Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, abril veinte (20) de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE VALIDEZ DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META DEMANDADO: ACUERDO 015 DEL 23 DE NOVIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE CUBARRAL- META MAGISTRADA: TERESA HERRERA ANDRADE RADICACION No: 50001-23-33-000-2022-00320-00 Procede la Sala a decidir la VALIDEZ del ACUERDO No 015 del 23 de noviembre de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DE CUBARRAL-META PARA ASUMIR VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023”, expedido por el CONCEJO de CUBARRAL- META.
I.
ANTECEDENTES. El 19 de diciembre de 2022, la GOBERNACIÓN del DEPARTAMENTO DEL META, promovió demanda de CONTROL DE VALIDEZ frente al ACUERDO No. 015, del 23 de noviembre de 2022. 1. PRETENSIONES Pide que se declare la INVALIDEZ del ACUERDO No. 015, del 23 de noviembre de 2022, expedido por el CONCEJO del MUNICIPIO DE CUBARRAL-META, por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico.
Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 2 2.
HECHOS 1. Expresa que el 23 de noviembre de 2022, fue expedido por el CONCEJO del MUNICIPIO DE CUBARRAL-META, el ACUERDO No. 015, el cual fue sancionado ese mismo día, por el ALCALDE de ese Municipio. 2.- Informa que el referido ACUERDO fue remitido a la GOBERNACIÓN del DEPARTAMENTO DEL META, a su correo institucional gerenciaconceptos@meta,gov.co, el 23 de noviembre de 2022, por parte de la ALCALDÍA del MUNICIPIO DE CUBARRAL-META.
II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Considera que el ACUERDO impugnado, es violatorio de la Constitución, Ley 136 de 1994, Decreto 111 de 1996, Ley 819 de 2003 y “Acuerdo No 032 del 30 de noviembre de 2017 – ESTATUTO ORGÁNICO DE PRESUPUESTO de RESTREPO-META.” (sic). Transcribe los artículos 8, de la Ley 819 de 2003 y 31 del Acuerdo 011 del 28 de agosto de 2014- ESTATUTO ORGÁNICO DE PRESUPUESTO MUNICIPAL, indicando que, para comprometer cualquier vigencia futura es necesario que el CONCEJO las apruebe, que exista previa autorización del CONFIS y que la inversión que origina el compromiso de la vigencia futura se encuentre en el plan de desarrollo.
Que, la autorización del CONFIS., procederá únicamente si la vigencia futura no supera el periodo de gobierno respectivo, a excepción de los proyectos de inversión que se consideren de importancia estratégica para el Municipio y, que en todo caso, la Ley establece la prohibición de autorizar vigencias futuras en el último año de Gobierno del ALCALDE, a excepción de cuando se trate de operaciones conexas de crédito público.
Que, mediante Acta CONFIS No 029 del 9 de noviembre de 2022, se expidió concepto previo y favorable a ALCALDE del MUNICIPIO de CUBARRAL-META, para comprometer vigencias futuras ordinarias por la cuantía de $57.235.000, recursos que corresponden en su totalidad a saldos disponibles del Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 3 presupuesto de la vigencia fiscal 2022, conforme a la exposición de motivos y considerandos del ACUERDO, lo cual es certificado por el SECRETARIO DE HACIENDA MUNICIPAL, mediante certificado de disponibilidad presupuestal No 354 del 10 de noviembre de 2022.
Informa que, en el ACUERDO 015 de 2022, se informa que las vigencias futuras autorizadas son para asumir compromisos en la vigencia fiscal 2023, exclusivamente en el componente temporal, por cuanto el Municipio cuenta con disponibilidad presupuestal en la vigencia fiscal 2022, para asumir la financiación de los proyectos de inversión en un 100%, sin embargo, la ejecución de los proyectos trasciende el periodo de anualidad de la presente vigencia fiscal.
Y que en la exposición de motivos y el citado ACUERDO, el plazo de ejecución y vigencia de los proyectos objeto de autorización de vigencias futuras ordinarias, es de un periodo de 4 meses y que la solicitud se efectúa con el propósito de adelantar la etapa contractual de los proyectos por la suma de $57.235.000. Aclara que, la Ley 819 de 2003 y el ESTATUTO ORGÁNICO DE PRESUPUESTO MUNICIPAL, disponen que la autorización de vigencias futuras deberá contar con apropiación del 15% en la vigencia fiscal en que estas sean autorizadas.
Que en el artículo 1º, del ACUERDO demandado indica que los 2 proyectos objeto de autorización, tienen un valor de DOSCIENTOS SESENTA Y OCHO MILLONES CIENTO NOVENTA Y CINCO MIL QUINIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS ( $268.195.544) y CIENTO CATORCE MILLONES DOSCIENTOS VEINTIOCHO Y UN MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ( $114.281.699), respectivamente; es decir que, el Municipio afirma tener la disponibilidad total de los recursos en la vigencia fiscal 2022, no obstante, los valores certificados no corresponden siquiera al 15% mínimo de apropiación que debe garantizar la Administración central en la vigencia que se autoriza, que para el proyecto denominado “implementación de acciones para la garantía de los derechos, la inclusión social y productiva del adulto mayor de Cubarral” correspondería al valor de CUARENTA MILLONES DOSCIENTOS VEINTINUEVE MIL TRESCIENTOS TREINTA Y UN PESOS CON SEIS CENTAVOS ( $40.229.331.6 ) y para el proyecto “Asistencia y protección integral a los adultos mayores del centro de bienestar del Municipio de Cubarral”, equivaldría al valor de DIECISIETE MILLONES CIENTO Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 4 CUARENTA Y DOS MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS CON OCHENTA Y CINCO CENTAVOS ( $17.142.254.85).
Sostiene que, la autorización concedida en el acto demandado no cumple con los requisitos legales para dar aplicación a la figura presupuestal de vigencias futuras ordinarias, toda vez que, si bien la autorización se dirigió a apropiar recursos de la vigencia fiscal en curso (2022), no se realizó ningún tipo de afectación presupuestal para la vigencia en la que terminarían de ejecutarse los compromisos, esto es, 2023, situación que desconoce el objeto de esta figura presupuestal, por cuanto la misma consiste en la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de las vigencias futuras cuando su ejecución inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas, citando apartes de una sentencia del CONSEJO DE ESTADO.
Dice que, pese a que el MUNICIPIO DE CUBARRAL cuente con la totalidad de los recursos en la vigencia fiscal 2022, para financiar los proyectos objeto de autorización, solo se podía ejecutar el gasto de la ejecución prevista para ese año, y debía estimarse lo correspondiente a vigencias futuras para el gasto de la ejecución del año siguiente, es decir, que el CONCEJO dio una incorrecta aplicación a esa figura, por cuanto los proyectos están siendo financiados con solo recursos presentes, que son del año 2022.
Agrega que, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ ha precisado que no se cumple materialmente con la figura de vigencias futuras cuando los proyectos son financiados totalmente con el presupuesto de la vigencia en curso, sin ningún tipo de afectación a la vigencia en la que terminarán de ejecutarse los compromisos, es decir, que para dar aplicación a tal operación presupuestal, se requiere tanto de un elemento temporal como de un elemento presupuestal, transcribiendo apartes de una sentencia de ese Tribunal, al igual que de otra del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA y de esta Corporación. Considera que, la autorización conferida por el CONCEJO del MUNICIPIO DE CUBARRAL distorsiona la figura presupuestal de vigencias futuras ordinarias, en tanto que, no existe afectación presupuestal para el año 2023, pues los proyectos objeto de autorización se financiarían con recursos equivalentes al 100% de la vigencia fiscal de 2022 y, bajo ese entendido, no hubo vigencias futuras Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 5 comprometidas, sino que se pretendió dar aplicación a tal figura con presupuesto total de la vigencia presente, sin discriminar o diferenciar cuánto sería el gasto de la ejecución de ese año, y comprometer como vigencias futuras, lo que se estima será el gasto de ejecución en el año siguiente.
Adicionalmente manifiesta que, el Municipio tampoco certificó la apropiación presupuestal mínima del 15% en la vigencia fiscal 2022, teniendo en cuenta que los proyectos tienen un valor de $268.195.544 y $114.281.699, respectivamente; razón por la cual debió contarse con una previsión presupuestal por una suma mínima de $57.371.586.45, sin embargo, el certificado de disponibilidad presupuestal No 354 se expidió por un valor de $57.235.000, incumpliéndose con el requisito establecido en el literal b del artículo 12 de la Ley 819 de 2003.
Finaliza concluyendo que, el CONCEJO dio una aplicación a una operación presupuestal sin el cumplimiento de los requisitos legales establecidos para ello y, adicionalmente, no contaba con la disponibilidad presupuestal mínima para obtener tal autorización. TRÁMITE Con auto del 11 de enero de 2023, se admitió el presente medio de control, ordenándose la notificación personal al ALCALDE, al PRESIDENTE del CONCEJO y al PERSONERO del MUNICIPIO DE CUBARRAL-META, como también, al Procurador Delegado ante esta Corporación. Igualmente, en el auto admisorio se dispuso la fijación en lista por el término 10 días.
(índice 4 SAMAI). El 20 de enero de 2023, se notificó personalmente el auto admisorio de la demanda a las Autoridades en mención, según se constata del índice 8 del sistema de gestión judicial- SAMAI; interviniendo únicamente el MUNICIPIO DE CUBARRAL-META (índice 13 SAMAI), quien, luego, de hacer referencia al concepto de la figura de las vigencias futuras desarrollado en una sentencia del CONSEJO DE ESTADO, indicó que los elementos esenciales de esa figura son dos.
El 1º, que el plazo de ejecución del compromiso debe comprender más de una vigencia, porque las vigencias futuras son una excepción al principio de anualidad y, por ende, su aplicabilidad solo se activa cuando antes de celebrar el compromiso se Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 6 prevé que su perfeccionamiento y la recepción de los bienes o servicios no se concretará en una sola vigencia fiscal.
El 2º, se trata de una autorización de carácter presupuestal, por lo que, el CONCEJO autoriza al ALCALDE, que es el ordenador del gasto, a asumir obligaciones que afecten los presupuestos de vigencias posteriores. Asegura que, no existe causal de nulidad del ACUERDO No 015 del 23 de noviembre de 2022, toda vez que, existe cumplimiento efectivo de los requisitos legales de las vigencias futuras ordinarias, esto, teniendo en cuenta que en la exposición de motivos del proyecto de ACUERDO en mención, se tiene que, el MUNICIPIO DE CUBARRAL - META, tiene a su cargo el Centro de Bienestar y CENTRO VIDA DEL ADULTO MAYOR, el cual presta el servicio constante de atención integral a los adultos mayores, previamente identificados como personas que carecen de soporte familiar, social, y económico, donde reciben atención básica en salud, alimentación y bienestar social.
Afirma que para el año en curso se tiene previsto atender 10 adultos mayores internos con el componente de alimentación, que incluye (desayuno, almuerzo, cena, merienda en la mañana y en la tarde), e implementos de aseo personal, diez (10) adultos mayores externos estos últimos únicamente con el servicio de alimentación (desayuno, almuerzo y cena), setenta (70) adultos mayores brindando refrigerios (sólido y liquido) los días martes y jueves de cada semana correspondientes a las actividades físicas y demás actividades lúdicas, culturales programadas, implementos de aseo e insumos de primeros auxilios para el correcto funcionamiento y atención de los centros de atención del adulto mayor.
Que la Entidad debe velar por la atención de los adultos mayores, garantizándoles la alimentación adecuada desayuno, refrigerio, almuerzo y cena, todos los días, teniendo en cuenta que esos adultos pernotan en el CENTRO DE VIDA. Dice que, revisado financieramente, se estima conveniente realizar un nuevo proceso acudiendo a la selección mediante subasta inversa para la adquisición alimentos sanos, frescos, en pedidos semanales, con el ánimo de preservar el buen estado de los mismos, y de igual modo la contratación de elementos necesarios para el buen funcionamiento de ese Centro.
Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 7 Alude que, la justificación para la aprobación de vigencias futuras se dio con ocasión de que, para el desarrollo de este programa en la vigencia 2022, la Administración cuenta dentro de su presupuesto con rubros asignados para ejecutar las acciones necesarias para garantizar la atención integral a la población adulta mayor.
Que, la inversión que sería realizada por el Municipio demanda de ejecutar recursos de vigencias futuras ordinarias para los proyectos de inversión los número BPIN 2021502230069, denominado IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES PARA LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS LA INCLUSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA DEL ADULTO MAYOR DE CUBARRAL - META y BPIN 2021502230070 denominado ASISTENCIA Y PROTECCIÓN INTEGRAL A LOS ADULTOS MAYORES DEL CENTRO DEL CENTRO DE BIENESTAR DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL META; dichos proyectos que para su ejecución cuentan con recursos de la vigencia actual y por el cual se ejecutará el gasto en la vigencia 2023.
Señala que, el artículo 12, de la Ley 819 de 2003, en relación con las vigencias futuras de las Entidades territoriales, establece como requisito que se debe contar como mínimo con el 15% de disponibilidad en el presupuesto de la actual vigencia fiscal, sin embargo, el MUNICIPIO DE CUBARRAL cuenta con recursos superiores al 15% del total de los proyectos con cargo a los cuales se solicitó la autorización de vigencias futuras Aclara que, el artículo 1º, del ACUERDO No. 015 de 2022, indica el valor de los proyectos en DOSCIENTOS SESENTA Y OCHO MILLONES CIENTO NOVENTA Y CINCO MIL QUINIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS ($268.195.544) y CIENTO CATORCE MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y UN MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($114.281.699), valores que corresponden a los proyectos radicados en Banco de programas y proyectos de inversión, más no el valor del proceso a contratar que equivalen a CINCUENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL PESOS ($57.235.000,) discriminados en CUARENTA Y TRES MILLONES SEISCIENTOS VEINTIDÓS MIL PESOS ($43.622.000) y en TRECE MILLONES SEISCIENTOS TRECE MIL PESOS ($13.613.000) respectivamente.
Que, es por ello que al momento de realizar el análisis del Acuerdo objeto de la demanda por parte del accionante no da el monto del 15%, como lo exige la Ley 819 de 2003, porque lo que se tomó fue el valor de los proyectos. Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 8 Refiere que, el valor de la vigencia futura que se está solicitando es de CINCUENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL PESOS M/CTE ($57.235.000.00), cuyo objeto a contratar es suministro de alimentos, víveres, elementos de aseo y otros elementos necesarios para el funcionamiento de los centros de ATENCIÓN INTEGRAL DEL ADULTO MAYOR del MUNICIPIO DE CUBARRAL-META, lo que indica que el 15% del valor de la vigencia futura para el proyecto IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES PARA LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS LA INCLUSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA DEL ADULTO MAYOR DE CUBARRAL es de SEIS MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS PESOS ($6.543.300), y para el de ASISTENCIA Y PROTECCIÓN INTEGRAL A LOS ADULTOS MAYORES DEL CENTRO DE BIENESTAR DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL de DOS MILLONES CUARENTA Y UN MIL NOVECIENTOS CINCUENTA PESOS ($ 2.041.950); significando ello, que si se cuenta con el recursos suficientes de apropiación mayor del 15%.
Imprime el cuadro anexo al ACUERDO No 015 de 2022, en el que se estimó en la vigencia cero (0), por cuanto los recursos, que se apropiaron en la vigencia 2022, se encontraban la totalidad de los recursos, en cuanto al valor de compromiso en vigencia 2022 y su ejecución en la vigencia 2023. Cuadro en el que coloca el ítem, el nombre del proyecto, el objeto del contrato, el valor del proyecto radicado BPPIM, la fuente del recurso, el valor contratado, el valor de la vigencia del año 2022, el valor de la vigencia futura del año 2023 y el plazo de ejecución. Anota que, lo que se va a ejecutar en el año 2023 es el valor de CUARENTA Y OCHO MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS PESOS ($48.378.900), por lo cual se solicitó la vigencia futura con el ánimo de atender el compromiso de dicho objeto del contrato.
Que en el Acuerdo No. 015 de 2022, se indicó “La secretaria de Hacienda, apropiará los recursos, a que se refieren en el artículo anterior, en la siguiente vigencia fiscal, para la atención de los compromisos contemplados en el presente acuerdo”. Esgrime que, la Entidad territorial, estableció la necesidad del servicio con el fin de garantizar la atención de los adultos mayores, dando cumplimiento a la Circular 026 y 031 de 2022 de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Que, en tal sentido cuando la ejecución de los gastos supera la Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 9 vigencia fiscal, la Ley 819 de 2003, no permite la constitución de reservas presupuéstales, a menos que se trate de casos excepcionales o de fuerza mayor debidamente reglamentados en el ESTATUTO ORGÁNICO DE PRESUPUESTO de la Entidad territorial, y para los casos en que la administración territorial prevea que los bienes o servicios contratados se van a recibir después del cierre de la vigencia en curso, el artículo 12, de la Ley 819 de 2003 establece que se debe recurrir al mecanismo de vigencias futuras.
Comenta que, el artículo 8°, de la Ley 819 de 2003, debe entenderse en el sentido que no es posible adquirir compromisos que excedan en su ejecución la vigencia, si no se cuenta con una autorización para adquirir compromisos con cargo a vigencias futuras y así usar en los gastos el presupuesto de la vigencia en la cual se ejecutan realmente.
Que, por esta razón se considera adecuada la reglamentación en este aspecto realizada en el Decreto 4836 de 2011, en cuanto exige la entrega a satisfacción de los bienes, obras o servicios antes del 31 de diciembre, a no ser que se cuente con una autorización para comprometer presupuestos de vigencias futuras. Menciona que la necesidad de atención a los adultos mayores se realizó después de haber aprobado el presupuesto de la vigencia 2023, y el artículo 2º, del ACUERDO objeto de la presente demanda, prescribe que la Secretaría de Hacienda, apropiará los recursos, a que se refieren en el artículo anterior, en la siguiente vigencia fiscal, para la atención de los compromisos contemplados en dicho Acuerdo.
Transcribe el siguiente aparte de la Circular No. 026 de 2011, artículo 3º, del PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN, en el que se menciona: “…Cuando la ejecución de los gastos, supera la vigencia fiscal Ley 819/2003, no permite la constitución de reservas presupuestales a menos que se trate de casos excepcionales o de fuerza mayor, debidamente reglamentados en el estatuto orgánico de presupuesto de la entidad territorial, para los casos en que la entidad territorial prevea que los bienes y servicios contratados se van a recibir después del cierre de la vigencia en curso el artículo 12 de la Ley 819/2003 establece que se debe recurrir al mecanismo de la vigencia futura.” Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 10 Manifiesta que, la Circular 031 de 2011, del PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN reitera que cuando las Entidades territoriales requieren celebrar contratos que generan obligaciones cuya ejecución se inicie con el presupuesto de la vigencia en curso y continúe su ejecución en las vigencias fiscales posteriores, requerirán la autorización de vigencias futuras otorgadas por la correspondiente corporación político administrativa.
Concluye que, el ACUERDO No. 015, del 23 de noviembre de 2022, cumple con todos los requisitos de legalidad, lo mismo que del trámite para su expedición, encontrándose ajustado a derecho y conforme a los requisitos que se exigen para el mismo. Que, la autorización para vigencias futuras es una atribución constitucional del CONCEJO, la cual se encuentra regulada en las Leyes 136 de 1994, 358 de 1997, 617 de 2000, 819 de 2003 y 1551 de 2012. y el Decreto 1333 de 1986.
También se fijó en lista el asunto por 10 días, publicándose el 23 de enero de 2023, corriendo el plazo del 26 de enero, al 8 de febrero de 2023, sin que haya intervenido ninguna persona para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del ACUERDO No. 015, del 23 de noviembre de 2022. Por medio de auto del 27 de febrero de 2022, se incorporó la documental aportada con la demanda y por el MUNICIPIO DE CUBARRAL-META (índice 16 SAMAI).
Agotadas las etapas correspondientes, se procede a resolver la solicitud de invalidez. II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto en los artículos 119, del Decreto 1333 de 1986 y 151-4 del C.P.A.C.A., este TRIBUNAL es competente, en única instancia, para conocer sobre la VALIDEZ del ACUERDO No 015, del 23 de noviembre de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DE Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 11 CUBARRAL-META PARA ASUMIR VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023”, expedido por el CONCEJO de CUBARRAL- META.
CUESTIÓN PREVIA Previo a formular el problema jurídico que debe resolver esta Corporación, es menester comentar, que en lo que respecta a los aspectos de forma que debe cumplir la solicitud de validez, como del envío que debe hacerse a las autoridades que menciona el artículo 120, del Decreto 1333 de 1989, y sobre la oportunidad para su remisión al TRIBUNAL por parte del GOBERNADOR, ya fueron objeto de análisis al momento de estudiarse la admisión de la demanda, por lo que, no se volverá a hacer alusión a tales cuestiones en esta etapa procesal.
PROBLEMA JURÍDICO Consiste en determinar si el ACUERDO No. 015, del 23 de noviembre de 2022, fue expedido conforme a la normativa que regula las vigencias futuras ordinarias. CASO CONCRETO. El CONCEJO del MUNICIPIO DE CUBARRAL, por medio del ACUERDO No. 015, del 23 de noviembre de 2022, dispuso Autoriza al ALCALDE de ese Municipio para ejecutar recursos de la vivencia 2022, en la vigencia 2023, por la suma de CINCUENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL PESOS M/CTE ($57.235.000.00), con el propósito de adelantar los procesos contractuales para adquirir bienes y servicios, en los proyectos “IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES PARA LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS LA INCLUSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA DEL PRODUCTO MAYOR DE CUBARRAL-META” y “ASISTENCIA Y PROTECCIÓN INTEGRAL A LOS ADULTOS MAYORES DEL CENTRO DE BIENESTAR DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL-META”.
De los CINCUENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL PESOS M/CTE ($57.235.000.00), CUARENTA Y TRES MILLONES SEISICIENTOS VEINTIDÓS MIL PESOS ($43.622.000), se destinan para el desarrollo del primer Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 12 proyecto mencionado, y TRECE MILLONES SEISCIENTOS TRECE MIL PESOS ($13.613.000), para la implementación del segundo, prescribiéndose que el objeto a contratar para la ejecución de tales proyectos es “SUMINISTRO DE ALIMENTOS, VIVERES, ELEMENTOS DE ASEO Y OTROS ELEMENTOS NECESARIOS PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LOS CENTROS DE ATENCIÓN INTEGRAL DEL ADULTO MAYOR DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL-META”.
En las argumentaciones del ACUERDO, se abordó un poco el concepto de vigencias futuras ordinarias y los requisitos estipulados en el artículo 12, de la Ley 819 de 2003, para su procedencia y, luego, menciona que la Administración Municipal a través de la Secretaría de Gobierno y Coordinación de Cultura y Programas Sociales, requiere realizar todas las actividades necesarias para garantizar oportunamente la atención integral a la población adulta mayor.
Se expresa que la Administración Municipal para el cumplimiento de Metas dentro del plan de desarrollo municipal “VAMOS CON ENERGÍA 2020- 2023”, requiere ejecutar proyectos que se encuentren viabilizados en el Banco de Programas de Proyectos de Inversión del MUNICIPIO DE CUBARRAL-META, que son a saber, los ya nombrados anteriormente: “IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES PARA LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS LA INCLUSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA DEL PRODUCTO MAYOR DE CUBARRAL-META” y “ASISTENCIA Y PROTECCIÓN INTEGRAL A LOS ADULTOS MAYORES DEL CENTRO DE BIENESTAR DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL-META”.
Se consigna “Que estos Proyectos para su ejecución cuentan con recursos de la vigencia actual los cuales se ejecutarán en la vigencia fiscal 2023, siendo necesario contar con su autorización del Honorable Concejo Municipal para ejecutar recursos de la vigencia 2022 en la vigencia fiscal 2023, con el propósito de lograr la contratación del SUMINISTRO DE ALIMENTOS, VÍVERES, ELEMENTOS DE ASEO Y OTROS ELEMENTOS NECESARIOS PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LOS CENTROS DE ATENCIÓN INTEGRAL DEL ADULTO MAYOR DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL-META, con el objeto de garantizar su debida prestación a partir del inicio de la vigencia 2023” ( Subrayas fuera del texto original).
Que para la suscripción de los respectivos contratos, se requería la aprobación de la vigencia futura 2023, teniendo en cuenta que el compromiso supera el 31 de diciembre de la vigencia de 2022. Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 13 Además, indica que el CONCEJO MUNICIPAL DE POLITICA FISCA-COMFIS, por medio de acta No 29, del 9 de noviembre de 2022, emitió concepto favorable a la autorización del ALCALDE del MUNICIPIO DE CUBARRAL, para asumir compromisos de vigencias futuras ordinarias.
Expresa que, las vigencias ordinarias materia de regulación, se encuentran dentro de los límites establecidos por la Ley 358 de 1997; su monto, plazo y condiciones consulta las metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo, según certificación expedida por la SECRETARÍA DE HACIENDA del balance financiero del marco fiscal y los indicadores de endeudamientos presentados por la Administración. Finaliza diciendo que, conforme con el certificado presupuestal número 354 del 10 de noviembre de 2022, existe disponibilidad presupuestal de los recursos a apropiar en la vigencia 2022.
Se allegó la exposición de motivos del proyecto de ACUERDO No. 25, del 10 de noviembre de 2022- que resultó en el Acuerdo 015 del 23 de noviembre de 2022-, suscrito por el Alcalde del Municipio de CUBARRAL, dirigido al Presidente del Concejo municipal, en el que se comentó que se necesitaba la autorización para el compromiso de vigencias futuras con el objeto de llevar a cabo los proyectos “IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES PARA LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS LA INCLUSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA DEL PRODUCTO MAYOR DE CUBARRAL-META” y “ASISTENCIA Y PROTECCIÓN INTEGRAL A LOS ADULTOS MAYORES DEL CENTRO DE BIENESTAR DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL-META”; señalándose que para dichos proyectos se cuenta con recursos de la vigencia 2022, para ser ejecutados en la vigencia fiscal de 2023.
Se aludió que, lo anterior es indispensable para garantizar la íntegra y continua prestación del servicio de alimentación a los adultos mayores beneficiarios del CENTRO DE BIENESTAR y CENTRO DE VIDA del MUNICIPIO DE CUBARRAL. Se arrimaron certificados de la SECRETARIA DE HACIENDA del MUNICIPIO DE CUBARRAL, de fecha 9 de noviembre de 2022, en los que se consignan que una vez consultadas las metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo 2022-2031, se verificó que el monto máximo de las vigencias futuras Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 14 solicitadas con cargo a la vigencia fiscal de 2023, que asciende a CINCUENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL PESOS M/CTE ($57.235.000.00), el plazo de la vigencia 2023, no afecta las metas del superávit primario, proyectadas en dicho marco fiscal, cumpliéndose con lo prescrito en el artículo 10 de la Ley 819 de 2003.
Y, que los compromisos que se pretenden adquirir con cargo a la solicitud de vigencias futuras ordinarias de los proyectos antes nombrados, no exceden la capacidad de endeudamiento del Municipio, estando de conformidad con lo regulado en el artículo 10, de la Ley 819 de 2003 y la Ley 358 de 1997. Se acercó el acta COMFIS No 29, del 9 de noviembre de 2022, por el cual el CONSEJO DE POLITICA FISCAL-CONFIS, autoriza al ALCALDE de CUBARRAL, para asumir vigencias futuras ordinarias de la vigencia fiscal 2023, por el valor de CINCUENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL PESOS M/CTE ($57.235.000.00).
Adjuntó certificado de disponibilidad presupuestal No 354, expedido por la SECRETARIA DE HACIENDA del referido Municipio, el 10 de noviembre de 2022, en el que se especificó que, de acuerdo con el PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS para la vigencia fiscal 2022, existe saldo disponible y no comprometido para amparar el compromiso que se pretende adquirir por el total de CINCUENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL PESOS M/CTE ($57.235.000.00).
Se allegaron certificados del SECRETARIO DE PLANEACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS, de data 10 de noviembre de 2022, que señalan que, los proyectos denominados “ASISTENCIA Y PROTECCIÓN INTEGRAL A LOS ADULTOS MAYORES DEL CENTRO DE BIENESTAR DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL” y “IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES PARA LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS LA INCLUSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA DEL ADULTO MAYOR DE CUBARRAL”, se encuentran registrados en el BANCO DE PROYECTOS DE INVERSIONES PÚBLICAS del MUNICIPIO de CUBARRAL- META, los cuales están armonizados con el plan de desarrollo “VAMOS CON ENERGÍA 2020-2023”.
Entonces, conforme con la documental antes relacionada, se Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 15 tiene que, el CONCEJO del MUNICIPIO de CUBARRAL-META, por iniciativa del ALCALDE de ese Municipio, autorizó a este para comprometer unas “vigencias futuras ordinarias” con presupuesto de la vigencia fiscal 2022, para ser ejecutado en la vigencia fiscal de 2023, por una suma total de CINCUENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL PESOS M/CTE ($57.235.000.00), que tiene como fin atender los proyectos de “IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES PARA LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS LA INCLUSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA DEL PRODUCTO MAYOR DE CUBARRAL-META” y “ASISTENCIA Y PROTECCIÓN INTEGRAL A LOS ADULTOS MAYORES DEL CENTRO DE BIENESTAR DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL-META”.
Según se pudo mirar, tales proyectos se encuentran en el plan de desarrollo “VAMOS CON ENERGÍA 2020-2023”, y el CONFIS del Municipio autorizó la asunción de las denominadas “vigencias futuras ordinarias”. Cuando se hace referencia a las denominadas “vigencias futuras ordinarias”, es por razón de que, como se mirará a continuación, pese a que el CONCEJO de CUBARRAL en el ACUERDO objeto de validez, haya hecho alusión a dicha figura de naturaleza presupuestal, la realidad es que, lo autorizado por el CONCEJO en el mentado acto administrativo, no se aviene a la finalidad de dicha figura presupuestal.
Al respecto, el CONSEJO DE ESTADO, Sección 1ª, en sentencia del 1 de febrero de 2018, proferida dentro del radicado No 08001-23-31- 000-2010-00987-01, C.P. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ explicó que en materia presupuestal se encuentra establecido el principio de anualidad, en virtud del cual la estimación de los ingresos y la autorización de los gastos se debe hacer periódicamente cada año 1.
Que, no obstante, la anualidad, no es un principio absoluto, en la medida que la actividad presupuestal está íntimamente ligada con el principio de planeación, la cual normalmente es efectuada para periodos que superan el año calendario. Esta realidad impone la configuración de mecanismos presupuestales que permitan compatibilizar tales principios2. 1 Artículo 346 de la Constitución Política. 2 En este sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en las Sentencias C-337 de 1993, C-357 de 1994 y C-023 de 1996.
Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 16 Expresó que, precisamente, las vigencias futuras constituyen una excepción al principio de anualidad presupuestal. Que, estas vigencias, según se ha definido por la doctrina 3, no son otra cosa que la autorización impartida para afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas con antelación a la aprobación de dichos presupuestos, y se tienen como excepciones al principio mencionado, en tanto que la autorización de los gastos se formaliza antes de que se aprueben las vigencias en las que se van a ejecutar y la vida jurídica de tales autorizaciones se prolonga a lo largo de varias vigencias.
Expresó que, las vigencias futuras son un instrumento de planificación presupuestal y financiero que permite autorizar la asunción de obligaciones que afecten los presupuestos de vigencias posteriores, y tienen como fin garantizar la existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, así como también disponer de los recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de proyectos plurianuales4; mecanismo que, en definitiva, permite la ejecución de proyectos sin que exista la restricción de la disponibilidad de recursos durante una única vigencia fiscal.
El antecedente normativo más cercano de las vigencias futuras lo encontramos en el Decreto 111 de 1996, contentivo del ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO GENERAL de la NACIÓN, el cual dispuso la posibilidad de establecer compromisos que afecten presupuestos de vigencias futuras, en sus artículos 23 y 24, así: “Artículo 23. La dirección general del presupuesto nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas.
“Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. 3 Restrepo, Juan Camilo, Derecho Presupuestal Colombiano, 2ª edición, Bogotá, Legis, 2014, p. 186. 4 Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico de la Auditoria General de la Nación, Guía de Presupuesto Público Territorial, Bogotá, 2012, p.111.
Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 17 “El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dirección general del presupuesto nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.
“Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del concejo municipal, asamblea departamental y los consejos territoriales indígenas, o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en el plan de desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento.
“Esta disposición se aplicará a las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas. El gobierno reglamentará la materia. “El gobierno presentará en el proyecto de presupuesto anual, un articulado sobre la asunción de compromisos para vigencias futuras (L. 179/94, art. 9º). “Artículo 24.
El Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. La secretaría ejecutiva enviará a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el consejo, para estos casos.
“Los contratos de empréstito y las contrapartidas que en éstos se estipulen no requerirán de la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras. Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público”. (La negrilla no es del texto original).
Desde la perspectiva del ESTATUTO DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN, de acuerdo con las normas que se acaban de transcribir, las vigencias futuras son autorizaciones para comprometer gastos con cargo a apropiaciones de años fiscales subsiguientes a aquel para el que se aprueba el presupuesto. Ley 819 de 2003, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones, introdujo modificaciones y ajustes a las vigencias futuras en orden a restringir su utilización a lo que técnica y financieramente sea indispensable manejar mediante este mecanismo.
Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 18 El artículo 10, de la prenombrada Ley (modificatorio del artículo 9º de la Ley 179 de 1994 e incorporado como artículo 23, del Decreto 111 de 1996, compilatorio del ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO) señaló que a nivel nacional la autoridad encargada de autorizar las vigencias futuras ordinarias, esto es, las que permiten la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas, será el CONFIS y condicionó tal autorización a tres requisitos: (i) que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º, de dicha Ley;
(ii) que como mínimo de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con una apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; y (iii) que cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN y del Ministerio del ramo.
Así mismo, previó que la autorización por parte del CONFIS para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno, con excepción de los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el CONPES., previamente los declare de importancia estratégica. El artículo 12 ídem., reglamentó en forma independiente las vigencias futuras ordinarias en las Entidades territoriales5, estableciendo que la autorización de tales vigencias sería impartida por la ASAMBLEA o CONCEJO respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el CONFIS territorial o el órgano que haga sus veces.
Y señaló como requisitos para tal aprobación: (i) que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º de dicha ley; (ii) que como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; y (iii) que cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional se debe obtener el concepto previo y favorable del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Y, agregó que la autorización por parte del CONFIS., para comprometer presupuesto con cargo a 5 La Ley 179 de 1994 las regulaba en una sola disposición junto a las vigencias futuras ordinarias de la Nación (art. 9º).
Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 19 vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno, con excepción de los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el CONSEJO DE GOBIERNO, previamente los declare de importancia estratégica, advirtiendo finalmente que en las entidades territoriales queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.
El artículo 11 ibidem. (modificatorio del artículo 3º, de la Ley 225 de 1995 e incorporado como artículo 24, del Decreto 111 de 1996 o ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO) contempló las vigencias futuras excepcionales, no obstante, como en el ACUERDO demandado se indica que se autorizó el compromiso de vigencias futuras ordinarias y en la demanda no se discute nada sobre las vigencias futuras excepcionales no se ahondará sobre el tema, sin perjuicio de las definiciones que sobre el particular haya establecido la jurisprudencia. Ahora bien, es importante traer a colación lo que se expuso en la sentencia del 12 de agosto de 2014, Sección 3ª, Subsección C, radicado No 05001- 23-31-000-1998-01350-01(28565), C.P. ENRIQUE GIL BOTERO, ya que se analizó el tema del presupuesto en el régimen de contratación estatal.
En la aludida sentencia se indicó que el artículo 25.6 de la Ley 80 de 1993, que regula el principio de economía -y rige en todos los procedimientos de selección-, estableció en el numeral 6: “Las entidades estatales abrirán licitaciones e iniciarán procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales.” (Se resalta) Se expresó que, de acuerdo con la norma en mención, es necesario contar con disponibilidad presupuestal, siendo la finalidad de esto, el de garantizar que las entidades públicas cuentan con los recursos necesarios para asumir las obligaciones pecuniarias, exigencia que sirve a la Administración ya que la obliga a actuar con responsabilidad económica, y a los contratistas, porque les garantiza que las entidades tendrán recursos para pagar sus créditos.
Y, definió que la disponibilidad presupuestal es una certificación que expide el funcionario encargado de administrar los recursos de la Entidad, donde hace constar que en el presupuesto existe dinero para atender una prestación económica futura y eventual que surgirá de un proceso de contratación Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 20 que la entidad tiene interés en adelantar, detallando a profundidad en que consiste esa figura presupuestal de la siguiente manera: (…) El propósito de la disponibilidad presupuestal es garantizar que los recursos del Estado se administren con responsabilidad, en este caso evitando que los administradores públicos -como cualquier persona irresponsable-, asuman obligaciones sin capacidad de pago.
De admitir ese comportamiento se abrirían licitaciones sin contar con recursos suficientes, dirigidos por la necesidad política o administrativa de hacer obras, recibir estudios o contar con servicios. Por actuar así, rápidamente se incumplen las obligaciones, y la mora produce financieramente un desastre económico para quien incurre en ella.
Por estas razones pragmáticas la ley prohíbe “contratar con las ganas pero sin plata”, es decir, si lo que se quiere comprar se puede pagar la ley autoriza contratarlo; pero si no hay recursos hay que esperar a tenerlos para comprometer económicamente al Estado. No obstante, contar con disponibilidad presupuestal para un contrato no equivale a tener dinero efectivo en caja.
La disponibilidad tampoco es un cheque ni un título valor, es un certificado que garantiza que en el presupuesto anual de la entidad existe una partida o rubro, representada en dinero, para comprometerse por medio de un contrato. No obstante -se insiste-, el certificado no asegura que el dinero esté disponible en los bancos donde la entidad maneja sus cuentas, sólo asegura que existe espacio presupuestal para asumir un compromiso, así que el dinero puede o no estar disponible.
De hecho, la confrontación que hace el funcionario que expide el certificado es entre el presupuesto anual aprobado -no contra los saldos en bancos- y el monto solicitado para un proceso de contratación específico. En este orden, lo que expresa el certificado de disponibilidad presupuestal no son, en realidad, datos específicos de un contrato, porque no se ha celebrado, de hecho, apenas se iniciará el proceso de selección; por el contrario, este documento sólo da a conocer que en el presupuesto anual de una entidad se cuenta con recursos para atender determinada necesidad que se desea contratar.
En consecuencia, la disponibilidad presupuestal, conocida con la sigla C.D.P., es el documento expedido por el responsable de presupuesto que garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible, libre de afectación y suficiente para respaldar los actos Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 21 administrativos o los contratos con los cuales se ejecuta el presupuesto o se hace la apropiación. Cabe aclarar que cuando se expide un CDP el presupuesto se afecta en la suma certificada, es decir, que al monto total inicial se le resta lo certificado como disponible, así que en adelante queda en el presupuesto lo que resulta de descontar los CDP expedidos hasta ese momento.
En cambio el registro presupuestal, previsto en el artículo 25.13, de la Ley 80 de 1993, conocido como RP, conforme lo señalado por la sentencia en comento, dicha figura no necesariamente corresponde al presupuesto oficial del proceso de selección –como sucede con la disponibilidad presupuestal-, sino al valor de las prestaciones al momento de celebrar el contrato, más el estimativo de los ajustes resultantes de la aplicación de la cláusula de actualización de precios.
Indicó que el registro presupuestal garantiza las apropiaciones específicas para afectar un negocio jurídico concreto: su precio, un contratista identificado y un plazo de ejecución concreto, por lo que, este certificado incluye la información básica del negocio, y que el artículo 20, del Decreto 111 de 1996, lo define como “la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la aprobación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin.
En esta operación se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar.” En la susodicha sentencia se ahondó en el tema de las vigencias futuras, señalando que, los recursos que se destinan a un contrato pueden provenir de vigencias presentes, es decir, la afectación de recursos del presupuesto del año que trascurre; o de recursos de vigencias futuras, que corresponden a la afectación del presupuesto de los años siguientes al que trascurre; precisando que no todo el dinero que se necesita para pagar las obligaciones que nacen de un contrato se tienen que tomar del presupuesto de la vigencia fiscal presente – año en que se suscribe el contrato y empieza a ejecutarse--, porque la Ley de presupuesto permite comprometer recursos del presupuesto de los años siguientes –vigencias futuras-, en condiciones particularmente reguladas allí. Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 22 Se anotó que “… la ejecución del contrato que se pagará con recursos de vigencias futuras debe empezar a ejecutarse en el año en curso –vigencia presente- y continuar el año(s) siguiente(s) -vigencias futuras-.
Esto significa que: i) si un contrato de seis (6) meses de plazo empieza a ejecutarse en un año y termina en el mismo, su pago no se puede hacer con vigencias futuras, sino sólo con vigencias presentes. Por el contrario, ii) si ese mismo contrato de seis (6) meses de plazo empieza a ejecutarse en un año y termina el siguiente, su pago, debe hacerse con una combinación de vigencias presentes más vigencias futuras.
Incluso, en el último evento, si la entidad cuenta con todos los recursos en la vigencia presente, sólo puede afectar lo que calcula será el gasto de la ejecución en ese año, y con vigencias futuras lo que se estima será el gasto de la ejecución el año siguiente. ( Se resalta). Trae a colación la diferencia entre las vigencias futuras excepcionales y las ordinarias, así: Cabe anotar que la diferencia fundamental entre las vigencias futuras ordinarias y las vigencias futuras excepcionales, radica, esencialmente, en que en las primeras la ejecución se inicia con el presupuesto de la vigencia en curso, mientras que en las excepcionales, se afecta el presupuesto de vigencias futuras, sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. De otra parte, la Sala estima que la autonomía que constitucionalmente se reconoce a los entes territoriales no puede convertirse en una patente de corso para desconocer los artículos 352 y 364 de la Constitución Política, ni los artículos 10, 11 y 12 de la Ley Orgánica 819 de 2003, de cuyo tenor surge de manifiesto que los entes territoriales no están facultados por el Legislador para comprometer vigencias futuras excepcionales, y tampoco para autorizar vigencias futuras ordinarias durante el último año de gobierno de sus respectivas administraciones( Se resalta).
Con base en lo expuesto, se tiene que, por regla general, las autoridades públicas no podrán adquirir, luego del 31 de diciembre de cada año, compromisos que afecten las apropiaciones presupuestales de la anualidad que Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 23 se cierra; ello significa que, en principio, los organismos del Estado deberán abstenerse de comprometer vigencias presupuestales futuras, toda vez que los ingresos y gastos deberán ejecutarse en el año que corresponda (artículo 14 del ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO –compilado en el Decreto 111 de 1996).
Ahora bien, el principio de anualidad (que habitualmente cubre más de una anualidad), cuando las características del compromiso hacen que sea previsible que el mismo se cumplirá (que se recibirán los bienes o servicios) en más de una vigencia fiscal, –su alcance– se atenúa luego de que se lo relaciona con aquel de la planeación, pues éste exige el desarrollo de actividades que, en la mayoría de casos, superan el periodo de un año6.
La conjunción de esos referentes normativos ha implicado la aparición de las vigencias futuras, que permiten afectar presupuestos venideros a fin de materializar proyectos que no resultan ejecutables en ese lapso7. En esa línea de pensamiento, la afectación de las vigencias futuras ordinarias procede siempre que su ejecución se inicie con los recursos de una vigencia en curso, su objeto se adelante en cada una de ellas y también se verifiquen los requisitos contemplados en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 a saber: “a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º de esta ley; b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.” Igualmente, la autorización para comprometerlas, que otorgan las Corporaciones de Elección Popular, no pueden superar el respectivo período de gobierno, salvo que se trate de proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el CONSEJO DE GOBIERNO los declare de importancia estratégica. 6 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. 08001- 2331-000-2010-00987-01. C.P. Oswaldo Giraldo López. Sentencia de 1º de febrero de 2018. 7 Se hace referencia al año. Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 24 También se pudo ver que, las vigencias futuras pueden ser ordinarias o excepcionales, dependiendo de, si la ejecución del compromiso inicia o no, con financiación del presupuesto de la vigencia en curso, como se extrae de del artículo 12, de la Ley 819 de 2003, sin embargo, independientemente de la modalidad, la figura cuenta con dos elementos esenciales.
Por un lado, el plazo de ejecución del compromiso debe comprender más de una vigencia, porque como se dijo, las vigencias futuras son una excepción al principio de anualidad y, por ende, su aplicabilidad solo se activa cuando antes de celebrar el compromiso se prevé que su perfeccionamiento y la recepción de los bienes o servicios no se concretará en una sola vigencia fiscal.
En síntesis, es procedente autorizar vigencias futuras para financiar compromisos que se ejecutarán en más de una anualidad, afectando el presupuesto de vigencias fiscales siguientes; así como también financiar con vigencias futuras compromisos cuya ejecución se prevé que se llevará a cabo en la vigencia fiscal en curso y continuará en la siguiente.
Descendiendo al caso concreto, es claro para la Sala que, el ACUERDO No. 015, del 23 de noviembre de 2022, no cumple con los parámetros legales para considerarse que se esté autorizando al ALCALDE del MUNICIPIO DE CUBARRAL a comprometer vigencias futuras ordinarias, porque así en el título y en el contenido del mentado ACUERDO se exprese que el fin de la expedición del mismo fue ese aspecto, esto solo lo fue en apariencia, en tanto que de la misma parte motiva del referido Acuerdo se extrae que los recursos apropiados para la financiación de los proyectos en él indicados corresponden en su totalidad a la vigencia fiscal 2022 (vigencia en curso para el momento de la expedición del ACUERDO).
Aunque en la motiva del ACUERDO acusado se señale que la ejecución de los proyectos de IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES PARA LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS LA INCLUSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA DEL PRODUCTO MAYOR DE CUBARRAL-META” y “ASISTENCIA Y PROTECCIÓN INTEGRAL A LOS ADULTOS MAYORES DEL CENTRO DE Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 25 BIENESTAR DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL-META”, trascenderán a la siguiente vigencia, lo cierto es que, del mismo contenido del ACUERDO en cuestión - lo que encuentra soporte en los otros documentos ya mencionados-, la vigencia fiscal que se está afectando es solamente la del año 2022, y no la del año siguiente – 2023-, toda vez que, de manera expresa se comenta que los recursos por los que se está autorizando la asunción de vigencias futuras ordinarias ($57.235.000.00), corresponden en su totalidad a la vigencia fiscal del año 2022, luego no se entiende, de qué manera se pretende dar aplicación a la figura presupuestal de vigencias futuras ordinarias, siendo que, no se afecta ningún rubro presupuestal del siguiente año. El SECRETARIO DE HACIENDA del MUNICIPIO DE CUBARRAL certificó que en el PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS para vigencia fiscal 2022 existe saldo disponible y no comprometido para amparar el compromiso que se pretende adquirir, relacionando el rubro presupuestal y el valor para cada uno de los proyectos.
CUARENTA Y TRES MILLONES SEISICIENTOS VEINTIDÓS MIL PESOS ($43.622.000), para el de “IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES PARA LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS LA INCLUSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA DEL PRODUCTO MAYOR DE CUBARRAL-META” y TRECE MILLONES SEISCIENTOS TRECE MIL PESOS ($13.613.000), para el de “ASISTENCIA Y PROTECCIÓN INTEGRAL A LOS ADULTOS MAYORES DEL CENTRO DE BIENESTAR DEL MUNICIPIO DE CUBARRAL-META”, para un total de CINCUENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL PESOS M/CTE ($57.235.000.00); lo que demuestra que los recursos que se apropiaron atañen únicamente a la vigencia fiscal del 2022, sin ningún tipo de afectación de la vigencia futura en la que se habría estimado continuaría la ejecución de los compromisos ( vigencia fiscal 2023).
En otras palabras, lo que hizo el CONCEJO de CUBARRAL fue autorizar al ALCALDE de ese Municipio, para financiar unos contratos que tienen como fin el desarrollo de los proyectos antes mencionados, totalmente con el presupuesto de la vigencia 2022, pese a que se preveía que estos se cumplirían y convertirían en obligaciones exigibles en vigencias futuras (elemento temporal sin elemento presupuestal).
Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 26 Lo anterior, desconoció la esencia de la figura, que consiste en “la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas”, de acuerdo con el artículo 12, de la Ley 819 de 2003.
En síntesis, pese a que en el ACUERDO No. 015, del 23 de noviembre de 2022, se expresa que autorizaba vigencias futuras ordinarias, el CONCEJO de CUBARRAL en realidad no afectó el presupuesto de la vigencia siguiente (año 2023). Si la ejecución de los proyectos antes señalados superaba la vigencia fiscal en curso (año 2022), el Municipio no podía financiarlos con la totalidad de los recursos de ese año, pues solo podría afectar el gasto de la ejecución prevista para ese año y autorizar vigencias futuras para el gasto de la ejecución del año siguiente, lo que no se hizo.
De otra forma, no tendría sentido que la legislación impusiera requisitos a las vigencias futuras, como que la autorización atienda las metas de plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo, que no se pueda exceder la capacidad de endeudamiento del municipio o que las vigencias futuras deban sujetarse de modo general al periodo de gobierno respectivo.
Nada de eso sería necesario o útil si el ordenamiento permitiera que los compromisos que deban cumplirse en varias vigencias fiscales puedan financiarse única y exclusivamente con recursos de la vigencia en la que se adquieren. Eso sin mencionar que tal situación vaciaría completamente el contenido del principio de anualidad. En gracia de discusión, se otea que no se habría cumplido con la totalidad de los requisitos previstos en el artículo 12, de la Ley 819 de 2003, en vista de que si bien, la autorización se impartió por el CONCEJO, a iniciativa del Gobierno local; hubo autorización previa del CONFIS territorial; se certificó que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consultaba las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo del Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 27 Municipio; y los proyectos a ejecutar estaban en el plan de desarrollo municipal; lo cierto es que, no se precisó cuál era el 15% con el que se iniciaría la ejecución del año en que fueron autorizadas las vigencias futuras ordinarias (2022), pues, de manera expresa se dispuso que los CINCUENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL PESOS M/CTE ($57.235.000.00), que se destinarían como vigencia futura, se ejecutarían en su totalidad en la vigencia fiscal del 2023.
Solamente, en la contestación de la demanda, se manifestó que, si se tuvo en cuenta el 15% de ese monto, para la ejecución del año en curso, sin embargo, de la documental allegada no se desprende por ningún lado esa situación. Resulta claro para la Sala, que el CONCEJO pretendió utilizar la figura de las vigencias futuras ordinarias para garantizar la existencia de los recursos del presupuesto municipal de la vigencia fiscal 2022, para ser ejecutados en la vigencia del año 2023, sin embargo, tal figura no se creó con ese objetivo, ya que como se viene diciendo, con la misma se busca financiar los compromisos futuros con la afectación de los presupuestos de vigencias posteriores, para precisamente contar con los recursos suficientes en los años siguientes para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, así como también disponer de los recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de proyectos plurianuales.
Empero, esta no es la realidad que se muestra en el sub judice, en vista de que, lo que se hizo fue disponer totalmente de los recursos del presupuesto del año 2022, para ser ejecutados en el año 2023, a través del uso inapropiado de la figura de “vigencias futuras ordinarias”, siendo que en ningún momento se afectó el presupuesto de la vigencia fiscal siguiente (2023).
En consecuencia, el ACUERDO No. 015, del 23 de noviembre de 2022, está viciado de nulidad no solo porque se buscar acudir a una figura presupuestal que no se adecua al contexto fáctico que se pretendió regular en el mismo, sino porque inobserva el principio presupuestal de anualidad, al propender por desarrollar compromisos que puedan sobrepasar el año en curso, sin comprometer las vigencias de los años subsiguientes.
Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 28 Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala encuentra que el ACUERDO No. 015, del 23 de noviembre de 2022, no se ajusta a la Ley, procediendo la declaratoria de INVALIDEZ, y así se dirá. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del ACUERDO No 015, del 23 de noviembre de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DE CUBARRAL-META PARA ASUMIR VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023”, expedido por el CONCEJO de CUBARRAL- META. conforme a las argumentaciones antes expuestas.
SEGUNDO: COMUNICAR esta determinación al GOBERNADOR del DEPARTAMENTO DEL META, al PRESIDENTE del CONCEJO MUNICIPAL, al ALCALDE y al PERSONERO del MUNICIPIO de CUBARRAL-META.
TERCERO: En firme esta providencia, procédase al archivo de las presentes diligencias. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE.- Estudiada y aprobada en Sala de Decisión de la fecha, según acta No. 018.- (Firmado electrónicamente)8 TERESA HERRERA ANDRADE MAGISTRADA 8 Firmado electrónicamente a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx Medio de control de Validez Rad. 500012333000 2022 00320-00 Demandante: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL META Demandado: ACUERDO 015 DE 2022 DEL CONCEJO DE CUBARRAL- META 29 (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ MAGISTRADO MAGISTRADA