ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Presupuestos para su prosperidad. En cuanto a la procedencia de la acción de cumplimiento, el Consejo de Estado ha indicado: “La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y por ende exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir; que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción”.
En esa misma línea, en recientes pronunciamientos del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo se ha precisado que son exigencias para la prosperidad de la acción de cumplimiento, las siguientes: “(i) Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en la norma o en el acto administrativo de una manera precisa, clara y actual;
Que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas sea renuente a cumplir; Que tal renuencia se acredite por el demandante de la manera como lo exige la ley. Este requisito puede exceptuarse cuando se pueda producir un perjuicio grave e inminente para el que ejerce la acción y, Que tratándose de actos administrativos de carácter particular, no haya otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento.” Sumado a lo anterior, el Consejo de Estado se ha pronunciado en diferentes oportunidades sobre la imposibilidad que tiene el Juez que conoce de una acción de cumplimiento para convertirla en una acción contenciosa y así, determinar derechos concretos reclamados por la parte accionante.
Adicionalmente, dicha Corporación también ha indicado que tampoco procede cuando el tema de debate en la acción de cumplimiento se soporte en derechos inciertos de carácter particular, en la medida que la acción establecida por el Constituyente en el Art. 87 de la Carta Política está institucionalizada para obtener el efectivo cumplimiento de obligaciones contenidas en normas con fuerza de ley o actos administrativos cuya existencia y exigibilidad sean indudables.
Al respecto, se dijo: “Así pues, ésta Sala de decisión ha manifestado reiterativamente que la acción de cumplimiento no ha sido instituida para discutir derechos inciertos de carácter particular; siendo así, la pretensión del actor no corresponde a la órbita de competencia del juez de cumplimiento, que se contrae a hacer efectivas obligaciones contenidas en normas con fuerza material de ley o en actos administrativos cuya existencia y exigibilidad sean indudables.
En tal virtud, tiene que haber certeza del alcance del deber reclamado por el actor a través de la acción de cumplimiento y de que la entidad pública demandada es la responsable de cumplirlo por expresa disposición legal o administrativa.” ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Del artículo 146 de la Ley 270 de 1996 no se desprende un mandato imperativo e inobjetable, un deber claro e inequívoco exigible a la FGN, en razón a que no es la única disposición en el ordenamiento jurídico colombiano que regula lo relacionado con las vacaciones de sus servidores.
La norma cuyo cumplimiento se invoca es el artículo 146 de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de Administración de Justicia-, en donde se indica:
ARTÍCULO 146. VACACIONES. Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las de los Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio.
Por tanto, la disposición cuyo cumplimiento se pretende está prevista en la Ley 270 de 1996, publicada en el Diario Oficial No. 42.745, de 15 de marzo de 1996 y se encuentra vigente, por lo que se cumple este requisito de prosperidad de la acción. ii). Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en la norma o en el acto administrativo de una manera precisa, clara y actual Lo primero que debe precisar la Sala es que el mandato imperativo es concebido como el deber contenido en la norma o acto administrativo que corresponde a determinada autoridad cumplir, es decir, responde a una obligación clara, expresa y exigible, puesto que no toda clase de disposición conlleva que pueda ordenarse su ejecución a través de la acción de cumplimiento, sino solo aquellas que tengan el alcance de mandato “imperativo e inobjetable”.
(…).De acuerdo a lo anterior, la Sala advierte que en el artículo 146 de la Ley 270 de 1996 no se desprende un mandato imperativo inobjetable, una orden o deber claro e inequívoco exigible a la FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN, que pueda ser objeto de orden de cumplimiento a través de la presente acción constitucional impetrada por el demandante.
Esto en razón a que el artículo 146 de la Ley 270 de 1996 no es la única disposición normativa en el ordenamiento jurídico colombiano que regula lo relacionado con las vacaciones de los funcionarios y/o trabajadores de la Fiscalía General de la Nación. Luego, la Sala no puede realizar un análisis aislado de la disposición normativa que trae consigo la Ley 270 de 1997, sino que necesariamente debe tener en cuenta aquellas otras disposiciones que son aplicables a este grupo de Servidores Públicos.
Advirtiendo así que dentro del sistema de fuentes que regulan las vacaciones de la Entidad demandada, el presidente de la República en ejercicio de las facultades otorgadas a través de la Ley 1654 del 2013, expidió el Decreto 21 de 2014, mediante el cual se estableció el régimen de situaciones administrativas de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, estableciendo en su artículo 70 que las vacaciones de los citados servidores serían colectivas, así: (…).
Además, se resalta que dicha disposición determinó que el Fiscal General de la Nación debía reglamentar la forma y los tiempos necesarios para pasar del sistema de vacaciones individuales al de colectivas. En cumplimiento de dicho mandato, en el año 2017 se expidió la Resolución 0-3161 del 10 de noviembre de 2017, mediante la cual se reglamentó el Sistema de vacaciones colectivas de la Entidad, y en ella se consignó: (…) A su vez, en el título III de la citada resolución se establecieron las reglas para la transición al régimen de vacaciones colectivas, así: (…)Téngase en cuenta que tanto el Decreto 21 de 2014 como la Resolución 0-3161 del 10 de noviembre de 2017 son disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico colombiano, que gozan de plena presunción tanto de constitucionalidad como de legalidad y que la discusión planteada por el demandante respecto de la facultad del presidente o no de reglamentar la materia desborda la órbita de la presente acción constitucional de cumplimiento, que en ninguno de los casos le otorga al juez la facultad de pronunciarse respecto de la Constitucionalidad y/o ilegalidad de normas con fuerza de ley y/o actos administrativos con plena presunción de legalidad.
ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Se niegan las pretensiones porque mediante esta acción no se posible interpretar el sentido que debe dársele al artículo 146 de la Ley 270 de 1996, según el actor, que las vacaciones de los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación deban ser individuales. A su vez, téngase en cuenta que la discusión planteada también se centra en un contexto de interpretación de los parámetros establecido en el artículo 146 de la Ley 270 de 1996, pues mientras que el actor interpreta que los funcionarios y empleados de la Fiscalía general de la Nación están dentro de la excepción de las vacaciones colectivas; la Fiscalía, por su parte, interpreta que los servidores públicos de la Entidad se encuentran dentro de la regla de vacaciones colectivas.
Controversia interpretativa que tampoco puede ser dirimida a través de la Acción de cumplimiento, pues tal y como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-1194 de 2001, este no es el mecanismo para esclarecer el sentido de la Ley y no es el medio para abrir controversias interpretativas, así: La acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.
Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados.
Por lo anterior, las pretensiones de la demanda al interior de la acción de cumplimiento están llamadas al fracaso pues como se indicó: (i) esta corporación a través de la acción de cumplimiento no tiene la posibilidad de interpretar el sentido que debe dársele al artículo 146 de la Ley 270 de 1996; (ii) existe todo un sistema de fuentes del derecho expedidas de forma posterior a la Ley 270 de 1996 que regulan el tema de las vacaciones de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación cuya legalidad y/o constitucionalidad no ha sido cuestionada, y que incluso, el Decreto Ley 21 de 2014, pudiese determinar la derogatoria tácita del contenido del artículo 146 de la Ley 270 de 1996 respecto de las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación. Discusión está que no se puede zanjar y/o analizar a profundidad dentro de la presente acción constitucional;
(iii) a su vez, el problema jurídico planteado por el demandante respecto de las facultades del presidente o no para la expedición del Decreto 21 de 2014 también desborda los límites que pueden ser analizados al interior de la presente acción de cumplimiento. Así las cosas, esta Sala considera que no es procedente la acción de cumplimiento de la referencia y consecuente con ello, procederá a negar las pretensiones de la demanda.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto.
Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISION No. 6 MAGISTRADO: FELIX ALBERTO RODRIGUEZ RIVEROS Tunja, 13 de septiembre de 2023 ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO DEMANDANTE: OSCAR DUVAN ARIZA DEMANDADO: FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN RADICADO: 15001233300020230028100 I. ASUNTO A RESOLVER 1.
Procede la Sala a resolver la acción de cumplimiento presentada por el señor OSCAR DUVAN ARIZA contra la FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN. II.
ANTECEDENTES 2.1. DEMANDA El señor OSCAR DUVAN ARIZA, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política de Colombia, desarrollada mediante la Ley 393 de 1997, radicó demanda pretendiendo el cumplimiento del artículo 146 de la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de la Administración de Justicia- en donde a su parecer se establece que las vacaciones de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, son de período individual y no vacaciones colectivas; norma que considera está siendo incumplida de manera constante por la Fiscalía General de la Nación. Como sustento fáctico el accionante expuso: Que el Decreto Ley 021 de 2014 dispuso, en su artículo 79 y siguientes, el régimen de vacaciones de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación y específicamente consagró: “Artículo 70°.
Vacaciones colectivas. Las vacaciones de los servidores de la Fiscalía General de la Nación serán colectivas, salvo las de los funcionarios y empleados que por necesidades del servicio deben prestar sus servicios de forma continua y permanente. El Fiscal General de la Nación expedirá los actos administrativos necesarios para definir las áreas internas y los turnos de los servidores que, por necesidades del servicio, se regirán por el sistema de vacaciones individuales, las cuales se conferirán de oficio o a petición de parte.
El Fiscal General de la Nación reglamentará la forma y los tiempos necesarios para pasar del actual sistema de vacaciones individuales al de vacaciones colectivas de la Rama Judicial. Las entidades adscritas de la Fiscalía General de la Nación se regirán por el sistema de vacaciones individuales, las cuales se conferirán de oficio o a petición de parte, según las necesidades del servicio y de conformidad con las normas del presente Decreto ley.
No obstante, el jefe de organismo respectivo podrá conceder vacaciones colectivas cuando la necesidad del servicio lo exija.” Indica que este decreto fue proferido por el presidente de la república en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el literal C del artículo 1 de la Ley 1654 del 15 de julio de 2013 en donde se consagró: “Artículo 1°.
Facultades extraordinarias. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley para expedir normas con fuerza material de ley, dirigidas a: c) Expedir el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas y el de las situaciones administrativas de sus servidores…” Agrega que el artículo 150 de la Constitución Política de Colombia establece en su numeral 10 que: “Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 10. Revestir, hasta por seis meses, al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos” Señala que las facultades extraordinarias que otorga el Congreso de la República al presidente para expedir normas con fuerza de ley no pueden ser utilizadas para expedir leyes de carácter estatutarias o, por ende, decretos que regulen tópicos o asuntos que son de competencia exclusiva de una ley de carácter estatutario.
(sic) Indica que de conformidad con el artículo 152 de la Constitución Política de Colombia la Administración de justicia es un asunto que se regula a través de Ley estatutaria. Por lo que concluye que aún en ejercicio de facultades extraordinarias, el presidente de la República no podrá expedir decretos con fuerza de ley respecto de la Administración de justicia ya que sobre este tópico opera el principio de reserva de Ley en cabeza del poder legislativo.
Por lo anterior, considera que se debe observar lo consagrado en la Ley 270 del año de 1996 la cual en su artículo 146 estableció que: “ARTÍCULO 146. VACACIONES. Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las del Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio” Por lo que el legislador de manera expresa estableció que el régimen de vacaciones aplicable a la Fiscalía General de la Nación es el de vacaciones individuales más no el de vacaciones colectivas.
Razón por la cual, solicita el cumplimiento del Artículo 146 vigente de la Ley 270 de 1996 –ESTATUTARIA-, pues se está obviando lo dispuesto por una LEY ESTATURIA y los pronunciamientos de la Corte Constitucional, lo cual podría acarrear que las resoluciones que se emitan en contra de la referida ley sean manifiestamente contrarias a la ley, más cuando se pone en conocimiento del funcionario la ilegalidad de la actuación (sic) 2.2.
TRÁMITE 11. Mediante Auto de fecha 15 de agosto de 2023 se admitió la demanda, y se le concedió a la Entidad demandada el término de tres (3) días, para que contestara y/o allegara pruebas.
2.3. CONTESTACIÓN FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN3 La apoderada de la Fiscalía General de la Nación manifestó oposición a la pretensión de la demanda comoquiera que no ha incumplido la norma reclamada por el demandante, respecto de la situación administrativa de vacaciones. Señala que la pretensión del accionante no es factible, ni jurídica, ni legalmente a través del escenario de la Acción de Cumplimiento, porque dicha figura esta reglamentada en el Decreto Ley No. 021 de 2014 “Por el cual se expide el régimen de las situaciones administrativas en las que se pueden encontrar los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas.”, proferido por el presidente de la República.
Aunado a lo anterior, señala que la interpretación de la norma no es como lo indica el peticionario, puesto que el artículo 146 de la Ley 270 de 1996 en el primer inciso señala que las vacaciones de los empelados de la rama judicial serán colectivas y posteriormente hace la salvedad respecto de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, que serán del régimen de vacaciones individuales.
Pero en el mismo renglón como una idea de continuidad de que las vacaciones serán colectivas señala que: y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. 3 De manera que la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN desarrollando el concepto de vacaciones colectivas de conformidad con lo establecido en el Decreto No. 021 de 2014 en los artículos 70 y 72, expidió la Resolución No. 0-3161 de 10 de noviembre de 2017, en donde se establece que las vacaciones de los servidores de la Fiscalía son colectivas y corresponden al periodo comprendido entre el 20 de diciembre de cada año y el 10 de enero siguiente, excepto para aquellos que deban prestar sus servicios de forma continua.(sic) Reitera que la interpretación del artículo 146 de la Ley 270 de 1996, realizada por el demandante es incorrecta; no existe una discrepancia entre el deber jurídico cuya observancia exige el accionante con la exigencia consignada en la norma con fuerza de ley que reclama; razón por la cual deberá negarse la acción pue no se está ante ningún incumplimiento.
III. CONSIDERACIONES 3.1.- Competencia 17. Este Tribunal es competente para decidir en primera instancia la acción constitucional de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el Art. 3 de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 14 del artículo 152 del CPACA5, normativa que establece que es competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia el conocimiento de los asuntos: “relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbito desempeñen funciones administrativas”. 3.2.- PROBLEMA JURÍDICO 18.
De acuerdo con los planteamientos de la demanda, corresponde a la Sala determinar si es procedente ordenar a la FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN, dar cumplimiento al artículo 146 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia en el sentido de ordenar que las vacaciones de los servidores de la fiscalía general de la Nación sean individuales. 3.3.
De la naturaleza de la acción de cumplimiento 19. De acuerdo al criterio jurisprudencial del Consejo de Estado6, la acción de cumplimiento prevista en el Art. 87 de la Carta Política, pretende hacer efectivo el Estado Social de Derecho, haciendo real por parte de sus autoridades el cabal acatamiento y total observancia de las normas, que de acuerdo con el principio de legalidad enmarcan el ejercicio de las funciones a su cargo. 14.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA, consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA, Bogotá, D.C., abril tres (3) de dos mil tres (2003), Radicación número: 8800123-31-000-2003-00002-01(ACU), Actor: HOTELES DECAMERON COLOMBIA S.A., Demandado: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Es así que la Ley 393 de 1997, dispone que toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos, o contra acciones u omisiones de particulares, cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo.
Al respecto, el Consejo de Estado ha reiterado que la acción de cumplimiento tiene como finalidad la de hacer efectivo el derecho de que goza toda persona, ya sea natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir, tanto de las autoridades públicas como de los particulares que cumplan funciones públicas, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad que se muestra renuente a su cumplimiento, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico.
Lo anterior, en orden a que el contenido de éste o aquella se concrete en la realidad y no quede su vigencia supeditada a la voluntad particular de quien es el encargado de su ejecución. En esa medida, se ha dicho que las condiciones que debe reunir la ley o acto administrativo cuyo cumplimiento se pretende a través del ejercicio de la acción se contraen a que la obligación sea clara, expresa y exigible. 3.4.- DE LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO En cuanto a la procedencia de la acción de cumplimiento, el Consejo de Estado ha indicado: “La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y por ende exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir; que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción”.
En esa misma línea, en recientes pronunciamientos del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo se ha precisado que son exigencias para la prosperidad de la acción de cumplimiento, las siguientes: “(i) Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en la norma o en el acto administrativo de una manera precisa, clara y actual;
Que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas sea renuente a cumplir; Que tal renuencia se acredite por el demandante de la manera como lo exige la ley. Este requisito puede exceptuarse cuando se pueda producir un perjuicio grave e inminente para el que ejerce la acción y, Que tratándose de actos administrativos de carácter particular, no haya otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento.” Sumado a lo anterior, el Consejo de Estado se ha pronunciado en diferentes oportunidades sobre la imposibilidad que tiene el Juez que conoce de una acción de cumplimiento para convertirla en una acción contenciosa y así, determinar derechos concretos reclamados por la parte accionante.
Adicionalmente, dicha Corporación también ha indicado que tampoco procede cuando el tema de debate en la acción de cumplimiento se soporte en derechos inciertos de carácter particular, en la medida que la acción establecida por el Constituyente en el Art. 87 de la Carta Política está institucionalizada para obtener el efectivo cumplimiento de obligaciones contenidas en normas con fuerza de ley o actos administrativos cuya existencia y exigibilidad sean indudables.
Al respecto, se dijo: “Así pues, ésta Sala de decisión ha manifestado reiterativamente que la acción de cumplimiento no ha sido instituida para discutir derechos inciertos de carácter particular; siendo así, la pretensión del actor no corresponde a la órbita de competencia del juez de cumplimiento, que se contrae a hacer efectivas obligaciones contenidas en normas con fuerza material de ley o en actos administrativos cuya existencia y exigibilidad sean indudables.
En tal virtud, tiene que haber certeza del alcance del deber reclamado por el actor a través de la acción de cumplimiento y de que la entidad pública demandada es la responsable de cumplirlo por expresa disposición legal o administrativa.” 3.5 CASO CONCRETO Bajo las anteriores disposiciones normativas y jurisprudenciales, al revisar la demanda presentada en ejercicio del medio de control de cumplimiento, se observa que tiene como pretensión principal el cumplimiento del artículo 146 de la Ley 270 de 1996 – ley estatutaria de Administración de justicia- en donde se establece:
ARTÍCULO 146. VACACIONES. Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las de los Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio.
Visto lo anterior, en primer término, corresponde a la Sala verificar la procedibilidad de la acción de cumplimiento de conformidad con las previsiones de los artículos 8 y 9 de la Ley 393 de 1997. Al respecto dirá la Sala que el artículo 8 ibidem prevé que, con el propósito de constituir la renuencia, la acción de cumplimiento requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.
En este caso se allegó con el escrito de la demanda, Derecho de petición de fecha 16 de junio de 2023, por medio del cual el hoy demandante solicitó a la directora ejecutiva - Fiscalía General de la Nación se de aplicación al artículo 146 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en donde a su parecer se establece que las vacaciones de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación son de periodo individual y no colectivo.
A su vez, allega oficio de fecha 13 de julio de 2023, proferido por el departamento de Administración de personal de la Fiscalía General de la Nación, en donde se negó la solicitud del demandante por considerar que su interpretación de la norma es errónea; que las vacaciones colectivas de la Fiscalía General de la Nación se regulan de conformidad con el Decreto No. 021 del 2014 e internamente mediante la resolución No. 03161 del 10 de noviembre de 2017 en donde se establece que las vacaciones de los servidores de la Entidad, corresponden al periodo comprendido entre el 20 de diciembre de cada año y el 10 de enero siguiente, excepto para aquellos que deben prestar sus servicios de forma continua.
Lo anterior permite tener por cumplido el requisito de la renuencia, como quiera que la parte actora acreditó haber solicitado a la FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN el cumplimiento de la citada norma y a su vez, que la entidad accionada dio respuesta negativa a su petición. Presupuestos que conllevan a tener por cumplida tal exigencia. Pasará la Sala a revisar las condiciones de prosperidad de la acción, a saber: i).
Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos La norma cuyo cumplimiento se invoca es el artículo 146 de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de Administración de Justicia-, en donde se indica:
ARTÍCULO 146. VACACIONES. Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las de los Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio.
Por tanto, la disposición cuyo cumplimiento se pretende está prevista en la Ley 270 de 1996, publicada en el Diario Oficial No. 42.745, de 15 de marzo de 1996 y se encuentra vigente, por lo que se cumple este requisito de prosperidad de la acción. ii). Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en la norma o en el acto administrativo de una manera precisa, clara y actual Lo primero que debe precisar la Sala es que el mandato imperativo es concebido como el deber contenido en la norma o acto administrativo que corresponde a determinada autoridad cumplir, es decir, responde a una obligación clara, expresa y exigible, puesto que no toda clase de disposición conlleva que pueda ordenarse su ejecución a través de la acción de cumplimiento, sino solo aquellas que tengan el alcance de mandato “imperativo e inobjetable”.
En este punto, el Consejo de Estado ha señalado: “No puede afirmarse, entonces, la inexistencia de un mandato imperativo e inobjetable cuando la norma cuyo cumplimiento se pretende, requiera del análisis de otros preceptos, pues lo que realmente aquella debe prescribir es un “deber”. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo.
Así, por ejemplo, si la norma consagra una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio. (…)”. –Resalta la Sala De acuerdo a lo anterior, la Sala advierte que en el artículo 146 de la Ley 270 de 1996 no se desprende un mandato imperativo inobjetable, una orden o deber claro e inequívoco exigible a la FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN, que pueda ser objeto de orden de cumplimiento a través de la presente acción constitucional impetrada por el demandante.
Esto en razón a que el artículo 146 de la Ley 270 de 1996 no es la única disposición normativa en el ordenamiento jurídico colombiano que regula lo relacionado con las vacaciones de los funcionarios y/o trabajadores de la Fiscalía General de la Nación. Luego, la Sala no puede realizar un análisis aislado de la disposición normativa que trae consigo la Ley 270 de 1997, sino que necesariamente debe tener en cuenta aquellas otras disposiciones que son aplicables a este grupo de Servidores Públicos.
Advirtiendo así que dentro del sistema de fuentes que regulan las vacaciones de la Entidad demandada, el presidente de la República en ejercicio de las facultades otorgadas a través de la Ley 1654 del 2013, expidió el Decreto 21 de 2014, mediante el cual se estableció el régimen de situaciones administrativas de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, estableciendo en su artículo 70 que las vacaciones de los citados servidores serían colectivas, así:
ARTÍCULO 70. VACACIONES COLECTIVAS. Las vacaciones de los servidores de la Fiscalía General de la Nación serán colectivas, salvo las de los funcionarios y empleados que por necesidades del servicio deben prestar sus servicios de forma continua y permanente. El Fiscal General de la Nación expedirá los actos administrativos necesarios para definir las áreas internas y los turnos de los servidores que, por necesidades del servicio, se regirán por el sistema de vacaciones individuales, las cuales se conferirán de oficio o a petición de parte.
El Fiscal General de la Nación reglamentará la forma y los tiempos necesarios para pasar del actual sistema de vacaciones individuales al de vacaciones colectivas de la Rama Judicial. Las entidades adscritas de la Fiscalía General de la Nación se regirán por el sistema de vacaciones individuales, las cuales se conferirán de oficio o a petición de parte, según las necesidades del servicio y de conformidad con las normas del presente decreto ley.
No obstante, el jefe de organismo respectivo podrá conceder vacaciones colectivas cuando la necesidad del servicio lo exija. Además, se resalta que dicha disposición determinó que el Fiscal General de la Nación debía reglamentar la forma y los tiempos necesarios para pasar del sistema de vacaciones individuales al de colectivas. En cumplimiento de dicho mandato, en el año 2017 se expidió la Resolución 0-3161 del 10 de noviembre de 2017, mediante la cual se reglamentó el Sistema de vacaciones colectivas de la Entidad, y en ella se consignó: “Primero: vacaciones colectivas.
A partir del mes de diciembre del año 2017, las vacaciones de los servidores de la Fiscalía General de la Nación se regirán por el Sistema de vacaciones colectivas y se disfrutarán en el periodo comprendido entre el veinte (20) de diciembre de cada año y el diez (10) de enero del año siguiente” A su vez, en el título III de la citada resolución se establecieron las reglas para la transición al régimen de vacaciones colectivas, así: “ARTÍCULO SEXTO. -Reglas transitorias.
Para efectos de la transición al régimen de · vacaciones colectivas, se tendrán en cuenta las siguientes reglas: Los servidores que deban regirse por el sistema de vacaciones colectivas y que al 19 de diciembre de 2017 inclusive, hayan disfrutado del período de vacaciones: causado en esta vigencia, se regirán por el sistema de vacaciones colectivas a partir de la vigencia 2018.
Las vacaciones individuales concedidas por el periodo causado en 2017. cuyo disfrute inicie con posterioridad al 15 de noviembre de 2017, se entenderán aplazadas o interrumpidas, y su disfrute se efectuará en el periodo de vacaciones colectivas sin perjuicio de lo dispuesto en el siguiente numeral. A los servidores que acrediten plenamente perjuicios económicos por el cambio de régimen de vacaciones, les será respetado el disfrute de vacaciones individuales” Téngase en cuenta que tanto el Decreto 21 de 2014 como la Resolución 0-3161 del 10 de noviembre de 2017 son disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico colombiano, que gozan de plena presunción tanto de constitucionalidad como de legalidad y que la discusión planteada por el demandante respecto de la facultad del presidente o no de reglamentar la materia desborda la órbita de la presente acción constitucional de cumplimiento, que en ninguno de los casos le otorga al juez la facultad de pronunciarse respecto de la Constitucionalidad y/o ilegalidad de normas con fuerza de ley y/o actos administrativos con plena presunción de legalidad.
A su vez, téngase en cuenta que la discusión planteada también se centra en un contexto de interpretación de los parámetros establecido en el artículo 146 de la Ley 270 de 1996, pues mientras que el actor interpreta que los funcionarios y empleados de la Fiscalía general de la Nación están dentro de la excepción de las vacaciones colectivas; la Fiscalía, por su parte, interpreta que los servidores públicos de la Entidad se encuentran dentro de la regla de vacaciones colectivas.
Controversia interpretativa que tampoco puede ser dirimida a través de la Acción de cumplimiento, pues tal y como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-1194 de 2001, este no es el mecanismo para esclarecer el sentido de la Ley y no es el medio para abrir controversias interpretativas, así: La acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.
Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados Por lo anterior, las pretensiones de la demanda al interior de la acción de cumplimiento están llamadas al fracaso pues como se indicó: (i) esta corporación a través de la acción de cumplimiento no tiene la posibilidad de interpretar el sentido que debe dársele al artículo 146 de la Ley 270 de 1996;
(ii) existe todo un sistema de fuentes del derecho expedidas de forma posterior a la Ley 270 de 1996 que regulan el tema de las vacaciones de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación cuya legalidad y/o constitucionalidad no ha sido cuestionada, y que incluso, el Decreto Ley 21 de 2014, pudiese determinar la derogatoria tácita del contenido del artículo 146 de la Ley 270 de 1996 respecto de las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación. Discusión está que no se puede zanjar y/o analizar a profundidad dentro de la presente acción constitucional;
(iii) a su vez, el problema jurídico planteado por el demandante respecto de las facultades del presidente o no para la expedición del Decreto 21 de 2014 también desborda los límites que pueden ser analizados al interior de la presente acción de cumplimiento. 40. Así las cosas, esta Sala considera que no es procedente la acción de cumplimiento de la referencia y consecuente con ello, procederá a negar las pretensiones de la demanda.
IV. Costas El Art. 21 numeral 7 de la Ley 393 de 1997, norma especial que regula la acción de cumplimiento, estipula que debe contener el fallo, entre otros, “7. Si hubiere lugar, la condena en costas.” Posteriormente, con la expedición de la Ley 1437 de 2011, se derogó el régimen subjetivo previsto por el Decreto 01 de 1984 para tal tema, y por el contrario dispuso en el artículo 188 del CPACA que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
En atención a lo previsto en el artículo 188 del CPACA, no hay lugar a condenar en costas por ventilarse en este caso un interés de carácter público. V. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, VI.
FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la acción de cumplimiento promovida por el señor OSCAR DUVAN ARIZA contra la FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN, por las razones expuestas en las motivaciones precedentes.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia archívense las diligencias. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firma electrónica en SAMAI) FELIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Ponente (Firma electrónica en SAMAI) LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firma electrónica en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado