TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2023 SALA DE DECISIÓN No. 06 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 Cartagena de Indias D. T. y C., doce (12) de abril de dos mil veintitrés (2023) I.– IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Tutela – impugnación Radicado 13-001-33-33-008-2023-00026-02 Accionante Carmen Judith Herrera Palomino Accionada U.A.E. de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) – Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia (FPSFNC) - Fondo de Pensiones Públicas Nacionales – (FOPEP) Tema Improcedencia del reconocimiento a la pensión de sobrevivientes /no acreditó el perjuicio irremediable / no acudió a la justicia ordinaria / se garantiza al servicio de salud Magistrado ponente Jean Paul Vásquez Gómez II.– PRONUNCIAMIENTO 1.
La Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar1 resuelve la impugnación interpuesta por la parte accionante y accionada, Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia (en adelante, FPSFNC) en contra de la sentencia de 2 de febrero de 2023, por medio de la cual el Juzgado Octavo Administrativo de Cartagena: (i) declaró la improcedencia de la acción de tutela frente a la solicitud de pensión de sobrevivientes y (ii) amparó el derecho fundamental a la salud de la actora.
III.– ANTECEDENTES Contenido: 3.1. Posición de la parte accionante; 3.2. Posición de la parte accionada; 3.3. Fallo de primera instancia; y 3.4. Impugnación y trámite de segunda instancia. 3.1. Posición de la parte accionante 2. La señora Carmen Judith Herrera Palomino a través de apoderada judicial, instauró acción de tutela en contra de U.A.E. de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP), Fondo de Pensiones Públicas Nacionales (en adelante, FOPEP) y el FPSFNC, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, vida digna, salud, mínimo vital y seguridad social.
Para tales efectos solicitó2: 1- “ Por todo lo anterior de forma respetuosa y procurando la preservación de los derechos fundamentales a la VIDAD, DIGNIDAD HUMANA, LA SALUD, MINIMO VITAL, DEBIDO PROCESO, entre otros solicito se sirva conceder la acción de tutela y se ordene a la UGPP revocar parcialmente la resolución No. 023651 de 2022 que suspendió de forma ilegal el reconocimiento de la pensión de sobreviviente de CARMEN HERRERA PALOMINO, toda vez que sin lugar a dudas la misma fue reconocida por el cumplimiento de los requisitos de ley y la suspensión ilegal podría incluso llevar hasta la MUERTE DE CARMEN HERRERA PALOMINO quien siendo de la tercera edad y con múltiples afectaciones comprobadas de salud necesita y depende única y exclusivamente de la pensión que le dejó su esposo ARMANDO CALLE CASTRO. 2- Ordenar la continuidad de la prestación económica y seguridad social hasta que se defina de fondo la revocatoria directa por el ente judicial correspondiente. 3- Reconocer como apoderada general de CARMEN HERRERA PALOMINO a GINA CALLE HERRERA, según poder anexo.» 3.
La parte accionante narró, en resumen, los siguientes hechos relevantes3: 1 Esta decisión se toma mediante Sala virtual en aplicación del artículo 4 del ACUERDO PCSJA20-11521, expedido el 19 de marzo de 2020 por el Consejo Superior de la Judicatura. 2 Folios 10 – 11, Archivo «01Demanda202326». En carpeta: «01PrimeraInstancia» 3 Folio 1, Archivo «01DEMANDA».
En carpeta: «01PrimeraInstancia» TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2023 SALA DE DECISIÓN No. 06 Medio de control Tutela – impugnación Radicado 13-001-33-33-008-2023-00026-02 Accionante Carmen Judith Herrera Palomino Accionada U.A.E. de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) – Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia Decisión Confirma la sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 4.
(1) Indicó que convivió con el señor Armando Calle Castro desde el año 1975 hasta el día de su fallecimiento, el 3 de enero de 2020; tuvieron una hija, la señora Gina Marcela Calle. 5. (2) La UGPP mediante resolución de 22 de abril de 2022, reconoció el pago de pensión de sobrevivientes a favor de la señora Carmen Judith Herrera, con ocasión al fallecimiento del señor Armando Calle Castro, a partir del 4 de enero de 2022. 6.
(3) Luego, mediante acto administrativo de 12 de septiembre de 2022, la UGPP suspendió el pago de la pensión de sobrevivientes que venía gozando la accionante, ordenando excluirla de la nómina de pensionados y dejar en suspenso el posible derecho y el porcentaje que le pudiera corresponder de la prestación económica, debido a que también solicitó la pensión de sobrevivientes otra presunta compañera permanente del señor Armando Calle Castro. 7.
(4) Contra la anterior decisión, la parte acciona presentó recursos de reposición en subsidio apelación, siendo confirmadas mediante actos administrativos de 14 de octubre y 24 de noviembre de 2022, respectivamente. 3.2. Posición de la parte accionada 8. La UGPP4 rindió informa solicitando se declarare la improcedencia de la acción de tutela, debido a que la parte accionante no demostró haber hecho uso de las acciones ordinarias, en donde se pueda establecer la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio. 9.
Por su parte, el FOPEP5 rindió informe solicitando se declare la improcedencia de la acción, por las siguientes razones: (1) solo cumple la función de pagador, de modo que carece de legitimación en la causa por pasiva, ya que no tiene injerencia en los procesos de reconocimiento pensional y de reincorporación en nómina, por lo que no puede efectuar pagos de sumas si previamente no se ha reportado la novedad por parte del fondo reconocedor y (2) la entidad encargada del reconocimiento de valores de FONCOLOPUERTOS es la UGPP, por lo que dicha entidad no emite ningún tipo de actos administrativos. 10.
El FPSFNC6, rindió informe, en el que solicitó se declare la improcedencia de la acción por los siguientes argumentos: (1) es un establecimiento público del orden Nacional, adscrito al Ministerio de Salud y Protección Social, el cual reconoce prestaciones económicas legales y convencionales a los extrabajadores, pensionados y beneficiarios de las liquidadas empresas Ferrocarriles Nacionales de Colombia y ALCALIS.
Así mismo, administran los servicios de salud a los pensionados y beneficiarios de la empresa liquidada Ferrocarriles Nacionales y Puertos de Colombia; (2) indicó que una vez tuvieron conocimiento de la acción de tutela instaurada por la accionante, solicitaron información al GIT de Afiliaciones y Compensación, la cual puso de presente que, en caso tal la señora Carmen Judith Herrera Palomino sea suspendida en la PILA 4 Archivo «08Contestación202326».
En carpeta: «01PrimeraInstancia» 5 Archivo «11Contestación202326». En carpeta: «01PrimeraInstancia» 6 Archivo «13ContestaciónFerrocarrilesDeColombia202326». En carpeta: «01PrimeraInstancia» TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2023 SALA DE DECISIÓN No. 06 Medio de control Tutela – impugnación Radicado 13-001-33-33-008-2023-00026-02 Accionante Carmen Judith Herrera Palomino Accionada U.A.E. de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) – Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia Decisión Confirma la sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 que paga el FOPEP, pasaría a periodo de protección laboral; por último (3) manifestó que no vulneró los derechos fundamentales de la accionante, teniendo en cuenta que se encuentra en estado ACTIVO por parte de esta entidad. 11.
La Clínica General del Norte7, en resumen, señaló que se debe declarar la improcedencia de la presente acción de tutela, ya que no existe vulneración alguna de ningún derecho legal ni fundamental del paciente, debido a que está claramente evidenciado que se le ha garantizado un efectivo acceso a los servicios de salud que ha requerido para el manejo de sus patologías, es decir, se encuentra con los servicios médicos activos por parte del FPSFNC. 3.3.
Fallo de primera instancia 12. Mediante Sentencia de 2 de febrero de 20238, el Juzgado Octavo Administrativo de Cartagena resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SE ORDENA al FONDO PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONAL DE COLOMBIA, que, continúe garantizando la seguridad social en salud a la señora CARMEN JUDITH HERRERA PALOMINO, hasta tanto la justicia ordinaria defina su pretensión pensional.
TERCERO: Notifíquese por el medio más expedito a la parte accionante y a la parte accionada (art. 30 del D. 2591/91).» 13. Lo anterior, con fundamento en las siguientes razones: (1) la acción de tutela no es el mecanismo en principio procedente para solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, pues para ello, la ley establece el proceso ordinario laboral o el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y (2) teniendo en cuenta que la accionante tiene 76 años y tiene diferentes afectaciones en su salud, ordenó al FPSFNC que siguiera garantizando la seguridad social en salud de la señora Carmen Judith Herrera Palomino, hasta tanto la justicia ordinaria definiera su pretensión pensional. 3.4.
Impugnación y trámite de segunda instancia 14. La parte accionante impugnó9 la sentencia de primera instancia, solicitando se conceda por vía de acción de tutela el reconocimiento a la pensión de sobrevivientes, debido a que se encuentra en riesgo su mínimo vital, pues no cuenta con otro medio de subsistencia y no hay nadie en la capacidad económica que se haga cargo de su manutención. 15.
Por su parte, el FPSFNC presentó escrito de impugnación10, donde reiteró lo dicho en la contestación de la tutela en primera instancia, adicionalmente, manifestó que no es el encargado de resolver las pretensiones de la demanda, sino la UGPP y el FOPEP, el cual es el responsable de cancelar a esta entidad los aportes correspondientes a la salud de los pensionados y sustitutos de Puertos de Colombia. 7 Archivo «14ClinicaGeneralDelNorte202326».
En carpeta: «01PrimeraInstancia» 8 Archivo «15FalloTutela 0230026». En carpeta: «01PrimeraInstancia» 9 Archivo «04EscritoDeImpugnacion202326». En carpeta: «02SegundaInstancia» 10 Archivo «06ImpugnaciónFerrocarrilesNacioanlesDeColombia202326». En carpeta: «02SegundaInstancia» TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2023 SALA DE DECISIÓN No. 06 Medio de control Tutela – impugnación Radicado 13-001-33-33-008-2023-00026-02 Accionante Carmen Judith Herrera Palomino Accionada U.A.E. de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) – Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia Decisión Confirma la sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 16.
A través de auto de 23 de febrero de 202311, el Juez de primera instancia concedió la impugnación presentada por la parte accionante y accionada, FPSFNC; mediante acta de reparto de 7 de marzo de 202312 se asignó a este despacho el conocimiento del presente trámite, siendo admitida en providencia de la misma fecha13. 17. En el trámite de segunda instancia, la UGPP rindió informe14, donde solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia, por los siguientes argumentos: (1) le corresponde a la accionante dar inicio al proceso ante la jurisdicción ordinaria que permita dirimir el conflicto presentado entre esta y la señora Liliana Saucedo Cadena, para que a través de un proceso tengan la oportunidad procesal de demostrar quien tiene igual o mejor derecho;
(2) expidió la resolución de 12 de septiembre de 2022, por la cual suspendió el pago de la mesada pensional que gozaba la accionante y negó el reconocimiento a la señora Liliana Saucedo debido a la controversia que existe entre las beneficiarias; no obstante, el otro 50% le fue reconocido al joven Diego Luis Calle Saucedo en calidad de hijo del causante;
(3) en el asunto, no se probó por parte de la accionante la inminencia de un perjuicio irremediable, que permita por la acción de tutela reclamar prestaciones económicas; y (4) manifestó que no se encuentran vulnerando el derecho a la salud de la actora, debido a que se encuentra afiliada en salud al FPSFNC. IV.– CONTROL DE LEGALIDAD 18.
Revisado el expediente, se observa que en el desarrollo de las etapas procesales no existen vicios procesales que acarren nulidad del proceso o impidan proferir decisión, por ello, se procede a resolver la impugnación presentada. V.– CONSIDERACIONES Contenido: 5.1 Competencia; 5.2. Problema jurídico; 5.3. Tesis de la Sala; 5.4. Metodología y estructura de la decisión; 5.5.
Marco normativo y jurisprudencial aplicables; 5.6. Análisis del caso concreto; y 5.7. Conclusión. 5.1. Competencia 19. Esta corporación es competente para conocer del presente asunto de acuerdo con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 (artículo 32) y 1069 de 201515 (modificado por el Decreto 333 de 6 de abril de 202116). 5.2.
Problema jurídico de instancia 20. La Sala deberá establecer, si la acción de tutela resulta procedente para conceder una solicitud de pensión de sobrevivientes, teniendo en cuenta los requisitos de procedibilidad. 11 Archivo «14ObedezcaseyCumplaseConcedeImpugnación202326». En carpeta: «02SegundaInstancia» 12 Archivo «18ActaRepartoSegundaInstancia202300026».
En carpeta: «02SegundaInstancia» 13 Archivo «19AutoAdmiteImpugnación». En carpeta: «02SegundaInstancia» 14 Archivo «21InformeTutelaUgpp». En carpeta: «02SegundaInstancia» 15 Por medio del cual se expide el Decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho. 16 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, único reglamentario del sector justicia y del derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2023 SALA DE DECISIÓN No. 06 Medio de control Tutela – impugnación Radicado 13-001-33-33-008-2023-00026-02 Accionante Carmen Judith Herrera Palomino Accionada U.A.E. de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) – Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia Decisión Confirma la sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 21.
Adicionalmente, deberá determinar si existe una vulneración al derecho fundamental a la seguridad social en salud de la actora, por la no afiliación y prestación del servicio por parte de las entidades accionadas. 5.3. Tesis de la Sala 22. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto a la declaratoria de improcedencia frente a la solicitud de pensión de sobrevivientes, teniendo en cuenta que: (1) la accionante cuenta con los mecanismos ordinarios para reclamar los derechos que alega vulnerados, los cuales son idóneos y eficaces y (2) no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable para activar la acción constitucional como medio subsidiario para la protección de los derechos fundamentales invocados. 23.
Asimismo, se modificará el ordinal segundo de la decisión impugnada, en el sentido de ordenar a la UGPP como entidad competente para el reconocimiento y pago de los derechos pensionales de los extrabajadores de puertos de Colombia, deberá asumir el pago de la seguridad social en salud de la señora Carmen Judith Herrera Palomino, hasta se defina su situación ante la jurisdicción ordinaria y/o contenciosa, la cual deberá ser proporcionada por el FOPEP o FPSFNC, a quien corresponda, teniendo en cuenta sus funciones y competencias, sin que ello implique una barrera administrativa que vulnere otro derecho fundamental de la actora. 5.4.
Metodología y estructura de la decisión 24. Para resolver el problema jurídico planteado y la fundamentación de la tesis antes citada, la Sala seguirá el siguiente orden metodológico: primero, se analizará las normas y jurisprudencia aplicable (5.5.), y, por último, examinará el caso concreto (5.6.). 5.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicables 5.5.1.
Jurisprudencia que sustenta la improcedencia de la acción de tutela cuando existen otros mecanismos de defensa. 25. El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como un mecanismo judicial que tiene como único objeto la protección de los derechos fundamentales de toda persona cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de particulares según sea el caso señalado en la ley; así mismo, se constituye como la más clara expresión del estado social de derecho en el que prima ante todo, resguardar las garantías constitucionales de los colombianos. 26.
Tratándose de situaciones como la que se ventila en la presente causa, esta Sala entra a atender una serie de aspectos para efectos de respaldar la improcedencia de la acción de tutela y el amparo constitucional que con la misma se intenta. 27. En tal sentido, sea lo primero indicar que en relación con el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, y la posibilidad de que se utilice la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, la Corte Constitucional sostiene que este TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2023 SALA DE DECISIÓN No. 06 Medio de control Tutela – impugnación Radicado 13-001-33-33-008-2023-00026-02 Accionante Carmen Judith Herrera Palomino Accionada U.A.E. de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) – Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia Decisión Confirma la sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 perjuicio irremediable debe ser: “inminente o actual, y además ha de ser grave, y requerir medidas urgentes e impostergables”17.
Por tanto, concluye la Alta Corporación que: “la acción de tutela es procedente cuando i.-) el actor no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial idóneos y eficaces para resolver los problemas constitucionales; ii.-) existe un mecanismo judicial pero éste no es idóneo o es ineficaz, en cuyo caso las órdenes del juez de tutela son definitivas y, iii.-) cuando el actor disponga de otros medios de defensa judicial pero se pretende evitar la configuración de un perjuicio irremediable, en cuyo caso las órdenes del juez de tutela serán transitorias”18. 28.
Se destaca entonces que la regla general es que las controversias jurídicas sean resueltas mediante los mecanismos contemplados en el ordenamiento jurídico para tal fin, como lo son los procesos jurisdiccionales y/o administrativos, pero estos mecanismos a veces pueden resultar ineficaces para la protección de los derechos del interesado. 22.
En resumen, la acción de tutela se constituye como una herramienta subsidiaria que busca evitar que se reemplacen los caminos ordinarios para resolver controversias jurídicas y se convierta en un instrumento supletorio cuando no se han empleado oportunamente dichos medios, salvo que no resulten idóneos ni eficaces para amparar las garantías constitucionales, es por ello que solo puede interponerse cuando se hayan agotados todos los mecanismos ordinarios establecidos para defender los derechos fundamentales, excepto cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable, o en palabras de la Corte19: “(…) el carácter subsidiario de la acción de tutela impone al interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales.
Tal imperativo constitucional pone de relieve que para acudir a la acción de tutela el peticionario debe haber actuado con diligencia en los procesos y procedimientos ordinarios.” 23. Además, ha precisado la jurisprudencia que si existiendo el medio judicial de defensa, el interesado deja de acudir a él y permite que éste caduque, no podrá posteriormente acudir a la acción de tutela en procura de obtener la protección de un derecho fundamental.
En estas circunstancias, la acción de amparo constitucional no podría hacerse valer ni siquiera como mecanismo transitorio de protección, pues tal modalidad procesal se encuentra subordinada al ejercicio de un medio judicial ordinario en cuyo trámite se resuelva definitivamente acerca de la vulneración iusfundamental y a la diligencia del actor para hacer uso oportuno del mismo20. 24.
Ahora bien, tratándose de la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de derechos derivados de la seguridad social, la Corte Constitucional se ha pronunciado21 en los siguientes términos: “La acción de tutela es improcedente para solicitar el reconocimiento y pago de prestaciones que se deriven del derecho a la seguridad social, toda vez que, para ello, el legislador previó otros mecanismos y recursos judiciales para que la autoridad competente, bien sea el juez ordinario laboral o contencioso administrativo, decida los conflictos relacionados con el reconocimiento de las pensiones de vejez, invalidez, sobrevivientes o el derecho a la sustitución pensional, entre otras.
Al respecto, este Tribunal ha sostenido: “que el conocimiento de este tipo de solicitudes al exigir la valoración de aspectos litigiosos de naturaleza legal y prestacional escapan al ámbito del juez constitucional siendo competencia, por regla general de la justicia laboral ordinaria o contencioso administrativa, según el caso”. 17 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-956 de 2013. 18 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-375 de 2018. 19 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-237 de 2018. 20 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-325 de 2018. 21 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T- 029 de 2017.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2023 SALA DE DECISIÓN No. 06 Medio de control Tutela – impugnación Radicado 13-001-33-33-008-2023-00026-02 Accionante Carmen Judith Herrera Palomino Accionada U.A.E. de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) – Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia Decisión Confirma la sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 El artículo 86 de la Constitución Política establece el principio de subsidiariedad al señalar que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”.
No obstante, la misma disposición normativa consagra una excepción a la regla de improcedencia cuando este instrumento judicial se utiliza “como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. … Sobre el perjuicio irremediable la Corte ha identificado las siguientes características propias de esta figura: “(i) inminente, es decir, por estar próximo a ocurrir, (ii) grave, por dañar o menoscabar material o moralmente el haber jurídico de la persona en un grado relevante, (iii) que requiera medidas urgentes para conjurarlo; y (iv) que la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar el adecuado restablecimiento del orden social justo en toda su integridad”.
Igualmente, en materia de pensiones, la acción de tutela está llamada a proceder, como mecanismo transitorio, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: “(i) Se trata de una persona de la tercera edad, considerada sujeto de especial protección; (ii) El estado de salud del solicitante y su familia; (iii) Las condiciones económicas del peticionario.
(iv) La falta de pago de la prestación o su disminución, genera un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital. (v) El afectado ha desplegado cierta actividad administrativa y judicial, tendiente a obtener la protección de sus derechos, y (vi) El interesado acredita, siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados.” Ahora bien, la segunda de las excepciones autoriza a las personas para acudir a la acción de tutela cuando existiendo medios judiciales ordinarios para dirimir el asunto, estos resulten ineficaces o inidóneos para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales…la Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones de carácter pensional, siempre y cuando el accionante sea una persona de la tercera edad que por su condición económica, física o mental, se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, evento que permite que se otorgue un tratamiento especial.
No obstante, es necesario aclarar que no basta con que la persona sea de la tercera edad para admitir la procedencia de la acción de tutela; también es necesario acreditar que, como se mencionó en precedencia, someter al peticionario a la rigurosidad de un proceso judicial puede resultar gravoso o lesivo de sus derechos fundamentales a la vida digna, el mínimo vital y la salud, entre otros.
En conclusión, aunque el derecho a la seguridad social tiene el carácter de fundamental, su protección mediante acción de tutela se encuentra supeditada al cumplimiento de los requisitos mencionados en éste acápite, puesto que, en principio, las controversias que versan sobre la titularidad de derechos en materia de seguridad social deben ser resueltas por los jueces ordinarios, o de lo contencioso administrativo, según el caso, y solo de manera excepcional, a través de acción de tutela.” 25.
Es así como el aspecto de la gravedad e irremediabilidad adquiere relevancia como parámetro de flexibilización al elemento de la subsidiariedad, encontrándose que en reciente sentencia (T-015 de 2019), la Corte Constitucional indicó: “El análisis de subsidiariedad debe hacerse de modo flexible cuando se trata de una persona de la tercera edad, puesto que “cuando una persona sobrepasa el promedio de vida de los colombianos (…) por su avanzada edad [es dable suponer que], ya su existencia se habría extinguido para la fecha de una decisión dentro de un proceso judicial ordinario.” 16.3.
El concepto “adulto mayor” fue definido en la Ley 1276 de 2009. En ella se apela a la noción de “vejez” propia del sistema de seguridad social en pensiones, con el fin de identificar la población destinataria de la atención integral en los centros vida. De cara a lo dispuesto por el Legislador en esa norma, será adulto mayor quien supere los 60 años o aquel que sin superar esa edad, pero con más de 55 años, tenga condiciones de “desgaste físico, vital y psicológico [que] así lo determinen”.
Dicha definición opera para los efectos de esa norma, a saber, para la “atención integral del adulto mayor en los centros vida” y según lo ha precisado esta Corporación, solo es aplicable en ese ámbito y no de forma genérica. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2023 SALA DE DECISIÓN No. 06 Medio de control Tutela – impugnación Radicado 13-001-33-33-008-2023-00026-02 Accionante Carmen Judith Herrera Palomino Accionada U.A.E. de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) – Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia Decisión Confirma la sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 16.4.
Por su parte, la calidad de “persona de la tercera edad” solo puede ostentarla quien no solo es un adulto mayor, sino que ha superado la esperanza de vida. No todos los adultos mayores son personas de la tercera edad; por el contrario, cualquier persona de la tercera edad será un adulto mayor. Para efecto de precisar a qué edad una persona puede catalogarse en la tercera edad, esta Corporación ha acudido a la esperanza de vida certificada por el DANE.
Ha asumido que la tercera edad inicia cuando la persona supera la expectativa de vida fijada por aquel organismo público, misma que varía periódicamente. A esta se le conoce como la tesis de la vida probable, que en este caso concreto fue aplicada por el ad quem. Durante el periodo comprendido entre 2015 y 2020, conforme el documento titulado “Indicadores Demográficos Según Departamento 1985-2020.
Conciliación Censal 1985-2005 y Proyecciones de Población 2005-2020” emitido por el DANE, la esperanza de vida al nacer para la totalidad de la población en Colombia (sin distinguir entre hombres y mujeres), se encuentra estimada en los 76 años. Por lo tanto, una persona será considerada de la tercera edad solo cuando supere esa edad, o aquella que certifique el DANE para cada periodo específico.” 5.6.
Análisis del caso concreto. 5.6.1. Pruebas recaudadas 26. De las pruebas recaudadas la Sala encuentra acreditado lo siguiente: 27. (1) Resolución No. RDP 009892 de 22 de abril de 202222, por medio del cual la UGPP reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Armando Calle Castro a favor de su cónyuge o compañera permanente, la señora Carmen Judith Herrera Palomino, a partir del 4 de enero de 2022. 28.
(2) Resolución No. RDP 023651 de 12 de septiembre de 202223, por medio del cual la UGPP suspendió el pago de la pensión de sobrevivientes de la señora Carmen Judith Herrera Palomino, toda vez que la señora Liliana Saucedo Cadena presentó petición solicitando el pago de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Armando Calle Castro, sumado a eso, la señora Liliana Saucedo Cadena presentó registro civil del menor Diego Luis Calle Saucedo, en consecuencia, la UGPP resolvió ajustar a derecho la Resolución No. RDP 9892 de 22 de abril de 2022, y reconocer y ordenar el pago de una pensión de sobrevivientes a favor del joven Diego Luis Calle Saucedo. 29.
(3) Resolución No. RDP 030619 de 24 de noviembre de 202224, por medio del cual se resolvió el recurso de apelación, confirmando en todas y cada una de sus partes la Resolución 23651 de 12 de septiembre de 2022. 30. (4) Historias clínicas de la señora Carmen Judith Herrera Palomino25, donde se evidencia que sufre de diversas patologías, tales como: enfermedad metal de larga data, trastorno esquizoafectivo severo de difícil manejo pobre adherencia al tratamiento, trastorno esquizoafectivo de tipo mixto, trastorno depresivo recurrente, episodio depresivo grave, cataratas, diabetes mellitus no insulinodependiente, hiperlipidemia no especificada, hipertensión esencial (primaria), síndrome de colon irritable con diarrea, neuropatía autonómica en enfermedades metabólicas y endocrinas. 22 Folios 50 – 53, Archivo «08Contestación202326».
En carpeta: «01PrimeraInstancia» 23 Folios 38 – 45, Archivo «08Contestación202326». En carpeta: «01PrimeraInstancia» 24 Folios 46 – 50, Archivo «08Contestación202326». En carpeta: «01PrimeraInstancia» 25 Folios 20 – 601, Archivo «01Demanda202326». En carpeta: «01PrimeraInstancia» TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2023 SALA DE DECISIÓN No. 06 Medio de control Tutela – impugnación Radicado 13-001-33-33-008-2023-00026-02 Accionante Carmen Judith Herrera Palomino Accionada U.A.E. de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) – Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia Decisión Confirma la sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 31.
(5) Pantallazo aportado por la UGPP del Registro Único de Afiliados – RUAF26, en el que se evidencia que la señora Carmen Judith Herrera Palomino se encuentra afiliada al FPSFNC, en el régimen contributivo en salud desde el 01/02/2000 hasta la actualidad, así: 5.6.2. Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico aplicable 32.
En el presente caso, la parte accionante adujo la vulneración de derechos fundamentales, comoquiera que fue suspendida la pensión de sobrevivientes que venía recibiendo en ocasión al fallecimiento del señor Armando Calle Castro, toda vez que la señora Liliana Saucedo Cadena elevo una solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes para ella y su menor hijo Diego Luis Calle Saucedo, quien se probó mediante registro civil de nacimiento ser también hijo del causante. 33.
La UGPP mediante Resolución No. RDP 023651 de 12 de septiembre de 2022, resolvió reconocer y pagar pensión de sobrevivientes al joven Diego Luis Calle Saucedo; y suspender el pago de esta a la accionante entre tanto no se dirimiera la controversia de beneficiarios que suscite respecto a la señora Liliana Saucedo Cadena. 34. Así las cosas, la accionante vía tutela, solicitó que se ordene a la UGPP revocar parcialmente la resolución que suspendió el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes y que se continúe de forma temporal brindando dicha prestación económica y garantizando la seguridad social. 26 Folios 10 – 11, Archivo «12EscritoUGPP202326».
En carpeta: «01PrimeraInstancia» TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2023 SALA DE DECISIÓN No. 06 Medio de control Tutela – impugnación Radicado 13-001-33-33-008-2023-00026-02 Accionante Carmen Judith Herrera Palomino Accionada U.A.E. de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) – Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia Decisión Confirma la sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 35.
En ese sentido, si bien la UGPP suspendió el pago de la pensión por la controversia que existe con la señora Liliana Saucedo Cadena, la accionante se encuentra ACTIVA en los servicios de salud prestados por el FPSFNC27: “… 5. Ahora bien, frente al cumplimiento del fallo de tutela a favor de la señora CARMEN JUDITH HERRERA PALOMINO, identificada con la C.C. No. 28.011.020, se realizó Memorando No. 202301300013133de fecha 06/02/2023, solicitando el cumplimiento al fallo de Tutela al Grupo Interno de Trabajo-Afiliaciones y Compensación de esta Entidad, donde estos nos informan por medio correo electrónico de fecha 07/02/2023, lo siguiente: “En atención a su información de tutela, a continuación, me permito informar lo siguiente: La señora CARMEN JUDITH HERRERA PALOMINO, identificada con cédula de ciudadanía No. 28.011.020, se encuentra afiliada en la EAS027 Entidad Adaptada en Salud Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia del régimen contributivo, con punto de atención en la ciudad de CARTAGENA, desde el 01 de noviembre de 1998, en calidad de pensionada sustituta cónyuge de Puertos de Colombia.
Estado actual Activo dentro del Plan de Atención Convencional PAC. El día 27 de enero de 2023 se solicitó información al Consorcio FOPEP sobre la continuación en nómina de Puertos de Colombia y el pago de aportes a salud para esta Entidad Adaptada en Salud Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nals, de la señora CARMEN JUDITH HERRERA PALOMINO: estamos a la espera de la respuesta, para ser informada al GIT de Tutelas.
En el caso que la señora CARMEN JUDITH HERRERA PALOMINO sea suspendida en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes PILA que paga el Consorcio FOPEP, se cambiará el tipo de afiliación en calidad de Cotizante por tutela. dentro del Plan de Beneficios de salud POS.” 36. En consecuencia, resulta necesario indicar que, no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente, al menos, de forma transitoria esta acción de tutela determinando la Sala que, aun cuando la jurisprudencia que viene citada se alude de manera enfática a los sujetos de la tercera edad, como es el caso de la accionante; no quiere decir que el juicio y verificación de la subsidiariedad se omita en estos eventos; sólo que este adquiere mayor flexibilidad. 37.
Sobre este aspecto, la Sala acoge la consideración realizada por el Juez de primera instancia, en la medida que la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario, que no puede invocarse de forma principal a los mecanismos ordinarios, pues para ello la ley establece el proceso laboral o el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que se presente la acción de tutela como mecanismo transitorio o definitivo para evitar la ocurrencia de un perjuicio inminente, grave e irremediable, situación que no se avizora en el caso de amarras, ya que se viene garantizando la prestación de los servicios de salud a la accionante. 38.
Adicionalmente, la tutela es improcedente para solicitar el pago y reconocimiento de prestaciones que deriven del derecho a la seguridad social, pues existen otros medios y recursos judiciales para que la autoridad competente, bien sea el juez ordinario laboral o contencioso administrativo decida de fondo sobre la situación, no obstante, puede proceder como mecanismo transitorio solo cuando se cumplen una serie de requisitos que, revisado el expediente, no se observa su cumplimiento: (1) la accionante no ha acudido a la justicia ordinaria para obtener la protección de sus derechos;
(2) la accionante no acredita las razones por las cuales acudir a la justicia ordinaria es ineficaz, pues solo se aduce como obstáculo el tiempo que puede tardar el proceso; y (3) la Sala no puede inferir las condiciones económicas de la accionante o su núcleo familiar, pues en los documentos que presenta como medios de prueba, 27 Folio 4, Archivo «06ImpugnaciónFerrocarrilesNacionalesDeColombia202326».
En carpeta: «02SegundaInstancia» TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2023 SALA DE DECISIÓN No. 06 Medio de control Tutela – impugnación Radicado 13-001-33-33-008-2023-00026-02 Accionante Carmen Judith Herrera Palomino Accionada U.A.E. de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) – Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia Decisión Confirma la sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 reposa factura del servicio de energía Afinia28, donde consta que el estrato de su residencia es 3. 39.
Ahora bien, en cuanto a los argumentos presentados por el FPSFNC en relación con la competencia de la UGPP para el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas que soliciten los extrabajadores de puertos de Colombia, entre ellas, las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud29, la Sala considera que es la UGPP quien debe proporcionar el presupuesto necesario para la prestación en salud, sin perjuicio de las competencias y funciones asignadas al FOPEP y al FPSFNC, de modo que no se generen barreras administrativas que obstruyan el servicio de salud a la señora Carmen Judith Herrera Palomino. 40.
En otras palabras, es la UGPP como entidad encargada del pasivo pensional de los extrabajadores de puertos de Colombia quien debe reconocer las prestaciones económicas y otorgar los fondos para el pago de la seguridad social en salud, es por ello, que la entidad deberá brindar los dineros necesarias ante el FOPEP o al FPSFNC, quien corresponda, para seguir prestando el servicio de salud de la señora Carmen Judith Herrera Palomino, hasta tanto se resuelva la controversia de quien le asiste el derecho de pensión de sobrevivientes en ocasión al fallecimiento del señor Armando Calle Castro. 41.
En ese orden, la Sala modificará el ordinal segundo de la sentencia impugnada, en el sentido de ordenar a la UGPP que realice los aportes en seguridad social en salud de la señora Carmen Judith Herrera Palomino, hasta tanto se resuelva la controversia y a través del FOPEP o al FPSFNC, quien corresponda, deberá seguir prestando el servicio de salud.
VI.– DECISIÓN 42. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia impugnada, la cual quedará así: “SEGUNDO: SE ORDENA a la U.A.E. de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), que, continúe realizando los aportes de seguridad social en salud de la señora CARMEN JUDITH HERRERA PALOMINO, hasta tanto la justicia ordinaria defina su pretensión pensional, sin perjuicio de las competencias y funciones asignadas al FOPEP y al FPSFNC, de modo que no se generen barreras administrativas que obstruyan el servicio de salud a la señora Carmen Judith Herrera Palomino.” 28 Folio 610, Archivo «01Demanda202326».
En carpeta: «01PrimeraInstancia» 29 Teniendo en cuenta lo establecido el Decreto 4107 de 2011, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2023 SALA DE DECISIÓN No. 06 Medio de control Tutela – impugnación Radicado 13-001-33-33-008-2023-00026-02 Accionante Carmen Judith Herrera Palomino Accionada U.A.E. de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) – Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia Decisión Confirma la sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 SEGUNDO: CONFIRMAR en los demás la decisión impugnada.
TERCERO: NOTIFICAR la presente providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, a las partes y al Juzgado de primera instancia.
CUARTO: De conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991, por Secretaría, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Una vez retorne el expediente ARCHIVAR previas las anotaciones en el sistema de registro correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala No. 006 de la fecha.