su régimen jurídico le sea aplicable; tal normatividad rige solamente para el Distrito Capital y ni siquiera por analogía o interpretación extensiva podría argüirse que en determinados casos obligue al órgano administrativo de elección popular de una municipalidad distinta, máxime como en el presente caso cuando no se ha adoptado expresamente ese compendio normativo administrativo.
La discusión respecto de si la tarifa establecida para el Distrito Capital de Bogotá resulta o no aplicable en Yopal, presuponía hacer un estudio pormenorizado de si la adopción del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 opera de manera automática para el resto de Ciudades Capitales o si como la propia norma lo autoriza únicamente los Concejos Municipales podrán así determinarlo; que al utilizar el legislador el vocablo podrán – el cual según la RAE quiere decir: tener expedita la facultad o potencia de hacer algo – resulta optativo, facultativo y discrecional el hacerlo y en ningún caso conlleva obligatoriedad o imposición en su adopción. Y con base a lo anterior concluyó que desde ningún punto de vista se estructura la causal de nulidad indicada por la parte actora, esto es, la infracción de normas superiores constitucionales y legales en que debería fundarse el ejercicio de las funciones del Concejo Municipal de Yopal al expedir el Acuerdo 022 del 29 de noviembre de 2021, en especial lo establecido en su artículo 18 respecto a la tarifa por ICA para actividades de bancos comerciales y demás entidades financieras, de donde resulta que dicha disposición del acto administrativo enjuiciado debe continuar incólume, vigente y rigiendo sin restricción alguna al no haberse logrado quebrar la presunción de legalidad que lo ampara.
Por lo tanto, solicitó negar las pretensiones de la demanda. Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 10 IV. CONSIDERACIONES 1.- PRONUNCIAMIENTO SOBRE NULIDADES, PRESUPUESTOS PROCESALES Y CADUCIDAD Revisada la actuación surtida hasta el momento, en cumplimiento del control de legalidad establecido en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 132 del Código General del Proceso, no se observan irregularidades procedimentales que conlleven a declarar la nulidad total o parcial de lo actuado.
Por el contrario, se encuentra cumplido el procedimiento previsto en los artículos 162, siguientes y concordantes del CPACA, es decir, se agotó el debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política. Esta Corporación es competente en razón de la naturaleza del asunto, el sitio donde se expidió el acto demandado y la autoridad que lo emitió. No hay observaciones sobre los demás presupuestos procesales (capacidad para ser parte, capacidad para comparecer al proceso y demanda en forma).
No hay caducidad porque el acto demandado es de carácter general, impersonal, objetivo y abstracto, y el medio de control incoado es la nulidad simple. 2.- PROBLEMAS JURÍDICOS Se definieron en la fijación del litigio y consisten en establecer si hay lugar o no a la declarar la nulidad parcial del artículo 18 del Acuerdo 022 del 29 de noviembre de 2021 (códigos 401 y 402 en cuanto incrementaron la tarifa del ICA al 20 por mil respecto de las actividades financieras).
Para resolverlos este Tribunal considera lo siguiente: 3.- MARCO NORMATIVO CONSTITUCIONAL Y LEGAL 3.1.1.- La Constitución Política de Colombia en sus artículos 286 y 287 clasifica las entidades territoriales y sus atribuciones de la siguiente manera: “ARTÍCULO 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.
La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.
ARTÍCULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
(…) Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 11 3.1.2.- El artículo 313 ibídem establece, entre otras, las siguientes atribuciones: 1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. (…) 4.- Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 3.1.3.- La Ley 2082 de 2021 en el artículo 14 dispone:
ARTÍCULO 14. ADOPCIÓN Y NORMATIVIDAD. Los Concejos de las ciudades capitales podrán adoptar, a iniciativa del alcalde y acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital, las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá en materia de impuesto predial unificado y de industria y comercio en lo que no contraríe las disposiciones de tipo constitucional sobre la materia. 4.- DE LA AUTONOMÍA TERRITORIAL Y DE LA COMPETENCIA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES.
La Corte Constitucional desarrolló esta temática en la sentencia C- 353 A de 2021, al pronunciarse sobre una demanda de inexequibilidad de los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021. Por su importancia e incidencia en el presente proceso se transcribe in extenso los siguientes apartes:
1. EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA TERRITORIAL a. Sobre el principio de autonomía territorial en la jurisprudencia constitucional 120. En la Asamblea Nacional Constituyente, los debates sobre la composición territorial del Estado no fueron unánimes. Por una parte, se presentaron argumentos que diseñaban aparentemente un modelo federal; mientras que, por la otra, se justificó continuar con el modelo centralizado que regía con la Constitución de 1886, empero con algunos matices de índole territorial.
Dentro de la primera posición se encuentra el proyecto de reforma propuesto por el Gobierno Nacional de la época. Su fundamento consistió en que, una de las deficiencias estatales que en su momento adolecía Colombia era la capacidad institucional que la que contaba para garantizar las libertades básicas de los habitantes7. 121. Igualmente, algunos delegatarios presentaron proyectos de reforma constitucional mediante las cuales pretendían (i) un reconocimiento de las regiones y, a su vez, de la Nación8;
(ii) la garantía de la autonomía territorial9; (iii) el señalamiento de competencias claras para las regiones y la posibilidad del autogobierno10; (iv) la creación de instituciones propias para la administración de la región y la planeación de su desarrollo11; (v) la posibilidad 7 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°1.
P.5. “La federalización, al garantizar la autonomía de las entidades territoriales, al otorgarle a las asambleas y concejos autonomía fiscal, al asegurar la elección de popular de gobernadores y al reconocerles competencias privativas en materias, tan relevantes para la vida cotidiana de la comunidad como las relacionadas con la educación, salud, construcción de obras públicas, vías de comunicación y transporte, también contribuye a solucionar el distanciamiento entre quienes toman las decisiones y quienes reciben las consecuencias.
Nada más contrario al principio de representación política que las decisiones, que afectarán por igual a un municipio de la Costa Atlántica, de Boyacá o de Nariño, sean tomadas por funcionarios lejanos desde una oficina de Bogotá”. 8 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24. P.21-24. 9 Asamblea Nacional Constituyente.
Gaceta Constitucional N°24. P.21-24. 10 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24. P.21-24. 11 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24. P.21-24. Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 12 de transferencias de los recursos de la nación a los territorios12; (vi) la modificación territorial de los departamentos para una mejor adecuación a la realidad política13;
(vii) competencias de los municipios en materia de salud, educación, planeación urbanística, y otros14; y, (viii) la ampliación del periodo del alcalde y el reconocimiento de la personería jurídica a los Consejos Regionales de Planificación15. 122. Estas posiciones fueron fuertemente criticadas por miembros de la Asamblea que, aun cuando defendían la eliminación del centralismo, no estaban de acuerdo con las configuraciones territoriales propuestas -abogaban por un modelo territorial basado en regiones-16; e, incluso, fueron presentados otros modelos de desarrollo territorial que, aun cuando no eran estrictamente federados, sí tenían la finalidad de garantizar una autonomía territorial, la defensa del departamento17 y un estado regional participativo a partir de reglas de flexibilidad, equidad y parsimonia18. 123.
Sin embargo, dentro de la Asamblea Nacional Constituyente se apoyaron proyectos que pretendían conservar el modelo de Estado unitario, pero más descentralizado. Al respecto, este modelo de Estado se fundamentó en que “la idea esencial y propia de del proyecto es definir a Colombia como un Estado unitario descentralizado con una forma de gobierno presidencial atenuada y un régimen democrático, participativo y pluralista”19, ello con la finalidad de “definir a Colombia como un Estado Unitario Descentralizado”20. 124.
Estas discusiones tuvieron en común la defensa de la adopción de un modelo de Estado unitario, empero con autonomía territorial. Sin embargo, estas posiciones no fueron pacíficas, pues mientras unas defendían la institución del departamento, otras pretendían su eliminación21 -dejando incólumes el municipio o el distrito capital- y la creación de la figura de la región como nivel territorial de gobierno22.
Producto de estas discusiones, en los mismos debates de la Asamblea Nacional Constituyente se aseguró que, de conformidad con la tesis mayoritaria, es necesario flexibilizar el concepto de centralismo para asegurar, a su vez, el reconocimiento de las realidades territoriales; mientras que la tesis minoritaria consideraba inconveniente la “atomización del territorio”, pues dificulta la coordinación entre la Nación y los entes territoriales23. 12 Asamblea Nacional Constituyente.
Gaceta Constitucional N°24. P.21-24. 13 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24. P.21-24. 14 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24. P.21-24. 15 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24. P.21-24. 16 Al respecto, puede leerse la intervención del Constituyente Juan B. Fernández Renowitzky dentro del proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia N°94 titulado “Colectividades Territoriales”.
Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24 p.62ss. el Constituyente propuso “eliminar los departamentos que no son sino ficciones jurídicas de origen afrancesado e incrustadas inútilmente en el cuerpo constitucional del país desde hace muchos años (…). En contraste las regiones son eternas. Tienen una base geográfica y un fundamento geopolítico incuestionable”. 17 Asamblea Nacional Constituyente.
Gaceta Constitucional N°42. P.12 y 13. 18 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°38. P.5. “El agotamiento de la descentralización y de búsqueda de alternativas provinciales y regionales autónomas, implican algunas reglas generales de orientación política, económica y social. En primer lugar, la de flexibilidad. No es realista imponer desde arriba, como hemos visto atrás, esquemas organizativos territoriales y las decisiones deberán tener siempre referentes participativos locales: que los pueblos decidan a plena conciencia. En consecuencia, la nueva Constitución podría desde ahora sentar las bases para la libre conformación de Regiones y de Provincias donde se propusieran, mediante consultas populares, y permitir una ordenada evolución hacia esas metas.
Una segunda regla es la de la equidad en compensar Regiones, Provincias y Municipios según su grado de desarrollo o atraso económico y su viabilidad como unidad territorial. Los más prósperos tendrán que contribuir a los más atrasados. Para ello parece necesario llegar a alguna forma de clasificación o de categorías cuidando discriminar negativamente, y a la creación de Fondos de Compensación Territorial, como se propone en algunos de los proyectos de Reforma consultados.
Una tercera regla es la de la parsimonia, que incluye evitar la duplicación de funciones en un mismo territorio, especialmente la burocracia. Sobre esto será necesario estudiar y poner las bases de coordinación entre CORPES, y Corporaciones Autónomas Regionales, por ejemplo, y entre éstas y las gobernaciones de los actuales departamentos”. 19 Asamblea Nacional Constituyente.
Gaceta Constitucional N°9 p.19. En efecto, en la exposición de motivos se aseguró lo siguiente: “Respecto de la organización territorial, se establece su relación con la planeación y las finanzas públicas, fundamentalmente con el propósito de responder a la pregunta ¿en Colombia quién hace qué y con qué recursos? (…). El desarrollo institucional y el fortalecimiento administrativo de las entidades territoriales son otros de los propósitos de esta regulación. Así mismo, se faculta y estimula la creación de formas asociativas interterritoriales.
Las actuales intendencias y comisarias pasan a ser departamentos (…).” 20 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°39. P.5. 21 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24. P.37. 22 Asamblea Nacional Constituyente. Gacetas Constitucionales N°40. P.27; N°24 p.16ss 23 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°80.
P.2ss. Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 13 125. Las posiciones discutidas en la Asamblea Nacional Constituyente no tuvieron la finalidad de identificarse o encasillarse bajo los estrictos términos de las diversas comprensiones teóricas de los modelos de Estado, sino, por el contrario, tuvieron como fundamento el diseño de una capacidad institucional que permitiera llevar a cabo la garantía de los fines del Estado en el territorio.
Por tal motivo, se dispuso la creación de un Estado unitario matizado donde existe “autonomía de las entidades territoriales, profundización de la descentralización, fortalecimiento económico de los entes territoriales, la consagración del municipio como eje fundamental del Estado y la democracia participativa”24. Esta formulación introdujo un cambio drástico de las relaciones entre el poder central y las entidades territoriales.
