REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrado ponente: CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Villavicencio, nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL No. 2 REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LEONOR DUARTE RAMOS DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP- RADICACIÓN: 50001-23-33-000-2019-00176-00 I. SENTENCIA Concluido el trámite legal sin observar causal de nulidad que invalide lo actuado, y advirtiéndose la posibilidad de la alteración del turno para proferir sentencia1, procede la Sala2 a emitir pronunciamiento de fondo en el proceso promovido por LEONOR DUARTE RAMOS, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, contra la UNIDAD 1“En relación con el derecho de turno es necesario tener en cuenta que los artículos 63 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, y 18 de la Ley 446 de 1998, determinan que los jueces deben proferir las sentencias en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin, y que la alteración de dicho orden puede realizarse, excepcionalmente, entre otras causales, en atención a su especial trascendencia social y por carecer de antecedentes jurisprudenciales, cuando su solución sea de interés público o pueda tener repercusión colectiva.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Auto del 03 de julio de 2018. Radicado: 73001-23-31-000-2012-00227-01(50949), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 2 La presente providencia fue estudiada y aprobada en Sala. Adicionalmente, la misma constituye el resultado de un trabajo colectivo que involucra a la totalidad de integrantes del equipo de trabajo del Despacho 02 del Tribunal Administrativo del Meta, compuesto por: Edwards Andrés Martínez Camacho –Auxiliar Judicial Grado II, Julia Raquel Páez Garzón –Auxiliar Judicial Grado I, Wilman Fernando Gómez Martínez –Profesional Universitario Grado 16 y Bellanid Orozco González –Profesional Especializada Grado
23. ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES –UGPP -. II.
ANTECEDENTES La señora LEONOR DUARTE RAMOS, por intermedio de apoderado judicial, el 4 de junio de 2019, promovió el presente medio de control3 con la finalidad de que se estimen las siguientes: 1. Pretensiones Solicita que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en: i) la Resolución No. RDP 033355 del 13 de agosto de 2018, expedida por la UGPP, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la demandante; y de ii) la Resolución No. RDP 043796 del 13 de noviembre de 2018, a través de la cual la UGPP resolvió el recurso de apelación confirmando la resolución anterior.
Como consecuencia de lo anterior, solicita que, a título de restablecimiento, se condene a la demandada a i) reconocer y pagar a favor de la demandante, la pensión de jubilación gracia, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de la totalidad de factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus jurídico de pensionada, tales como asignación básica mensual, prima de vacaciones docentes y una doceava parte de la prima de navidad; ii) reconocer y pagar el retroactivo pensional generado desde el momento del cumplimiento de los requisitos exigidos por la normatividad aplicable; iii) reconocer y pagar la pensión de jubilación gracia por 14 mensualidades al año, de conformidad con lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005; y iv) que se reconozca y pague la actualización de sumas de dinero dejadas de pagar con fundamento en el artículo 187 de l ley 1437 de 2011.
También requiere el pago de los intereses moratorios establecidos en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 sobre las sumas adeudadas, que se dé cumplimiento al fallo y se condene en costas a la demandada en los términos de los artículos 188, 189 y 192 del C.P.A.C.A. 2. Hechos. 3 Folios 2-17 archivo «002. Expediente (portada a folio 103)» Se señala en la demanda que la señora LEONOR DUARTE RAMOS nació el 4 de abril de 1954, por lo que en la misma fecha del año 2004 cumplió 50 años de edad.
Menciona que fue nombrada interinamente por la Gobernación del Departamento del Meta, inicialmente a través del Decreto No. 133 del 6 de marzo de 1980, como maestra de primaria de la Escuela urbana “Los Comuneros” de la ciudad de Villavicencio, estando vinculada desde el 4 de febrero hasta el 9 de mayo de 1980. Posteriormente, por medio del Decreto No. 282 del 22 de abril de 1981 fue designada como maestra de primaria de la Escuela urbana “Antonio Villavicencio” de la ciudad de Villavicencio, desde el 2 de abril hasta el 10 de mayo de 1981.
Después, mediante Decreto No. 691 del 18 de septiembre de 1981, fue nombrada para ejercer el cargo de docente normalista de primaria de la Escuela urbana “John F. Kennedy” de la ciudad de Villavicencio, vinculándose desde el 26 de agosto hasta el 20 de septiembre de 1981. Sostiene que las vinculaciones anteriores fueron como docente departamental y los pagos con recursos propios de la entidad territorial, y que los aportes durante tal periodo fueron con destino a la Caja de previsión Social del Departamento del Meta, a pesar de que para efectos de la pensión gracia no son necesarios.
Asegura que después la accionante fue nombrada en propiedad a través de Decreto 0374 del 12 de junio de 1986, emanado del Departamento del Meta, tomando posesión de dicho cargo mediante acta No. 211 del 27 de junio de 1986, y fungió como docente sin solución de continuidad hasta el 1 de enero de 2014. Indica que la actora cumplió más de 20 años de servicios al servicio del magisterio oficial de forma interrumpida, desde el 4 de febrero de 1980 hasta el 1 de enero de 2014, y que desempeño su profesión con buena conducta, honradez y consagración al servicio de la educación oficial; y, así mismo, no posee ninguna clase de sanción disciplinaria.
Relata que, el 10 de mayo de 2018, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia ante la UGPP, la cual fue negada mediante Resolución No. RDP 033355 del 13 de agosto de 2018, considerando que la demandante no acreditaba la condición de docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pues en dicha decisión se reconoce que laboró desde el 27 de junio de 1986 hasta el 30 de diciembre de 2013, como docente departamental.
Manifiesta que la decisión fue recurrida en apelación, resolviéndose en Resolución No. RDP 043796 del 23 de noviembre de 2018, que confirmó la anterior decisión, argumentando la entidad que si bien existe un certificado de información laboral, bajo el número de consecutivo 904 del 23 de febrero de 2018, no podría ser tenido en cuenta al no allegarse en los formatos del FOMAG. 3.
Concepto de violación. Se invocan en la demanda como disposiciones quebrantadas: -De la Constitución Política: artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 48, 53, 83, 93, 94, 122, 123, 125, 209, 298, y 311. -De orden legal: artículos 1, 2, 4 y siguientes de la Ley 114 de 1913, artículo 6 de la Ley 116 de 1928, artículo 3 de la Ley 37 de 1993, Ley 4 de 1966, Ley 43 de 1975, Ley 33 de 1985, Ley 62 de 1985, Ley 91 de 1989, Ley 4 de 1992, artículo 6 de la Ley 60 de 1993, artículos 11 y 279 de la Ley 100 de 1993, articulo 19 literal g de la Ley 4 de 1994, Ley 715 de 2001, Ley 1278 de 2002, acto legislativo 01 de 2005, artículo 5 del Decreto 224 de 1972, artículo 23 del Decreto 1950 de 1973, Decreto 1045 de 1978, Decreto 2277 de 1979. -De orden internacional: Convenios No. 102 y 128 sobre la seguridad social, Pacto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968.
Manifiesta que los actos acusados vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, y seguridad social, debido a que la pensión de jubilación gracia es una prestación especial que se otorga a favor de algunos docentes vinculados a la educación oficial antes del 1 de enero de 1981, que cumplan: i) la edad de 50 años, ii) que hayan tenido una vinculación territorial (nacionalizado, departamental, distrital o municipal) y, iii) que hayan observado buena conducta, idoneidad y consagración. Destaca que esta pensión no se reconoce con cargo a los aportes a la seguridad social, por tanto, los beneficiarios, no requerían estar afiliados a la extinta CAJANAL, pues esta prestación se paga con cargo directo a los recursos públicos dispuestos para tal fin en virtud de la Ley 114 de 1913, y esta pensión no es incompatible con las demás prestaciones que otorga el magisterio a los educadores tal y como se señala en el Decreto 224 de 1972, la Ley 4 de 1992 y el articulo 128 superior.
En cuanto a las disposiciones constitucionales vulneradas indica que se afectó el articulo 2 como pilar de todo Estado Social y Democrático de Derecho, debido a que las autoridades están creadas con el fin de preservar los bienes y derechos de los administrados, situación que considera se contraviene por parte de la entidad accionada.
Así mismo que el articulo 4 resulta infringido al aplicar normas contrarias al derecho que reclama la accionante, por cuanto posee un justo título para ser acreedora de la prestación controvertida, y esos derechos adquiridos están consagrados en el artículo 53 superior; de igual forma, alude que se quebranta el artículo 6, puesto que la demandada se ha atribuido funciones de autoridades judiciales y legislativas al crear una serie de requisitos adicionales a los que consagra la legislación sobre la pensión gracia. Asegura, que también se desconoce el articulo 13 al someterse la accionante como sujeto de especial protección constitucional a una situación discriminatoria exigiéndole más requisitos de los necesarios, a pesar de cumplir con las exigencias señaladas en la ley.
También refiere como conculcados los artículos 46 y 48 al referirse a la garantía de la seguridad social. Y, por último, agrega que se contraviene el artículo 53, pues la entidad demandada le ha dado mayor prevalencia a la formalidad sobre la realidad, y se está desconociendo un derecho adquirido. Hace una relación cronológica de las normas aplicables a los docentes en la pensión gracia de jubilación, entre las cuales cita el artículo 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928, el artículo 3 inciso segundo de la ley 37 de 1933, y el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, de acuerdo con las cuales los beneficiarios de la pensión gracia deben ser docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y el tiempo de servicios de 20 años.
En cuanto al argumento que expone la entidad relacionado con que los tiempos laborados entre 1980 y 1981 no pueden ser tenidos en cuenta, porque no se allegaron en los formatos establecidos por el FOMAG, señala que quien emitió las certificaciones fue la Gobernación del Meta, entidad que tiene la obligación de expedir los tiempos de servicio en dichos formatos tal y como lo estableció la Circular Conjunta No 13 adoptada por los Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Protección Social, válidos para la emisión de bonos pensionales y/o para el reconocimiento de pensiones son de uso exclusivo para ese fin.
De manera que no se le puede restar valor a dichas certificaciones, máxime cuando el mismo Código General del Proceso en el artículo 244, aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, señala que los documentos públicos y privados se presumen auténticos. Manifiesta que el Consejo de Estado en varias ocasiones ha señalado que la pensión de jubilación gracia se liquida con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación del derecho, indicando además que esta prestación no puede ser liquidada bajo la egida de la Ley 33 de 1985, por ser una prestación espacial que no se paga con cargo a los aportes.
Citando al respecto las sentencias de unificación del 22 de enero de 2015, en la cual se resolvió que la pérdida de la continuidad no podía convertirse en la pérdida del derecho pensional, pues lo único que exigía la norma era la prestación del servicio con anterioridad al 1 de enero de 1981, así como lo relacionado con los tiempos laborados como docente de hora catedra, y la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, en donde se definió la finalidad de la pensión gracia, vigencia, los requisitos, la naturaleza jurídica del Sistema General de Participaciones, la prueba para el reconocimiento de la pensión gracia, entre otros aspectos. 4.
Contestación de la demanda. La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP- manifiesta su oposición a las pretensiones4, por considerar que carecen de fundamento fáctico y jurídico, y frente a los hechos indica que se atiene a lo que resulte probado en el proceso. Afirma que la señora LEONOR DUARTE RAMOS solicita el reconocimiento y pago de la pensión gracia, y que la misma cuenta con más de 50 años, y a continuación cita los requisitos contenidos en el artículo 15 numeral 2, literal a de la ley 91 de 1989, y la sentencia del Consejo de Estado en sala plena en sentencia del 29 de noviembre de 1997.
Explica que de acuerdo con el expediente administrativo, si bien se observa copia auténtica de Decreto de Nombramiento No. 133 del 6 de marzo de 1980, emitido por la Gobernación del Meta y certificado de información laboral con consecutivo No. 904 del 23 de febrero de 2018 expedido por la Gobernación del Meta, que certifica 4 Folios 131-135 archivo «002.
Expediente (portada a folio 103)» los tiempos prestados por la accionante del 4 de febrero al 9 de mayo de 1980, del 2 de abril al 10 de mayo de 1981 y del 26 de agosto al 20 de septiembre de 1981, estos tiempos no están acreditados en los correspondientes formatos únicos para la expedición de tiempos de servicio del FOMAG donde se establezca el tipo de vinculación (nacionalizado, municipal, distrital, departamental o nacional), por lo que no existe prueba idónea que acredite el tiempo de servicio.
Por la anterior, relata que la entidad mediante auto No. ADP 007312 del 17 de octubre de 2018 ordenó la práctica de pruebas con el fin de que se allegara el citado formato, y los actos administrativos de nombramiento y posesión anteriores a 1986, pues para dar trámite a la solicitud prestacional, era necesario contar con la totalidad de elementos de juicio que le permitieran tomar una decisión de fondo, y por tanto, al no allegarse la totalidad de los documentos requeridos, solo se lograba acreditar la vinculación de la demandante como docente en fecha posterior a la contemplada en la ley, por lo que no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión solicitada.
Como excepciones formula i) ausencia de vicios en el acto administrativo, afirmando que los actos controvertidos conservan incólumes su presunción de validez y surten plenamente sus efectos jurídicos, sin que se vislumbren vicios que conlleven a su anulación; ii) la inexistencia de la obligación de reconocer la pensión debido a que la demandante no cumple con los requisitos para acceder a lo reclamado, pues no demostró su vinculación a la docencia antes de 1980 y iii) la prescripción, solicitando tener en cuenta la prescripción de derechos laborales conforme al artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, y el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, toda vez que la interrupción no versa sobre un derecho concreto que Cajanal EICE Liquidación haya reconocido, sino sobre una mera expectativa.
Finalmente, solicita que se declaren oficiosamente las excepciones de fondo que se prueben durante el proceso. 5. Trámite procesal. La demanda se radicó en el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta como consta en el acta de reparto del 4 de junio de 20195; y en esta corporación, mediante auto del 28 de agosto de 20196, se dispuso la admisión de la demanda, siendo notificada en legal forma a las partes e intervinientes. 5 Archivo «001.
Acta de reparto». 6 Folios 64-67 archivo «002. Expediente (portada a folio 103)» Posteriormente, en auto del 10 de agosto de 20217 en virtud del artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó el artículo 182A del CPACA, se tuvo por contestada la demanda, se fijó el litigio y se dispuso el decreto y práctica de pruebas. Tras obtenerse respuesta a los requerimientos, en auto del 26 de octubre de 20218 se tuvo por cerrada la etapa probatoria, y finalmente, en proveído del 9 de noviembre de 20219, se corrió traslado a las partes para presentar los alegatos de conclusión. 6.
Alegatos de conclusión. En esta oportunidad, la parte actora10 menciona que la demandante cumple con la edad de 50 años cumplidos para obtener la pensión gracia y el tiempo de servicio de 20 años, de conformidad con las certificaciones y decretos, con los que demuestra la vinculación como docente territorial, además que no posee sanciones de orden disciplinario, y que se desempeñó con honradez y consagración al servicio educativo.
Explica que de la documental obrante se desprende que la accionante laboró en interinidad como docente de primaria al servicio de la Secretaría de Educación del Meta en el periodo comprendido del 4 de febrero al 9 de mayo de 1980. Señala que, a través de la Resolución RDP 033355 del 13 de agosto de 2018, se reconoce expresamente que los tiempos laborados entre el 27 de junio de 1986 y el 30 de diciembre de 2013 son nacionalizados o territoriales que son válidamente computables para acceder a la pensión de jubilación gracia. Finalmente, cita las sentencias de unificación del 22 de enero de 2015.
Rad. 25000-23- 42-000-2012-02017-01, del 21 de junio de 2018 Rad. 25000-23-42-000-2013-04683-01, y la sentencia Rad. 11001-03-25-000- 2016-00857-00(3950-16) del 5 de agosto de 2021; y concluye solicita la concesión de las pretensiones de la demanda. 7 Archivo «008. Auto 10 agosto 2021 -fija litigio y decreta pruebas» 8 Archivo «014.
Auto 26 oct 2021 -deja documentos a disposición» 9 Archivo «016. Auto 9 noviembre 2021 -traslado alegatos» 10 Archivo «018. Alegatos parte actora» A su turno, la apoderada de la entidad demandada reitera11 los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, replicando en los requisitos para acceder a la pensión gracia, para lo cual, cita la normatividad que regula el asunto e invoca jurisprudencia, concluyendo que no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión solicitada, pues no se logra acreditar el requisito de estar vinculada como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, por lo que solicita se nieguen las pretensiones.
El Ministerio Publico no emitió concepto. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Esta corporación es competente para resolver el presente proceso de conformidad con el numeral 2 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que se trata de un asunto «de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes»; así como, por el territorio de acuerdo con numeral 2 del artículo 156 ibidem. 2.
Oportunidad para promover el medio de control. No opera para el presente asunto el análisis de caducidad, toda vez que de conformidad con el literal «C» del primer numeral del artículo 164 C.P.A.C.A, cuando la demanda se dirige contra actos que reconocen o niegan total o parcialmente prestaciones periódicas, puede presentarse en cualquier tiempo. 3.
Problema jurídico. Se contrae a determinar si la señora LEONOR DUARTE RAMOS reúne todos los requisitos establecidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 para que se le reconozca y pague la pensión gracia, por lo que debe declararse la nulidad de los actos administrativos enjuiciados -Resoluciones RDP 033355 del 13 de agosto de 2018 y RDP 043796 del 13 de noviembre de 2018- y reconocerse el 11 Archivo «019.
Alegatos demandada» derecho pensional conforme lo solicita la parte actora; o si, por el contrario, la demandante no cumple con las exigencias al no certificarse la prestación de sus servicios como docente nacionalizada o territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y en consecuencia deben negarse las pretensiones, como lo indica la entidad demandada.
Una vez planteado lo anterior, procede la Sala a delimitar el sub examine teniendo en cuenta lo siguiente: 4. Pensión gracia. La Ley 114 de 1913 consagró en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales el derecho a devengar una pensión de jubilación gracia, cuando hubiesen servido al Magisterio por un término no menor de 20 años, y que, además, cumplieran con los demás requisitos previstos en el artículo cuarto, entre estos: i) haber desempeñado los empleos con honradez y consagración, ii) no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, sin que obste para que el maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento; iii) observar buena conducta; y iv) haber cumplido cincuenta años, o hallarse en incapacidad por enfermedad u otra causa.
Esta Ley tuvo como finalidad compensar a los educadores de escuelas primarias de los departamentos y los municipios, en contraposición a la remuneración percibida por los educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación, pues dicha diferencia se dio en virtud de la Ley 39 de 1903, mediante la cual se creó un régimen de responsabilidades compartidas en materia de educación entre la Nación, los departamentos y los municipios, en donde se buscó darle efectividad al principio de descentralización administrativa, indicando que la educación primaria estaría a cargo de los departamentos y municipios, mientras que la educación secundaria a cargo de la Nación, lo que se explica, en que los departamentos y municipios estaban encargados de pagar con sus propios recursos los salarios y las prestaciones de los educadores, y dada la debilidad financiera de estas entidades territoriales la remuneración de los profesores de primaria fue baja y precaria en relación con la remuneración percibida por los docentes cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación. Seguidamente, la Ley 116 de 1928, en el artículo 612, extendió dicha prerrogativa a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública; y, después, el inciso tercero13 del artículo 3 de la Ley 37 de 1933 dispuso que el reconocimiento de la pensión gracia también sería aplicable a los maestros que hubieran servido en establecimientos de enseñanza secundaria, y en este sentido el Consejo de Estado14 precisó que la citada norma había extendido a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión gracia, sin modificar los requisitos ya señalados.
Posteriormente, como consecuencia del proceso de nacionalización de la educación ordenada por la Ley 43 de 197515, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que «la educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación», y consecuentemente ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Esta nueva situación llevó a que en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, se diferenciaran tres clases de personal educativo del sector oficial, de la siguiente forma: a) Personal Nacional: hace referencia a los docentes vinculados por el Gobierno Nacional; b) Personal Nacionalizado: docentes que fueron vinculados por una entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975; y c) Personal Territorial: aquellos docentes vinculados por una entidad territorial a partir del 1 de enero de 1976 sin cumplir con lo establecido en el artículo 10 de la ley 43 de 1975, esto es, docentes que fueron vinculados por la entidad territorial a una nueva plaza creada por la misma entidad sin previa autorización del Ministerio de Educación Nacional.
Clasificación que fue igualmente interpretada por el Consejo de Estado16, refiriendo que su importancia radica en que «se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el docente interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia». 12 “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”. 13 “… Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. 14 Consejo de Estado.
C.P. Clara Forero de Castro. Sentencia del 16 de junio de 1995. Expediente N° 10665. 15 “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”. 16 Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Rad. 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) CE-SUJ2-011-18.
La mencionada Ley 91 de 1989, mediante la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, en el literal a) del numeral 2 del artículo 15, estableció un límite al beneficio de la pensión gracia, indicando que solo se reconocería a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 y que por mandato de las leyes antes referidas tuvieran derecho a la pensión, así: “Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 198017 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.” De lo anterior, se infiere que la pensión gracia consagrada en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 solo beneficiaba a los maestros de escuelas de primaria oficiales, docentes o empleados normalistas, inspectores educativos y maestros de establecimientos de enseñanza secundaria, vinculados al sector público con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplan con los requerimientos previstos en la Ley 114 de 1913, respecto de los cuales, el Consejo de Estado18 se ha pronunciado indicando que son los referentes a i) observar buena conducta19, ii) haberse conducido con honradez y consagración, iii) tener 50 años de edad, y iv) 20 años de servicio en los planteles educativos de orden territorial, departamental, o municipal y para aquellos docentes que sufrieron el proceso de nacionalización de la Ley 43 de 1975. 17 Aparte subrayado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-489-00 de 4 de mayo de 2000, Magistrado Ponente Dr. Carlos Gaviria Díaz, “siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer”. 18 Consejo de Estado.
Sección Segunda, C.P.: BERTHA LUCIA RAMÍREZ DE PAEZ, sentencia del siete (7) de junio de dos mil siete (2007). Exp. (0980-06). 19 En este sentido, debe tenerse en cuenta el artículo 47 del Decreto 2277 del 24 de septiembre de 1979, por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente, establece en su artículo 46 las causales de mala conducta e ineficiencia profesional en la actividad docente Frente a este aspecto, el órgano de cierre de lo contencioso administrativo en Sala Plena20 analizando los antecedentes legislativos de las normas que regulan la pensión gracia concluyó: “(…) para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después del 31 de diciembre de 1980, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal b) del mismo precepto, o sea la “… pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal b) N° 2, art. 15 ibídem) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente los docentes nacionalizados que, como dice la ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia… siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos” y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal a), numeral 2, de su art. 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley (…)”.
Así mismo, el Consejo de Estado unificó su postura21 en torno al reconocimiento de la pensión gracia, en cuanto al origen de los dineros de la entidad nominadora, y su incidencia en la calidad de docente territorial o nacionalizado, en los siguientes términos: “1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas 20 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Rad. S-699. 21 Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Rad. 25000-23-42- 000-2013-04683-01(3805-14) CE-SUJ2-011-18. de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” En cuanto a la aplicación de los parámetros allí contenidos, la misma providencia dispuso que «constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos».
Por último se menciona, que en lo que corresponde a la liquidación de la pensión gracia, debe observarse el artículo 4 de la Ley 4ª de 196622 y el artículo 523 de su Decreto Reglamentario 1743 de 1966, por lo que debe liquidarse y pagarse tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios anterior a la fecha en que adquirió el estatus para obtener esta prestación, con la inclusión de todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral, conforme al parágrafo primero del artículo 6 del Decreto 1160 de 1947 y al artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, como se adujo en el referido pronunciamiento unificado. 5.
Fondos de Educación Regional. Los Fondos Educativos Regionales FER fueron creados por primera vez en el orden jurídico colombiano a través del Decreto Ley 3157 de 1968, que en el artículo 29 dispuso «En cada uno de los Departamentos, en el Distrito Especial y en las áreas metropolitanas que se crean, habrá Fondos Educativo Regional o Distrital constituido por 22 “A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.” 23 “A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público”. aportes de la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial y los Municipios para atender al sostenimiento y expansión de los servicios educativos en los planteles oficiales de educación elemental, media y de carreras intermedias».
En cuanto a su administración, el mismo compendio normativo dispuso que si bien es cierto estaban administrados por los entes territoriales, sus recursos se constituían en parte con recursos de la Nación y se debía llevar un presupuesto independiente del de la respectiva entidad; de igual forma, la administración estaba supeditada a la celebración de un contrato entre la Nación y la correspondiente entidad territorial.
El Consejo de Estado24, en su momento, sobre la naturaleza de estos Fondos indicó que se trataba de «un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en éste señalados. Se observa por la Sala que en el acto de creación de los Fondos Educativos Regionales —FER, que lo fue el Decreto-ley 3157 de 1968, se establece en el artículo 31 que ellos son administrados por las autoridades del respectivo Departamento o del Distrito Especial de Bogotá, y según el artículo 34, "el Ministerio de Educación Nacional deberá delegar por contrato la administración de los planteles nacionales dependientes de él, a las Secretarías de Educación de los Departamentos o Distrito Especial de Bogotá, o de las Áreas Metropolitanas que se constituyan y a aportar al Fondo Educativo Regional respectivo las sumas necesarias para atender al sostenimiento de dichos establecimientos, dentro de las modalidades establecidas en el respectivo contrato».
Ahora bien, mediante el artículo 1 del decreto 102 de 1976, el Gobierno Nacional dispuso que los planteles nacionales de educación, con excepción de las universidades, serán administrados por los Fondos Educativos Regionales – FER, para lo cual se revisarán y adicionarán los contratos con los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, previstos en el Capítulo IV del Decreto 1050 de 1968, mediante los cuales se constituyeron los F.E.R; y para la fecha de expedición del mencionado decreto ya se había expedido la Ley 43 de 1975 que había dispuesto en su artículo primero que «La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, serán dé cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley.». 24 Consejo de Estado, sentencia del seis (06) de mayo de 1983, Actor: Georgina Ayala de Cabra.
Expediente No. 991 También, el artículo 12 del Decreto 102 de 1976 indicó que los cargos docentes y administrativos de los planteles nacionales cuya administración se delegaban, eran cargos nacionales sometidos al régimen salarial y prestacional del orden nacional docente o administrativo correspondiente, y que los funcionarios para ese momento en ejercicio en los mencionados planteles no necesitarán nuevo nombramiento por razón de la descentralización, quedando bajo la jurisdicción y la autoridad de las Juntas Administradoras de los F.E.R., en la entidad territorial a la cual pertenezca el plantel para el cual hayan sido nombrados por el Ministerio de Educación Nacional.
Posteriormente, la Ley 60 de 1993 incorporó los FER a los departamentos y distritos previo cumplimiento de los requisitos de los artículos 14 y 15, para atender las exigencias previstas en el artículo 356 de la Constitución Política, relativas al situado fiscal, para a financiar la educación y la salud. También, la Ley 115 de 199425 dispuso que los fondos educativos regionales «harán parte de la estructura de las Secretarías de Educación de las entidades territoriales respectivas, o de los organismos que hagan sus veces en los términos establecidos en la Ley 60 de 1993».
Al respecto, se indica que si bien en un inicio se determinó jurisprudencialmente que al provenir de la Nación los recursos destinados al sostenimiento de las acreencias de la educación a través de los FER se tenía la vinculación nacional del personal docente, dicha postura fue objeto de unificación, en la sentencia del 21 de junio de 2018, en donde se realizó un análisis detallado acerca de la evolución normativa, jurisprudencial y de la naturaleza y situación del personal docente cuyos gastos o acreencias se suplían por parte de los fondos educativos regionales; argumentos a los que se hará alusión al definir el caso concreto.
Bajo las anteriores consideraciones se impone a la Sala resolver el asunto que es objeto de análisis. 6. Caso Concreto. Se tiene que la señora LEONOR DUARTE RAMOS nació el 4 de abril de 195426 y al haber prestado sus servicios como docente oficial por más de veinte (20) años, 25 «Por la cual se expide la Ley General de Educación». 26 Folios 1 y 61 archivo «002.
Expediente (portada a folio 103)» solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación el 10 de mayo de 201827, la cual fue resuelta de forma negativa a través de la Resolución No. RPD 033855 del 13 de agosto de 201828 por el Subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, considerando que no había acreditado vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, pues aunque había aportado un certificado de tiempo de servicios del 4 de febrero al 9 de abril de 1980, del 2 de abril al 10 de mayo de 1981 y del 26 de agosto al 20 de septiembre de 1981 «el mismo no puede ser tenido en cuenta para el estudio de la pensión Gracia toda vez que el mismo no fue allegado en el formato establecido por FOMAG».
Contra la decisión anterior, el apoderado de la demandante formuló recurso de apelación29, decidiéndose desfavorablemente por el Director de Pensiones de la UGPP, a través de la Resolución No. RDP 043796 del 13 de noviembre de 2018,30 argumentando respecto del Decreto de nombramiento de la actora No. 133 del 6 de marzo de 1980 emitido por la Gobernación del Meta y del certificado de información laboral expedido por la misma entidad territorial que «dichos tiempos no vienen acreditados en los correspondientes formatos únicos para la expedición de tiempos de servicio del FOMAG donde se establezca el tipo de vinculación del causante (nacionalizado, municipal, distrital, departamental o nacional) durante dicho vínculo laboral».
Y que previo a resolver el recurso se había requerido para que allegara el aludido formato que determinara el nominador, fechas de ingreso, retiro, licencias e interrupciones y la vinculación de cada periodo, origen o fuente de los recursos y los actos de nombramiento y posesión, sin que se hubiera aportado la información solicitada. En esta instancia, el demandante pretende que se declare la nulidad de los anteriores actos administrativos, señalando que cumple con los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y 91 de 1989, entre ellos, al contar con 50 años de edad y vincularse como docente del nivel departamental antes del 31 de diciembre de 1980, señalando además que su vinculación siempre ha sido de naturaleza territorial.
Conforme se expuso en el desarrollo normativo, la Ley 114 de 1913 fijó los requisitos que deben cumplirse para acceder a la pensión gracia, estableciendo en el artículo 1 que solo beneficiaba a los maestros de escuelas de primaria oficiales, docentes o 27 Folios 50-51 ibídem. 28 Folios 52-54 ibídem. 29 Folios 55-56 ibídem. 30 Folios 57-59 ib. empleados normalistas, inspectores educativos y maestros de establecimientos de enseñanza secundaria, vinculados al sector público con anterioridad al 30 de diciembre de 1980 -literal A, numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989-, siempre que cumplan con los requerimientos previstos en el artículo 4, condensados por el Consejo de Estado31 así: i) observar buena conducta32, ii) haberse conducido con honradez y consagración, iii) tener 50 años de edad, y iv) 20 años de servicio en los planteles educativos de orden territorial, departamental, o municipal y para aquellos docentes que sufrieron el proceso de nacionalización de la Ley 43 de 1975.
De acuerdo con lo anterior y atendiendo a los elementos de prueba aportados al proceso, a continuación, se realiza el análisis del cumplimiento de las anteriores exigencias para determinar si conforme a los actuales postulados jurisprudenciales a la demandante le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Según se adujo al inicio de este acápite, la señora LEONOR DUARTE RAMOS nació el 4 de abril de 195433, es decir, que cumplió cincuenta (50) años de edad el 4 de abril de 2004, cumpliéndose así el primer requerimiento para obtener la prestación. Ahora, frente al segundo requisito, en el que pueden incluirse la «observancia de buena conducta», se tiene que la demandante aportó la declaración extrajuicio que data del 25 de abril de 201834, refiriendo su desempeño como docente «con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta» y la ausencia de sanciones disciplinarias; elemento probatorio que no fue objeto de tacha, ni de inconformidad por parte de la demandada tras su incorporación realizada en auto del 26 de octubre de 202135; y la entidad demandada no aportó algún documento tendiente a desvirtuar lo referido en dicha diligencia frente a la buena conducta del docente durante la prestación de sus servicios.
En el mismo sentido, obra lo informado por la Secretaría de Educación del Departamento del Meta36, frente al requerimiento de que certificara la conducta de la docente durante su vinculación, quien refirió que «no registra en la Historia Laboral sanciones disciplinarias». 31 Consejo de Estado. Sección Segunda, C.P.: BERTHA LUCIA RAMÍREZ DE PAEZ, sentencia del siete (7) de junio de dos mil siete (2007).
Exp. (0980-06). 32 En este sentido, debe tenerse en cuenta el artículo 47 del Decreto 2277 del 24 de septiembre de 1979, por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente, establece en su artículo 46 las causales de mala conducta e ineficiencia profesional en la actividad docente 33 Folios 1 y 61 archivo «002. Expediente (portada a folio 103)» 34 Folio 41 ibídem 35 Archivo «014.
Auto 26 oct 2021 -deja documentos a disposición» 36 Archivo «013. Respuesta Secretaría Educación del Meta» En lo respecta ahora a la tercera exigencia -20 años de servicio docente en el orden territorial, departamental, o municipal y para aquellos docentes que sufrieron el proceso de nacionalización de la Ley 43 de 1975- que constituye el principal objeto de la controversia, es necesario hacer remisión a la prueba documental existente con el fin de verificar el tiempo de prestación de servicios y el tipo de vinculación a la docencia que permite computarlo para la pensión gracia de jubilación. Así, para la Sala se distinguen cuatro períodos, respecto de los cuales deben hacerse las siguientes precisiones: i) el primero, comprendido desde el 4 de febrero hasta el 9 de mayo de 1980 -3 meses y 5 días-, respecto del cual consta la prestación de servicios como «maestra en 2ª categoría para la escuela urbana “LOS COMUNEROS” del municipio de VILLAVICENCIO, por el tiempo que dure la licencia sin remuneración de la titular MERCEDES MOYANO. Efectividad 4 de febrero.» conforme al Decreto No. 133 de 1980 a través del cual se realiza el nombramiento de la docente, expedido por el Gobernador y el Secretario de Educación Departamental37; y así consta en el Certificado de Información Laboral -Cetil38- del que se extrae su vinculación departamental, teniendo como entidad responsable del periodo la «Gobernación del Meta» y como Fondo al que se realizaron aportes «Caja de Previsión Social Dptal», y se menciona frente al origen de los recursos con los que se le pagó a la docente «recursos propios»39 en el mismo sentido obra la certificación de salarios mes a mes en la que consta lo devengado por la actora durante los meses de febrero a mayo de 198040.
En cuanto a este periodo inicial, se precisa frente al alcance de la expresión contenida en el numeral segundo del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980»41 que el Consejo de Estado en sentencia de unificación42 determinó que no se exigía que para esa fecha -31 de diciembre de 1980- el docente 37 Folios 25-26 archivo «002.
Expediente (portada a folio 103)» con mejor visualización a folios 21-22 del expediente físico. 38 Folios 22-23 archivo «002. Expediente (portada a folio 103)» y archivo «013. Respuesta Secretaría Educación del Meta». 39 Archivo «013. Respuesta Secretaría Educación del Meta». 40 Folio 24 archivo «002. Expediente (portada a folio 103». 41 Aparte subrayado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-489-00 de 4 de mayo de 2000, Magistrado Ponente Dr. Carlos Gaviria Díaz, “siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer”. 42 Sección Segunda, sentencia del 22 de enero de 2015, C.P. Alfonso Vargas Rincón (E), Rad. 25000-23-42- 000-2012-02017-01(0775-14). debía tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad hubiera estado vinculado bajo cualquier modalidad, pues, lo que contaba para efectos pensionales era el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no podía constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional.
De manera que, a partir de la vinculación de la demandante durante dicho período, se tiene por cumplido el condicionamiento de temporalidad previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, relacionada con que la docente se hubiese vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Después del 31 de diciembre de 1980, se distingue el ii) segundo período, comprendido desde el 21 de febrero hasta el 5 de noviembre de 1981 -7 meses y 14 días-, vinculada en provisionalidad como docente por el Departamento del Meta mediante Decreto 188 de 1981, según se indica en la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados aportada por el Departamento del Meta43.
La misma certificación da cuenta de la asignación básica mensual devengada por la actora durante dicho periodo. Debe indicarse, respecto de este lapso temporal que, dentro del mismo también se encuentran dos periodos de vinculación laboral certificados a) del 2 de abril al 10 de mayo de 1981 -1 mes y 8 días-, vinculada por el Departamento del Meta mediante el Decreto 282 de 198144 como «normalista maestra para la escuela urbana ANTONIO VILLAVICENCIO del municipio de VILLAVICENCIO (…) efectividad 2 de abril de 1981»; y b) del 26 de agosto al 20 de septiembre de 1981, -25 días- designada en virtud del Decreto 691 de 198145 como docente «normalista para la escuela urbana JOHN F. KENNEDY de Villavicencio (…) efectividad septiembre de 1981». 43 Folios 3-6 archivo «013.
Respuesta Secretaría Educación del Meta» 44 Folio 27 archivo «002. Expediente (portada a folio 103)» con mejor visualización a folio 23 del expediente físico. 45 Folio 28 archivo «002. Expediente (portada a folio 103)» La vinculación de la actora al servicio de la docencia departamental durante dichos periodos, también consta en el Certificado de Información Laboral46 del 23 de febrero de 2018, en el que se registra como entidad responsable por esos periodos la «Gobernación del Meta» y como Fondo al que se realizaron aportes «Caja de Previsión Social Dptal».
En el mismo sentido, obra la certificación de salarios mes a mes en la que consta lo devengado por la actora durante la anualidad de 1980 y los citados subperiodos de 198147; y de forma detallada la Gerente de Gestión Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación del Departamento del Meta certificó48 lo siguiente: “Que LEONOR DUARTE RAMOS, identificada con C.C. Número 41.667.978 Expedida en Bogotá D.C, desempeñó el cargo como docente de aula 2 Categoría, con tipo de vinculación Departamental pago con recursos propios, en los siguientes tiempos así: 46 Folios 22-23, 27 archivo «002.
Expediente (portada a folio 103)» y archivo «013. Respuesta Secretaría Educación del Meta». 47 Folios 24 y 34 archivo «002. Expediente (portada a folio 103». 48 Folio 29 ibídem y archivo «013. Respuesta Secretaría Educación del Meta» Así, teniendo de presente que estos lapsos temporales se abarcan por el periodo principal -21 de febrero a 5 de noviembre de 1981- para efectos del cómputo temporal se entienden incluidas las vinculaciones del 2 de abril al 10 de mayo, y del 26 de agosto al 20 de septiembre de 1981, en el mismo.
Ahora se encuentra iii) el tercer período, del 27 de enero al 8 de marzo de 1986, -1 mes y 10 días- que de acuerdo con la misma Certificación Electrónica de Tiempos Laborados del 15 de octubre de 2021 aportada por el Departamento del Meta49, estuvo vinculada mediante acto de nombramiento 232 del 27 de enero de 1986 igualmente como docente del nivel Departamental; observándose además la asignación básica mensual devengada por la actora durante dicho periodo.
Finalmente, iv) el cuarto período, causado desde el 27 de junio de 1986 hasta el 31 de diciembre de 201350 -27 años, 6 meses y 5 días-, en el que prestó sus servicios docentes primero en la Institución Educativa Jhon F Kennedy, luego en el Colegio Agropecuario Las Mercedes y finalmente en el Colegio Básico Nuestra Señora de la Paz, siendo vinculada inicialmente mediante el Decreto 374 de 198651 expedido por el Gobernador y Secretario de Educación y Cultura del Departamento del Meta.
Las novedades durante dicho periodo obran en el formato de certificado de historia del Fomag52 y en la constancia expedida por la Secretaría de Educación del Municipio de Villavicencio53. Al respecto, se aclara que en el Formato único para la expedición de historia laboral, se registra como tipo de vinculación de la docente «departamental» con fuente de recursos «sistema general participación» y se indica que la Secretaría de Educación es 49 Folios 3-6 archivo «013.
Respuesta Secretaría Educación del Meta» 50 Fecha de su retiro del servicio, conforme lo certifica la Secretaría de Educación del Municipio de Villavicencio, obrante a folios 45 archivo «002. Expediente (portada a folio 103». 51 Folios 37-40 ibídem 52 Folios 43-44 ibídem 53 Folio 45 ibídem del orden municipal «Secretaría de Educación Municipal de Villavicencio»; por lo que su trayectoria laboral de acuerdo con los actos administrativos de nombramientos y novedades que se indican en el mismo certificado, se ha dado en el orden territorial.
Pues bien, la entidad enjuiciada funda la negativa del reconocimiento pensional en que la demandante no suministró información en torno a la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, principalmente porque el certificado de información laboral no fue allegado en el formato establecido por el FOMAG. Al respecto, se tiene que contrario a lo afirmado por la entidad enjuiciada sí era posible determinar la naturaleza de la vinculación de la señora LEONOR DUARTE RAMOS a partir de los documentos que había aportado, si se observa de acuerdo a lo descrito en las Resoluciones No. RDP 033355 del 13 de agosto de 2018 y No. RDP 043796 del 13 de noviembre de 2018, que la entidad contaba con copia el Decreto de nombramiento No. 133 del 6 de marzo de 1980, emitido por la Gobernación del Meta, y con el Certificado de Información Laboral con consecutivo No. 904 del 23 de febrero de 2018 expedido por la misma Gobernación, que daba cuenta de los tiempos prestados del 4 de febrero de 1980 al 9 de mayo del mismo año, correspondientes a la misma documental aportada en esta instancia54, de acuerdo con la cual, como se concluyó en el análisis del primer periodo de vinculación, resultaba evidente que la entidad nominadora correspondía al orden territorial, pues el acto de nombramiento -Decreto 133 de 1980- fue expedido por el Gobernador y el Secretario de Educación Departamental, y en el Cetil55 del 23 de febrero de 2018 también constaba como entidad responsable la «Gobernación del Meta» y como Fondo al que se realizaron aportes «Caja de Previsión Social Dptal», de lo que podía colegirse de manera suficiente que la actora había tenido vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, correspondiente al periodo del 4 de febrero hasta el 9 de mayo de 1980 -por 3 meses y 5 días- en un cargo docente del nivel territorial.
Al respecto, se recuerda lo definido por el Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, en donde se fijaron los lineamientos en torno a la prueba de calidad del docente territorial, entre otros aspectos, que se transcriben a continuación: 54 Folios 22-23, 25-26 archivo «002. Expediente (portada a folio 103». 55 Folios 22-23 archivo «002.
Expediente (portada a folio 103)» y archivo «013. Respuesta Secretaría Educación del Meta». “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados56, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal57; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 56 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 57 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.” De lo anterior, se colige que el tiempo durante el cual la señora LEONOR DUARTE se desempeñó como educadora en el Departamento del Meta, permaneció vinculada como docente territorial, si se tiene en cuenta que los planteles educativos en los que laboró se inferían adscritos a la Secretaría de Educación del Meta, conforme lo indicaron los aludidos decretos, ocurriendo lo propio con la Secretaría de Educación del Municipio de Villavicencio, pues conforme consta en el Formato único para la expedición de historia laboral la demandante laboró en instituciones educativas adscritas a dicha Secretaría de Educación Municipal.
En este punto, se recuerda, que según la categorización contenida en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, la naturaleza del vínculo docente -nacional, nacionalizado o territorial- no se establece por el origen de los recursos destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo, sino por la entidad nominadora, así el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional y el personal nacionalizado y territorial, son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, los primeros antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, y los segundos, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
En este caso, debe atenderse al actual derrotero jurisprudencial contenido en la sexta regla de unificación, según la cual para la prueba de calidad de docente territorial se requiere «copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial», elementos con los que contaba la administración para el momento de la solicitud de reconocimiento pensional, tal como se indicó en precedencia; y en armonía con la séptima regla, según la cual, lo relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar; se concluye que la vinculación de la demandante no solo en el periodo objeto de controversia -anterior al 31 de diciembre de 1981- sino durante toda su trayectoria laboral ha sido de índole territorial.
Debe precisarse, además que, aunque la financiación de las acreencias del periodo laborado del 27 de junio de 1986 al 31 de diciembre de 2013 se realizó a través del Sistema General de Participación58, dicha circunstancia por sí sola no le otorga la condición de docente nacional, teniendo en cuenta además que la misma sentencia de unificación59 aclaró que «ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991», y por el contrario, lo que resultó determinante fue la naturaleza de las plazas a ocupar, que en el presente asunto se evidencian de carácter territorial, siendo acertado incorporar dicho tiempo de servicio para el cómputo de la pensión gracia de la demandante.
Se concluye así que el tiempo de 20 años de servicios exigido por la Ley 114 de 1913 se cumple por la señora LEONOR DUARTE, al determinarse que su vinculación fue de carácter territorial, como se relaciona a continuación: Vinculación Fuente Periodo Tiempo Departamental Decreto No. 133 de 198060 y Certificado de Tiempo de Servicio del Departamento del Meta61. 4 de febrero a 9 de mayo de 1980 3 meses y 5 días Departamental Certificación Electrónica de Tiempos Laborados aportada por el Departamento del Meta62 21 de febrero a 5 de noviembre de 1981 En el que se encuentran incluidas las vinculaciones 7 meses y 14 días 58 Folios 43-44 ibídem 59 Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Rad. 25000-23-42- 000-2013-04683-01(3805-14) CE-SUJ2-011-18. 60 Folios 25-26 archivo «002.
Expediente (portada a folio 103)» con mejor visualización a folios 21-22 del expediente físico. 61 Folios 22-23 archivo «002. Expediente (portada a folio 103)» y archivo «013. Respuesta Secretaría Educación del Meta». 62 Folios 3-6 archivo «013. Respuesta Secretaría Educación del Meta» Decretos 282 de 198163 y 691 de 198164 y Certificado de Tiempo de Servicio del Departamento del Meta65. del 2 de abril al 10 de mayo de 1981 -1 mes y 8 días-, y del 26 de agosto al 20 de septiembre de 1981 -25 días- Departamental Certificación Electrónica de Tiempos Laborados aportada por el Departamento del Meta66 27 de enero a 8 de marzo de 1986 1 mes y 10 días Territorial Actos de nombramientos y traslados expedidos por el Departamento del Meta67 y la Secretaría de Educación de Villavicencio, que se mencionan en el certificado de historia del Fomag68 y en la constancia expedida por la referida Secretaría de Educación Municipal69. 27 de junio de 1986 a 31 de diciembre de 2013 27 años, 6 meses y 5 días Tiempo totalizado válido para obtener la pensión gracia 28 años, 6 meses y 4 días Así, al encontrarse demostrado que la señora LEONOR DUARTE RAMOS i) estaba vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 como docente departamental, ii) laboró al servicio de la docencia oficial por más de 20 años con vinculación de carácter territorial en los periodos ya referidos; y iii) no se demostró alguna causal de mala conducta durante su prestación del servicio; de conformidad con el artículo 15, numeral 2º, literal a) de la Ley 91 de 1989, resultando así acogida por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, y en este sentido beneficiaria de la pensión gracia de jubilación. Conforme a lo expuesto, la Sala declarará la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. RDP 033355 del 13 de agosto de 2018, y No. RDP 63 Folio 27 archivo «002.
Expediente (portada a folio 103)» con mejor visualización a folio 23 del expediente físico. 64 Folio 28 archivo «002. Expediente (portada a folio 103)» 65 Folios 22-23, 29 archivo «002. Expediente (portada a folio 103)». 66 Folios 3-6 archivo «013. Respuesta Secretaría Educación del Meta» 67 Folios 37-40 ibídem 68 Folios 43-44 ibídem 69 Folio 45 ibídem 043796 del 13 de noviembre de 2018, expedidas por la UGPP, a través de las cuales negó el reconocimiento y pago de la pensión mensual de jubilación gracia a la señora LEONOR DUARTE RAMOS; teniendo en cuenta que le asiste derecho al reconocimiento de la prestación pretendida, pues acreditó haber cumplido las exigencias normativas para acceder a la misma.
En consecuencia, se ordenará a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES –UGPP-, el reconocimiento y pago a favor de la señora LEONOR DUARTE RAMOS de la pensión vitalicia de gracia a partir de la fecha de adquisición de su estatus, que corresponde al 28 de junio de 2005, fecha en que cumplió 20 años de servicio y para la cual ya contaba con 50 años de edad -cumplidos el 4 de abril de 200470-; liquidando el monto de la misma sobre el 75% del promedio mensual de todo lo devengado por la beneficiaria durante el último año de servicios anterior a la adquisición del estatus de pensionada en gracia, esto es, del 28 de junio de 2004 al 28 de junio de 2005, de acuerdo con las directrices jurisprudenciales del Consejo de Estado71 en lo relacionado con el monto de la citada prestación. Ahora frente a la prescripción extintiva de mesadas, se tendrá en cuenta la fecha en la cual se realizó la solicitud de reconocimiento de la prestación -10 de mayo de 201872-, de modo que las mesadas causadas con anterioridad al 10 de mayo de 2015 se encuentran prescritas, conforme con lo previsto en los artículos 4173 del Decreto 3135 de 1968 y 10274 del Decreto 1848 de 1969.
Para el cumplimiento de la sentencia, deberá tenerse en cuenta que las sumas que deberá cancelar la entidad enjuiciada se actualizarán de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará al multiplicar el valor histórico 70 Folios 1 y 61 archivo «002. Expediente (portada a folio 103)» 71 Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Rad. 25000-23-42- 000-2013-04683-01(3805-14) CE-SUJ2-011-18.
Sentencia del 11 de octubre de 1994, C.P. Carlos Orjuela Góngora, Rad. 7639. 72 Folios 50-51 ibídem. 73 “Artículo 41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.
Articulo 102. Prescripción de Acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes empezando por la primera mesada pensional, teniendo en cuenta que el índice es el vigente al momento de la causación de cada una de ellas. 7.
Condena en costas En el presente asunto, de conformidad con el numeral 1 del artículo 365 del C.G.P habrá de condenarse en constas a la parte demandada, teniendo en cuenta que fue la parte vencida dentro del proceso, al encontrarse demostrado con las actuaciones en esta instancia que la parte demandante, incurrió en gastos durante el ejercicio de la defensa técnica, y deberán ser liquidadas conforme al artículo 366 ibídem.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO. - DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. RDP 033355 del 13 de agosto de 2018, y No. RDP 043796 del 13 de noviembre de 2018, expedidas por la UGPP, a través de las cuales negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora LEONOR DUARTE RAMOS, conforme a lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO. - DECLARAR probada la excepción de prescripción extintiva de mesadas pensionales causadas con anterioridad al 10 de mayo de 2015, conforme a los motivos expuestos en las consideraciones. TERCERO.- A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP, el reconocimiento y pago a favor de la señora LEONOR DUARTE RAMOS de la pensión gracia, a partir de la fecha de adquisición de su estatus -28 de junio de 2005-, en el monto equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, con efectos fiscales a partir del 10 de mayo de 2015 en virtud de la prescripción, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO. - ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP, a efectuar la actualización de las sumas resultantes conforme a lo previsto en el artículo 187 del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, conforme se indicó en la parte considerativa de esta sentencia.
QUINTO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO. - CONDENAR en costas de primera instancia a la entidad demandada, según lo señalado en la parte considerativa de esta sentencia.
SÉPTIMO. - La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A. OCTAVO.- Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría EXPEDIR las copias en los términos solicitadas por la parte actora, para efectos del cobro de la sentencia. NOVENO.- Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones de rigor.
Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de fecha 9 de marzo de 2023, según consta en el Acta No. 015 de la misma fecha, y se firma electrónicamente75 por quienes la integran.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firma electrónica) (Firma electrónica) 75 A través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado (Firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado