15001233300020230007600 · Administrative Court of Boyacá

PRESUPUESTO PÚBLICO – Generalidades Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que la importancia del presupuesto se ve reflejada en el proceso de planeación, ya que es el mecanismo de racionalización estatal a través del cual se hacen efectivas las políticas públicas y donde, particularmente, se lleva a cabo una estimación anticipada de los ingresos, así como la autorización de los gastos públicos que se han de ejecutar en el respectivo periodo fiscal.

En este sentido, los artículos 352 y 353 de la Constitución Política, señalan que la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que le compete dictar a los Concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313 Superior; en efecto, en el numeral 5° artículo 313, se dispone que le corresponde a los Concejos Municipales dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.

Y el numeral 5 del artículo 315, establece que al alcalde le corresponde presentar oportunamente al Concejo, los proyectos de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos del municipio. Por otro lado, el Art. 104 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Decreto 111 de 1996, dispone que las entidades territoriales deberán ajustar las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto.

Es así como de la lectura de las normas tanto de orden constitucional como legal, y tal como lo ha reconocido la doctrina especializada en la materia, el ciclo presupuestal puede ser subdividido en cuatro grandes etapas, que son: i) preparación, ii) aprobación, iii) ejecución y iv) control; sin embargo, para el caso que nos atañe, solo se hará referencia a las dos primeras fases, por cuanto respecto de éstas recaen los cargos propuestos en contra del Acuerdo acusado.

SISTEMA DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL - Marco normativo / CATÁLOGO ÚNICO DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL PARA ENTIDADES TERRITORIALES - Marco normativo. El Art. 2.8.1.2.3 del Decreto Único Reglamentario (DUR) del Sector Hacienda y Crédito Público – Decreto 1068 de 2015 (modificado por el Decreto 412 de 2018), establece la existencia de un sistema estandarizado de clasificación presupuestal, en los siguientes términos: (…).

Para el caso de las entidades territoriales, el Art. 2.8.1.2.5 del aludido Decreto Único Reglamentario (modificado por el Decreto 412 de 2018) indica que se contara con un catálogo único de clasificación presupuestal para las entidades territoriales - CCPTE, al respecto se lee: (…). CATÁLOGO DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL PARA ENTIDADES TERRITORIALES Y SUS DESCENTRALIZADAS – Marco normativo/ CATÁLOGO DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL PARA ENTIDADES TERRITORIALES Y SUS DESCENTRALIZADAS - El CCPET introducido por el Ministerio de Hacienda con la finalidad de estandarizar los procedimientos relacionados con la clasificación presupuestal, no entra en disonancia con el EOP, pues, son sistemas complementarios o mejores integradores.

El artículo del Decreto 412 de 2018, que adiciona el artículo 2.8.1.5.7. al Capítulo 5, Título 1, Parte 8 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015, respecto de la clasificación de ingresos señala que se hará con estándares internacionales, pero con sujeción a lo establecido en el EOP, al precisar: (…). El Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió la Resolución 3832 del 18 de octubre de 2019 por medio de la cual se expidió el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas (CCPET).

Esta determinó que los clasificadores agruparían el presupuesto por conceptos de ingreso y objeto de gasto (art. 2.º) y dispuso su obligatoriedad a partir del presupuesto para la vigencia 2021 (art. 5.º). En el artículo 2º de la Resolución 3832 de 2019 (modificado por la Resolución No. 1355 de julio de 2020), se dispuso lo siguiente: (…).

Como se vio, según el artículo 2º de la Resolución No. 3832 de 2019, el catálogo está compuesto por dos anexos, uno referido al presupuesto de ingresos (anexo 1 - ingresos) y otro al de gastos (anexo 2 -gastos). Cada uno contiene una tabla con la desagregación por niveles de los conceptos de ingreso y objetos de gasto, respectivamente, junto con sus códigos respectivos, el nivel de desagregación, tipo (agregado o captura), definición y soporte legal.

El acto fue modificado por la Resolución 1355 de 1o de julio de 2020 en cuanto a su artículo segundo, y posteriormente con la Resolución 2323 de 24 de noviembre de 2020 se dispuso su obligatoriedad a partir del presupuesto para la vigencia. Así mismo, el Art. 1° de la Resolución 3832 a través del cual se expide el catálogo de clasificación presupuestal CCPET, refiere: Artículo 1.

Catálogo de Clasificación Presupuestal para entidades territoriales y sus descentralizadas - CCPET. Mediante la presente resolución, se expide el catálogo de clasificación presupuestal Para las entidades territoriales y sus descentralizadas (CCPET), el cual deberá aplicarse en todas las etapas del ciclo presupuestal y según las definiciones del artículo siguiente, sin perjuicio de que en las de presentación y aprobación ante las corporaciones administrativas se aplique la clasificación y detalles de desagregación- establecidos en la norma orgánica de presupuesto. –Destaca la Sala- De lo expuesto hasta aquí, concluye la Sala que el CCPTE introducido por el Ministerio de Hacienda con la finalidad de estandarizar los procedimientos relacionados con la clasificación presupuestal, no entra en disonancia con el EOP, pues, son sistemas complementarios o mejores integradores.

Lo anterior, resulta razonable, en la medida que es en esas etapas (presentación y aprobación del presupuesto), en que la Corporación administrativa (concejo o Asamblea) realiza el control político al gasto planificado y programado por las administraciones locales (en nuestro caso por el municipio), siendo indispensable que sea desagregado con la mayor claridad y especificidad tanto las rentas como su destinación final en el gasto, para que pueda comprobar la corporación que va imprimir su aprobación al presupuesto que los recursos fueron debidamente incorporados y destinados para lo que dispone la Ley.

Por ello, en esas etapas del ciclo presupuestal (presentación y aprobación) debe utilizarse la clasificación de ingresos prevista en el EOP sin perjuicio que en el resto de las etapas del ciclo presupuestal (programación, liquidación, ejecución, seguimiento y evaluación) se deba ceñir a la clasificación contenida en el CCPTE. Ahora, resulta necesario explicar por qué el Art. 1° de la Resolución No. 3832 de 2019, reseñó la situación anterior, pues de lo expuesto se deduce que la clasificación del CCPTE aplicable a las etapas del ciclo presupuestal que no comprende las de presentación y aprobación del presupuesto, presenta diferencias con la clasificación del EOP, por ello, al momento de reglamentar la introducción del CCPTE, la cartera ministerial de Hacienda y Crédito Público hizo tal salvedad en el artículo 1º de la referida resolución (Resolución No. 3832/19).

MANUAL DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL – Clasificación de los ingresos. En virtud de las potestades señaladas en el Decreto Único Reglamentario, el Ministerio de Hacienda elaboró un Manual de Clasificación Presupuestal, en dicha herramienta, en relación con la cuestión reseñada en el párrafo precedente explica que las categorías señaladas en el EOP serán acogidas en el catálogo de clasificación presupuestal, el cual contiene únicamente la clasificación de ingresos en ingresos corrientes y recursos de capital, al respecto en el referido manual se lee: (…) Los ingresos se clasifican en: Ingresos corrientes Recursos de capital.

De conformidad con el EOP, los ingresos del PGN se presentarán clasificados en las siguientes partes: ingresos corrientes de la Nación; recursos de capital de la Nación; rentas parafiscales; fondos especiales; y establecimientos públicos del orden nacional - EPN. Sin embargo, cada una de estas partes acogerá el presente catálogo, el cual está conformado por ingresos corrientes y recursos de capital.

Para efectos legales, la clasificación del presupuesto de rentas y recursos de capital prevista en el EOP distingue los ingresos definidos por el legislador para la prestación de servicios públicos específicos (fondos especiales) y los gravámenes que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio propio (contribuciones).

La clasificación presentada en la Tabla 1 no contradice esta distinción legal y unifica la presentación desagregada de los ingresos incluidos en estas categorías. Por lo mismo, permite una lectura cruzada de las clasificaciones exigidas por el EOP con las de los ingresos corrientes y la de los recursos de capital del catálogo, tal como se presenta a continuación. Tabla 1.

Clasificación de ingresos Fuente: elaboración propia Tabla 2. Lectura cruzada de los conceptos Fuente: elaboración propia a partir de la DGPP-MHCP. (…)”-Negrilla fuera del texto original. Conforme a lo anterior, se tiene entonces, que de acuerdo con el EOP se cuenta con una clasificación de ingresos constituida por: (i) ingresos corrientes, (ii) recursos de capital, (iii) contribuciones parafiscales, (iv) fondos especiales, y (v) recursos propios de los establecimientos públicos, mientras que en el CCPTE, únicamente se clasifica los ingresos en (i) ingresos corrientes y (ii) recursos de capital; en esa medida, para armonizar el EOP y CCPTE, fue que precisamente la Resolución No. 3832/2019 contempló la viabilidad de armonizar tal normativa en el sentido que si bien ha de seguirse el catálogo, en todo caso, en el acto de aprobación deberá tenerse en cuenta los aspectos puntuales que en materia de clasificación se contempla en el EOP, concretamente en el artículo 30 (en el cual se señala que los fondos especiales son una clase de ingresos independientes y autónomos, que no hacen parte de los ingresos corrientes ni de los recursos de capital, y tampoco se trata de una contribución parafiscal, tal como lo interpretó la Corte Constitucional en la citada sentencia C-009 de 2002.

Sobre los ingresos corrientes, en el Manual de Clasificación Presupuestal se lee lo siguiente: (…) MANUAL DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL – Clasificación de los fondos especiales. En lo que atañe a los fondos especiales, en el referido Manual de Clasificación Presupuestal que contiene la clasificación que ha de dársele a cada uno de los ingresos que componen el presupuesto de rentas, se observa que fueron introducidos como contribuciones diversas, que corresponde a una clasificación residual, como lo señala el Manual de la siguiente manera: (…).

En efecto, en el mencionado Manual de Clasificación Presupuestal, fueron incluidos los recursos de los Fondos Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET, de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI como contribuciones diversas y se les señaló un código para ser incluido en el nuevo sistema de clasificación presupuestal, más adelante sobre el FSRI, se lee: (…)Ahora en el Anexo 1 del CCPTE, se encuentran referenciados los siguientes rubros a tener en cuenta al momento de realizar la programación presupuestal para el FSRI, la contribución diversa, así: (…) Y frente al FONSET, se dijo: (..).

En el anexo 1 se dispuso, los siguientes rubros que hacen parte del FONSET -contribución sobre contratos de obra y las multas del CNPCC - como contribuciones diversas así: (…). Conforme a lo anterior, en el Manual de Clasificación Presupuestal, se estableció los códigos: 1 (ingreso corriente) -02 (no tributario) -1 (contribuciones) -04 (contribuciones diversas), entonces, para el FSRI se señaló el código 1-02-1-04-20 y para el Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana, el código corresponde al 102-1-04-46; frente al Fondo de Gestión de Riesgo, en el acápite de ingresos del Manual no se señaló, ningún código en específico, pero en el acápite de gastos se lee, en el acápite de transferencias (03) a entidades del gobierno (03) a otras entidades del Gobierno general (04), se dispuso: (…).

Según lo anterior, se tiene que los fondos especiales FSRI y FONSET fueron clasificados como contribuciones diversas en la categoría de ingresos corrientes del CCPET, mientras que, frente al FONDO DE GESTIÓN DEL RIESGO, no se hizo alusión alguna en dicho acápite, pero en el capítulo de clasificación del gasto si se incluyó el mismo como una transferencia a entidades del gobierno. Así las cosas, partiendo de las precisiones normativas ya referenciadas, encuentra la Sala que esta clasificación ha de aplicarse íntegramente en las demás etapas del ciclo presupuestal (liquidación, ejecución, seguimiento y evaluación), pero en la que corresponde a la presentación y aprobación, según la Resolución 3832/2019 debe seguirse la clasificación dispuesta en el EOP, dado que aquella refirió que la clasificación dispuesta en el mentado catálogo se aplicaría “sin perjuicio” de la señalada EOP. Estatuto que a diferencia de lo que sucede en el CCPET, señala que los fondos especiales son ingresos diferentes a los recursos de capital y establece el manejo autónomo, independiente y especializado tanto de los ingresos y gastos ligados a esos fondos especiales en virtud de lo dispuesto en la Ley que los crea y/o regula.

Sin desconocer que la desagregación por concepto de ingresos contenida en el CCPET reconoce la primacía de conceptos jurídico y categorías estructurales de ingreso, como lo indica el manual, al referir “mantiene las definiciones y clasificados del EOP. Aplica la misma clasificación a cada uno de los niveles rentísticos del EOP; a) al presupuesto nacional; b) establecimientos públicos, c) fondos especiales, y d) contribuciones parafiscales (…) propone una clasificación única de los ingresos aplicables a los cinco tipos de ingresos del EOP (ingresos corrientes de la Nación, recursos de capital, Ingresos propios de los establecimientos públicos, fondos especiales y rentas parafiscales.

Para el caso de los impuestos, tasas y contribuciones, estos son clasificados según la definición de la ley y la jurisprudencia, pero se exige suficiente detalle para permitir su calificación económica. En cuanto a los demás ingresos se clasifican según su naturaleza económica, excepto cuando la ley y la jurisprudencia los define o clasifica de manera expresa”.

En este orden, para la Sala, la clasificación por concepto de ingresos contenida en el CCPET se integra con la estructura del presupuesto de ingresos contenida en el EOP, pues esta última respeta la división contenida en el Art. 11 del EOP -ingresos corrientes, recursos de capital, fondos especiales y contribuciones parafiscales; entre tanto la primera, se refiere a su desagregación de acuerdo con la naturaleza contable según la clasificación dada por el CCPET que resulta aplicable al ciclo presupuestal principalmente al decreto de liquidación presupuestal (desagrega el presupuesto), sin perjuicio de las previsiones normativas a tener en cuenta en el acto aprobatorio, de ahí que necesariamente deban integrarse o complementarse según las voces del artículo 1° de la Resolución 3239 de 2019 y Art. 9 del Decreto 412 de 2018.

FONDOS ESPECIALES – Naturaleza jurídica /FONDOS ESPECIALES - Son ingresos autónomos e independientes según refiere el Art. 30 del EOP/ /FONDOS ESPECIALES - No hacen parte de otras categorías de ingresos (ingresos corrientes, recursos de capital, contribución parafiscal), cuya creación, constitución y finalidad es de origen legal, es decir en las normas en que se crean dichos fondos cuenta se señala los recursos que lo conforman, así como a qué fines debe orientarse el gasto vinculado a esos fondos especiales.

En el literal “a” del Art. 11 del Decreto 111 de 1996 (EOP), se señala la composición del Presupuesto de General de la Nación, incluyendo a los fondos especiales, como parte del presupuesto de la Nación, al respecto la norma prevé: Artículo 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones para fiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional;(…).

El Art. 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), sobre los fondos especiales, refiere: Artículo 30. Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador (Ley 225 de 1995 art. 27).

Normas presupuestales que resultan aplicables a las entidades territoriales conforme lo prevé el Art. 109 ibidem. Así pues, las normas orgánicas locales deben seguir las previsiones del EOP y mientras se expiden las mismas, se debe aplicar la Ley Orgánica de Presupuesto, lo cual quiere decir en uno u otro caso que las normas del EOP rigen la actividad presupuestal a nivel local.

Como se vio en el Art. 30 del EOP ut supra trascrito, los fondos especiales, tienen dos tipos de categorías, a saber: i) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico y ii) fondos sin personería jurídica creados por el legislador; la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia C-009 de 2002 al estudiar la constitucionalidad del referido Art. 30 del EOP, sostuvo: (…).

En cuanto a los fondos - cuentas o fondos especiales, que son los que ocupan la atención de la Sala, el Consejo de Estado en auto de 30 de abril de 2020, manifestó: (…). En relación con los fondos - cuenta, la Corte Constitucional en sentencia C-438 de 2017, sostuvo: (…). Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante Concepto 2222 de 2015, sobre los fondos cuenta, señaló: (…).

Conforme a lo analizado hasta aquí, la Sala concluye que los fondos especiales son ingresos autónomos e independientes según refiere el Art. 30 del EOP, norma declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-009/05 en la cual se reiteró que los denominados fondoscuentas, no hacen parte de otras categorías de ingresos (ingresos corrientes, recursos de capital, contribución parafiscal), cuya creación, constitución y finalidad es de origen legal, es decir en las normas en que se crean dichos fondos cuenta se señala los recursos que lo conforman, así como a qué fines debe orientarse el gasto vinculado a esos fondos especiales.

PRESUPUESTO DE GASTOS – El Estatuto Orgánico del Presupuesto no contempla una prescripción respecto de la incorporación en este de los fondos especiales / FONDOS ESPECIALES - El Estatuto Orgánico del Presupuesto no contempla una prescripción respecto de la incorporación en este de los fondos especiales en el presupuesto de gastos. En cuanto al presupuesto de gastos se tiene que el Estatuto Orgánico de Presupuesto no contempla una prescripción respecto de la incorporación de los fondos especiales en el presupuesto de gastos.

Así se observa en sus artículos 11-b) y 36: (…). Al respecto, esta Corporación ha precisado que los fondos especiales deben plasmarse como una categoría estructural independiente dentro del presupuesto de ingresos, pero no del de gastos, porque no lo contempla así la norma orgánica y, además, en razón a que la lógica en la que se fundamenta la conformación de ambos presupuestos es diferente: mientras que el primero se estima por conceptos de ingresos, el segundo se distribuye por objetos de gasto, conforme lo estatuye el artículo 2.8.1.2.3 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público y lo desarrolla el artículo 1.º de la Resolución 1355 del 1.º de julio de 2020, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

FONDOS ESPECIALES - En el presupuesto de ingresos se deben señalar de manera específica, autónoma e independiente los recursos de tales fondos, a fin de que se pueda establecer de manera clara y concreta qué recursos se tiene presupuestados que ingresarán al municipio para atender las finalidades de cada uno de estos fondos/ PRESUPUESTO DE INGRESOS - En este se deben señalar de manera específica, autónoma e independiente los recursos de tales fondos, a fin de que se pueda establecer de manera clara y concreta qué recursos se tiene presupuestados que ingresarán al municipio para atender las finalidades de cada uno de estos fondos.

Así entonces, como conclusión común en materia presupuestal frente al manejo de los recursos de los fondo-cuenta especiales de FSRI, FONSET y Fondo de Gestión del Riesgo, en el presupuesto de ingresos se tiene que deben señalarse de manera específica, autónoma e independiente los recursos de tales fondos, a fin de que se pueda establecer de manera clara y concreta qué recursos se tiene presupuestados que ingresarán al municipio para atender las finalidades de cada uno de estos fondos.

No obstante, al no establecer el Estatuto orgánico de presupuesto prescripción respecto de la obligatoriedad de incorporar los fondos especiales al presupuesto de gastos se tiene que no resulta obligatoria su inclusión, esto a menos de que el Estatuto orgánico de presupuesto del respectivo municipio prevea su obligatoriedad de forma taxativa, pues en este caso la consecuencia es distinta al haber sido previsto así en virtud de la autonomía presupuestal con que cuentan las Entidades territoriales.

ACUERDO No. 045 DE 2022 POR EL CUAL SE FIJA EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE TUNJA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023– Cargos de invalidez planteados por el Departamento de Boyacá Recuerda la Sala que, en el caso concreto, el Departamento de Boyacá en su escrito de demanda señaló, en primer lugar, que el Acuerdo acusado no se hizo la clasificación y desagregación del presupuesto de inversión de acuerdo con las previsiones del EOP, en programas y subprogramas y se omitió incluir los fondos especiales, tanto en el presupuesto de ingresos como en el de gastos.

PRESUPUESTO DE GASTOS – No prospera el primer cargo en razón a que sí se desagregaron los recursos de acuerdo a cada sector, estipulando los programas y sub programas para el cumplimento de las correspondientes metas. En relación con el primer cargo de invalidez que plantea el Departamento, esto es, el relacionado con el presupuesto de gastos de inversión, se presenta el texto del acuerdo en la parte específica: (…).

Visto lo anterior, la Sala advierte que en el presupuesto de gastos fijado para el Municipio de Tunja para el año 2023 si fueron previstos detalladamente los sectores en que se irían a destinar los respectivos recursos, a saber: - Sector información estadística - Sector Justicia y del derecho - Sector Agricultura y desarrollo rural - Sector Educación - Sector - tecnologías de la información y las comunicaciones - Sector transporte - Sector ambiente y desarrollo sostenible - Sector Cultura (…).

Así mismo, en cada sector se discriminaron los programas y subprogramas, entendidos los programas como “…actividades homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el ente territorial contenidas en el respectivo Plan de Desarrollo, a través de la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados; y …los subprogramas, entendidos como el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados órganos”; a manera de ejemplo se observa que por concepto de inversión con recursos propios, en el sector INFORMACIÓN ESTADÍSTICA se incluyó el programa GENERACIÓN DE LA INFORMACIÓN GEOGRÁFICA DEL TERRITORIO y el subprograma ESTRATEGIA REVISIÓN, AJUSTE Y ADOPCIÓN DEL POT, así: (…).

Por lo anterior, colige la Sala que no le asiste razón al Departamento de Boyacá en la formulación del primer cargo de invalidez, en la medida en que, al fijar el presupuesto de gastos, se desagregaron los recursos de acuerdo a cada sector, estipulando los programas y subprogramas para el cumplimento de las correspondientes metas. FONDOS ESPECIALES – En el acuerdo acusado se incluyó el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET.

No se incluyeron el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI, ni el Fondo de Gestión del Riesgo / FONDOS ESPECIALES - Deben ser incluidos en el presupuesto municipal como contribuciones diversas a las cuales les corresponde un código independiente en el nuevo sistema de clasificación presupuestal. Ahora bien, el segundo cargo planteado en la demanda está relacionado con que no se incluyeron los Fondos Especiales i).

Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET), ii). de Solidaridad y Redistribución de Ingresos (FSRI) y iii). de Gestión del Riesgo, ni en el presupuesto de ingresos ni en el de gastos. Al respecto, revisado el Acuerdo acusado se observa que algunos de los fondos especiales citados en precedencia fueron incluidos solamente en el presupuesto de ingresos, así: (…).

Se observa entonces que en el Acuerdo acusado se incluyó el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET y, por el contrario, no se incluyeron el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI, ni el Fondo de Gestión del Riesgo; al respecto de estos dos últimos fondos especiales, al contestar la demanda el Municipio de Tunja señaló lo siguiente: (…).

De lo anterior, advierte la Sala que, en efecto, en el presupuesto de ingresos fijado en el Acuerdo acusado para el Municipio de Tunja para la vigencia 2023 no se incluyeron los siguientes fondos especiales: - Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI - Fondo de Gestión del Riesgo. Tal omisión a juicio de la Sala desconoce las previsiones del Manual de Clasificación Presupuestal según el cual los recursos de los Fondos Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET, de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI deben ser incluidos en el presupuesto municipal como contribuciones diversas a las cuales les corresponde un código independiente en el nuevo sistema de clasificación presupuestal.

Específicamente, el Fondo de Solidaridad y Redistribución de ingresos ha de utilizarse para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales ayuden a los usuarios de estratos bajos en el pago de las tarifas de los servicios públicos y, por tanto, su incorporación en el presupuesto debe realizarse de manera separada e identificable para cada uno de los servicios públicos domiciliarios, exigencia que no se cumple en el acuerdo acusado.

Así entonces, como conclusión común en materia presupuestal frente a los fondo-cuenta especiales de FSRI y Fondo de Gestión del Riesgo, resulta imperioso señalar que en el presupuesto de ingresos deben señalarse de manera específica, autónoma e independiente los recursos de tales fondos, a fin de que se pueda establecer de manera clara y concreta qué recursos se tiene presupuestados que ingresarán al municipio por esos conceptos, cuestión que se echa de menos en el Art. 1° del acuerdo acusado, sin que las argumentaciones presentadas por la defensa del Municipio de Tunja sean de recibo en la medida en que las normas en que se crean dichos fondos especiales se señala los recursos que los conforman, así como a qué fines debe orientarse el gasto vinculado a los mismos.

FONDOS ESPECIALES – El Estatuto Orgánico del Presupuesto no estableció la obligación de incorporarlos en el presupuesto de gastos a menos de que la entidad territorial cuente con su propia norma presupuestal y en ella se consigne expresamente su obligatoriedad/ PRESPUESTO DE GASTOS - El Estatuto Orgánico del Presupuesto no estableció la obligación de incorporar los fondos especiales en este, a menos de que la entidad territorial cuente con su propia norma presupuestal y en ella se consigne expresamente su obligatoriedad.

Ahora, en cuanto a la inclusión de los fondos especiales en el presupuesto de gastos de forma independiente, debe precisar la Sala que como se indicó previamente, el Estatuto Orgánico Nacional de presupuesto – Decreto 111 de 1996- no estableció la obligación de incorporar independientemente los fondos especiales en el presupuesto de gastos.

Luego en principio, las entidades territoriales no tienen la obligación de incluirlos, a menos de que cuente con su propia norma presupuestal y en ella se consigne expresamente su obligatoriedad. En el presente asunto se tiene que la parte interesada en acreditar la invalidez del Acuerdo – Departamento de Boyacá- no allegó o solicitó el decreto de prueba alguna en donde se demuestre que el Concejo del Municipio de Tunja, en ejercicio de la Autonomía presupuestal que le confiere el numeral 5° del Art. 313 de la Constitución Política de Colombia, haya contemplado la obligatoriedad de incluir dichos fondos en el presupuesto de gastos.

Luego al no probarse que en el estatuto orgánico del presupuesto del Municipio de Tunja se haya previsto que los fondos especiales deben presentarse en el presupuesto de gastos como secciones independientes y a su vez al no establecerlo así el estatuto orgánico de presupuesto nacional – Decreto 111 de 1996 -, este argumento del Departamento de Boyacá no tiene vocación de prosperidad pues parte de un supuesto deber no contemplado en la norma nacional y cuya obligatoriedad a nivel territorial no fue acreditada por la parte interesada.

ACUERDO No. 045 DE 2022 POR EL CUAL SE FIJA EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE TUNJA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023- Declaratoria de invalidez por haber omitido incluir los fondos especiales i) Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI y ii). Fondo de Gestión del Riesgo, en el presupuesto de ingresos y rentas.

Sin embargo, la Sala concluye que, si le asiste razón al ente territorial demandante en lo que tiene que ver con el segundo cargo de invalidez formulado respecto del Acuerdo No. 045 de 2022, esto es, el relativo a la omisión de incluir los fondos especiales i). Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI y ii). Fondo de Gestión del Riesgo en el presupuesto de ingresos y rentas del Municipio de Tunja, pues como quedó expuesto en precedencia, tal omisión desconoce los principios y normas presupuestales, lo que a su vez imposibilita verificar al detalle tales rentas municipales, razones por las cuales se declarará probado dicho cargo.

NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.

Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE TUNJA RADICACIÓN: 15001 23 33 000 2023 00076 – 00 SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?g uid=150012333000202300076001500123 ASUNTO A RESOLVER 1.

Procede la Sala a dictar sentencia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, promovida por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ en contra del MUNICIPIO DE TUNJA.

ANTECEDENTES 2.1.- Pretensiones Pretende la entidad territorial demandante que esta Corporación declare la invalidez del Acuerdo No. 045 del 01 de diciembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Tunja “POR EL CUAL SE FIJA EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE TUNJA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. 2.2- Supuestos de hecho Los hechos que relata el Departamento de Boyacá como fundamento de sus pretensiones son, en resumen, los que a continuación se relacionan.

El Concejo Municipal de Tunja expidió el Acuerdo No. 045 del 01 de diciembre de 2022 "POR EL CUAL SE FIJA EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE TUNJA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. Que el Acuerdo mencionado fue radicado vía correo web de la Unidad Administrativa Especial de Asesoría y Defensa Jurídica del Departamento de Boyacá el día 13 de diciembre de 2022.

Que, una vez realizada la revisión jurídica por parte del Departamento, se encontró que el acuerdo citado es contrario a la Ley. 2.3.- Normas violadas y concepto de violación Invoca como tales: De orden Constitucional: Artículos 313, 315, 345-347, 349 y 352 De orden legal: Arts. 11, 13, 15-18, 30, 36, 38, 81, 82 y 109 del Decreto 111 de 1996;

Art. 14 del Decreto 568 de 1996 y Art. 4 del Decreto 412 de 2018 En el concepto de violación, el Departamento de Boyacá señaló que el Acuerdo No. 013 de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Tunja no tuvo en cuenta las disposiciones legales y constitucionales citadas, en la medida en que, el presupuesto de inversión no se clasificó en programas y subprogramas.

Además, se señaló en la demanda que el acuerdo omitió incorporar los fondos especiales, en el presupuesto de ingresos y en el de gastos, a saber: 1) Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET; 2) Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI; 3) Fondo de Gestión del Riesgo. Explicó el ente departamental que en el presupuesto de ingresos solamente el fondo de salud y seguridad y se fija un monto total sin identificar las rentas o recursos que hacen parte de ese fondo; además, sin tener en cuenta que en el presupuesto de ingresos y en el de gastos deben señalarse de manera específica, autónoma e independiente los recursos de todos los fondos - cuenta, a fin que se pueda establecer de manera clara y concreta qué recursos se tiene presupuestados que ingresarán al municipio para atender las finalidades de cada uno de estos fondos, así como el destino de los mismos, los cuales deberán atender la finalidad esperada, lo que demuestra que faltó una adecuada planificación presupuestal por una parte, y de otra, que al no incluirse el Fondo de Salud y seguridad en el gasto, el Departamento alega que se presenta un desequilibrio presupuestal. 2.4.- Contestación del Municipio de Tunja La entidad territorial demandada contestó la demanda a través de su apoderada judicial oponiéndose a las pretensiones de la demanda al señalar que el Acuerdo No. 045 de 2022 se ajusta a los postulados constitucionales y legales que rigen el asunto.

Señaló la defensa del Municipio de Tunja que en el acuerdo acusado si se tuvo en cuenta la estructura establecida en el Art. 14 del Decreto 568 de 1996 en secciones presupuestales, distinguiendo entre cada una los gastos de funcionamiento, servicio a la deuda pública y gastos de inversión. Refirió que el acuerdo cuya validez se estudia se presentó con la determinación de sector, programas y subprogramas, los cuales fueron denominados de manera equivalente dentro del Plan de Desarrollo “Tunja, la Capital que nos une 2020-2023” como estrategias -entendidas como el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados órganos-, el cual fue aprobado mediante Acuerdo 012 del 31 de mayo de 2020.

Precisó que cada una de las estrategias que contiene el Plan de Desarrollo “Tunja, la Capital que nos une 2020-2023”, tiene asociados indicadores de producto y meta del cuatrienio. Su objeto no es otro que facilitar, a través de la ejecución de proyectos en un campo específico, el cumplimiento de las metas parciales mediante acciones concretas que realizan determinados órganos. Sostuvo que en lo que tiene que ver con la clasificación del presupuesto de inversiones en programas y subprogramas en todo el trámite presupuestal, la administración municipal al presentar el proyecto de acuerdo que estableció el presupuesto general de la entidad para la vigencia fiscal 2023, lo hizo según la estructura definida por el Decreto 568 de 1996, esto es, a nivel de sector, programa y estrategia.

Agregó que la administración municipal expidió el Decreto No. 657 del 15 de diciembre de 2022, mediante el cual se liquidó el presupuesto municipal de la vigencia 2023 y a ese documento se le anexó el detalle de los ingresos y gastos del presupuesto de la entidad para la vigencia fiscal 2023 al máximo nivel de desagregación. En cuanto a la inclusión de fondos especiales en el presupuesto de ingresos y de gastos, la defensa del Municipio de Tunja señaló que el Fondo Local de Salud y el Fondo de Seguridad Territorial si fueron incluidos en el presupuesto de ingresos y en gastos según se advierte en los numerales 2.3.9.08.19 y 2.3.9.08.45.01, así como en el presupuesto de ingresos en el numeral 1.3; adicionalmente, precisó que en cumplimiento de la obligación del Ejecutivo de expedir el decreto de liquidación de presupuesto, fue expedido el decreto 657 del 15 de diciembre de 2022 “Por el cual se liquida el Presupuesto General del Municipio de Tunja para la vigencia fiscal 2023, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los ingresos y gastos” en el cual se pueden verificar las rentas mencionadas. 2.6.-Actuación procesal 13.

La demanda fue radicada desde el Portal SAMAI el día 03 de febrero de 2023 siendo admitida por auto del 13 de febrero siguiente y sometida a las ritualidades propias del proceso previsto en el artículo 151 C.P.A.C.A. y en el D.L. 1333 de 1986, allegándose contestación a la demanda por parte del Municipio de Tunja; mediante providencia del 15 de mayo de 2023 se abrió a pruebas el proceso, por auto del 20 de junio de 2023 se declaró impedimento del Titular del Despacho, el cual se declaró infundado por auto del 25 de julio de 2023, siendo procedente dictar la sentencia que en derecho corresponda.

CONSIDERACIONES 3.1. El problema jurídico De lo expuesto en la demanda se desprende que el debate jurídico se contrae a determinar si el Acuerdo No. 045 del 01 de diciembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Tunja "POR EL CUAL SE FIJA EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE TUNJA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, se encuentra ajustado a derecho o no, conforme al Estatuto Orgánico de Presupuesto (D.111 de 1996) y a la reglamentación en materia presupuestal, esto es, la Resolución No. 3832 de 2019, modificada por la Resolución 1355 de 2020, teniendo en cuenta que el citado acuerdo, a juicio de la entidad territorial demandante, se encuentra afectado en su validez al no clasificar en secciones presupuestales, programas y subprogramas el presupuesto municipal y al omitir la inclusión de los fondos especiales en el presupuesto de rentas y gastos los fondos especiales, a saber, los Fondos Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET, de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI y de Gestión del Riesgo- FGR.

Para resolver la controversia, en primer lugar, pasará la Corporación a analizar el marco jurídico y jurisprudencial aplicable, para luego estudiar el caso concreto. 3.2. Marco Jurídico 3.2.1.- Del presupuesto público Para resolver la validez del acuerdo en mención, la Sala procede a abordar en primer lugar lo que tiene que ver con el presupuesto.

Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que la importancia del presupuesto se ve reflejada en el proceso de planeación, ya que es el mecanismo de racionalización estatal a través del cual se hacen efectivas las políticas públicas y donde, particularmente, se lleva a cabo una estimación anticipada de los ingresos, así como la autorización de los gastos públicos que se han de ejecutar en el respectivo periodo fiscal.

Del Sistema de Clasificación Presupuestal – Catálogo de Clasificación Presupuestal – Manual de Clasificación Presupuestal El Art. 2.8.1.2.3 del Decreto Único Reglamentario (DUR) del Sector Hacienda y Crédito Público – Decreto 1068 de 2015 (modificado por el Decreto 412 de 2018), establece la existencia de un sistema estandarizado de clasificación presupuestal, en los siguientes términos: “Artículo 2.8.1.2.3.

Sistema de Clasificación Presupuestal. Es el conjunto integral de ordenación codificada de la información presupuestal para planificar los esfuerzos de la sociedad en función de la obtención de los resultados acordados, realizar la rendición de cuentas de los poderes públicos a la comunidad nacional, facilitar y estimular la vigilancia de los ciudadanos a las acciones del Gobierno y el Congreso.

Mediante el Catálogo de Clasificación Presupuestal (CCP) que establezca la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en desarrollo de facultades del artículo 92 y 93 y demás disposiciones aplicables del Estatuto Orgánico de Presupuesto (EOP), en armonía con el estándar internacional de finanzas públicas, se identifica y ubican los conceptos de ingresos y los objetos de gasto dentro del presupuesto.

Los conceptos, definiciones, clasificaciones y convenciones presentadas en el mismo aplican para todos los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. El Catálogo de Clasificación Presupuestal es la base de todos los sistemas de codificación de los diferentes clasificadores presupuestales que se utilizan para definir tanto las transacciones de ingreso como de gasto en las etapas de programación, aprobación y ejecución del presupuesto.

No contraviene la nomenclatura de cuentas que de acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto establezca el órgano de control fiscal para los efectos de la contabilidad del presupuesto general del sector público. Para efectos del ciclo presupuestal se podrá utilizar los sistemas de clasificación funcional y económica, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2.8.1.4.2 del presente título. 22.

ARTÍCULO 2. 8.1.2.5. CATÁLOGO ÚNICO DE CLASIFICACIÓN PRESUPUESTAL TERRITORIAL. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público expedirá y actualizará el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas - CCPET, que detalle los ingresos y los gastos en armonía con estándares internacionales y con el nivel nacional.

PARÁGRAFO 1. La aplicación del CCPET por parte de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, que trata el presente artículo, entrará a regir en los términos que para el efecto establezca el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

PARÁGRAFO 2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público establecerá un servicio de asistencia técnica permanente para las entidades territoriales y sus descentralizadas a fin de que las mismas cuenten con servicio de capacitación, apoyo en la implementación, aclaración de conceptos y aplicación del CCPET. (…) –Resalta la Sala El artículo del Decreto 412 de 2018, que adiciona el artículo 2.8.1.5.7. al Capítulo 5, Título 1, Parte 8 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015, respecto de la clasificación de ingresos señala que se hará con estándares internacionales, pero con sujeción a lo establecido en el EOP, al precisar: "ARTÍCULO 2.8.1.5.7.

Clasificación de los Ingresos. Los conceptos de ingreso del presupuesto de rentas y recursos de capital del Presupuesto General de la Nación, Ingresos de la Nación, contribuciones parafiscales de que trata el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto - EOP, fondos especiales de que trata el artículo 30 del EOP y los ingresos de los establecimientos públicos nacionales de que trata el artículo 34 del EOP se clasificarán y desagregarán de acuerdo al Catálogo de Clasificación Presupuestal - CCP que establezca la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público con sujeción a lo establecido en el EOP, en armonía con el estándar internacional de finanzas públicas, siempre y cuando cumplan con las autorizaciones normativas para obtener recursos de las respectivas fuentes señaladas en el presente artículo, por lo que su utilización se sujeta a la aprobación de la solicitud de autorización de la entidad ante la Dirección General del Presupuesto Público Nacional." -Resalta la Sala El Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió la Resolución 3832 del 18 de octubre de 2019 por medio de la cual se expidió el Catálogo de Clasificación Presupuestal para Entidades Territoriales y sus Descentralizadas (CCPET).

Modificase el artículo 2 de la Resolución No. 3832 de 2019. El artículo 2 de la Resolución No. 3832 de 2019 quedará así: Artículo 2. Definición y composición del clasificador presupuestal. El clasificador presupuestal se define y compone de la siguiente manera: 2.1. Clasificador presupuestal por concepto de ingreso y objeto de gasto: Clasificador por Concepto de Ingreso.

Este componente agrupa, ordena, identifica y detalla, según el Anexo No. 1, los ingresos públicos de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, de acuerdo con la base que grava el impuesto y/o la naturaleza de la renta o recurso de conformidad con la Ley de creación. Clasificador por Objeto de Gasto. Este componente agrupa, ordena, identifica y detalla, según el Anexo No. 2, los objetos del gasto público de las Entidades Territoriales y sus Descentralizadas, de acuerdo con las características de los bienes y servicios que se adquieren, las transferencias que se efectúan y la variación de activos y pasivos que el nivel Subnacional realiza en el cumplimiento de sus competencias Constitucionales y las demás normas legales vigentes. 2.2 Composición del clasificador presupuestal El clasificador presupuestal está compuesto por los ingresos y los gastos, acorde con lo establecido por la Constitución Política y las leyes orgánicas del presupuesto, y es un insumo para el proceso presupuestal de programación, elaboración, presentación, aprobación, liquidación, modificación, ejecución y control del Presupuesto General de la Entidad Territorial y de sus descentralizadas.

Parágrafo: Los ingresos por Venta de bienes y servicios; los gastos por Adquisición de bienes y servicios - diferentes de activos no financieros, y los gastos de comercialización y producción, se desagregan de acuerdo con la Clasificación Central de Productos expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. En los gastos de inversión, para cada uno de los objetos de gasto y en su máximo nivel de desagregación, se utilizarán, entre otros, los atributos de: Sector, Programa, Subprograma y Proyecto, de la Clasificación Programática del Manual de Inversión Pública Nacional.

El acto fue modificado por la Resolución 1355 de 1o de julio de 2020 en cuanto a su artículo segundo, y posteriormente con la Resolución 2323 de 24 de noviembre de 2020 se dispuso su obligatoriedad a partir del presupuesto para la vigencia 2021. Así mismo, el Art. 1° de la Resolución 3832 a través del cual se expide el catálogo de clasificación presupuestal CCPET, refiere: Artículo 1.

La nueva metodología de clasificar los ingresos (CCPTE) resulta aplicable a todas las fases del ciclo presupuestal, sin perjuicio que en las de presentación y aprobación ante las corporaciones administrativas, deba utilizarse la clasificación y desagregación al detalle prevista en el EOP -como lo señala el Art. 1° de la Resolución que adoptó el CCPTE- y el Art. 9 del Decreto 418 de 2018 Lo anterior, resulta razonable, en la medida que es en esas etapas (presentación y aprobación del presupuesto), en que la Corporación administrativa (concejo o Asamblea) realiza el control político al gasto planificado y programado por las administraciones locales (en nuestro caso por el municipio), siendo indispensable que sea desagregado con la mayor claridad y especificidad tanto las rentas como su destinación final en el gasto, para que pueda comprobar la corporación que va imprimir su aprobación al presupuesto que los recursos fueron debidamente incorporados y destinados para lo que dispone la Ley.

En virtud de las potestades señaladas en el Decreto Único Reglamentario, el Ministerio de Hacienda elaboró un Manual de Clasificación Presupuestal, en dicha herramienta, en relación con la cuestión reseñada en el párrafo precedente explica que las categorías señaladas en el EOP serán acogidas en el catálogo de clasificación presupuestal, el cual contiene únicamente la clasificación de ingresos en ingresos corrientes y recursos de capital, al respecto en el referido manual se lee: (…) Los ingresos se clasifican en: Ingresos corrientes Recursos de capital De conformidad con el EOP, los ingresos del PGN se presentarán clasificados en las siguientes partes: ingresos corrientes de la Nación; recursos de capital de la Nación; rentas parafiscales; fondos especiales; y establecimientos públicos del orden nacional - EPN.

Sin embargo, cada una de estas partes acogerá el presente catálogo, el cual está conformado por ingresos corrientes y recursos de capital. Para efectos legales, la clasificación del presupuesto de rentas y recursos de capital prevista en el EOP distingue los ingresos definidos por el legislador para la prestación de servicios públicos específicos (fondos especiales) y los gravámenes que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio propio (contribuciones).

Clasificación de ingresos Fuente: elaboración propia Tabla 2. Lectura cruzada de los conceptos Fuente: elaboración propia a partir de la DGPP-MHCP. (…)”19 -Negrilla fuera del texto original. Conforme a lo anterior, se tiene entonces, que de acuerdo con el EOP se cuenta con una clasificación de ingresos constituida por: (i) ingresos corrientes, (ii) recursos de capital, (iii) contribuciones parafiscales, (iv) fondos especiales, y (v) recursos propios de los establecimientos públicos, mientras que en el CCPTE, únicamente se clasifica los ingresos en (i) ingresos corrientes y (ii) recursos de capital; en esa medida, para armonizar el EOP y CCPTE, fue que precisamente la Resolución No. 3832/2019 contempló la viabilidad de armonizar tal normativa en el sentido que si bien ha de seguirse el catálogo, en todo caso, en el acto de aprobación deberá tenerse en cuenta los aspectos puntuales que en materia de clasificación se contempla en el EOP, concretamente en el artículo 30 (en el cual se señala que los fondos especiales son una clase de ingresos independientes y autónomos, que no hacen parte de los ingresos corrientes ni de los recursos de capital, y tampoco se trata de una contribución parafiscal, tal como lo interpretó la Corte Constitucional en la citada sentencia C-009 de 2002.

Sobre los ingresos corrientes, en el Manual de Clasificación Presupuestal se lee lo siguiente: Sobre los ingresos corrientes no tributarios: Y sobre las contribuciones: En lo que atañe a los fondos especiales, en el referido Manual de Clasificación Presupuestal que contiene la clasificación que ha de dársele a cada uno de los ingresos que componen el presupuesto de rentas, se observa que fueron introducidos como contribuciones diversas, que corresponde a una clasificación residual, como lo señala el Manual de la siguiente manera: En efecto, en el mencionado Manual de Clasificación Presupuestal, fueron incluidos los recursos de los Fondos Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET, de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI como contribuciones diversas y se les señaló un código para ser incluido en el nuevo sistema de clasificación presupuestal, más adelante sobre el FSRI, se lee: Ahora en el Anexo 1 del CCPTE, se encuentran referenciados los siguientes rubros a tener en cuenta al momento de realizar la programación presupuestal para el FSRI, la contribución diversa, así: Y frente al FONSET, se dijo: En el anexo 1 se dispuso, los siguientes rubros que hacen parte del FONSET -contribución sobre contratos de obra y las multas del CNPCC - como contribuciones diversas así: Conforme a lo anterior, en el Manual de Clasificación Presupuestal, se estableció los códigos: 1 (ingreso corriente) -02 (no tributario) -1 (contribuciones) -04 (contribuciones diversas), entonces, para el FSRI se señaló el código 1-02-1-04-20 y para el Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana, el código corresponde al 102-1-04-46; frente al Fondo de Gestión de Riesgo, en el acápite de ingresos del Manual no se señaló, ningún código en específico, pero en el acápite de gastos se lee, en el acápite de transferencias (03) a entidades del gobierno (03) a otras entidades del Gobierno general (04), se dispuso: Según lo anterior, se tiene que los fondos especiales FSRI y FONSET fueron clasificados como contribuciones diversas en la categoría de ingresos corrientes del CCPET, mientras que, frente al FONDO DE GESTIÓN DEL RIESGO, no se hizo alusión alguna en dicho acápite, pero en el capítulo de clasificación del gasto si se incluyó el mismo como una transferencia a entidades del gobierno. Así las cosas, partiendo de las precisiones normativas ya referenciadas, encuentra la Sala que esta clasificación ha de aplicarse íntegramente en las demás etapas del ciclo presupuestal (liquidación, ejecución, seguimiento y evaluación), pero en la que corresponde a la presentación y aprobación, según la Resolución 3832/2019 debe seguirse la clasificación dispuesta en el EOP, dado que aquella refirió que la clasificación dispuesta en el mentado catálogo se aplicaría “sin perjuicio” de la señalada EOP. Estatuto que a diferencia de lo que sucede en el CCPET, señala que los fondos especiales son ingresos diferentes a los recursos de capital y establece el manejo autónomo, independiente y especializado tanto de los ingresos y gastos ligados a esos fondos especiales en virtud de lo dispuesto en la Ley que los crea y/o regula.

A continuación, la Sala estudiará lo relativo a la regulación de los fondos especiales y el alcance de la normatividad incorporada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el CCPTE, como quiera que el segundo cargo de invalidez propuesto para este caso por el Departamento de Boyacá consiste en la omisión del Municipio de Tunja en cuanto a la incorporación de los fondos especiales en el presupuesto de ingresos y en el de gastos para la vigencia 2023. 3.2.2.- Fondos Especiales y su naturaleza jurídica En el literal “a” del Art. 11 del Decreto 111 de 1996 (EOP), se señala la composición del Presupuesto de General de la Nación, incluyendo a los fondos especiales, como parte del presupuesto de la Nación, al respecto la norma prevé: Artículo 11.

El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones para fiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional;(…) El Art. 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), sobre los fondos especiales, refiere: Artículo 30.

Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador (Ley 225 de 1995 art. 27). Normas presupuestales que resultan aplicables a las entidades territoriales conforme lo prevé el Art. 109 ibidem.

Así pues, las normas orgánicas locales deben seguir las previsiones del EOP y mientras se expiden las mismas, se debe aplicar la Ley Orgánica de Presupuesto, lo cual quiere decir en uno u otro caso que las normas del EOP rigen la actividad presupuestal a nivel local. Como se vio en el Art. 30 del EOP ut supra trascrito, los fondos especiales, tienen dos tipos de categorías, a saber: i) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico y ii) fondos sin personería jurídica creados por el legislador; la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia C-009 de 2002 al estudiar la constitucionalidad del referido Art. 30 del EOP, sostuvo: “10.

El artículo 30 del Decreto 111 de 1996 corresponde al artículo 27 de la Ley 225 de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica del Presupuesto. La Ley 225 de 1995, entre otras medidas, ajusta la clasificación presupuestal de los ingresos e introduce la figura de los fondos especiales con el fin de caracterizar recursos que no se enmarcaban dentro de la clasificación de las rentas que operaba en el momento de su aprobación.6 Tal propósito del legislador se plasma en el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, el cual introduce la figura de los fondos especiales en la estructura del presupuesto de rentas y recursos de capital.”7 11.

Por su parte, el artículo 358 de la Constitución Política y los artículos 11 y 27 del Estatuto Orgánico del Presupuesto consagran la clasificación de las rentas presupuestales, en ingresos corrientes, los cuales comprenden los tributarios (impuestos directos e indirectos) y los no tributarios (tasas y multas) y otros ingresos, constituidos por contribuciones parafiscales, fondos especiales, recursos de capital e ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.

Como se aprecia, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto los fondos especiales no son contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes en cuanto corresponden a una categoría propia en la clasificación de las rentas estatales. En cuanto a los fondos - cuentas o fondos especiales, que son los que ocupan la atención de la Sala, el Consejo de Estado en auto de 30 de abril de 2020, manifestó: “En relación con los fondos cuenta o especiales, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación ha indicado que: “(…) [C]arecen de personería jurídica y, por ende, no tienen la naturaleza jurídica de un establecimiento público y tampoco encajan en una de las otras categorías de entidades estatales, pues no son ministerios, ni departamentos administrativos, ni superintendencias, ni empresas industriales y comerciales del Estado u otra clase de órgano o entidad pública”9.

Adicionalmente, la Corte Constitucional ha señalado que esta clase de fondos: “No modifican la estructura de la administración pública, pues el hecho de no tener el atributo de la personalidad jurídica, no les permite crear una entidad diferente a la que se encuentran vinculados. En otros términos, los fondos-cuenta son un sistema de manejo de recursos públicos que no tiene personalidad jurídica y que por tanto se encuentran adscritos a una entidad o Ministerio de la administración pública”10. -Resalta la Sala En relación con los fondos - cuenta, la Corte Constitucional en sentencia C-438 de 2017, sostuvo: 35.

Por otra parte, los fondos-cuenta, al tenor del mencionado artículo 30 del EOP, son los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el Legislador, es decir, son un sistema de manejo de recursos sin personería jurídica y son fondos especiales. Algunos ejemplos de estos tipos de fondos son: (i) el Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación;

(ii) el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública; (iii) el Fondo-Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros; y el Fondo Nacional de Calamidades. (…) 49. En conclusión, los fondos especiales hacen parte del presupuesto de rentas y recursos de capital de presupuesto general de la Nación. Según el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto pueden ser de dos modalidades: (i) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico; o (ii) los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el Legislador.

Los fondos-cuenta15 son fondos especiales, mientras que los fondos-entidad16 corresponden a una entidad de naturaleza pública que hace parte de la administración pública, es decir que es una nueva entidad que modifica la estructura de la administración pública. Así, los fondos-cuenta se refieren al sistema de manejo de recursos que no cuenta con personería jurídica (…) Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante Concepto 2222 de 2015, sobre los fondos cuenta, señaló: La Sala de Consulta ha empleado la denominación de fondos cuentas para referirse a los fondos especiales y, al respecto, ha señalado que: “…carecen de personería jurídica y, por ende, no tienen la naturaleza jurídica de un establecimiento público y tampoco encajan en una de las otras categorías de entidades estatales, pues no son ministerios, ni departamentos administrativos, ni superintendencias, ni empresas industriales y comerciales del Estado u otra clase de órgano o entidad pública”17. –Resalta la Sala Conforme a lo analizado hasta aquí, la Sala concluye que los fondos especiales son ingresos autónomos e independientes según refiere el Art. 30 del EOP, norma declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-009/05 en la cual se reiteró que los denominados fondoscuentas, no hacen parte de otras categorías de ingresos (ingresos corrientes, recursos de capital, contribución parafiscal), cuya creación, constitución y finalidad es de origen legal, es decir en las normas en que se crean dichos fondos cuenta se señala los recursos que lo conforman, así como a qué fines debe orientarse el gasto vinculado a esos fondos especiales.

En cuanto al presupuesto de gastos se tiene que el Estatuto Orgánico de Presupuesto no contempla una prescripción respecto de la incorporación de los fondos especiales en el presupuesto de gastos. Así se observa en sus artículos 11-b) y 36: “(…)

ARTÍCULO 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: (…) b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.

(…)

ARTÍCULO 36. El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada ministerio, departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pública.

En el Proyecto de Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno nacional. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original)” Al respecto, esta Corporación15 ha precisado que los fondos especiales deben plasmarse como una categoría estructural independiente dentro del presupuesto de ingresos, pero no del de gastos, porque no lo contempla así la norma orgánica y, además, en razón a que la lógica en la que se fundamenta la conformación de ambos presupuestos es diferente: mientras que el primero se estima por conceptos de ingresos, el segundo se distribuye por objetos de gasto, conforme lo estatuye el artículo 2.8.1.2.3 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y 15 Tribunal Administrativo de Boyacá. Sala de Decisión No. 4 integrada por el MP José Ascensión Fernández Osorio y los Magistrados Dayán Alberto Blanco Leguizamo y Félix Alberto Rodríguez Riveros.

Providencia de fecha 16 de junio de 2023. EXP. 15001233300020230001500 Sala de Decisión No. 6 integrada por el MP Félix Alberto Rodríguez Riveros y los Magistrados José Ascensión Fernández Osorio y Luis Ernesto Arciniegas Triana. Providencia de fecha 29 de junio de 2023. EXP. 15001233300020230005900 Crédito Público y lo desarrolla el artículo 1.º de la Resolución 1355 del 1.º de julio de 2020, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

De conformidad con lo anterior procede la Sala a estudiar si las anteriores premisas fueron observadas en las etapas de presentación y aprobación del presupuesto de ingresos y gastos del Municipio de Labranzagrande contenido en el Acuerdo No. 013 del 30 de noviembre de 2022. 4.- CASO CONCRETO Recuerda la Sala que, en el caso concreto, el Departamento de Boyacá en su escrito de demanda señaló, en primer lugar, que el Acuerdo acusado no se hizo la clasificación y desagregación del presupuesto de inversión de acuerdo con las previsiones del EOP, en programas y subprogramas y se omitió incluir los fondos especiales, tanto en el presupuesto de ingresos como en el de gastos.

En relación con el primer cargo de invalidez que plantea el Departamento, esto es, el relacionado con el presupuesto de gastos de inversión, se presenta el texto del acuerdo en la parte específica: (…) Visto lo anterior, la Sala advierte que en el presupuesto de gastos fijado para el Municipio de Tunja para el año 2023 si fueron previstos detalladamente los sectores en que se irían a destinar los respectivos recursos, a saber: Sector información estadística Sector Justicia y del derecho Sector Agricultura y desarrollo rural Sector Educación Sector tecnologías de la información y las comunicaciones Sector transporte Sector ambiente y desarrollo sostenible Sector Cultura (…) Así mismo, en cada sector se discriminaron los programas y subprogramas, entendidos los programas como “…actividades homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el ente territorial contenidas en el respectivo Plan de Desarrollo, a través de la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados; y …los subprogramas, entendidos como el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados órganos”; a manera de ejemplo se observa que por concepto de inversión con recursos propios, en el sector INFORMACIÓN ESTADÍSTICA se incluyó el programa GENERACIÓN DE LA INFORMACIÓN GEOGRÁFICA DEL TERRITORIO y el subprograma ESTRATEGIA REVISIÓN, AJUSTE Y ADOPCIÓN DEL POT, así: Por lo anterior, colige la Sala que no le asiste razón al Departamento de Boyacá en la formulación del primer cargo de invalidez, en la medida en que, al fijar el presupuesto de gastos, se desagregaron los recursos de acuerdo a cada sector, estipulando los programas y subprogramas para el cumplimento de las correspondientes metas.

Ahora bien, el segundo cargo planteado en la demanda está relacionado con que no se incluyeron los Fondos Especiales i). Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET), ii). de Solidaridad y Redistribución de Ingresos (FSRI) y iii). de Gestión del Riesgo, ni en el presupuesto de ingresos ni en el de gastos. Al respecto, revisado el Acuerdo acusado se observa que algunos de los fondos especiales citados en precedencia fueron incluidos solamente en el presupuesto de ingresos, así: (…) Se observa entonces que en el Acuerdo acusado se incluyó el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET y, por el contrario, no se incluyeron el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI, ni el Fondo de Gestión del Riesgo; al respecto de estos dos últimos fondos especiales, al contestar la demanda el Municipio de Tunja señaló lo siguiente: i).

Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI Explicó que este fondo se financia con dos tipos de recursos, a saber: Recursos del SGP – Agua Potable y Saneamiento Básico y de Ingresos Corrientes de Libre Destinación, precisando que en el acuerdo acusado los recursos del SGP - Agua Potable y Saneamiento Básico-, se encuentran clasificados dentro del presupuesto de ingresos así: Con fundamento en lo anterior, el municipio agregó que no existe un concepto presupuestal en el ingreso denominado: Ingresos Corrientes de Libre destinación que pueda incluirse como fuente de financiación de algún fondo y que adicionalmente, tomar algún concepto presupuestal que haga parte de la sumatoria que integra los ICLD para financiar algún fondo, implica establecerle una destinación específica, y ello desvirtuaría su naturaleza que por definición es de “Libre Destinación”.

Adicionalmente, refirió que en el acuerdo acusado se incluyeron los rubros del Fondo de Solidaridad y Redistribución del Ingreso dentro del presupuesto de gastos, a través del cual se canalizan estos recursos, así: ii). Fondo de Gestión del Riesgo Señala el Municipio de Tunja que el Fondo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres del Municipio de Tunja, fue creado mediante Acuerdo No. 003 de 2015, el cual señala: “Artículo 8.

Recursos del Fondo Municipal: destínese el cero punto tres por ciento (0.3%) de los ingresos corrientes de libre destinación del municipio a la sostenibilidad e implementación de las políticas públicas de gestión del riesgo en sus componentes…”. Por tanto, el ente territorial demandado refiere que el acuerdo de creación del Fondo de Gestión del Riesgo, no establece destinación específica para ninguna renta municipal, sino que destina en el gasto un porcentaje sobre los ICLD, y, por esto, no es factible darle destinación específica desde el ingreso a ninguna renta que sea denominada “De libre Destinación”, no obstante, explica que los Ingresos Corrientes de Libre Destinación para el 2023 se estiman en: $125.059.062.333,00 de los cuales el 0,3% -que corresponden a $375.177.187- están establecidos dentro del Acuerdo 045 de 2022, previstos en el Acuerdo acusado -en el presupuesto de gastos- así: Por lo anterior, sostuvo que no es posible generar dentro del presupuesto de ingresos un acápite especial de las fuentes de financiación del Fondo de Gestión del Riesgo, en atención a que no existe una fuente única y específica que lo financie, indicando que éste se nutre por el producto de todos los ingresos de libre destinación que perciba el municipio; lo que en su sentir, se traduce en que los recursos que financia el Fondo de Gestión del Riesgo, se encuentran implícitamente incluidos en el presupuesto de ingresos, esto es, en las rentas que se constituyen como de Libre destinación. De lo anterior, advierte la Sala que, en efecto, en el presupuesto de ingresos fijado en el Acuerdo acusado para el Municipio de Tunja para la vigencia 2023 no se incluyeron los siguientes fondos especiales: Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI Fondo de Gestión del Riesgo Tal omisión a juicio de la Sala desconoce las previsiones del Manual de Clasificación Presupuestal según el cual los recursos de los Fondos Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET, de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI deben ser incluidos en el presupuesto municipal como contribuciones diversas a las cuales les corresponde un código independiente en el nuevo sistema de clasificación presupuestal.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, Sala de Decisión No. 6, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo No. 045 del 01 de diciembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Tunja “POR EL CUAL SE FIJA EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE TUNJA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2023 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, conforme a los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Comuníquese esta determinación al Departamento de Boyacá, al Presidente del Concejo, al Alcalde y el Personero Municipal de Tunja - Boyacá.

TERCERO: En firme esta providencia procédase a su archivo dejando las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión ordinaria de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmado electrónicamente en Samai) FELIX ALBERTO RODRIGUEZ RIVEROS (Firmado electrónicamente en Samai) LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA (Firmado electrónicamente en Samai) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMENEZ HOJA DE FIRMAS VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE TUNJA RADICADO: 15001 23 33 000 2023 00076 - 00