A partir de estas formulaciones, se ha considerado que la Constitución “está mostrando no sólo el viejo anhelo de romper los grilletes del centralismo, sino de darle contenido nuevo a la descentralización, con suficientes competencias en el ángulo administrativo, pero son quebrantar la unidad colombiana”25. 126. Por ello, la Constitución, en su artículo 1°, establece que Colombia está organizada en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía en sus entidades territoriales.
Esta redacción conlleva la garantía del principio de unidad nacional, por una parte, y la autonomía territorial, por la otra como principios complementarios, los cuales se encuentran a lo largo del texto constitucional. 127. En efecto, según la jurisprudencia constitucional, el principio unitario implica que todos los órganos del Estado -incluidos los de nivel territorial- hacen parte de la unidad política del Estado26.
Este principio se ve reflejado, a su vez, de acuerdo con la Corte, en las potestades de la soberanía, tales como la dirección de la política macroeconómica27, el acuño de la moneda28, el manejo de las relaciones internacionales29, el ejercicio de la función jurisdiccional30 y de la función legislativa31, el mantenimiento del orden público32, pues todos estos asuntos son competencia del Estado, razón por la cual “las entidades territoriales carecen de competencias en estas materias y, por lo tanto, su autonomía no es absoluta, sino que se encuentra subordinada al ejercicio de estas potestades estatales.
Así, el sometimiento de las entidades territoriales a la Constitución Política y a las leyes de la República, son elementos que garantizan que la autonomía de las entidades territoriales se ejerza dentro del Estado Unitario”33. 128. Por su parte, el artículo 287 de la Constitución establece el núcleo irreductible del principio de autonomía territorial.
En dicho artículo se establecen los derechos de las entidades territoriales en virtud del principio de autonomía territorial, los cuales son: (i) gobernarse por autoridades propias34; (ii) ejercer las competencias que les correspondan35; (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones36; y, (iv) participar en las rentas nacionales37.
A partir de la lectura de estos derechos, la Corte ha considerado que “implican un poder de dirección tanto política como administrativa en el ámbito territorial respectivo, son exigibles a las autoridades superiores del Estado y deben ser respetados por 24 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°80. P.4. 25 URIBE, Diego.
La Constitución de 1991 y el ideario liberal. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá D.C. 1992. P.85. 26 Corte Constitucional. Sentencias C-579 de 2001 y C-189 de 2019. 27 Corte Constitucional. Sentencia C-189 de 2019. 28 Corte Constitucional. Sentencia C-189 de 2019. 29 Corte Constitucional. Sentencia C-189 de 2019. 30 Corte Constitucional.
Sentencia C-189 de 2019. 31 Corte Constitucional. Sentencia C-189 de 2019. 32 Corte Constitucional. Sentencia C-189 de 2019. 33 Corte Constitucional. Sentencia C-189 de 2019. 34 Constitución Política de Colombia. Artículo 287, numeral 1. 35 Constitución Política de Colombia. Artículo 287, numeral 2. 36 Constitución Política de Colombia.
Artículo 287, numeral 3. 37 Constitución Política de Colombia. Artículo 287, numeral 4. Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 14 éstas por ser esencial dicha institución en la estructura del Estado Colombiano”38. 129. Estas potestades, a su vez, contienen dos justificaciones concretas que han sido tematizadas por la jurisprudencia constitucional.
La primera justificación de la autonomía territorial consiste en suponer el reconocimiento del municipio como “ente idóneo para solucionar los problemas locales en la medida en que conoce realmente las necesidades a satisfacer, y tiene el interés para hacerlo por hallarse en una relación cercana con la comunidad”39; mientras que la segunda consiste en la identificación de las autoridades territoriales como aquellas que materializan “la soberanía y la democracia participativa en el ámbito local, para responder a las necesidades de cada comunidad”40. 130.
Sin embargo, para la Corte, la formulación dispuesta en el artículo 1° de la Constitución establece un modelo fundado en la armonización de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales41. En ese sentido, la enunciación del artículo 1° de la Constitución procura la organización territorial unitaria del Estado y, a su vez, el principio de autonomía de las entidades territoriales, en consecuencia, enmarcados en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (art.288 superior), el concepto de unidad no puede confundirse con el centralismo y hegemonía “pues la forma del Estado unitaria no choca con el reconocimiento de la diversidad territorial”. 131.
Así, la jurisprudencia ha sostenido, de manera preliminar, que no existe contradicción alguna entre los principios de autonomía y de organización territorial unitaria del Estado y, por tanto, es necesario encontrar un equilibrio entre estos para la vigencia de estos principios. El equilibrio entre estos se constituye a través de los límites de estos42, es decir, la autonomía territorial debe entenderse dentro de los límites de la Constitución y la Ley -superioridad del Estado unitario-; y, a su vez, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía43. 132.
En consecuencia, el concepto de unidad del Estado no puede ser comprendido como argumento para negar la capacidad de autonomía de las entidades territoriales y, asimismo, la autonomía territorial no puede interpretarse de una manera omnímoda, “hasta el punto de hacer nugatorias las competencias naturales de las instituciones territoriales centrales”44. 133.
Esta armonización exigida conlleva la determinación de las competencias entre la nación y las entidades territoriales45. Por ello, la Constitución le confirió al legislador orgánico la reglamentación de “la distribución de competencias 38 Corte Constitucional. Sentencia C-554 de 2007 y C-077 de 2017. 39 Corte Constitucional. Sentencia C-077 de 2017. 40 Corte Constitucional.
Sentencia C-535 de 1996 y C-077 de 2017. 41 Corte Constitucional. Sentencia C-077 de 2017. 42 Corte Constitucional. Sentencias C-123 de 2014 y C-077 de 2017. De acuerdo con la Corte, “el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites que impone la forma unitaria del Estado, lo cual no puede llevar a que el legislador o los operadores jurídicos desconozcan la obligación que tienen de respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituyen los contenidos expresamente reconocidos por la Constitución”.
Asimismo, expuso que “el principio unitario permite la existencia de parámetros generales que deban seguirse en todo el territorio del Estado, mientras que el principio de autonomía territorial exige la salvaguarda de un espacio de decisión propia a las autoridades territoriales”. 43 Corte Constitucional. Sentencia C-535 de 1996. Al respecto, la Corte Constitucional aseguró que “como bien lo señala el artículo 287 superior, la autonomía debe entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley.
De esa manera se afirman los intereses locales, pero se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano, sino que se explica en un contexto unitario. El equilibrio entre ambos principios se constituye a través de limitaciones. Por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última”. 44 Corte Constitucional.
Auto 383 de 2010 y Sentencia C-077 de 2017. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-100 de 2013, expuso que “No es posible establecer relaciones de precedencia definitivas entre los intereses constitucionales referidos [autonomía territorial y unidad nacional] En esa dirección, las exigencias descritas al principio autonómico, así como aquellas vinculadas al principio unitario no son absolutas.
En efecto, y de acuerdo con el artículo 287 de la Constitución, en el caso de las primeras la Constitución establece una prohibición de afectar los contenidos básicos requeridos para la existencia de entidades territoriales con suficiente libertad política, económica y administrativa; y, en el caso de la segunda, existe el deber de ejercer las competencias atribuidas en el marco que establezca o defina la ley y la Constitución (art.287)”. 45 Corte Constitucional.
Sentencia C-077 de 2017. Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 15 entre la Nación y las entidades territoriales”46 a partir de los principios de “coordinación, concurrencia y subsidiariedad”47. Este mandato al legislador, por su puesto, tiene límites, los cuales se encuentran dentro del texto constitucional y que han sido explicados por la jurisprudencia constitucional. 134.
El primer límite lo constituye el núcleo irreductible del principio de autonomía territorial48. Al respecto, las sentencias C-535 de 1996 y C-077 de 2017 indicaron que el principio autonómico es un componente esencial del orden constitucional cuya preservación es intrínseca a la identidad de la Constitución. Si bien la autonomía puede ser regulada en cierto margen por la ley, con la finalidad de establecer condiciones básicas en aras de salvaguardar el interesa nacional y el principio unitario, lo cierto es que no pueden afectar la reseñada autonomía. 135.
En términos de esta última decisión “la garantía institucional, así expuesta, encuentra además expresión y sustento en dos principios constitucionales: la consagración del municipio como la entidad fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las competencias asignadas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad (CP arts. 288 y 311).
El primero de ellos es desarrollo del principio democrático, ya que lo que se busca es la mayor cercanía de las autoridades a los ciudadanos. El principio de subsidiariedad reconoce el papel primordial del municipio como entidad eje de todo el ordenamiento. Según este principio, las instancias superiores de autoridad sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para hacerlo”49. 136.
La autonomía territorial como límite cuenta, a su vez, con dos rangos variables que constituyen entre sí el marco interpretativo del núcleo irreductible de este principio constitucional. El primer rango -límite mínimo- está constituido por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Constitución a las entidades territoriales para el cumplimiento de sus funciones y la prestación de los servicios a su cargo. 137.
La jurisprudencia ha encontrado dentro de este rango mínimo “los derechos de las entidades territoriales consagrados en el artículo 287 de la Carta Política, las atribuciones asignadas a sus autoridades en los artículos 300, 305, 313 y 315 y los principios y sistemas específicos de articulación administrativa”50. Por su parte, el segundo rango -límite máximo- se justifica en que el principio de autonomía territorial tiene una frontera política y que al ser superada “rompe los principios de organización del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales (…)”51.
Este límite consiste en el desconocimiento del Estado Colombiano como República unitaria52. 46 Constitución Política de Colombia. Artículo 288, inciso 1°. 47 Constitución Política de Colombia. Artículo 288, inciso 2°. Para la jurisprudencia constitucional (sentencias C-149 de 2010 y C-077 de 2017), estos principios tienen “el alcance de una garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales, de manera que medidas legislativas que tengan un alcance restrictivo de esa autonomía deben responder a un principio de razón suficiente”, 48 Corte Constitucional.
Sentencias C-535 de 1996 y C-077 de 2017. 49 Corte Constitucional. Sentencia C-077 de 2017. 50 Corte Constitucional. Sentencias C-1258 de 2001, C-149 de 2010 y C-077 de 2017. 51 Corte Constitucional. Sentencias C-1258 de 2001, C-149 de 2010 y C-077 de 2017. 52 En la sentencia C-1258 de 2001 (reiterada en la sentencia C-077 de 2017), la Corte aseguró que “el legislador está autorizado para fijar los alcances de la autonomía territorial, dentro de los límites mínimos y máximos que señala la Constitución -en un extremo, el núcleo esencial, y en el otro, el límite dado por el carácter unitario del Estado-, los cuales no podrán sobrepasar.
Este estos dos límites el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, se desplaza para fijar el grado de autonomía en cada materia o asunto a cargo de las entidades territoriales. Así pues, el principio de autonomía de las entidades territoriales “no significa que el legislador no pueda entrar a regular directamente, en ningún caso, asuntos de carácter regional o municipal.
La autonomía actúa como un principio jurídico en materia de organización competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su limitación en cada caso concreto. De otro lado, lo que le está vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades territoriales que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adaptados desde el centro.” En consideración de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido que “las limitaciones a la autonomía resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y proporcionadas””.
Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 16 138. El segundo límite lo constituyen los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad previstos en la Constitución. Estos principios han sido definidos por la jurisprudencia constitucional en reiteradas ocasiones, y particularmente en las sentencias C-149 de 2010, C-889 de 2012 y C-077 de 2017. 139.
El principio de concurrencia ha sido definido por la Corte Constitucional como aquel que reconoce “en determinadas materias, que la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben distribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de entidades que, debido a la materia, estén llamadas a participar”53.
Este principio también ordena la participación de las diversas instancias del Estado donde sea necesaria su intervención para la adecuada satisfacción de los fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad54. 140. Respecto al principio de coordinación, la Corte ha explicado que “tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la actuación de los distintos órganos resulte complementaria y condicente al logro de los fines de la acción estatal.
Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de estas”55. 141. En torno al principio de subsidiariedad, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “corresponde a un criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio de las competencias.
Desde una perspectiva positiva significa que la intervención del Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades”56. 142.
Frente a estos principios, la Corte Constitucional en el Auto 383 de 2010 consideró lo siguiente: “Estos principios tienen una relación tanto vertical, como horizontal, motivo por el cual deben ser aplicados no solo entre los órganos de los distintos niveles territoriales, sino también al interior de un mismo nivel territorial. De este modo, la coordinación, la concurrencia y la subsidiariedad no sólo deben regir las relaciones entre la Nación, los departamentos y los municipios, sino también las relaciones al interior de un mismo nivel territorial (por ejemplo, entre los distintos municipios o entre distintos departamentos).
Así, por ejemplo, en virtud del principio de subsidiariedad, la Nación tiene el deber de apoyar a los municipios que carecen de la capacidad para ejercer por sí mismos determinada responsabilidad o que se encuentran más rezagadas, pero de igual modo, tiene el deber de identificar o hacer posible que otros municipios con mayor capacidad institucional, administrativa y financiera, ofrezcan su experiencia y fortalezas como mecanismo de apoyo”57. 53 Corte Constitucional.
Sentencias C-149 de 2010, C-889 de 2012 y C-077 de 2017. 54 Corte Constitucional. Sentencias C-149 de 2010, C-889 de 2012 y C-077 de 2017. 55 Corte Constitucional. Sentencias C-149 de 2010, C-889 de 2012 y C-077 de 2017. 56 Corte Constitucional. Sentencias C-149 de 2010, C-889 de 2012 y C-077 de 2017. 57 Corte Constitucional. Auto A383 de 2010.
Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 17 143. Las formulaciones de la autonomía territorial en la Constitución tienen contenidos multitemáticos. Por tal motivo, clasificar la autonomía territorial conlleva una dificultad temática, pues una categorización de esta sería siempre incompleta o insuficiente. En todo caso, a pesar de lo anterior, es posible afirmar que los diferentes escenarios constitucionales de la autonomía territorial se han expresado en cuatro (4) dimensiones, a saber: (i) autonomía política58, según la cual “confiere a cada uno de los niveles territoriales la capacidad para elegir a los propios gobernantes, como fuente directa de legitimidad democrática (por ejemplo, alcaldes, concejales, gobernadores y asambleístas)”;
(ii) autonomía administrativa59 “en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles territoriales las competencias para manejar de manera independiente los asuntos que se encuentran bajo su jurisdicción”; (iii) autonomía fiscal “en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles territoriales [la competencia] para fijar tributos, participar en las rentas nacionales y administrar de manera independiente los propios recursos”60; y, (iv) autonomía normativa, a través de la cual “se confiere a cada uno de los niveles territoriales la capacidad de auto-regularse en aquellas materias específicas que no trasciendan o desborden el interés exclusivamente local o regional”61. 144.
En virtud de lo anterior, la protección constitucional de la autonomía territorial conlleva al (i) reconocimiento de una libertad de autogestión que se encuentra descrita en el artículo 287 de la Constitución y en las competencias asignadas a las autoridades territoriales y su desconocimiento conlleva la vulneración del núcleo irreductible del principio de autonomía territorial62; asimismo, su infracción se causa cuando (ii) se quebranta una regla constitucional que proteja de manera específica la autonomía o cuando se impone a la autonomía una restricción injustificada, es decir, cuando la limitación es desproporcionada63; y (iii) la intensidad del examen de proporcionalidad que realiza el juez puede variar en función de la materia objeto de regulación o intervención, del grado de afectación de los derechos de las entidades territoriales o de la existencia de una competencia legislativa expresa para la regulación de la materia64.
2. LAS COMPETENCIAS CONSTITUCIONALES DE LOS CONCEJOS65 145. El artículo 313 de la Constitución Política dispone que, los Concejos tienen la facultad de (i) reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio, (ii) adoptar los planes y programas de desarrollo económico, social y de obras públicas;
(iii) autorizar al Alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones que le corresponden al Concejo; (iv) votar los tributos y los gastos locales; (v) dictar normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos; (vi) determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, escalas de remuneración de acuerdo con las distintas categorías de los empleos, también crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales o sociedades de economía mixta;
(vii) reglamentar los usos del suelo; (viii) elegir personero; y (ix) dictar normas para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. 147. Por su parte el artículo 322 superior también prevé que los Concejos 58 Corte Constitucional. Auto A383 de 2010. 59 Corte Constitucional. Auto A383 de 2010. 60 Corte Constitucional.
Auto A383 de 2010. 61 Corte Constitucional. Auto A383 de 2010. 62 Corte Constitucional. Sentencia C-100 de 2013. 63 Corte Constitucional. Sentencia C-100 de 2013. 64 Corte Constitucional. Sentencia C-100 de 2013. 65 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-098 de 2019 Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 18 Distritales, a partir de las normas generales, tienen la competencia para dividir el territorio, a iniciativa del alcalde y, de acuerdo con las características sociales de los habitantes cuenta con la facultad para realizar el reparto de competencias y de funciones administrativas. 148.
En Sentencia C-738 de 2001, esta corporación sostuvo que, en relación con los Concejos y el Congreso la sinergia entre la autonomía territorial y la nación está garantizada a través de limitaciones recíprocas “en virtud de las cuales ambos reductos cuentan con un mínimo esencial que habilita a las autoridades del respectivo nivel para ejercer ciertas funciones, y regular ciertos temas, en forma exclusiva.
Por ello, se reitera, en estas materias la lógica kelseniana pura encuentra un límite, puesto que existen ciertas atribuciones, competencias y asuntos que forman parte del núcleo esencial de la autonomía territorial”. 149. En el texto de la Sentencia C-738 de 2001, la Corte enfatizó que las referidas entidades territoriales tienen competencias autónomas, entre ellas las que se determinan en el artículo 313 superior que en su primer apartado señala que los concejos municipales están encargados de definir las funciones en el Municipio, así como reglamentar la prestación de los servicios públicos a su cargo.
Así indicó que “La función reglamentaria que allí se consagra es una de las atribuciones normativas propias de los concejos, que forman parte del reducto esencial de la autonomía territorial y, por lo mismo, no requieren para su desarrollo de una ley de la república que haya regulado previamente las materias en cuestión”. 150. De su contenido también se extrae que esa potestad de reglamentación de los municipios debe ser armónica con lo previsto por el legislador.
Es decir que “en ciertos casos, el alcance de la regulación legislativa de la materia es mucho menor, por haberle conferido la Carta a las entidades territoriales, directamente, la función reglamentaria correspondiente, la cual se diferencia de la potestad reglamentaria del Presidente de la República y, por ende, no está restringida por los dictados del legislador.
Por lo tanto, en estos casos no se hace necesario que existan con anterioridad regulaciones legales minuciosas, para que las respectivas corporaciones territoriales desarrollen con plenitud tal atribución reglamentaria”66. 151. Así mismo en sentencia C-720 de 1999 se señaló, en relación con la gestión de los intereses de las entidades territoriales que “no puede la ley, so pretexto de diseñar el régimen de ordenamiento territorial, establecer normas que limiten a tal punto la autonomía de las entidades territoriales que sólo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la gestión de sus propios intereses” y sobre este aspecto esta corporación ha determinado, que cualquier medida que tenga por objeto vaciar de contenido la autonomía de las entidades territoriales, es irrazonable y desproporcionada y atenta contra los principios de la Carta Política”. 5.- RELACIÓN DE LAS PRUEBAS Al proceso se allegaron en forma regular y oportuna las pruebas que se relacionan a continuación: 1.- Acuerdo No. 022 del 29 de noviembre de 2021 por medio del cual se actualizó el régimen jurídico del impuesto predial contendido en el Acuerdo 013 de 2012, y el régimen del impuesto de industria y comercio contenido en el Acuerdo 032 de 2020 (Cons. 02 pruebas págs. 4 a 22 expediente digital).
Fue sancionado el 9 diciembre 66 Corte Constitucional. Sentencia C-738 de 2001. Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 19 2021 y publicado en la misma fecha (Cons. 02 pruebas págs. 27 a 28 expediente digital). El 10 de diciembre de ese año se publicó en la página WEB de la Alcaldía de Yopal y difundió por la radio (Cons. 02 pruebas págs. 30 y 32 expediente digital). 2.- Igualmente se aportó la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo 013 de 2012 que posteriormente se convirtió en el Acuerdo 022 del 2021.
(Cons. 02 pruebas págs. 44 a 88 expediente digital). 3.- También se aportó copia del Acta de reunión No. 51 del Consejo Municipal de Políticas Fiscal- COMFIS (Cons. 02 pruebas págs. 90 a 126 expediente digital). 4.- Exposición de motivos Cámara de Representantes proyecto de ley No. 012 de 2019, por medio de la cual se crea la categoría municipal de ciudades capitales, se adoptan mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa y se dictan otras disposiciones;
Gaceta del Congreso No. 657 del 24 de julio de 2019; este proyecto de ley fue aprobado, es la Ley 2082 del 18 de febrero de 2021. (Cons. 016 págs. 13 a 31 expediente digital). 5.- Y el Acuerdo 816 del 25 de agosto de 2021 del Concejo de Bogotá, por el cual se efectúan unas modificaciones en materia hacendaria para el rescate social y económico, se garantiza la operación de sistema de transporte público y se dictan otras disposiciones (Cons. 016 págs. 97 a 107 expediente digital). 6.- VALORACIÓN PROBATORIA Un análisis general de las pruebas permite inferir que las pruebas que aparecen en el presente proceso fueron allegadas en las oportunidades procesales existentes para el efecto; que todas ellas son pertinentes, pues existe relación directa entre el objeto de la presente acción y los medios de prueba aportados; todas resultan conducentes, si se tiene en cuenta que estamos en presencia de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, donde no hay reserva probatoria especial para demostrar los hechos, por una parte y por otra, porque las pruebas se practicaron en forma lícita; y finalmente, todas ellas devienen eficaces, porque son útiles para llevar al convencimiento del juez los hechos que se pretenden demostrar.
Debe agregarse que todos del acervo probatorio está constituido por documento público no tachado de falso ni demostrada su falsedad. 7.- ESTUDIO DEL CASO 7.1.- Según el artículo 287 de la Constitución Política de Colombia, las entidades territoriales, naturaleza que tiene el municipio de Yopal, gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y dentro de los límites de la Constitución y la Ley.
Hacen parte de su autonomía, entre otras, la de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, acorde con lo dispuesto en la Constitución y en la Ley. 7.2.- El demandante asevera, y en ello le asiste la razón, que a través del acto demandado (Acuerdo 022 del 29 de noviembre de 2021) emitido por el Concejo Municipal de Yopal, a iniciativa del alcalde, se incrementó la tarifa del ICA al 20%.
Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 20 Debe precisarse que la tarifa de ese impuesto estaba en el 5% para bancos y demás entidades financieras en el Acuerdo 032 de 2020, artículo 31, y pasó a una tarifa del 20% en el artículo 18 del Acuerdo 022 del 29 de noviembre de 2021. 7.3.- Cuando se analiza el acta de reunión del CONFIS de Yopal del 1 de octubre de 2021 se analizó, entre otras la actualización del régimen de impuesto de industria y comercio conforme con lo autorizado por la Ley 2082 de 2021.
De esa acta se transcribe por ser pertinente, lo siguiente: Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 21 Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 22 Así mismo, para la modificación tarifaria se tuvo en cuenta el crecimiento promedio por rama de actividad económica, así: Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 23 7.4.- Manifiesta la parte actora que en el Distrito Capital la tarifa del ICA es del 14 por mil según lo establecido en el artículo 53 del Decreto 352 de 2002, modificado por el Acuerdo 816 de 2021; y como el incremento de esa tarifa en Yopal fue del 20 por mil, el artículo 18 del Acuerdo 022 de 2021 debe declararse nulo por violación de los artículos 287 numeral 3 y 313 numeral 4 de la Constitución, y artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, cuyo texto es el siguiente:
ARTÍCULO 14. Adopción de normatividad. Los Concejos de las ciudades capitales podrán adoptar, a iniciativa del alcalde y acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital, las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá en materia de impuesto predial unificado y de industria y comercio, en lo que no contraríe las disposiciones de tipo constitucional sobre la materia.
En apoyo de su tesis cita apartes de las siguientes sentencias: 7.4.1.- C-004 de 1993, a través de la cual se decidió una demanda de inexequibilidad contra los artículos 5 (parcial), 6, 7, 8 y 9 de la Ley 86 de 1989, por la cual se dictan normas sobre transporte masivo de pasajeros y en donde se resolvió:
PRIMERO: Del artículo 5° son EXEQUIBLES su encabezamiento, el literal b) y la parte inicial de su inciso final, que dicen: Artículo 5°. Cuando las rentas de los municipios, incluido el Distrito Especial de Bogotá, no sean suficientes quedan facultados para: b) Cobrar una sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta del 20% de su precio al público sobre las ventas de Ecopetrol en la planta o plantas que den abasto a la zona de influencia del respectivo sistema, previo concepto del Consejo de Política Económica y Social, CONPES.
Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 24 Los incrementos a que se refiere el presente artículo se destinarán exclusivamente a la financiación de sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros "
SEGUNDO: Es EXEQUIBLE el artículo 6° que dice: "Artículo 6°. Para atender las erogaciones causadas por la construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, y prioritariamente el servicio de la deuda, se cobrará una sobretasa al consumo de la gasolina motor del 10% de su precio al público sobre las ventas de Ecopetrol en la planta de abastecimiento ubicada en el Valle de Aburrá a partir del 1° de enero de 1990".
TERCERO: Estése a lo dispuesto por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia C-517 del 15 de Septiembre de 1992, que declaró exequible: - Del artículo 5°, la expresión propias y los siguientes apartes: " Para garantizar la pignoración de los recursos prevista en el artículo anterior a) Aumentar hasta en un 20% las bases gravables o las tarifas de los gravámenes que son de su competencia;
" Se cobrarán a partir del 1° de enero del año siguiente a aquel en que se perfeccione el contrato para su desarrollo". - El artículo 7°, que dice: "En el caso del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, como condición para el otorgamiento de la garantía de la Nación, se deberán pignorar rentas en cuantía suficiente que, sumadas a los recursos generados por la sobretasa a la gasolina de que trata el artículo anterior, cubran en valor presente la totalidad del costo inicial del proyecto, equivalente a US $ 650 millones de 1984". - El artículo 8°, en la parte que dice: "La contribución por valorización que se cobre en las jurisdicciones municipales de Medellín, Itaguí, Bello, Envigado, Sabaneta, la Estrella y Copacabana para atender las erogaciones causadas por la construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá y prioritariamente el servicio de la deuda, no podrá ser inferior al equivalente en pesos de 164 millones de dólares constantes de 1992, estimativo que excluye los estratos socioeconómicos Nos. 1. 2 y 3.
" - El artículo 9°, que dice: "En el caso del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá se deberán pignorar las siguientes rentas: a) La contribución por valorización de que trata el artículo 8° de la presente Ley; b) Rentas departamentales y municipales en cuantías suficientes que cubran la diferencia entre el costo inicial del proyecto a que hace referencia el artículo 7° de esta Ley, y lo recaudado por concepto de la sobretasa a la gasolina y los recursos previstos en el literal a) del presente artículo".
Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 25 7.4.2.- C-070 de 1994, a través de la cual se decidió una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31 de 1992, por la cual se expidieron normas a las que debería sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y al Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional.
Se declaró inexequible el parágrafo tercero del artículo 16 de dicha ley. 7.4.3.- C-84 de 1995 que resolvió una demanda de inexequibilidad contra el Decreto 777 de 1957 sobre peajes. La sentencia declaró exequibles por vicios de forma los artículos 21 y 29 de la Ley 105 de 1993 que se acumuló a dicho proceso. 7.4.4.- C-335 de 1996 por la que se decidió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11 y 39 parcial de la Ley 14 de 1983 y los artículos 181 de 259 del Decreto 1333 de 1986.
“Decláranse EXEQUIBLES las siguientes normas: 1o. El artículo 11 de la ley 14 de 1983, que corresponde al artículo 181 del decreto 1333 de 1986. 2o. Los siguientes apartes del artículo 39 de la ley 14 de 1983, que corresponde al artículo 259 del decreto 1333 de 1986: "Artículo 39°.- 2.; además, subsisten para los departamentos y municipios las siguientes prohibiciones: "a) La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que ésta sea.
"b) La de gravar los artículos de producción nacional destinada a la exportación. "c) La de gravar con el impuesto de industria y comercio la explotación de canteras y minas diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos, cuando las regalías o participaciones para el municipio sean iguales o superiores a lo que corresponderá pagar por concepto del impuesto de industria y comercio;
"d) La de gravar con el impuesto de industria y comercio, los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud; "e) La de gravar la primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trate de actividades de producción agropecuaria, con excepción de toda industria donde haya una transformación por elemental que ésta sea;
"f) La de gravar las actividades, del Instituto de Mercadeo Agropecuario, IDEMA." 7.4.5.- C 232 de 1998, por la que se decidió una demanda de inexequibilidad contra el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, que remite al proceso contemplado en el Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 26 Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional, el cual se declaró exequible. 7.4.6.- C- 132 de 2020 que decidió una demanda de inconstitucionalidad sobre el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, que se refiere al recaudo y facturación, lo declaró exequible. 7.4.7.- C-493 de 2019 que resolvió una demanda de inconstitucionalidad sobre el artículo artículo 66 (parcial) de la Ley 1943 de 2018, “Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”.
Se declaró exequible. Pues bien, tal como lo señala el agente del Ministerio Público en su concepto, los apartes de las sentencias referidas que se citaron en la demanda, no son reglas que haya asumido la Corte Constitucional y que deban acatarse de manera imperativa, sino obiter dictum, las que, tal como lo ha señalado esa Corporación en forma reiterada, no son de obligatorio acatamiento. 7.5.- El apoderado de la parte actora indica que la norma demandada es contraria a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021.
Al analizar el contenido de esa norma, la Corporación comparte las apreciaciones del señor procurador delegado ante este Tribunal sobre dos aspectos: a.- El artículo 14 de la citada ley no es una norma imperativa pues la acepción que utiliza no es “deberá” sino “podrá”, lo que significa que es optativo del municipio de Yopal adoptar las normas del Distrito Capital en materia de tributos. b.- La norma prevé: “ARTÍCULO 14.
Adopción de normatividad. Los Concejos de las ciudades capitales podrán adoptar, a iniciativa del alcalde y acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital, las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá en materia de impuesto predial unificado y de industria y comercio, en lo que no contraríe las disposiciones de tipo constitucional sobre la materia” El apoderado de la parte demandante interpreta que según las expresiones subrayadas, el municipio de Yopal para adoptar las decisiones debe tener en cuenta las realidades tributarias del Distrito Capital.
No, la interpretación que debe darse a esta norma es que las realidades que se deben consultar son las de las ciudades capitales, en este caso Yopal, y no las de Bogotá Distrito Capital, si se tiene en cuenta que la Ley 2082 precisamente creó una categoría especial para las ciudades capitales de departamento y por lo tanto el artículo 14 se refiere a ellas.
Además, también comparte la apreciación del Ministerio Público cuando indica que si el municipio de Yopal debiera considerar las realidades de la capital de la República para hacer las modificaciones en materia tributaria, ello iría en contra de la autonomía de que gozan las entidades territoriales. 7.6.- Es cierto que las entidades territoriales en materia tributaria se deben sujetar a la Constitución y a la ley.
El Decreto Extraordinario 1421 de 1993 tiene la categoría de ley y éste en su artículo 154, numeral 6 dispone que sobre la base gravable definida en la ley, el Concejo aplicará una tarifa única del dos por mil (2%o) al treinta por mil (30%o). Obsérvese que ese Decreto Ley no fija una tarifa única sino un rango entre el dos y el treinta por mil.
Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 27 El artículo 18 del Acuerdo demandado establece una tarifa del 20 por mil, es decir, se encuentra dentro del margen establecido en el Decreto Extraordinario 1421 de 1993. El Decreto 352 de 2002, que cita el demandante, fue expedido por el alcalde de Bogotá en ejercicio de sus facultades legales y en especial de las conferidas por el artículo 12 del Acuerdo 52 de 2001, las cuales fueron ampliadas por el artículo 28 del Acuerdo 65 de 2002, ambos emitidos por el Concejo de Bogotá. A través de dicho decreto, en su artículo 53, efectivamente se señaló las tarifas en materia tributaria.
Sin embargo, ese decreto no tiene la naturaleza de ley y por lo mismo no se le puede dar ese carácter como lo hace la demandante. 7.7.- Finalmente, lo fundamental para este caso es que de conformidad con la Constitución, el Concejo Municipal de Yopal, a iniciativa del alcalde puede fijar las tasas de los tributos, entre ellas, la del ICA, y modificarla de acuerdo a su realidad, por ser una capital de departamento, en los términos de la Ley 2082 de 2021.
En la contestación de la demanda, el municipio de Yopal indicó que por iniciativa del alcalde, en octubre de 2021 se revisó la realidad tributaria, como quedó reflejado en la exposición de motivos, que tuvo en cuenta la tasa de crecimiento de cada una de las 8 actividades que pertenecen al sector terciario; que en los 15 años analizados, la actividad financiera y de seguros ha tenido el máximo crecimiento, en 8 de ellos: esto es, en el año 2008, 2011 hasta 2015, 2017 y 2020; además que el pico de la serie se encuentra en el año 2007 con un crecimiento del 13.8% periodo anterior al efecto de la crisis financiera global del año 2008 que impactó en el sector con tasas de crecimiento menores, pero no negativas hasta el año 2009.
Todo ello está probado en el acta del CONFIS de octubre de 2021. Además indicó que la modificación de tarifas se hizo para menguar la dependencia del nivel nacional, y en especial para garantizar a partir de la obtención de recursos, el cubrimiento de las necesidades de la población, de conformidad con las previsiones de los artículos 287 numeral 3 y 313 numeral 4 superior.
Todas esas situaciones son legítimas y tienen fuente constitucional; además, fueron ejercidas en virtud de la autonomía previstas en los artículos 1 y 287 de la Constitución, entre otras normas. Resta observar que, a juicio de este Tribunal, la competencia asumida por el alcalde de Yopal para actualizar la tarifa de ICA en lo que se refiere a bancos e instituciones financieras, así como del Concejo del mismo ente territorial para aprobarlas, encajan dentro de los parámetros fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C- 353 A de 2021, cuya parte pertinente se transcribió en precedencia, pues simplemente son un reflejo del principio de autonomía territorial en esa materia.
Así las cosas, no se ha desvirtuado la presunción de legalidad de la disposición demandada y por lo mismo se negarán las pretensiones. V. COSTAS En relación con este asunto y reiterando lo expuesto en múltiples sentencias proferidas después de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe señalarse que en un Estado Social de Derecho como el que prevé nuestra Constitución (art. 1) resulta razonable ponderar en cada caso la actividad procesal de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo Radicación No. 85001-2333-000-2022-00138-00 28 en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria de la parte, si ella resulta dilatoria en la intervención del recurso, la proposición o trámite de un incidente, o el fundamento mismo de los actos procesales, pues algunos no son serios sino caprichosos o arbitrarios.
Además, estamos en presencia de una acción pública. Bajo estos presupuestos, en el caso que nos ocupa no hay lugar a condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: No CONDENAR en costas en esta instancia.
TERCERO: ORDENAR el archivo del expediente, dejando las constancias de rigor, cuando esta providencia se encuentre ejecutoriada (Aprobado en Sala virtual del 7 de septiembre de 2023, acta No.) NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO AURA PATRICIA LARA OJEDA INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ LLG Firmado Por: Jose Antonio Figueroa Burbano Magistrado Mixto 001 Tribunal Administrativo De Yopal - Casanare Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 223cb1a4d95c87ef4ff442346efa3036de75707d1dbb7c5692bea9a559e17707 Documento generado en 07/09/2023 10:46:31 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica