DERECHO COLECTIVO A LA INFRAESTRUCTURA PÚBLICA VIAL O DE TRANSPORTE TERRESTRE EN CONDICIONES DE SEGURIDAD - Marco normativo. El artículo 2° de la Constitución señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”.
Asimismo, que “[l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Dicho texto también consagra, entre otros derechos colectivos, el de circular libremente por el territorio nacional; al uso y goce de los bienes de uso público, como la infraestructura dispuesta para el tránsito y la movilidad de las personas, así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común; y a la especial protección del Estado en materia de producción de alimentos.
En ese sentido, la Ley 105 de 1993 dispuso como principio, que “el transporte es elemento básico para la unidad Nacional y el desarrollo de todo el territorio colombiano y para la expansión de los intercambios internacionales del País”. De ahí, que es deber de las autoridades impulsar el desarrollo económico y el progreso social, para lo cual, deberán ejecutar las obras públicas correspondientes, entre estas, las relacionadas con el servicio público de transporte, el mantenimiento y la reconstrucción de la infraestructura vial del país. Así, la mencionada ley señala que el sector transporte estará conformado por el Ministerio de Transporte, sus organismos adscritos o vinculados y la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional.
Igualmente, que, para el desarrollo de las políticas de transporte, el Sistema Nacional de Transporte estará integrado por los organismos anteriormente mencionados y los de tránsito y transporte e infraestructura de transporte de las entidades territoriales y demás dependencias de los sectores central o descentralizado de cualquier orden, que tengan funciones relacionadas con dicha actividad. e igual forma, dentro de los principios fundamentales del sistema y el sector transporte se destaca el de seguridad de las personas, el cual se erige como una prioridad, así como el de transporte de aquellas por medio de vehículos e infraestructuras en condiciones de libertad de acceso, comodidad, calidad y seguridad de los usuarios.
Por ello, el artículo 19 estableció que “corresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de [la infraestructura de transporte de] su propiedad, en los términos establecidos en [esa] Ley”. Y el artículo 20 señaló que “corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción”.
Por otro lado, la Ley 769 de 2002, consagró que son principios rectores los de seguridad de los usuarios, calidad, oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación, libre circulación, educación y descentralización. Y en su artículo 7° resaltó el deber que les asiste a las autoridades de tránsito de velar “por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público”, considerando que “sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías”.
En observancia de dichos mandatos legales, la jurisprudencia del Consejo de Estado en múltiples ocasiones se pronunció en torno a las condiciones mínimas que debe tener la infraestructura pública vial o de transporte terrestre, a efecto de garantizar la seguridad de los actores viales. Así, por ejemplo, la Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia de 30 de marzo de 2006, precisó la necesidad de construir un puente peatonal en una vía de alto tráfico vehicular con el fin de resguardar el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
De la misma manera, en sentencia de 26 de julio de 2007 se refirió al imperativo de que las vías cumplan con las especificaciones técnicas de todos y cada uno de los componentes que las integran para efectos de garantizar la seguridad de las personas, en los siguientes términos: (…). En esa misma línea, mediante providencia de 18 de marzo de 2010, la referida Sección resaltó la importancia de las obras de señalización para efectos de prevenir o, por lo menos, reducir los índices de accidentalidad; oportunidad en la que advirtió que “la negligencia del recurrente frente al cumplimiento de su deber legal de mantenimiento y señalización de las vías a su cargo, constituye, sin lugar a duda alguna, una seria amenaza al derecho colectivo a la seguridad pública pues no es necesario demostrar el grado de accidentalidad para inferir que la falta de señalización vial en carreteras comporta un riesgo para los usuarios de la misma”.
(…) DERECHO COLECTIVO A LA INFRAESTRUCTURA PÚBLICA VIAL O DE TRANSPORTE TERRESTRE EN CONDICIONES DE SEGURIDAD – Amenaza y/o vulneración porque se probó que la totalidad del trayecto objeto de la litis en el caso concreto no ofrece las condiciones de seguridad vial adecuadas para quienes la transitan. Establecido lo anterior, la Sala observa que en sede de apelación, el extremo demandante aseguró que el juez de primer grado no valoró en debida forma el dictamen pericial recaudado, toda vez que en el mismo se examinó la totalidad del tramo vial objeto del proceso, y particularmente en lo que tiene que ver con el trayecto omitido en las órdenes de protección libradas en la sentencia (esto es, el que no se encuentra incluido en el Contrato No. 1729 de 2018), se advirtieron una serie de falencias que representaban riesgos para la comunidad, y hacían necesaria la adopción de las recomendaciones formuladas para conjurarlas.
En ese respecto, se debe señalar que, en criterio de este Tribunal, las conclusiones del dictamen pericial rendido en el proceso resultan precisas y contundentes acerca de la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos amparados por el a quo, pero particularmente del derecho colectivo de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad.
Esto, en la medida que se comprobó que la totalidad del trayecto objeto de la litis (y no sólo el tramo comprendido desde el puente del Rio Chicamocha hasta el puente Marquetalia), no ofrece las condiciones de seguridad vial adecuadas para quienes la transitan. Es cierto que, de acuerdo con lo informado por el perito, el tramo de calzada que presenta un avanzado estado de deterioro de la carpeta asfáltica es de aproximadamente 700 metros desde el puente peatonal y vehicular sobre el Rio Chicamocha (KM0+0000 A KM0+0700).
Sin embargo, de las observaciones por aquel realizadas en lo que tiene que ver con el trayecto a partir de la abscisa KM+0700, se destaca lo siguiente: (…). Entonces, en consideración a lo enunciado, la Sala concluye que, aunque la vía objeto del proceso en varios de sus tramos presenta buen estado general, lo cierto es que también exhibe una serie de daños o afectaciones cuya falta de mantenimiento e intervención, configura una amenaza a los derechos colectivos de quienes la transitan, pero particularmente del derecho colectivo de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad.
Ciertamente, el dictamen pericial permitió evidenciar que las condiciones de la vía bajo estudio no son las adecuadas, y que a causa de ello existe riesgo para la seguridad de transeúntes, ciclistas y conductores, por tratarse de una vía de alta concurrencia. Luego, el riesgo para quienes se desplazan por el mencionado tramo (calzada, ciclorruta y andenes) se torna inminente al no encontrarse plenamente acondicionado el espacio para su movilidad, más aún si se tiene en cuenta que, como lo informó el perito, se trata de una zona turística en la que converge gran cantidad de usuarios (peatones, conductores, ciclistas y atletas), y que aumenta considerablemente los fines de semana.
Fue por ello, justamente, que el perito recomendó la ejecución de actividades de mantenimiento y rehabilitación, tanto en la calzada como en la ciclorruta, y con mayor razón en los andenes a lo largo de la glosada vía, a fin de mejorar su transitabilidad y garantizar la seguridad de sus usuarios. Recuérdese que, como lo señaló el extremo demandante, en virtud de la naturaleza preventiva de la acción de la referencia, su prosperidad no está determinada por la acreditación de la materialización del daño o la vulneración del derecho colectivo, siendo suficiente demostrar la existencia de una conducta omisiva que lo amenace y/o lo ponga en riesgo (tal como pudo observarse en el caso concreto), para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.
ESPACIO PÚBLICO - El artículo 82 de la Constitución impone al Estado, en este caso representado por las autoridades territoriales, la obligación de velar por la protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el particular. Ahora bien, no pierde de vista la Sala que en el presente proceso también se debatió lo concerniente a los andenes del trayecto vial tantas veces referido, los cuales, de acuerdo con el dictamen pericial examinado, también demandan intervención. No obstante, se considera que el departamento accionado no es el competente para responder por dicho asunto, debido a que el responsable para llevar a cabo estas obras es el municipio de Paipa.
Al respecto, no está en discusión que la vía bajo estudio es de carácter departamental y, por ende, su administración corresponde al departamento de Boyacá. Tampoco existe controversia en cuanto a que dicho tramo se localiza dentro del perímetro urbano del municipio de Paipa. Es importante resaltar que el artículo 82 de la Constitución impone al Estado, en este caso representado por las autoridades territoriales, la obligación de velar por la protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el particular.
En ese sentido, los andenes, de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, adicionado por el artículo 138 de la Ley 388 de 1997, hacen parte del espacio público, el cual es definido por dicha norma como: “el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que transciende, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular”. FUNCIONES DE LOS MUNICIPIOS – En relación con promoción de su desarrollo territorial y construir las obras que demanda el progreso municipal. Por su parte, dentro de las funciones de los municipios, el artículo 3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, establece lo siguiente: (…).
A su turno, el Decreto 1504 de 1998, “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”, establece: (…). Y, la Ley 388 de 1997 en su artículo 5 asigna en cabeza de los municipios y distritos, la competencia en cuanto a la regulación del uso y disfrute del espacio público. De manera que los mismos tienen, en el marco de sus competencias, lo relativo al ordenamiento territorial, lo cual comporta la regulación del uso y disfrute del espacio público.
En ese sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado se pronunció en los siguientes términos: (…). Asimismo, consideró que para el caso de vías nacionales que atraviesan el perímetro urbano de los municipios, estos últimos tienen la obligación de realizar sobre ellas las obras estructurales que se requieran para su debido funcionamiento, en el contexto del ordenamiento territorial.
Y en ese sentido, explicó que las medidas relacionadas con la circulación peatonal corresponden a los municipios, toda vez que en los términos del artículo 1-d) del Decreto-Ley 80 de 1987, les atañe adecuar la estructura de las vías nacionales dentro del respectivo perímetro urbano, en atención a las necesidades de la vida municipal. Guardando las proporciones, la Sala considera que dicha interpretación resulta aplicable al caso concreto, en la medida que el hecho de que el departamento de Boyacá sea el propietario de la vía bajo estudio, no impide que el municipio la intervenga en relación con los andenes, y adelante las obras o adecuaciones estructurales necesarias para garantizar el normal funcionamiento de la ‘vida municipal’, pues el tramo debatido se encuentra dentro del casco urbano del municipio y, por tanto, la adopción de medidas relativas al manejo de transeúntes le corresponde a dicho ente municipal y no al departamento, frente a su deber constitucional y legal de proteger el uso y goce del espacio público en su jurisdicción. (…).
Por consecuencia, se ordenará al municipio de Paipa que en el mismo término de seis (6) meses, realice los estudios técnicos del caso y ejecute las obras de planeación e intervención (acciones de diseño, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación) que se adviertan como necesarias para adecuar los andenes del tramo vial de la Calle 25 del municipio de Paipa, comprendido desde las coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O (puente Marquetalia) hasta las coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, 73.117167 (Aeropuerto Juan José Rondón), a fin de garantizar que cumplan con las características de continuidad de superficie, ancho y nivel.
Y en gracia de claridad, se adicionará la sentencia recurrida a efecto de precisar que los plazos para el cumplimiento de las órdenes de protección de derechos colectivos libradas en el marco del presente proceso podrán ajustarse dentro del comité de verificación de cumplimiento, el cual será presidido por el juez de primera instancia, de evidenciarse razonablemente la necesidad de que ello ocurra, con fundamento en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
DERECHO COLECTIVO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE – Para darle protección a este derecho no es necesario acreditar la ocurrencia de accidentes, sino que basta con que quede demostrado el riesgo para la seguridad de los actores viales / DERECHO COLECTIVO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE - Amenaza en el caso concreto por el mal estado de calzada, ciclovía y andenes El actor popular arguyó que en primera instancia se encontraron acreditados los riesgos a los que se exponen quienes transitan por la vía pública objeto del proceso, al punto que en el dictamen pericial se concluyó que a pesar de que la misma permitía su transitabilidad a baja velocidad, por la necesidad de adelantar maniobras de manejo para evitar baches y empozamientos, se podían provocar choques entre vehículos y atropellamientos a peatones y ciclistas.
Sostuvo entonces, que a diferencia de lo concluido por el a quo, se vislumbró en el caso concreto una afectación al núcleo esencial del derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente; por lo que solicitó revocar el numeral 2° de la sentencia recurrida, a fin de disponer el amparo, no sólo de los derechos colectivos allí señalados, sino también del relativo a la prevención de daños previsibles técnicamente, conforme lo requirió en la demanda.
Sobre el particular, el a quo aseguró que, aunque el mal estado de la calzada y la falta de continuidad de los andenes en el costado oriental eran un factor de riesgo de posibles caídas y atropellamientos, lo cierto era que no existía evidencia de la ocurrencia de accidentes atribuidos a tales deficiencias, como tampoco prueba de que la movilidad, especialmente de ciclistas y peatones, fuera inviable o insegura.
Por ende, a su juicio, no se evidenciaba una real amenaza o vulneración del mencionado derecho. En este punto, es del caso precisar que el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado (artículo 2 de la Constitución Política), consistente en “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, por lo que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que devengan necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o producidos por actividades humanas.
(…). De modo que, el mencionado derecho colectivo se orienta a la prevención de calamidades de origen natural o humano, buscando garantizar que, de manera previa al suceso, las autoridades actúen en procura de la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución, y de la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Reclama, por tanto, la actuación anticipada, preventiva y oportuna de las autoridades correspondientes, en aras de conjurar un desastre. Bajo ese entendido, para la Sala es dable concluir que como lo refirió el demandante, en el caso bajo estudio se configuró la amenaza del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en la medida que se encontró acreditado el incumplimiento por parte de las autoridades accionadas, de algunos de sus deberes en materia de mejoramiento, mantenimiento y conservación de la infraestructura vial, así como de control urbanístico.
Por ello, la acción resultó procedente y se impartieron una serie de órdenes orientadas a la protección, no sólo de las prerrogativas colectivas referidas en el numeral segundo del proveído apelado, sino también de la que ahora se estudia, pues en últimas, se buscó prevenir que la situación de riesgo que corren los usuarios de la vía objeto del proceso, se prolongue y/o empeore en el futuro.
Ahora, aun cuando lo anterior es razón suficiente para concluir que el cargo de alzada prospera, y por ende se debe modificar la sentencia de primer grado para amparar derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la Sala estima necesario insistir que, por tratarse de un mecanismo de naturaleza preventiva, la acción popular procede para amparar los derechos colectivos cuando se demuestra una situación causante de amenaza de los mismos.
Lo anterior, para puntualizar que no se encuentra de recibo el argumento del a quo, conforme al cual, no se advierte una real amenaza o vulneración del mencionado derecho colectivo, en razón a la falta de ocurrencia de accidentes atribuidos a las deficiencias viales advertidas por el perito del proceso. Esto, ya que, en virtud de la faceta preventiva referida, para darle protección a este derecho no es necesario acreditar la ocurrencia de accidentes, sino que basta con que quede demostrado el riesgo para la seguridad de los actores viales, como en efecto ocurrió en la primera instancia. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No 5 Magistrada Ponente: Dra. Angélica Alexandra Sandoval Ávila Tunja, veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el actor popular y el municipio de Paipa, contra la sentencia de primera instancia proferida el 8 de noviembre de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Demanda En ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el señor Yesid Figueroa García presentó demanda contra el municipio de Paipa y el departamento de Boyacá, por la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos a “la previsión de daños previsibles técnicamente”, “la protección, uso y disfrute de los bienes de uso público”, “la protección del patrimonio público”, y “el desarrollo de construcciones y desarrollo urbanos que beneficien la calidad de vida de los habitantes”.
A ese efecto, requirió además de la protección de los reseñados derechos, lo siguiente (transcripción literal con posibles errores incluidos [Sic] para toda la cita): “(…) 1. Ordene al Representante Legal del Municipio de Paipa y del Departamento de Boyacá lleven a cabo en un término preciso, en los tramos de su competencia, las inspecciones, evaluaciones, estudios técnicos y diseños para la construcción de andenes en los sentidos sur y norte de la vía pública conocida como las piscinas, que parte del Puente vehicular y peatonal que atraviesa el Rio Chicamocha de la localidad, desde las Coordenadas 5°45'45.9"N 73°06'38.2"W y 5.762736, 73.110607, hasta el Aeropuerto, Coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, -73.117167.
Ordene al Representante Legal del Municipio de Paipa y del Departamento de Boyacá lleven a cabo en un término preciso, en los tramos de su competencia, la asignación de los recursos públicos para la financiación de las inspecciones, evaluaciones, estudios técnicos y diseños para la construcción de andenes en los sentidos sur y norte de la vía publica conocida como las piscinas, que parte del Puente vehicular y peatonal que atraviesa el Rio Chicamocha de la localidad, desde las Coordenadas 5°45'45.9"N 73°06'38.2"W y 5.762736, -73.110607, hasta el Aeropuerto, Coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, -73.117167 Ordene al Representante Legal del Municipio de Paipa y del Departamento de Boyacá lleven a cabo en un término preciso, en los tramos de su competencia, la asignación de los recursos públicos para la financiación de las obras de construcción de andenes en los sentidos sur y norte de la vía publica conocida como las piscinas, que parte del Puente vehicular y peatonal que atraviesa el Rio Chicamocha de la localidad, desde las Coordenadas 5°45'45.9"N 73°06'38.2"W y 5.762736, -73.110607, hasta el Aeropuerto, Coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, -73.117167 Ordene al Representante Legal del Municipio de Paipa y del Departamento de Boyacá lleven a cabo en un término preciso, en los tramos de su competencia, la ejecución de las obras de construcción de andenes en los sentidos sur y norte de la vía pública conocida como las piscinas, que parte del Puente vehicular y peatonal que atraviesa el Rio Chicamocha de la localidad, desde las Coordenadas 5°45'45.9"N 73°06'38.2"W y 5.762736, -73.110607, hasta el Aeropuerto, Coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, -73.117167 Ordene al Representante Legal del Municipio de Paipa y del Departamento de Boyacá lleven a cabo en un término preciso, en los tramos de su competencia, las inspecciones, evaluaciones, estudios técnicos y diseños necesarios para la ejecución de las obras de intervención preventiva, rutinaria o estructural de los andenes ubicados en la vía conocida como las Piscinas, desde el inicio del Aeropuerto hasta las Coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, 73.117167 Ordene al Representante Legal del Municipio de Paipa y del Departamento de Boyacá lleven a cabo en un término preciso, en los tramos de su competencia, la asignación de los recursos necesarios para la financiación de las inspecciones, evaluaciones, estudios técnicos y diseños necesarios para la ejecución de las obras de intervención preventiva, rutinaria o estructural de los andenes ubicados en la vía conocida como las Piscinas, desde el inicio del Aeropuerto hasta las Coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, -73.117167 Ordene al Representante Legal del Municipio de Paipa y del Departamento de Boyacá lleven a cabo en un término preciso, en los tramos de su competencia, la ejecución de las obras de intervención preventiva, rutinaria o estructural de los andenes ubicados en la vía conocida como las Piscinas, desde el inicio del Aeropuerto hasta las Coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, 73.117167 Ordene al Representante Legal del Municipio de Paipa y del Departamento de Boyacá lleven a cabo en un término preciso, en los tramos de su competencia, la ejecución de las evaluaciones, inspecciones, estudios y diseños técnicos necesarios para adelantar las obras preventivas, rutinarias y estructurales sobre la vía publica conocida como las piscinas, que parte del Puente vehicular y peatonal que atraviesa el Rio Chicamocha de la localidad, desde las Coordenadas 5°45'45.9"N 73°06'38.2"W y 5.762736, -73.110607, hasta el Aeropuerto, Coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, -73.117167, así como la asignación de los recursos públicos para su financiación. Ordene al Representante Legal del Municipio de Paipa y del Departamento de Boyacá lleven a cabo en un término preciso, en los tramos de su competencia, la ejecución de las obras preventivas, rutinarias y estructurales sobre la vía publica conocida como las piscinas, que parte del Puente vehicular y peatonal que atraviesa el Rio Chicamocha de la localidad, desde las Coordenadas 5°45'45.9"N 73°06'38.2"W y 5.762736, -73.110607, hasta el Aeropuerto, Coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, -73.117167, así como la asignación de los recursos públicos para su financiación. Confórmese un comité de verificación conforme lo señala el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
Condene en costas procesales conforme al artículo 38 de la Ley 472 de 1998. Ordene la publicación de la parte resolutiva de la sentencia en medio de amplia circulación nacional. (…)” – Negrilla y subraya del original –. Fundamentos fácticos 2. Como hechos relevantes, expuso que: → En la jurisdicción del municipio de Paipa se encuentra ubicada la vía pública conocida como ‘Las piscinas’, que parte del puente vehicular y peatonal que atraviesa el Rio Chicamocha (coordenadas 5°45'45.9"N 73°06'38.2"W y 5.762736, -73.110607), y va hasta el Aeropuerto Juan José Rondón (coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, -73.117167). → La parte inicial de la vía “no ostenta andenes públicos para el paso peatonal seguro de la densa población de habitantes de la localidad, en sus sentidos Norte y Sur”. → A la altura del aeropuerto, hace años se construyeron una serie de andenes que en la actualidad no garantizan el paso seguro de los transeúntes, en tanto, presentan maleza, grietas, pérdida de elementos, hundimientos y averías “que ameritan valoración técnica e intervenciones preventivas, reparaciones y demás”. → El tramo comprendido entre las coordenadas 5°45'45.9"N 73°06'38.2"W y 5.762736, -73.110607 y 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, -73.117167, constituye una vía arteria del municipio, en atención al alto flujo vehicular que, conforme al desarrollo comercial y turístico del sector, le es propio. → Pese a la importancia estratégica que representa la referida vía para el municipio, la misma presenta diversos tipos de daños, “que oscilan en perdida de rodadura, grietas, piel de cocodrilo, huecos, baches, destrucción de partes del pavimento, desgastes del mismo, inexistencia en varias áreas de pavimento, y demás patologías, que la han llevado a un estado deplorable”. → El municipio de Paipa y el departamento de Boyacá son los propietarios de la vía referida y, por ende, los legalmente responsables de su cuidado, mantenimiento, intervención y recuperación. Sin embargo, no ejecutaron las obras preventivas, rutinarias y estructurales que la misma demanda. → Con anterioridad a la presentación de la demanda, se solicitó al municipio de Paipa, al departamento de Boyacá y al Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, la adopción de medidas de protección de los derechos colectivos a “la previsión de daños previsibles técnicamente”, “la protección, uso y disfrute de los bienes de uso público”, “la protección del patrimonio público”, y “el desarrollo de construcciones y desarrollo urbanos que beneficien la calidad de vida de los habitantes”. → Transcurrido el término de quince (15) días de que trata el artículo 144 del CPACA, el municipio de Paipa no dio respuesta a la reclamación efectuada. → Por su parte, mediante oficios de 7 y 8 de abril de 2022, el director territorial Boyacá del INVÍAS dispuso la remisión de la solicitud al municipio de Paipa, bajo el entendido que, como lo requerido versaba sobre una vía de orden local, el competente para dar respuesta era el ente territorial. → A su turno, el 21 de abril de 2022 el departamento de Boyacá se pronunció sobre lo requerido.
Para ello, hizo referencia al Convenio Interadministrativo No. 1232 de 2017 celebrado con el INVÍAS, e informó que en el Contrato de Obra No. 1729 de 2018 se previó la intervención de la ciclovía y los andenes de la Calle 25 del municipio de Paipa, desde las coordenadas 5°46'29.44"N, 73° 7'2.59"O (puente del Rio Chicamocha), hasta las coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O (puente Marquetalia).
Asimismo, que las evaluaciones, así como los estudios técnicos y los diseños requeridos por el peticionario, ya fueron realizados. Fundamentos de derecho 3. En esas condiciones, invocó como normas vulneradas la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, y concluyó lo siguiente: “(…) El Municipio de Paipa y el Departamento de Boyacá, como propietarios y responsables del cuidado, mantenimiento, inversión y recuperación de la vía que parte del Puente vehicular y peatonal que atraviesa el Rio Chicamocha de la localidad, desde las Coordenadas 5°45'45.9"N 73°06'38.2"W y 5.762736, 73.110607, hasta el Aeropuerto, Coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, -73.117167 omiten ejecutar los estudios técnicos, la asignación de los recursos públicos y la ejecución de las obras de construcción de andenes públicos o senderos peatonales en sentidos sur y norte, sin que estén garantizando a la densa población de habitantes que transitan por el sector, turistas y transeúntes el acceso, uso y disfrute de bienes públicos indispensables para la movilidad peatonal y su seguridad teniendo en cuenta que la vía es de orden principal, y la zona de amplio desarrollo urbano, hotelero y turístico (…)” TRÁMITE PROCESAL La demanda se radicó el 23 de mayo de 2022, y correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, que, mediante auto de 26 de mayo de 2022, procedió a admitirla y ordenó notificar personalmente a los demandados, así como al Agente del Ministerio Público y el Defensor del Pueblo (Archivo No. 4).
La diligencia de notificación personal se surtió en debida forma el 2 de junio siguiente, como se observa en el índice 00007 de Samai, primera instancia. Posteriormente, mediante auto de 23 de junio de 2022, se dispuso: i) negar la solicitud de vinculación presentada por el municipio de Paipa, ii) tener por no contestada la demanda por parte del departamento de Boyacá y, iii) señalar el 8 de julio de 2022 para llevar a cabo audiencia de pacto de cumplimiento, de conformidad con el artículo 27 de la Ley 472 de 1998.
Por su parte, a través de proveído de 14 de julio siguiente, se resolvió no reponer el auto de 23 de junio de 2022, en cuanto dispuso tener por no contestada la demanda por parte del departamento. Contestación de la demanda Municipio de Paipa5 Dentro de la oportunidad legal correspondiente y por conducto de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que carecen de asidero fáctico, jurídico y probatorio.
Expuso que la vía referida por el demandante, si bien se ubica en la jurisdicción del municipio de Paipa, corresponde a una vía departamental de segundo orden que permite la conectividad entre las cabeceras municipales y la red nacional de carreteras. Por ello, afirmó que no tiene a su cargo la ejecución de obras de ningún tipo sobre la misma (Código 55BY08, Nombre: Paipa – Termales – Pantano de Vargas – Firavitoba, Clasificación: Vía de segundo orden), pues en razón a su categorización, pertenece al departamento de Boyacá. Mencionó que, es cierto que la vía que parte del puente vehicular y peatonal que atraviesa el Río Chicamocha y va hasta el sector conocido como ‘Marquetalia’, adolece de andenes públicos para el paso peatonal.
Sin embargo, manifestó que: “(…) [la vía] se encuentra en proceso de construcción y adecuación por parte de quien se encuentra obligada para tal fin, esto es por parte del DEPARTAMENTO DE BOYACA mediante Contrato No. 1729 de 2018 y así mismo la interventoría se encuentra contratada por parte de INVÍAS mediante Contrato No. 996 de 2018, en los cuales se tiene establecido dentro del mismo presupuesto la construcción de andenes y ciclo ruta de la calle 25 en el tramo comprendido entre el puente del río chicamocha y puente “Marquetalia”.
No obstante lo anterior, sobre el “Lago Sochagota” se encuentran construidos andenes en óptimas condiciones, así mismo existe zona peatonal desde el CENTRO DE ALTO RENDIMIENTO, pasando por las instalaciones del aeropuerto donde existen andenes, incluso hace poco se construyó un sendero peatonal en el ingreso del INSTITUTO TERMAL DE PAIPA específicamente donde queda el ingreso del hotel LOS LANCEROS, zonas que se encuentran en buen estado y no están invadidos por maleza, grietas perdida de elementos entre otras deficiencias que señala el accionante.
(…)” Y agregó que, en una inspección ocular realizada por la Secretaría de Infraestructura y Movilidad Pública del municipio, se tomaron una serie de fotografías que restan credibilidad a lo enunciado por el accionante. Por otra parte, señaló que, en la medida que el departamento de Boyacá adelantó obras de construcción e infraestructura de redes para el mejoramiento del sector; el municipio dispuso que, a través de su unidad de control urbano, se requiera a los propietarios de las viviendas ubicadas en la calle 25, para que todo tipo de muros bajos, divisiones, cubiertas, carpas, materas o cualquier objeto o mobiliario fijo y móvil, que invadiera el espacio público y/o la zona dura a intervenir, fuera retirado con carácter urgente.
En lo demás, adujo que como el departamento suscribió el Convenio Interadministrativo No. 1232 de 2017 con el INVÍAS y firmó el Contrato de Obra No. 1729 de 2018 con el objeto de llevar a cabo la “EJECUCIÓN DE LAS OBRAS DE LOS PROYECTOS: REHABILITACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA VÍA TUNJA – CHIVATÁ EN EL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ; MEJORAMIENTO, MANTENIMIENTO Y REHABILITACIÓN DE LA VÍA DEPARTAMENTAL TENZA – EL CRUCERO, BOYACÁ;
MEJORAMIENTO, MANTENIMIENTO Y REHABILITACIÓN DE LA VÍA PAIPA – PALERMO Y VÍAS URBANAS DEL MUNICIPIO DE PAIPA, BOYACÁ”; tendría que vincularse al presente proceso, tanto al INVÍAS, como a los contratistas del referido contrato. Propuso como excepciones, las que denominó: i) falta de legitimación en la causa por pasiva, y ii) genérica. Departamento de Boyacá Pese a encontrarse debidamente notificado, no contestó la demanda.
Audiencia de pacto de cumplimiento y decreto de pruebas El 4 de agosto de 2022 se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual fue declarada fracasada al no haberse formulado proyecto de pacto. Acto seguido, el a quo decretó, previo análisis de conducencia, pertinencia y utilidad, las pruebas solicitadas por las partes y las que de oficio estimó pertinentes.
Ulteriormente, el 28 de septiembre de 2022 el perito designado por el despacho rindió el informe requerido, del cual se corrió traslado en los términos del artículo 32 de la Ley 472 de 1998, oportunidad en que las partes guardaron silencio. Posteriormente, mediante auto de 10 de octubre de 2022, al advertirse vencido el periodo probatorio se corrió traslado a las partes por el término común de cinco (5) días, para que presentaran sus alegatos de conclusión, conforme al artículo 33 ibidem.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia proferida el 8 de noviembre de 20229, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, resolvió (transcripción literal [Sic] para toda la cita): “(…)
PRIMERO: Declarar no probada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, propuesta por la defensa del municipio de Paipa.
SEGUNDO: Amparar los derechos colectivos a la “La defensa del patrimonio público” y al “goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público”, amenazados o vulnerados, respectivamente, por el departamento de Boyacá y el municipio de Paipa, por las omisiones indicadas en la parte motiva.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, se emiten las siguientes órdenes judiciales, orientadas a la restauración de las prerrogativas colectivas amparadas: Ordenar al Departamento de Boyacá, que en el término máximo de un (01) mes, contado a partir de la ejecutoria del presente fallo, adopte las siguientes medidas: i) Indique las razones por las cuales no se ha iniciado la ejecución de las obras de rehabilitación del tramo vial incluido en el Contrato 1729 de 2018, correspondiente a la calle 25 del municipio de Paipa (calzada, ciclovía y andenes de la vía conocida como las piscinas); ii) En el mismo término, formule un plan para remover los obstáculos de orden administrativo, presupuestal, contractual o de cualquier otra índole, en caso que existan, con miras a dar inicio a la ejecución de las obras, estableciendo el respectivo cronograma para el efecto; y iii) En caso que no sea posible destrabar la etapa de ejecución del contrato 1729 de 2018, en el término de tres (3) meses, el departamento de Boyacá deberá proceder a viabilizar técnica y financieramente un nuevo proyecto de rehabilitación de la calzada, la ciclovía y los andenes de la carrera 25 de Paipa, cuya ejecución deberá llevarse a cabo en el término de seis (6) meses adicionales.
De las precitadas actuaciones se deberán remitir los informes respectivos, dentro de los términos indicados, al Juzgado y a los integrantes del comité de verificación que se establecerá para el efecto. Ordenar al Municipio de Paipa, que en el mismo término de un (01) mes, contado a partir de la ejecutoria de esta sentencia, proceda a implementar un plan de recuperación del espacio público en la ciclovía y los andenes de la calle 25 (vía las piscinas), adoptando medidas concertadas con los infractores o las acciones policivas correspondientes, y estableciendo los espacios permitidos para el estacionamiento de vehículos, en procura de evitar la afectación del desarrollo de las actividades comerciales y la incomodidad de los visitantes.
De los resultados del plan deberá remitir informe al Juzgado y a los integrantes del comité de verificación que se conformará para el efecto.
CUARTO: CONDENAR a las entidades accionadas. Se fija como agencias en derecho el equivalente a un (01) salario mínimo legal mensual vigente, cuyo pago realizará por partes iguales, a favor del actor popular. Por Secretaría, liquídense.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: Conformar un comité de verificación del cumplimiento de la sentencia, en los términos del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el que estará integrado por el Juez, el actor popular, un delegado de la Administración municipal de Paipa y los delegados del Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo. (…)” – Negrilla del original –. A ese efecto, se refirió en primera medida a: i) el núcleo esencial de los derechos colectivos invocados; ii) el marco jurídico de la acción popular y el alcance de las órdenes que el juez puede emitir y; iii) los presupuestos que deben cumplirse para la prosperidad de ese tipo de acciones; para a continuación abordar el análisis del caso concreto.
Señaló que, de conformidad con la Resolución No. 20213040050205 de 22 de octubre de 2021 emitida por el Ministerio de Transporte, la vía que dio origen a la acción de la referencia se identifica con el “CÓDIGO 55BY08, TERMALES - PANTANO DE VARGAS -FIRAVITOBA”, y hace parte del Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional del departamento de Boyacá. Por tanto, que se trata de una vía de segundo orden, cuya reconstrucción o rehabilitación se encuentra a cargo de la entidad territorial.
Sin embargo, manifestó que como el referido tramo vial se encuentra ubicado en la parte urbana del municipio de Paipa (calle 25), desde el puente vehicular y peatonal que atraviesa el Rio Chicamocha (coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W) hasta la entrada al Aeropuerto Juan José Rondón (coordenadas 5°45'45.9"N 73°06'38.2"W), no podía predicarse su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Lo anterior, porque aun cuando la gestión de los recursos para la planeación técnica de la intervención estructural, rehabilitación o mantenimiento de la vía corresponde al departamento; las funciones propias de la planificación urbana y controles de policía corresponden al ente municipal. De ahí, que es a este último al que le compete establecer el perfil de la vía, los usos del suelo y el control de los mismos.
Resaltó que, en el informe rendido por la Secretaría de Infraestructura del departamento de Boyacá, se indicó que: → La carpeta asfáltica se encuentra en buen estado, pero hay un trayecto que presenta patologías en áreas puntuales, las cuales se calificaron como de baja severidad, tales como fisuras longitudinales, fisuras transversales y piel de cocodrilo. → La vía ofrece buenas condiciones para el tránsito vehicular, en tanto, las deficiencias referidas no afectan el tránsito seguro; pero aun así se requieren medidas de mantenimiento. → Por el costado occidental la movilidad peatonal está garantizada en todo el recorrido, mientras que por el costado oriental hay disponibilidad de andenes entre el K0+00 (aeropuerto) y el K0+210 (frente al desvío al lago Sochagota hacia el costado occidental), ya que, a partir de este último punto, existe una franja de terreno que requiere nivelación con material de afirmado y mantenimiento rutinario, consistente en limpieza de maleza en los bordes internos. Asimismo, destacó que, en los hallazgos del informe técnico rendido por el funcionario del INVÍAS, se evidenció que: → El tramo de la calzada, desde el puente peatonal y vehicular sobre el Rio Chicamocha hasta la abscisa KM0+0700, presenta un avanzado estado de deterioro de la carpeta asfáltica, pero de ahí en adelante exhibe buenas condiciones. → Las vías paralelas requieren mantenimiento para facilitar el tránsito de peatones y ciclistas, ya que “si el tramo vial tiene una longitud total de 1.556 metros, la parte afectada es del 50% aproximadamente (45% en avanzado deterioro, 16% con algún tipo de daño y 39% en buen estado)”. → El andén del costado derecho u occidental, aunque en algunos puntos específicos presenta deficiencias, tiene continuidad y garantiza la movilidad de los peatones de manera segura.
Empero, en algunos sectores es invadido parcialmente por el comercio y usado como parqueadero público. → En el costado izquierdo la mayor parte del tramo vial no cuenta con área definida como andén debido a la falta de desarrollo urbanístico de la zona, y sólo el trayecto aledaño al aeropuerto cuenta con andén compartido con ciclorruta.
Establecido lo anterior, sostuvo que las omisiones relativas a la falta de implementación de obras de construcción, rehabilitación o mantenimiento, tanto de la calzada como de los andenes del tramo vial objeto de la acción, no constituían una real amenaza o vulneración de los derechos colectivos a “la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente” y “el desarrollo de construcciones y desarrollo urbanos que beneficien la calidad de vida de los habitantes”, pues aunque el informe técnico señaló que el mal estado de la calzada y la falta de continuidad de los andenes en el costado oriental eran un factor de riesgo de posibles caídas y atropellamientos, no se acreditó la ocurrencia de accidentes atribuidos a tales deficiencias y tampoco se demostró que la movilidad, especialmente de ciclistas y peatones, fuera inviable o insegura.
De suerte que no quedó demostrada su amenaza o vulneración Enfatizó que, el departamento de Boyacá como autoridad responsable de la rehabilitación del tramo vial referido, contaba con un proyecto viabilizado técnica y financieramente para materializar la intervención de la calzada, la ciclovía y los andenes del trayecto que presentaba más deterioro (aproximadamente 780 metros comprendidos entre el puente sobre el Rio Chicamocha y el puente Marquetalia), cuyas obras se encontraban incluidas en el Proyecto Plan Boyacá Bicentenario, convenidas a través del Contrato No. 1729 de 2018.
No obstante, dijo compartir la preocupación expuesta por el actor popular en el escrito de alegatos de conclusión, en cuanto a que la demora en la ejecución de las obras programadas en el contrato referido, generaba una incertidumbre evidente, y agregó que en el informe rendido por el departamento, se omitió hacer referencia precisa al cronograma de ejecución de las obras; lo que lo llevó a cuestionarse sobre si efectivamente el proyecto, en lo que al tramo vial objeto de la acción se refería, se llevaría a cabo o no. Bajo ese entendido, impartió las órdenes de protección respectivas (antes transcritas), y reprochó el hecho de que pasados más de cuatro (4) años desde que el departamento de Boyacá suscribió el Contrato No. 1729 de 2018, las obras contempladas en el mismo no se hayan materializado.
En materia de costas procedió a imponer condena con cargo a las entidades territoriales demandadas y en favor del actor popular, en cuantía de 1 SMLMV. Aclaración de la sentencia 30. A través de proveído de 22 de noviembre de 2022, el despacho de primera instancia dispuso aclarar el “ítem iii) del literal A del ordinal tercero” de la parte resolutiva de la sentencia, en el sentido de señalar que “se trata de la Calle 25 de Paipa y no de la carrera como equivocadamente se consignó”.
Esto, en atención a la solicitud presentada por el apoderado del municipio de Paipa en ese sentido. Recursos de apelación 31. Inconformes con la decisión de primera instancia, el actor popular y el municipio de Paipa presentaron recursos de apelación, a partir de los siguientes supuestos: Actor popular12 Adujo que el a quo “incurrió en varios errores, como son los siguientes: estimar de manera errada que la totalidad del tramo vial objeto de acción popular, está incluida dentro del Contrato 1729 de 2018, sin prever que este solo incluye 783 metros, y el tramo objeto de debate son 1556 metros (…) [y no haber] estudiado el núcleo esencial del derecho colectivo a la prevención de daños previsibles técnicamente que también se encuentra amenazado por las accionadas.” Indicó que, el juez erró al estimar que la totalidad del trayecto vial objeto de debate se encontraba incluido en el Contrato No. 1729 de 2018, pues mientras el tramo referido en la demanda comprendía 1.556 metros, el mencionado contrato solo previó la intervención de 783 metros.
Al respecto, explicó: “(…) el ad-quem, puede determinar con meridiana claridad que el tramo vial, andenes y cicloruta, objeto de esta acción constitucional, es bastante superior, al que está incluido en el Contrato 1729 de 2018, por su puesto estando inmerso este, y que incluso es reconocido en el fallo de instancia, al analizarse lo efectivamente probado en esa instancia, no obstante, las medidas que se ordenaron en la parte resolutiva del fallo atacado, solo están contemplando la zona objeto del Contrato 1729 de 2018, bastante menor a que es objeto de acción, y además, se soslayó de forma abierta las precisas recomendaciones, conclusiones, necesidades de ejecución de ciertas obras tanto en materia de andenes, en la vía y en la cicloruta, contenidas con amplísima extensión, explicación y detalle en el Archivo 40InformePericial, sin que el a-quo haya efectuado una valoración, estudio pormenorizado y sesudo, de lo que se ha ilustrado en esta alzada con precisión salomónica. 19.
Es claro, que el a-quo, concentró su atención en el tramo objeto del Contrato 1729 de 2018, sin percatarse, que el tramo sobre el que versa este proceso es bastante mayor a este, incluyéndolo por supuesto, y además desconociendo aspectos nodales del INFORME PERICIAL (…)” – Se resalta –. En ese entendido, puntualizó que el tramo vial objeto del Contrato No. 1729 de 2018 era menor al debatido en el proceso, en la medida que el contrato versó sobre la intervención de la Calle 25, iniciando desde las coordenadas 5°46'29.44"N, 73° 7'2.59"O (puente sobre el Rio Chicamocha), hasta las coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O (puente Marquetalia), y la acción de la referencia se presentó por el trayecto comprendido entre las coordenadas 5°45'45.9"N, 73°06'38.2"W y 5.762736, -73.110607 (puente Rio Chicamocha), y las coordenadas 5°46'27.9"N, 73°07'01.8"W, 5.774421, -73.117167” (Aeropuerto Juan José Rondón).
Igualmente, aseguró que el juez no valoró en debida forma el dictamen pericial recaudado, toda vez que en el mismo se examinó la totalidad del tramo vial objeto de la litis, y en lo que tiene que ver con el trayecto omitido en la providencia recurrida, se advirtieron una serie de falencias que representaban riesgos para la comunidad, al punto que se formularon recomendaciones para superarlas.
A continuación, se refirió al núcleo esencial del derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente, así como al carácter preventivo de la acción popular, y aseveró que no era requisito para el ejercicio de esta última, que existiera un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se buscaba amparar, pues en razón a los fines públicos que la inspiran, bastaba con que existiera el riesgo de que se produjera.
Entonces, enfatizó que en la primera instancia se encontraron acreditados los riesgos a los que se exponían quienes transitaban la vía pública objeto del proceso, ya que que en el dictamen pericial se concluyó que a pesar de que la misma permitía su transitabilidad a baja velocidad, lo cierto era que se podían provocar choques entre vehículos, y atropellamientos a peatones y ciclistas.
Esto, por la necesidad de adelantar maniobras de manejo para evitar baches y empozamientos. En ese orden, discurrió que a diferencia de lo concluido por el a quo, al establecerse con grado de certeza los riesgos a los que se encontraba expuesta la comunidad del municipio de Paipa, si se vislumbró una afectación al núcleo esencial del derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente.
Por consecuencia, solicitó: i) revocar el numeral 2° de la sentencia a fin de disponer el amparo, no sólo de los derechos colectivos allí señalados, sino también del referido a la prevención de daños previsibles técnicamente y; ii) modificar el numeral 3° ibidem, para disponer como medidas de protección de los derechos amparados, además de las enunciadas, que el departamento de Boyacá adelante la ejecución, tanto de las actuaciones administrativas, presupuestales y contractuales, como de las obras, mantenimientos, acometidas y demás actividades que en materia de infraestructura fueron recomendadas en el dictamen pericial; sobre la vía, andenes y ciclorruta de la zona que no se incluyó en el Contrato No. 1729 de 2018.
Municipio de Paipa 40. Se refirió al literal a) del numeral 3 de la sentencia recurrida, y aseguró que resultaba necesario precisar si el tramo de rehabilitación de la calzada, la ciclorruta y los andenes de la calle 25, de acuerdo con lo ordenado por el a quo, era “desde el puente vehicular y peatonal que atraviesa el Rio Chicamocha del Municipio de Paipa hasta el Aeropuerto, o por el contrario única y exclusivamente la citada intervención va hasta el sitio denominado marquetalia, tal y como se encuentra proyectado en el referido proceso contractual No. 1729 de 2018”.
Adujo que la sentencia apelada ordenó la rehabilitación de la calzada, ciclovía y andenes del trayecto antes referido, pero que el perito designado dentro del proceso indicó que en la ciclovía - KM0-0700 A KM-0800 - se encontraban construidos unos puentes en madera que no estaban en buen estado. Por ende, que se debía aclarar, si por razón de su ubicación, los mismos hacían parte de la orden librada por el a quo, y si debían o no ser intervenidos por el propietario de la vía (departamento).
Con todo, pidió que en caso de que no se entendieran incluidas las referidas estructuras en la orden de la primera instancia, se modificara la providencia para agregarlas y puntualizar, además, que la rehabilitación de la calzada comprendía también la de los elementos de la vía, como señalización, semaforización y cruces peatonales, entre otros.
Finalmente, arguyó que en el literal B) del numeral tercero de la sentencia, se ordenó al municipio establecer los espacios permitidos para el estacionamiento de vehículos en la vía en cuestión, a efecto de evitar la afectación de las actividades comerciales y la incomodidad de los visitantes. Sin embargo, que se desconoció que el Plan de Ordenamiento Territorial en su artículo 45 exige a los propietarios de establecimientos (almacenes, oficias, iglesias, salones de convenciones, restaurantes, hoteles, mercados, supermercados y bazares), la determinación de dichos espacios (estacionamientos).
Por tanto, consideró que se debió tener en cuenta que quienes desempañaban una actividad comercial en la Calle 25, eran los encargados de garantizar que su funcionamiento no generara incomodad a los visitantes, estableciendo los espacios permitidos para el estacionamiento de vehículos, sin que resultara viable la imposición de una orden en ese sentido, en cabeza única y exclusivamente de la entidad territorial.
En ese orden, pidió aclarar y/o modificar la sentencia atendiendo lo esbozado. Trámite de segunda instancia Admisión de los recursos 46. Mediante auto de 20 de enero de 2023, se admitieron los recursos de apelación presentados por el actor popular y el municipio de Paipa, ordenando la notificación al Ministerio Público delegado ante esta Corporación. Asimismo, se estableció que cumplido lo anterior, ingresara el expediente al despacho, bien para proveer sobre pruebas (en caso de que fuere necesario su decreto), bien para proferir sentencia; de acuerdo con lo previsto en el numeral 5º del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Auto para mejor proveer15 Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 213 del CPACA y con el fin de adoptar una decisión de mérito, a través de auto de 12 de julio de 2023, la Sala dispuso requerir al departamento de Boyacá para que rindiera un informe sobre el estado actual de ejecución del Contrato No. 1729 de 2018, concretamente en lo relacionado con la materialización de las obras de rehabilitación del tramo vial correspondiente a la calle 25 del municipio de Paipa.
Igualmente, requirió al INVÍAS para que indicara si había suscrito algún contrato que tuviera por objeto la interventoría del Contrato No. 1729 de 2018, y en caso afirmativo, presentara un informe detallado sobre la ejecución contractual respectiva. Tal requerimiento fue respondido el 24 de julio de 2023 por el apoderado judicial del departamento de Boyacá, quien informó, en términos generales, lo siguiente: → El Contrato de Obra Pública No. 1729 de 2018 finalizó su ejecución el 30 de junio de 2023, por lo que se procedió con su liquidación. → Las obras establecidas en el contrato se ejecutaron plenamente, con excepción de las concernientes a la intervención del corredor vial de la Calle 25 del municipio de Paipa (tramo comprendido entre los puentes Rio Chicamocha y Marquetalia). → Lo anterior, obedeció a que dicho trayecto carecía de redes de alcantarillado pluvial y sanitario acorde a las especificaciones técnicas de los diseños del proyecto de intervención vial.
Al mismo tiempo, el presupuesto inicial del contrato no incluyó obras de alcantarillado, por lo que “no se pudo dar inicio a las actividades de construcción de andenes, sumideros y ciclo vía en su momento”. → Resuelto lo relativo al alcantarillado del mencionado tramo, se realizó un proceso de revisión, ajuste y aprobación de los estudios y diseños de intervención, con ocasión a los cuales, el contratista puso de presente un desequilibrio económico del contrato, toda vez que los precios considerados en el año 2017, no correspondían a los reales del mercado en ese momento. → En ese panorama, la Gobernación de Boyacá realizó las gestiones que tuvo a su alcance para lograr un acuerdo entre las partes y, así dar inicio a las obras sobre el corredor vial de la Calle 25 del municipio de Paipa (entre los puentes Rio Chicamocha y Marquetalia).
Sin embargo, los nuevos diseños plantearon la necesidad de llevar a cabo actividades en materia de redes eléctricas, y por ende, de realizar una adición de recursos. → El departamento gestionó la disponibilidad de los recursos requeridos para las actividades adicionales. No obstante, las partes revisaron el plazo de ejecución del contrato y determinaron que el tiempo restante no era suficiente para terminar lo relativo al tramo de la Calle 25, toda vez que los otros trayectos comprendidos en el objeto del contrato ya estaban terminados y el convenio con el INVIAS estaba próximo a vencer. → Con ocasión de lo descrito, el departamento “dio inicio a la estructuración de un nuevo proyecto donde se [tuviera] en cuenta la totalidad de las obras referentes al espacio público y ciclo vía de la calle 25”.
Adicionalmente, “se encuentra en el trámite de la liberación de los recursos financieros no ejecutados en el marco del contrato 1729 de 2018, para ser incluidos en el nuevo proyecto que necesita de un nuevo proceso de contratación”. 49. Por su parte, el INVÍAS no se pronunció frente al requerimiento. III. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 199817, en concordancia con el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Juzgados Administrativos en las acciones populares.
A su turno, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso18, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del recurso de alzada. Así, por demás, lo puntualizó la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 23 de febrero de 2017, al señalar: “(…) De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por expresa remisión del artículo 306 del CPACA, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida «…únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.».
En consecuencia, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo. Al respecto sostuvo esta Corporación en sentencia de 5 de julio de 200719: “Ahora, entrando al fondo del asunto, debe recordarse que esta Sección ha reiterado que en el recurso de apelación, cuya sustentación es obligatoria, so pena de declararse desierto, la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.
“(…) Artículo 328. Competencia del superior. “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. “Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
“En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. “El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. “En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia (…)” Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado No. 9708-2005, M.P. Doctor: Jaime Moreno García. con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar la sentencia. En consecuencia, la Sala estudiará los puntos sobre los cuales alegó la parte apelante en la sustentación del recurso, según se vio anteriormente.” Esta limitación a la competencia del juez de segunda instancia ha sido entendida como garantía de la non reformatio in pejus, consagrada en el artículo 31 de la Constitución Política (…)” -Negrilla fuera del original -.
De ese modo, la competencia del superior se rige por el principio de congruencia, en virtud del cual, el juez de segunda instancia debe desatar el recurso de alzada a partir de los argumentos de inconformidad propuestos por el recurrente, so pena de desconocer el principio de contradicción. Tal conclusión, encuentra asidero en el principio de non reformatio in pejus, el cual, protege la situación del apelante único, para que no se haga más gravosa.
Bajo los anteriores parámetros entonces, serán decididos los recursos presentados por el actor popular y por el municipio de Paipa. Problemas jurídicos En los términos que motivan la alzada, corresponde a la Sala dilucidar si debe revocarse y/o modificarse la sentencia de primer grado, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
A ese efecto, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia atañen a determinar si: ¿Erró el a quo al determinar la extensión del tramo vial objeto de la litis, por considerar que la totalidad del mismo se encuentra comprendido en la zona de intervención del Contrato de Obra No. 1729 de 2018? ¿El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente se encuentra amenazado y/o vulnerado en el caso concreto, al quedar en evidencia los riesgos a los que se encuentran expuestos los actores viales del tramo objeto del proceso? ¿Resulta procedente modificar las órdenes de protección de derechos colectivos libradas por el fallador de primera instancia, a fin de variar y/o precisar el alcance de las mismas? Con el propósito de desatar tales cuestionamientos, tendrá en cuenta esta providencia: i) el objeto y finalidad del medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos; ii) el desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad y, iii) los hechos que se encontraron probados en el plenario; para a continuación, descender al análisis del caso concreto en los términos precisos de los problemas jurídicos planteados.
En gracia de claridad, se dejará dicho desde ahora, que en la presente instancia no se debate lo relativo a la amenaza o vulneración de los derechos colectivos a “la defensa del patrimonio público” y al “goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público”; por responder a un asunto que el juez de primera instancia encontró acreditado y, en relación con el cual, los apelantes no formularon reparo alguno. Tesis de la Sala Al prosperar parcialmente los argumentos de disenso formulados por el actor popular, la Sala modificará el numeral segundo del proveído apelado, para amparar además de los derechos colectivos allí señalados, los relativos a: i) el acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad y, ii) la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
El primero, debido a que conforme lo precisó la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de infraestructura vial y espacio público, es el que mejor se ajusta a la controversia suscitada; y el segundo, en razón al carácter preventivo de la acción popular, en tanto, quedó demostrado el riesgo para la seguridad de los actores viales en el caso concreto.
Por otra parte, se modificará y adicionará el numeral tercero de la sentencia recurrida, en el sentido de: 1) concretar la orden de protección contenida en el literal A) y, 2) agregar los literales C) y D), a fin de impartir órdenes de protección de los derechos colectivos reseñados, con cargo al departamento de Boyacá y el municipio de Paipa, consistentes en la intervención -en el marco de sus competencias- del tramo vial de la Calle 25 del municipio de Paipa (calzada, ciclovía y andenes), comprendido desde las coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O (puente Marquetalia) hasta las coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, -73.117167 (Aeropuerto Juan José Rondón).
Lo primero (modificación), con el propósito de delimitar la orden impartida por el a quo en ese sentido, en consideración a la situación fáctica que se encontró acreditada en el presente trámite, referida concretamente a la falta de ejecución de las obras de intervención vial previstas en el Contrato No. 1729 de 2018, respecto al trayecto desde las coordenadas 5°46'29.44"N, 73° 7'2.59"O puente sobre el Rio Chicamocha, hasta las coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O puente Marquetalia.
Y lo segundo (adición), porque como lo consideró el actor, las conclusiones del dictamen pericial resultan precisas y contundentes acerca de la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos amparados, en la medida que la totalidad del trayecto objeto de la litis (y no sólo el tramo comprendido en la zona de intervención del Contrato de Obra No. 1729 de 2018), no ofrece las condiciones de seguridad vial adecuadas.
Igualmente, en gracia de claridad se adicionará la sentencia recurrida con el objeto de precisar que los plazos para el cumplimiento de las órdenes de protección de derechos colectivos podrán ajustarse dentro del comité de verificación de cumplimiento, de evidenciarse razonablemente la necesidad de que ello ocurra, con fundamento en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
En lo demás, la Sala confirmará la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en razón a que no resulta procedente acceder a la solicitud de modificar las órdenes libradas por el fallador de primera instancia, a fin de variar y/o precisar su alcance, en los términos de los cuestionamientos planteados por el municipio de Paipa.
Objeto y finalidad el medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos El artículo 88 de la Constitución Política dispone: “(…) Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella (…)” En desarrollo de este precepto constitucional, se expidió la Ley 472 de 1998, cuyo artículo 2° define las acciones populares, de la siguiente manera: “(….) Artículo 2°.
Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (…)” De modo que, de acuerdo con su definición constitucional y legal (artículo 2, inciso 2° de la Ley 472 de 1998) las acciones populares se ejercen, bien para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley; bien para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Se trata pues, según lo dispuesto por el artículo 9º ibidem, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. En ese orden, la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se amenace un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.
En ese sentido, el Consejo de Estado precisó que los jueces al momento de proferir sus decisiones en este tipo de procesos deben verificar que los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares, así: “(…) En tanto que mecanismos procesales para garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, la prosperidad de la acción popular depende, según ha sido establecido por la jurisprudencia, de la verificación de los siguientes supuestos sustanciales en el caso concreto: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, distinto de aquél que proviene de todo riesgo normal generado por la actividad humana; y, c) una relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.
Estos supuestos deben ser debidamente acreditados en el proceso como presupuesto para que la vulneración del derecho colectivo invocado sea declarada (…)”. De otra parte, tratándose del alcance de las órdenes impartidas en una sentencia donde lo discutido es la protección de los derechos e intereses colectivos, es preciso destacar que el Consejo de Estado señala lo siguiente: “(…) Es de recordarse que las órdenes emanadas del juez popular no obedecen a su capricho, sino a que con su oportuno cumplimiento se protejan los derechos colectivos que se encuentran amenazados o conculcados, siendo esta la única finalidad de esta acción constitucional, pues esta corporación ha sido clara en precisar que compete al juez popular impartir las ordenes adecuadas con el fin de proteger los derechos colectivos vulnerados.
“(…) Conviene recordar que en tratándose de acciones constitucionales como la presente, al fallador le compete proferir la orden que, dentro de la razonabilidad fáctica, probatoria, constitucional y legal, resulte adecuada para proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado (art. 34 Ley 472 de 1998), lo que en modo alguno le impone la obligación invariable de proferir la propuesta por el demandante, aunque pueden resultar semejantes (…)” – Negrilla fuera del original –.
A su turno, la Corte Constitucional en sentencia T-443 de 2013, al referirse a los poderes del juez popular, consideró: “(…) En efecto, se debe tener en cuenta que las acciones populares poseen una estructura especial que las diferencia (sic) de los demás procesos litigiosos, en cuanto son un mecanismo de protección de los derechos colectivos, radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero de los que al mismo tiempo son titulares cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial.
En consecuencia, como director del proceso, el juez puede conminar, exhortar, recomendar o prevenir, a fin de evitar una eventual vulneración o poner fin a una afectación actual de los derechos colectivos que se pretenden proteger, sin que tal decisión constituya un capricho del juez constitucional. Es así como, un elemento esencial de las acciones populares es el carácter oficioso con que debe actuar el juez, sus amplios poderes y con miras a la defensa de los derechos colectivos.
Así, se ha establecido que es propio del juez de acción popular quien debe amparar los derechos yendo incluso más allá de lo pedido por el actor, pues el fin último de este mecanismo no es proteger al demandante, sino resguardar a la comunidad que resulta afectada; debe recordarse que el titular de los derechos colectivos es toda la colectividad, y que tales derechos guardan una relación estrecha con otros derechos como la vida y la salud respecto de los cuales existe consenso sobre su naturaleza fundamental.
Por tal motivo el juez de la acción popular, como garante de los derechos constitucionales colectivos puede, cuando resulte necesario, proferir fallos ultra y extra petita. Por ejemplo, como ha resaltado Consejo de Estado, (…) es viable que se tengan en cuenta hechos distintos a los que aparecen en la demanda, siempre que la conducta que se persiga sea la misma que la parte actora indicó como trasgresora en la demanda.
En ese orden de ideas, la sentencia debe ser coherente con la conducta vulneradora imputada en el escrito de la demanda24. En síntesis, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el juez de acción popular, al declarar la vulneración de los derechos colectivos y protegerlos, puede ordenar remedios que excedan las pretensiones presentadas por el actor popular en la demanda siempre que resulte necesario.
En este sentido, en razón a la obligación positiva en cabeza del juez de proteger los derechos colectivos, si en curso del proceso se encuentra probada una circunstancia que vulnera los derechos colectivos y que no fue alegada por el demandante, el juez está facultado para proferir fallos ultra petita y extra petita (…)” -Negrilla fuera del original-. 69.
De suerte que, en sede popular, la autoridad judicial respectiva cuenta con la facultad para impartir órdenes a fin de lograr la efectiva de los derechos colectivos invocados, pero bajo criterios de razonabilidad fáctica, probatoria, constitucional y legal. Derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad25 El artículo 2° de la Constitución señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”.
Asimismo, que “[l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Dicho texto también consagra, entre otros derechos colectivos, el de circular libremente por el territorio nacional26; al uso y goce de los bienes de uso público, como la infraestructura aquella oportunidad se presentó acción popular y se solicitó la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, el derecho a la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, los cuales se estiman vulnerados como quiera que la alcantarilla ubicada en el Km 138 + 002 de la vía Guamo-Espinal no cuenta con las medidas de seguridad necesarias y exigidas por la ley.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Agosto 9 de 2012. Consejero ponente (E): Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 73001-23-31-000-2010-00472-01(AP). En relación con este derecho colectivo, consúltese: Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 25 de abril de 2019, Rad. N.º 85001-23-33-000-2018-00117-01 (Luis Alejandro López y otros), y sentencias de 5 de julio de 2019, Rad.
N.º 15001-23-33-000-2017-00192-01 (Personería Municipal de Paz de Río – Boyacá); de 24 de octubre de 2019, Rad. N.º 17001-23-33-000-2017-00823-01 (Diana Constanza Baena Tabares y otros); de 26 de junio de 2020, Rad. N.º 85001-23-33-000-2018-00091-01 (Omer Adame Ángel y otros); de 6 de agosto de 2020, Rad. N.º 85001-23-33000-2016-00235-01 (Édgar F. Ovalle C. y otros); de 24 de septiembre de 2020, Rad.
No. 63001-33-33-004-201700369-01 (Carlos A. Aguirre) C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés; y de 21 de enero de 2021, Rad. No. 85001-23-33000-2018-00145-01. C.P: Nubia Margoth Peña Garzón, entre otras. “Articulo 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”. dispuesta para el tránsito y la movilidad de las personas, así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común27; y a la especial protección del Estado en materia de producción de alimentos28.
En ese sentido, la Ley 105 de 199329 dispuso como principio, que “el transporte es elemento básico para la unidad Nacional y el desarrollo de todo el territorio colombiano y para la expansión de los intercambios internacionales del País”30. De ahí, que es deber de las autoridades impulsar el desarrollo económico y el progreso social, para lo cual, deberán ejecutar las obras públicas correspondientes, entre estas, las relacionadas con el servicio público de transporte, el mantenimiento y la reconstrucción de la infraestructura vial del país. Así, la mencionada ley señala que el sector transporte estará conformado por el Ministerio de Transporte, sus organismos adscritos o vinculados y la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional.
Igualmente, que, para el desarrollo de las políticas de transporte, el Sistema Nacional de Transporte estará integrado por los organismos anteriormente mencionados y los de tránsito y transporte e infraestructura de transporte de las entidades territoriales y demás dependencias de los sectores central o descentralizado de cualquier orden, que tengan funciones relacionadas con dicha actividad31.
De igual forma, dentro de los principios fundamentales del sistema y el sector transporte se destaca el de seguridad de las personas, el cual se erige como una prioridad32, así como el de transporte de aquellas por medio de vehículos e infraestructuras en condiciones de libertad de acceso, comodidad, calidad y seguridad de los usuarios33. 27 “Articulo 82.
Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. […]. Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. […].
Artículo 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”. La Ley 105 de 30 de diciembre de 1993, en el literal c. del artículo 2.º. establece lo siguiente: “c. De la libre circulación: De conformidad con los artículos 24 y 100 de la Constitución Política, toda persona puede circular libremente por el territorio nacional, el espacio aéreo y el mar territorial, con las limitaciones que establezca la ley.
Por razones de interés público, el Gobierno Nacional podrá prohibir, condicionar o restringir el uso del espacio aéreo, la infraestructura del transporte terrestre de los ríos y del mar territorial y la navegación aérea sobre determinadas regiones y el transporte de determinadas cosas. En caso de conflicto o insuficiencia de la infraestructura del transporte, el Estado preferirá el servicio público colectivo del servicio particular”.
Constitución Política de Colombia. “Articulo 65. La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras.
De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad”. “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”.
Artículo 2. °, literal “d. De la integración nacional e internacional […]”. Artículo 1°. Artículo 2. °, literal e. 33 Artículo 3.°. Por ello, el artículo 19 estableció que “corresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de [la infraestructura de transporte de] su propiedad, en los términos establecidos en [esa] Ley”.
Y el artículo 20 señaló que “corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción”. Por otro lado, la Ley 769 de 2002, consagró que son principios rectores los de seguridad de los usuarios, calidad, oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación, libre circulación, educación y descentralización35.
Y en su artículo 7° resaltó el deber que les asiste a las autoridades de tránsito de velar “por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público”, considerando que “sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías”.
En observancia de dichos mandatos legales, la jurisprudencia del Consejo de Estado en múltiples ocasiones se pronunció en torno a las condiciones mínimas que debe tener la infraestructura pública vial o de transporte terrestre, a efecto de garantizar la seguridad de los actores viales. Así, por ejemplo, la Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia de 30 de marzo de 2006, precisó la necesidad de construir un puente peatonal en una vía de alto tráfico vehicular con el fin de resguardar el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
De la misma manera, en sentencia de 26 de julio de 2007 se refirió al imperativo de que las vías cumplan con las especificaciones técnicas de todos y cada uno de los componentes que las integran para efectos de garantizar la seguridad de las personas, en los siguientes términos: “(…) Según la última norma citada [Ley 105 de 1993], la red nacional de carreteras que se construya a partir de la vigencia de dicha ley, tendrá como mínimo las siguientes especificaciones de diseño: […].
Igualmente, dispone el artículo 13 comentado lo siguiente: Que el Ministerio de Transporte construirá bahías de estacionamiento sobre las zonas aledañas a las carreteras nacionales, las cuales contarán donde sea posible, con los servicios públicos básicos de acuerdo con los diseños técnicos. (…) Que será responsabilidad de las autoridades civiles departamentales y/o municipales, la protección y conservación de la propiedad pública correspondiente a la zona de terreno aledaña a las carreteras nacionales, adquiridas como reserva para el mantenimiento y ensanchamiento de la red vial.
(parágrafo 2º). (…) Los elementos que integran y definen la sección transversal son: ancho de zona o derecho de vía, corona, calzada, bermas, carriles, cunetas, taludes y elementos complementarios. Según dicho documento [Manual de Diseño Geométrico de Carreteras para Colombia de 1998], el ancho de zona o derecho de vía “es la faja de terreno destinada a la construcción, mantenimiento, futuras ampliaciones de la vía si la demanda se transitó así lo exige, servicios de seguridad, servicios auxiliares y desarrollo paisajístico.”.
(…) Pues bien, en el anterior contexto normativo y fáctico, encuentra la Sala que se encuentra acreditada la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, en particular del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en consideración a que, ciertamente, la Autopista Oriental, en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo (Atlántico) no cumple con las especificaciones técnicas necesarias que garanticen la seguridad de los usuarios de la misma.
En efecto, de acuerdo con la normativa citada en precedencia, la mencionada vía hace parte de la red vial nacional, y dentro de ésta, a las carreteras de primera categoría, debiendo cumplir por ende con una anchura mínima de zona utilizable, la cual no se observa en este caso, pues en ninguno de sus puntos alcanza los 30 metros que como mínimo debe tener, situación éste que deriva en que las calzadas de la vía (dos en total, cada una con tres carriles) se encuentren en algunos tramos a distancias muy próximas a las viviendas que se encuentran a lo largo de su recorrido, con el consecuente riesgo para la seguridad de la comunidad del sector, debido a la circulación permanente de vehículos que desarrollan altas velocidades.
La norma que establece esa medida mínima, que corresponde a la anchura mínima utilizable para las carreteras nacionales (tanto para calzadas, como para zonas de retiro y demás elementos integrantes de la vía), no prevé ninguna excepción en cuanto se refiere a las carreteras que atraviesan el sector urbano. Además, es claro que una vía que hace parte de la red nacional de carreteras cuando pasa por un centro urbano debe cumplir con determinadas condiciones que permitan la utilización segura de la misma tanto para los conductores de vehículos, como para los transeúntes y la comunidad en general, condiciones éstas que se extrañan en la Autopista Oriental en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo, en el que tan solo existen señales horizontales y verticales en los que se informa sobre la proximidad del centro urbano y el deber de disminuir la velocidad en su paso por el mismo, dispositivos éstos que resultan, en criterio de la Sala, insuficientes, cuando se trata de una vía como la mencionada, calificada por el INVIAS como de primera categoría debido a su importancia, no estando acreditado debidamente, de otro lado, que haya adoptado las medidas para la regulación del tráfico vehicular que se anuncian en el recurso de apelación (…)” – Se destaca –.
En esa misma línea, mediante providencia de 18 de marzo de 2010, la referida Sección resaltó la importancia de las obras de señalización para efectos de prevenir o, por lo menos, reducir los índices de accidentalidad; oportunidad en la que advirtió que “la negligencia del recurrente frente al cumplimiento de su deber legal de mantenimiento y señalización de las vías a su cargo, constituye, sin lugar a duda alguna, una seria amenaza al derecho colectivo a la seguridad pública pues no es necesario demostrar el grado de accidentalidad para inferir que la falta de señalización vial en carreteras comporta un riesgo para los usuarios de la misma”.
A su turno, en sentencia de 24 de octubre de 2019, la Alta Corporación amparó el derecho colectivo a la infraestructura pública vial en condiciones de seguridad, argumentando que “aun cuando resulta evidente la necesidad de que las personas crucen, se desplacen y circulen permanente alrededor de la vía en mención, debido a la presencia de mobiliario urbano como escaleras y pequeñas aceras, dichos sectores no cuentan con la señalización adecuada como líneas cebradas o indicador de paradero, que brinde a los transeúntes la posibilidad de movilizarse en condiciones de comodidad y seguridad”.
Y, en sentencia de 2 de diciembre de 2021, con fundamento en reiterada jurisprudencia en materia de infraestructura vial y espacio público, así como en la enunciación del carácter abierto de los derechos colectivos contenida en el artículo 4.º de la Ley 472 de 1998 y en la atribución que le asiste al juez popular para amparar los derechos colectivos cuya perturbación se evidencie, aun cuando no hayan sido expresamente invocados; el Alto Tribunal resolvió amparar no sólo el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, sino también el de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad, por considerarlo el que mejor se ajusta a controversias de este tipo.
Lo anterior, en un asunto en que las condiciones de los corredores viales objeto de la acción no contaban con la totalidad de especificaciones técnicas que permitieran garantizar la movilidad segura de conductores y peatones, lo cual, maximizaba el riesgo de accidentalidad de la zona e imponía al juez constitucional el deber de adoptar las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente y hacer cesar el peligro o la amenaza de los derechos colectivos.
Luego, no queda duda a esta Sala, que la jurisprudencia del Consejo de Estado en múltiples ocasiones se pronunció en torno a las condiciones mínimas que debe tener la infraestructura pública vial o de transporte terrestre a efectos de garantizar la seguridad de los actores viales, enfatizando que la falta de mantenimiento, conservación, rehabilitación y señalización vial es un factor que contribuye a la maximización del riesgo de accidentalidad y, por lo mismo, se erige como una amenaza contra los derechos colectivos relacionados con la seguridad pública, pero particularmente del derecho colectivo de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad.
Hechos probados 84. Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala trae a colación el material probatorio obrante en el expediente, del cual, se destaca el siguiente: → El 11 de julio de 2022 se llevó a cabo una visita de campo por parte de un profesional especializado de la Secretaría de Infraestructura Pública de la Gobernación de Boyacá, a la carretera departamental de carácter secundario PAIPA – TERMALES – PANTANO DE VARGAS –FIRAVITOBA, código 55BY08, específicamente al tramo comprendido entre el sector Marquetalia y el acceso al Aeropuerto Juan José Rondón (Archivo No. 30 – Págs. 4 a 11).
De la descripción de la visita, se extrae: “(…) El trayecto consta de una via vehicular de una calzada con dos carriles de circulación bidireccional, en su totalidad se encuentra transitable, con superficie de rodadura tipo flexible en concreto asfálitco. En general la superficie de rodadura se encuentra en buen estado; si bien se presentan algunas patologías de baja severidad localizadas (en algunas áreas) tipo fisuras longitudinales, fisuras transversales, piel de cocodrilo localizada (en áreas puntuales), la vía ofrece buenas condiciones para el tránsito vehicular, se localiza en terreno plano, con buenas condiciones de visibilidad, sin hundimientos, ni desprendimientos, ni alguna circunstancia que afecte, incomode o impida el tránsito de manera segura y cómoda.
Observando el estado actual del corredor vial, se sugiere efectuar acciones de mantenimiento rutinario encaminadas a preservar la limpieza y buen funcionamiento de los dispositivos de drenaje (cunetas revestidas, alcantarillas, pontón). Para este efecto se propone efectuar las siguientes actividades en el trayecto del corredor vial objeto de la visita (Marquetalia o canal de descarga del lago Sochagota hasta el acceso al aeropuerto Juan José Rondón: (considerando para el caso, el acceso al aeropuerto como k0+00 y sector Marquetalia (puente) como el K0+890): 3.11.05 LIMPIEZA DE CUNETAS REVESTIDAS CON RECTIFICACION DE SALIDAS Y DESCOLES, INCLUYE RETIRO DE SOBRANTES FUERA DE LA ZONA DE VIA (INCLUYE ACARREO LIBRE DE 5 KM) (…) 3.11.06 LIMPIEZA DE PONTONES Y BOX COULVERT, INCLUYE RECTIFICACION DE DESCOLES CON RETIRO DE SOBRANTES Y OBSTACULOS ACARREO LIBRE DE 5 KM.
(…) 3.11.07 SELLADO DE FISURAS EN PAVIMENTO ASFÁLTICO: (…) PARCHEOS LOCALIZADOS en áreas puntuales de la superficie de rodadura asfáltica. LIMPIEZA DE LA CALZADA VEHICULAR (barrido bordes): (…) RESTITUCIÓN DE LINEAS DE DEMARCACIÓN. MANTENIMIENTO A LA PINTURA DE DEMARCACIÓN DE LOS REDUCTORES DE VELOCIDAD EN EL SECTOR: Se localizan dos reductores de velocidad que requieren mantenimiento de la pintura respectiva.
LIMPIEZA DE LA FRANJA ORIENTAL (ciclovía / peatonal): (…) Los anteriores son los requerimientos que se observan en la vía y se recomienda su pronta atención con el fin de que se continúe garantizando un tránsito cómodo y seguro a los usuarios de la vía, destacándose que el corredor vial presta sus servicios a la población habitante en áreas aledañas, como a la numerosa población que visita el municipio de Paipa con fines turísticos frecuentemente.
(…)” - Negrilla del original, subraya de la Sala, [Sic] para toda la cita -. → De conformidad con el Oficio RAD. QUYNE No. S-2022-001825-UEDJD de 22 de agosto de 2022, suscrito por el Asesor Contrato Plan de la Gobernación de Boyacá, en relación con el alcance del Contrato de Obra No. 1729 de 2018, se tiene que: La ubicación especifica establecida para la intervención de la ciclovía y andenes de la Calle 25, inicia desde las coordenadas 5°46'29.44"N, 73° 7'2.59"O puente sobre el Rio Chicamocha, y va hasta las coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O puente Marquetalia.
De modo que la intervención del contrato tiene una longitud de 780 metros aproximadamente. La zona de intervención se resalta en color rojo, que comienza desde el puente del Rio Chicamocha (viñeta amarilla No. 1) hasta el puente Marquetalia (viñeta amarilla No. 3). A su turno, “el tramo adicional que no está resaltado; inicia desde el final de la intervención del contrato 1729 de 2018 resaltado con la viñeta amarilla No. 3 hasta la viñeta No. 4 de color verde, NO CORRESPONDEN en manera alguna a la intervención que se está ejecutando por parte de la Gobernación de Boyacá”.
Y el tramo que se encuentra entre la viñeta verde No. 2 y la viñeta verde No. 4 corresponde a la solicitud del despacho (desde las Coordenadas 5°45'45.9"N 73°06'38.2"W y 5.762736, -73.110607, hasta el Aeropuerto, Coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, -73.117167). Véase: Los ajustes de diseños de la Calle 25 del municipio Paipa, en virtud del Contrato No. 1729 de 2018, los realizó la alcaldía del referido ente territorial y fueron revisados y aceptados por el contratista, e igualmente remitidos a interventoría. En cuanto al cronograma trazado para la ejecución del contrato, se cuenta con el aprobado para la ejecución de las actividades de obra en el corredor Paipa -Palermo y vías urbanas, teniendo en cuenta las suspensiones del contrato en el año 2022.
El nuevo cronograma se encuentra en revisión y aprobación por parte de la interventoría. → Entre el departamento de Boyacá e Ingeniería de Vías S.A.S., se suscribió el Contrato de Obra Pública No. 1729 de 2018, cuyo objeto es la “EJECUCIÓN DE LAS OBRAS DE LOS PROYECTOS: REHABILITACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA VÍA TUNJA – CHIVATÁ EN EL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ;
MEJORAMIENTO, MANTENIMIENTO Y REHABILITACIÓN DE LA VÍA DEPARTAMENTAL TENZA – EL CRUCERO, BOYACÁ; MEJORAMIENTO, MANTENIMIENTO Y REHABILITACIÓN DE LA VÍA PAIPA – PALERMO Y VÍAS URBANAS DEL MUNICIPIO DE PAIPA, BOYACÁ.” (Archivo No. 31 – Págs. 26 a 48). → El director del Departamento Administrativo de Planeación Desarrollo Territorial Desempeño Institucional del municipio de Paipa (Archivo No. 38), certificó que: “(…) la vía pública que parte del puente vehicular y peatonal que atraviesa el Rio Chicamocha se encuentra aproximadamente en las coordenadas (P1) 5°46'31.23"N 73° 7'3.91"O hasta el aeropuerto (P2) 5°45'44.58"N 73° 6'37.78"O. cabe aclarar que las coordenadas anexadas no coinciden con los puntos solicitados tal como se muestra en la foto a continuación, ya que la coordenada 5°45'45.90"N 73° 6'38.20"O (puente peatonal y vehicular Rio Chicamocha) corresponde a la vía de ingreso hacia el Hotel Sochagota y la coordenada 5°46'27.90"N 73° 7'1.80"O (Aeropuerto) corresponde a la vía con nomenclatura calle 25 a la altura del coliseo cubierto del Municipio de Paipa.
Esta vía cuenta con una distancia aproximada de 1.707.13 metros desde el punto 1 (puente vehicular y peatonal del Rio Chicamocha) hasta el punto 2 (entrada al aeropuerto Juan José Rondón). El perfil vial establecido por el acuerdo 030 del 2000 sobre la calle 25 (perímetro urbano) está contemplando así: ancho de vía 9.00 m, andén y ciclovía 5.00 m y zona dura 5.00 m. (…)” – Se destaca –.
“(…) la vía pública conocida como Calle 25 que parte de las siguientes coordenadas (anexo plano): Punto 1: lat 5°46'30.71"N long 73° 7'3.82"O (puente sobre el río Chicamocha) Punto 2: lat 5°46'8.14"N long 73° 6'50.21"O (puente Marquetalia) Punto 3: lat 5°45'51.78"N long 73° 6'37.57"O (Plazoleta lago Sochagota) Punto 4: lat 5°45'44.58"N long 73° 6'37.61"O (Entrada al Aeropuerto) Corresponde a una vía Departamental de Segundo orden, que NO se encuentra dentro del inventario de la malla vial del municipio de Paipa, esta vía es una conexión principal con vías rurales, con el casco urbano y poblaciones aledañas.
(…)” – Se destaca –. → En el informe rendido por el director del Departamento Administrativo de Planeación Desarrollo Territorial y Desempeño Institucional de la Alcaldía Municipal de Paipa, en respuesta al requerimiento efectuado por el despacho a quo en el Oficio No 220267, se comunicó fundamentalmente lo siguiente: De acuerdo con la certificación emitida por el Departamento de Planeación, la distancia y extensión según las coordenadas precisadas por el accionante, tiene una longitud de 1.707.13 metros desde el punto 1 (puente vehicular y peatonal del Rio Chicamocha) hasta el punto 2 (entrada al Aeropuerto Juan José Rondón).
Para la construcción de andenes peatonales en la Calle 25 del municipio de Paipa, conocida como “Las piscinas”, existe un proyecto de inversión consistente en la construcción del diseño urbano, el espacio público y el paisajismo. Las obras incluyen la intervención de 783 metros entre el puente Chicamocha y el puente Marquetalia, y hacen parte del Contrato No. 1729 de 2018.
El Departamento Administrativo de Planeación, emitió una certificación el 23 de septiembre de 2022, en la que informó que el tramo vial comprendido entre el puente sobre el Rio Chicamocha, el puente Marquetalia, la Plazoleta Lago Sochagota y la entrada al aeropuerto, corresponde a una vía departamental de segundo orden, que no se encuentra dentro del inventario de la malla vial del municipio de Paipa y que es la principal conexión con vías rurales, con el casco urbano y con poblaciones aledañas.
Los andenes ubicados entre la entrada del aeropuerto en la coordenada 5°45'44.58"N long 73°6'37.61"O y el puente sobre el Rio Chicamocha en coordenadas 5°46'30.71"N long 73° 7'3.82"O, corresponden a espacio público de propiedad del municipio de Paipa. En el Contrato No. 1729 de 2018 se tiene establecido el presupuesto para la construcción de andenes y ciclorruta de la Calle 25, en el tramo comprendido entre el puente del Rio Chicamocha y el puente Marquetalia, el cual ya presenta diseño de la sección, con sus especificaciones y normatividad para cada zona e incluye subterranización de redes eléctricas, amueblamiento y zonas verdes. → En informe allegado al plenario el 24 de julio de 2023, el apoderado del departamento de Boyacá comunicó que el Contrato No. 1729 de 2018 finalizó su ejecución el 30 de junio de 2023, y que por ello, se procedió con su liquidación. Asimismo, indicó que las obras en él previstas se ejecutaron a conformidad, con excepción de las relativas a la intervención del corredor vial de la Calle 25 del municipio de Paipa (tramo comprendido entre los puentes Rio Chicamocha y Marquetalia), por razones de orden técnico, administrativo y presupuestal.
Con todo, que el departamento “dio inicio a la estructuración de un nuevo proyecto donde se [tuviera] en cuenta la totalidad de las obras referentes al espacio público y ciclo vía de la calle 25”. Las mismas (pruebas), serán valoradas teniendo en cuenta las reglas previstas en los artículos 243 a 262 del CGP, en atención a que fueron incorporadas en legal forma al expediente, y no fueron tachadas ni desconocidas por las partes en contienda.
Por otra parte, obra en el plenario dictamen pericial rendido por el ingeniero en transportes y vías Juan Carlos Garzón Osorio, respecto a la vía pública conocida como Las Piscinas, que parte del puente vehicular y peatonal que atraviesa el Río Chicamocha comprendido entre las coordenadas 5°46´27.9” N - 73°07´01.8”W hasta la 5°45´45.9”N – 73°06´38.2”W (Archivo No. 34), a saber: Del contenido del mismo, y en cuanto a la resolución de los puntos precisados en la solicitud del dictamen, se destaca: “(…) a. Extensión del Tramo vial: El tramo vial comprendido entre las abscisas establecidas por el accionante cuenta con una extensión de un kilómetro quinientos cincuenta y seis metros.
(1.556 m). b. Composición de la vía pública: El tramo cuenta con un perfil vial compuesto por una calzada con dos carriles bidireccionales, una vía de servicio o paralela a lado y lado de la calzada (ciclovía) y en algunos sectores andenes. c. Determinar la existencia o inexistencia de andenes o senderos peatonales en sentidos sur y norte de la vía. (…) ANDEN DERECHO En el grafico anterior se puede apreciar que, sobre el costado derecho de la vía, existen 1211 metros de andenes, es decir el 78% de la longitud total del tramo en estudio, sin embargo, en la práctica solo 806 metros lineales (correspondientes al inicio del Malecón, Paseo o Alameda KM0+0750 hasta el final del tramo en estudio KM1+0556) están efectivamente consolidados como andenes con características indispensables como la continuidad de superficie, ancho y nivel, de manera que la circulación peatonal tenga prelación con respecto al tránsito de otros medios de transporte, además cuenta con un manejo armonizado entre franjas de superficie dura para la circulación peatonal, continua y sin obstáculos.
De igual forma estos 806 metros incluyen una franja de paisajismo cuya función principal es aportar calidad ambiental y segregar modos de circulación, protegiendo principalmente al peatón; donde se generan actividades urbanas diferentes a la circulación. Los 405 metros restantes no cumplen con estas características de continuidad de superficie, ancho y nivel, presentan obstáculos como postes de servicios públicos y jardineras y en algunos casos se encuentran invadidos por ampliaciones de negocios de atención al público.
Los restantes 345 metros lineales de vía, no cuentan con andenes no se encuentras (sic) definidos como zona dura que permita el tránsito de peatones ya que son sectores que no se encuentran desarrollados urbanísticamente. (…) ANDEN IZQUIERDO Del grafico anterior también se puede establecer que, sobre el costado izquierdo de la vía existen 505 metros lineales de andenes, es decir el 32% de la longitud total del tramo en estudio, no obstante, solo 180 metros lineales, a partir de la abscisa KM1+0376 hasta el final del tramo en estudio, se cuenta con andenes con las particularidades antes señaladas como son continuidad de superficie, ancho y nivel; es más, cuentan con una franja de ciclorruta lo cual genera seguridad tanto al peatón como al ciclista.
Los 325 metros lineales restantes tampoco cumplen con estas características e igualmente se encuentran invadidos por ampliaciones de negocios y presentan obstáculos como postes de servicios públicos y jardineras y en algunos sectores son usados como ampliación de negocios y parqueaderos. Los restantes 1051 metros lineales de andenes no se encuentras definidos como zona dura que permita el tránsito de peatones, por cuanto son sectores que no están desarrollados urbanísticamente.
(…) Determinar y conceptuar sobre los riesgos, accidentes y peligros a que están expuestos los transeúntes o peatones que transitan por la vía publica en estudio: Teniendo en cuenta que las deficiencias de una infraestructura no constituyen el único elemento para la ocurrencia de un accidente; sobre el tramo vial en estudio se evidencia que debido a la falta de andenes que brinden autonomía, fácil accesibilidad, que estén libres de obstáculos, que sean continuos en su ancho y nivel y que permitan una circulación continua y desplazamiento libre, autónomo y seguro; se puede establecer riesgo de tropiezo, caídas y en algunos puntos riesgo de atropellamiento por cuanto la presencia de empozamientos, el parqueo indebido sobre las paralelas, la invasión presente en los andenes existentes por la ampliación de negocios y la reducción de sus anchos, hace que los transeúntes transiten por la calzada vial y la paralela.
Determinar y conceptuar sobre la necesidad y utilidad de adelantar la construcción de andenes o pasos peatonales sobre la vía en estudio: Es importante tener en cuenta que el sector en estudio se trata de una zona turística altamente concurrida y constituye una de las caras visibles del Municipio de Paipa por cuanto es la vía de acceso a la mayoría de hoteles, a las piscinas municipales y al Lago Sochagota en donde se realizan deportes náuticos entre otras actividades, siendo el turismo uno de los principales ejes de desarrollo económico de los habitantes de Paipa.
El desarrollo de un proyecto para la recuperación del espacio público pensado en el peatón generaría la seguridad y autonomía del transeúnte y redundaría en beneficios a la comunidad paipana, contribuyendo al mejoramiento urbanístico, paisajístico y ambiental del sector. Determinar y conceptuar sobre los daños que padecen los andenes ubicados en la vía en estudio.
Algunas áreas de los andenes existentes presentan fisuras, baches, pérdida de material de acabado o enchape, desportillamientos e invasión de material vegetal. Determinar y conceptuar sobre los riesgos, peligros y accidentes a que están expuestos los peatones por los daños que padecen los andenes ubicados en la vía en estudio. Debido a que los daños que ostentan los andenes existentes son básicamente en términos de acabados; los riesgos, peligros o posibles accidentes a que están expuestos los peatones son básicamente tropiezos, caídas y en algunos casos atropellamientos.
Determinar y conceptuar sobre los mantenimientos, reparaciones, intervenciones y obras preventivas rutinarias y estructurales que demandan los andenes ubicados en la vía en estudio. De acuerdo a los daños que presentan los andenes existentes, se observa que se requieren obras de mantenimiento como reposición de enchapes, nivelación de baches, limpieza de material vegetal, reparación de filos y reposición de algunas áreas en donde hay presencia de fisuras.
Determinar y conceptuar sobre la necesidad de ejecutar mantenimientos, reparaciones, intervenciones y obras preventivas rutinarias y estructurales que demandan los andenes ubicados en la vía en estudio. Conforme a lo señalado en los dos numerales anteriores h e i, se evidencia la necesidad de adelantar los mantenimientos y reparaciones establecidos, así como la recuperación del espacio público, a fin de mejorar la circulación sobre los andenes existentes, garantizando la seguridad del peatón y su tránsito libre.
Es importante resaltar que el sector cuenta con un alto tránsito de peatones y ciclistas, lo cual genera una necesidad significativa de contar con las franjas debidamente constituidas para el transito seguro de estos usuarios. Determinar y conceptuar sobre los precisos daños y patologías que ostenta la vía y que oscilan en perdida de rodadura, grietas, piel de cocodrilo, huecos, baches, destrucción de partes del pavimento, entre otras.
Para el desarrollo de esta solicitud, se realizó el levantamiento de daños de la carpeta de rodadura sobre la calzada vial metro a metro, encontrando que un 45% de su área se encuentra en avanzado estado de deterioro, un 16% presenta algún tipo de daño y un 39% se encuentra en buen estado. (…) Determinar y conceptuar sobre los riesgos, accidentes y peligros a que está expuesta la población usuaria por los daños y patologías que ostenta la vía en estudio: Nuevamente partiendo del hecho de que los accidentes no se ocasionan únicamente por factores como daños en la infraestructura vial; se puede establecer que a pesar de que más del 50% de la vía se encuentra en mal estado y la transitabilidad a baja velocidad es posible; para el caso de vehículos se pueden provocar choques entre vehículos y atropellamientos a peatones y ciclistas por la necesidad de adelantar maniobras de manejo para evitar baches y empozamientos.
Para el caso de ciclistas y motociclistas sucede igual, pero adicionalmente en el caso de pasar sobre un bache, se puede ocasionar una caída. Determinar y conceptuar sobre las precisas intervenciones, obras rutinarias, preventivas y estructurales y demás que demanda la vía en estudio. De acuerdo a la auscultación realizada, se establece que la vía requiere de actividades de mantenimiento mediante obras de parcheo, en algunas áreas obras de rehabilitación en donde se intervenga la estructura de la vía y una revisión e implementación al sistema de drenaje.
Determinar y conceptuar los estudios y diseños técnicos que se requieren para la ejecución de las intervenciones, obras rutinarias, preventivas, estructurales y demás que demanda la vía: Para las obras de mantenimiento y rehabilitación de la vía se requiere de un estudio geotécnico, topográfico, de tránsito, estudio y diseño de pavimentos y una revisión al sistema de drenaje de la vía. Determinar y conceptuar la necesidad de ejecutar las intervenciones, obras rutinarias, preventivas y estructurales que demanda la vía en estudio: Con base en los daños encontrados sobre la vía, se establece que el no adelantar las obras de mantenimiento y rehabilitación genera un mayor deterioro a la vía y por ende aumenta los costos de reparación y el riesgo de accidente.
Así mismo la intervención a través de este tipo de obras, mitigara el riesgo de accidentalidad por causas atribuibles a la infraestructura vial. (…)” – Subraya la Sala –. 88. Y como conclusiones del dictamen, se presentaron -entre otras- las siguientes: “(…) • Los andenes existentes a excepción del proyecto a orillas del Lago Sochagota y desde el desvío hacia el Club Náutico en ambos costados, no cumplen con las características de accesibilidad y continuidad de superficie ancho y nivel.
Igualmente, no cumplen con condiciones como circulación continua libre de obstáculos, sin interrupciones o escalones de manera que el tránsito peatonal tenga prelación y se garantice seguridad al usuario y en muchas áreas se encuentran invadidos por la ampliación de negocios para la atención al público. ▪ De acuerdo a lo encontrado se puede determinar que una parte del tramo vial no cuenta con un espacio público ajustado a las necesidades del sector, por cuanto se trata de una zona turística en la que converge gran cantidad de usuarios tanto peatones, ciclistas, atletas y gran número de visitantes. ▪ Con el fin de garantizar la seguridad de los peatones, se requiere de la recuperación del espacio público, el cual está siendo invadido para la utilización como zona de atención al público.
(…) • La calzada vial cuenta con un 45% de su área en avanzado estado de deterioro, un 16% presenta algún tipo de daño y un 39% se encuentra en buen estado. ▪ El tramo vial en estudio cuenta con condiciones de transitabilidad, sin embargo, se evidencia que el 45% de la carpeta de rodadura ya cumplió su vida útil, aunado a la falta de mantenimiento periódico con obras de parcheo, actividad que hubiese desacelerado su deterioro. ▪ La calzada vial y la ciclovía requieren la ejecución de actividades de mantenimiento y rehabilitación a fin de mejorar su transitabilidad y garantizar la seguridad de sus usuarios.
(…)” 89. Dicha prueba será valorada teniendo en cuenta las previsiones de los artículos 226 a 235 del CGP, de acuerdo con las reglas de la sana crítica y teniendo en cuenta la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de sus fundamentos, así como las demás pruebas que obran en el proceso. Esto, en la medida que las partes no cuestionaron la idoneidad e imparcialidad del perito, ni el contenido del dictamen.
Análisis del caso concreto 90. Tal como se señaló, en los términos que motivan la alzada, corresponde a la Sala dilucidar si debe revocarse y/o modificarse la sentencia de primer grado, para lo cual, atañe establecer: i) si la autoridad judicial de primera instancia erró al determinar la extensión del tramo vial objeto de la litis, por considerar que la totalidad del mismo se encuentra comprendida en la zona de intervención del Contrato de Obra No. 1729 de 2018; ii) si el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente se encuentra amenazado y/o vulnerado, al quedar en evidencia los riesgos a los que se encuentran expuestos los actores viales del tramo objeto del proceso y, iii) si resulta procedente modificar las órdenes de protección de derechos colectivos libradas por el fallador de primera instancia, a fin de variar y/o precisar su alcance.
Veamos: La determinación de la extensión del tramo vial objeto del proceso fue acertada El actor popular adujo que el fallador de primera instancia erró al considerar que la totalidad del trayecto vial objeto de debate se encuentra incluido en el Contrato de Obra No. 1729 de 2018, y aseguró que “las medidas que se ordenaron (…) solo están contemplando la zona objeto del Contrato 1729 de 2018, bastante menor a [la] que es objeto de acción”.
Explicó que el referido contrato versó sobre la intervención de 783 metros de la Calle 25 del municipio de Paipa, iniciando desde las coordenadas 5°46'29.44"N, 73° 7'2.59"O (puente sobre el Rio Chicamocha) hasta las coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O (puente Marquetalia); mientras que la acción de la referencia se presentó por un trayecto de 1.556 metros, comprendidos entre las coordenadas 5°45'45.9"N, 73°06'38.2"W y 5.762736, -73.110607 (puente Rio Chicamocha), y las coordenadas 5°46'27.9"N, 73°07'01.8"W, 5.774421, -73.117167” (Aeropuerto Juan José Rondón).
Por ende, que las obras contratadas por el departamento de Boyacá, si bien comprendieron una parte del trayecto vial referido en la demanda, no lo agotaron totalmente. Al respecto, deberá señalar la Sala desde ahora, que no comparte el razonamiento expuesto por el accionante, en la medida que, en la providencia que es objeto de recurso, el a quo realizó una correcta determinación de la extensión del tramo vial objeto del proceso.
Esto, porque al revisar el expediente, se observó que las pretensiones de la demanda se formularon en torno al mantenimiento y la rehabilitación la vía pública conocida como ‘Las Piscinas’ del municipio de Paipa, específicamente desde las coordenadas 5°45'45.9"N 73°06'38.2"W y 5.762736, -73.110607 (puente que atraviesa el Rio Chicamocha), hasta las coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, -73.117167 (Aeropuerto Juan José Rondón).
Y de la lectura de la providencia impugnada, se evidenció que el a quo identificó como tramo vial objeto del proceso, el conocido como vía ‘Las Piscinas’, “desde el puente vehicular y peatonal que atraviesa el Río Chicamocha (coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W) hasta la entrada al Aeropuerto Juan José Rondón (coordenadas 5°45'45.9"N 73°06'38.2"W)” (Archivo 44 – Pág. 18).
De modo que, sin necesidad de ahondar en argumentos, se echa de menos yerro alguno en cuanto a la identificación del trayecto vial debatido en el proceso se refiere. Ahora, es cierto, como lo sugirió el demandante, que las órdenes libradas con cargo al departamento de Boyacá, a efecto de proteger los derechos colectivos que se encontraron amenazados y/o vulnerados en el proceso, giraron única y exclusivamente en torno a la materialización de las obras contempladas en el Contrato de Obra No. 1729 de 2018, las cuales, conforme se acreditó, comprenden una parte del trayecto vial invocado por el accionante, pero no lo agotan totalmente.
Lo anterior, en la medida que la acción de la referencia se presentó por un trayecto de 1.556 metros, y las obras contratadas por el departamento de Boyacá sólo tienen prevista una zona de intervención que inicia desde las coordenadas 5°46'29.44"N, 73° 7'2.59"O puente sobre el Rio Chicamocha, y va hasta las coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O puente Marquetalia, para una “longitud [total] de 780 metros aproximadamente”.
Sin embargo, estima esta Corporación que a más de una indebida determinación de la extensión del tramo vial objeto de la litis, lo que ocurrió fue que el a quo, una vez efectuado el análisis probatorio correspondiente, concluyó que no todo el trayecto invocado por el accionante demandaba intervención, ya que, de la longitud total de 1.556 metros, la parte afectada era de aproximadamente el 50% y se encontraba comprendida en las obras contratadas por el departamento de Boyacá. Así, se lee en los párrafos 11.7 y 11.8 de la sentencia recurrida, lo siguiente: “(…) Adicionalmente, se memora que el departamento dio cuenta que, el tramo vial objeto de la acción popular se beneficiará de las obras contempladas en el marco del Proyecto Plan Boyacá Bicentenario, específicamente las programadas en el Contrato 1729 de 2018, en el que se contempla la intervención de la calzada, la ciclovía y los andenes de la calle 25 de Paipa, desde el puente sobre el río Chicamocha (coordenadas 5°46'29.44"N, 73° 7'2.59"O) hasta el puente Marquetalia (coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O), trayecto que tiene una longitud de 780 metros aproximadamente.
Proyecto vial que, como se constató en el ítem respectivo, cuenta con los estudios técnicos, geológicos y ambientales exigidos para este tipo de proyectos. Sin embargo, el informe no precisó cuándo se materializará la ejecución de las obras. El Juzgado encuentra que la información aportada por el departamento de Boyacá, en términos generales, coincide con los hallazgos del informe técnico rendido por el INVIAS, a través del Ing.
Juan Carlos Garzón Osorio, puesto que precisa que el tramo de la calzada de la vía que presenta avanzado estado de deterioro de la carpeta asfáltica, partiendo del puente peatonal y vehicular sobre el río Chicamocha, es de aproximadamente 700 metros (KM0+0000 A KM0+g0700), pues a partir de la abscisa KM0+0700, la calzada presenta buen estado general, aunque las vías paralelas requieren mantenimiento para facilitar el tránsito de peatones y ciclistas.
Por lo tanto, se deduce que, si el tramo vial tiene una longitud total de 1.556 metros, la parte afectada es del 50% aproximadamente (45% en avanzado deterioro, 16% con algún tipo de daño y 39% en buen estado). (…)” - Destaca la Sala - Por tanto, la Sala colige que, el hecho de que el juez de primera instancia haya conceptuado que “el tramo vial objeto de la acción popular se beneficia[ría] de las obras contempladas en el marco del Proyecto Plan Boyacá Bicentenario, específicamente las programadas en el Contrato No. 1729 de 2018”, no obedeció a que considerara que la totalidad del trayecto objeto de debate se encontraba incluido en el contrato mencionado.
Ello se debió a que, en su criterio, el tramo de calzada que demandaba intervención por el avanzado estado de deterioro de la carpeta asfáltica, era de aproximadamente 700 metros desde el puente peatonal y vehicular sobre el Rio Chicamocha (KM0+0000 A KM0+0700), el cual, resultaba coincidente con el de 780 metros previsto en el Contrato No. 1729 de 2018, desde el puente sobre el Rio Chicamocha (coordenadas 5°46'29.44"N, 73° 7'2.59"O) hasta el puente Marquetalia (coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O).
Establecido lo anterior, la Sala observa que en sede de apelación, el extremo demandante aseguró que el juez de primer grado no valoró en debida forma el dictamen pericial recaudado, toda vez que en el mismo se examinó la totalidad del tramo vial objeto del proceso, y particularmente en lo que tiene que ver con el trayecto omitido en las órdenes de protección libradas en la sentencia (esto es, el que no se encuentra incluido en el Contrato No. 1729 de 2018), se advirtieron una serie de falencias que representaban riesgos para la comunidad, y hacían necesaria la adopción de las recomendaciones formuladas para conjurarlas.
En ese respecto, se debe señalar que, en criterio de este Tribunal, las conclusiones del dictamen pericial rendido en el proceso resultan precisas y contundentes acerca de la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos amparados por el a quo, pero particularmente del derecho colectivo de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad.
Esto, en la medida que se comprobó que la totalidad del trayecto objeto de la litis (y no sólo el tramo comprendido desde el puente del Rio Chicamocha hasta el puente Marquetalia), no ofrece las condiciones de seguridad vial adecuadas para quienes la transitan. Es cierto que, de acuerdo con lo informado por el perito, el tramo de calzada que presenta un avanzado estado de deterioro de la carpeta asfáltica es de aproximadamente 700 metros desde el puente peatonal y vehicular sobre el Rio Chicamocha (KM0+0000 A KM0+0700).
Sin embargo, de las observaciones por aquel realizadas en lo que tiene que ver con el trayecto a partir de la abscisa KM+0700, se destaca lo siguiente: → Que la carpeta de rodadura (parte superior del pavimento) estaba en buen estado general, pero con la presencia de algunos descascaramientos. → Que a las vías paralelas les fue instalada una capa de material granular con el fin de nivelar los sitios más críticos debido a su mal estado de conservación. Empero, que por la falta de mantenimiento y por la época de lluvia, esta situación dificultaba la transitabilidad de peatones y ciclistas por la vía, debido a la presencia de grandes empozamientos y baches. → Que en general se advertía la presencia de material granular sin mantenimiento, con baches, empozamientos e invasión de material vegetal. → Que, en algunos tramos, tanto del costado izquierdo, como del costado derecho de la vía, no había área dura definida como anden para el tránsito peatonal. → Que en ciertas partes se observaba la presencia de andenes que eran para uso exclusivo de los negocios que allí se ubicaban, pero en una parte eran usados como parqueaderos y en otra estaban invadidos por construcciones temporales para el uso de negocios de atención al público.
De modo que no cumplían con características de continuidad de superficie, ancho y nivel. → Que la paralela izquierda tenía partes de adoquín en regular estado. → Que en ciertas partes la paralela izquierda exhibía mal estado, con material granular acopiado que impedía la continuidad del tránsito. → Que en el costado izquierdo, sólo en 180 metros lineales, a partir de la abscisa KM1+0376 hasta el final del tramo en estudio, se contaba con andenes con las particularidades antes señaladas (continuidad de superficie, ancho y nivel). 105.
Asimismo, como conclusiones generales sobre el estado de la totalidad del tramo examinado (es decir, los 1.556 m. referidos por el demandante), se señalaron: → Que los andenes existentes, a excepción del proyecto a orillas del Lago Sochagota, y desde el desvío hacia el Club Náutico en ambos costados, no cumplían con las características de accesibilidad y continuidad de superficie ancho y nivel.
A la par, que no cumplían con condiciones como circulación continua y libre de obstáculos, sin interrupciones o escalones de manera que el tránsito peatonal tuviera prelación y se garantizara la seguridad al usuario. Además, en muchas áreas se encontraban invadidos por la ampliación de negocios para la atención al público. → Que los riesgos, peligros o posibles accidentes a que estaban expuestos los peatones eran básicamente tropiezos, caídas y en algunos casos atropellamientos. → Que una parte del tramo vial no contaba con un espacio público ajustado a las necesidades del sector, por cuanto se trataba de una zona turística en la que convergía gran cantidad de usuarios, tanto peatones, ciclistas, atletas y gran número de visitantes. → Que, con el fin de garantizar la seguridad de los peatones, se requería de la recuperación del espacio público. → Que la vía paralela que debía funcionar como ciclorruta se encontraba en muy mal estado de transitabilidad y no estaba adaptada o ajustada esquemáticamente para el tránsito seguro de ciclistas. → Que la calzada vial y la ciclovía requerían la ejecución de actividades de mantenimiento y rehabilitación a fin de mejorar su transitabilidad y garantizar la seguridad de sus usuarios. → Que debido a la falta de andenes que brindaran autonomía y fácil accesibilidad, que estuvieran libres de obstáculos, que fueran continuos en su ancho y nivel y, que permitieran una circulación continua y desplazamiento libre, autónomo y seguro, se podía establecer riesgo de tropiezo, caídas y en algunos puntos riesgo de atropellamiento.
Esto, por cuanto la presencia de empozamientos, el parqueo indebido, la invasión y la reducción de sus anchos, hacía que los transeúntes transitaran por la calzada vial y la paralela. Entonces, en consideración a lo enunciado, la Sala concluye que, aunque la vía objeto del proceso en varios de sus tramos presenta buen estado general, lo cierto es que también exhibe una serie de daños o afectaciones cuya falta de mantenimiento e intervención, configura una amenaza a los derechos colectivos de quienes la transitan, pero particularmente del derecho colectivo de acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad.
Ciertamente, el dictamen pericial permitió evidenciar que las condiciones de la vía bajo estudio no son las adecuadas, y que a causa de ello existe riesgo para la seguridad de transeúntes, ciclistas y conductores, por tratarse de una vía de alta concurrencia. Luego, el riesgo para quienes se desplazan por el mencionado tramo (calzada, ciclorruta y andenes) se torna inminente al no encontrarse plenamente acondicionado el espacio para su movilidad, más aún si se tiene en cuenta que, como lo informó el perito, se trata de una zona turística en la que converge gran cantidad de usuarios (peatones, conductores, ciclistas y atletas), y que aumenta considerablemente los fines de semana.
Fue por ello, justamente, que el perito recomendó la ejecución de actividades de mantenimiento y rehabilitación, tanto en la calzada como en la ciclorruta, y con mayor razón en los andenes a lo largo de la glosada vía, a fin de mejorar su transitabilidad y garantizar la seguridad de sus usuarios. Recuérdese que, como lo señaló el extremo demandante, en virtud de la naturaleza preventiva de la acción de la referencia, su prosperidad no está determinada por la acreditación de la materialización del daño o la vulneración del derecho colectivo, siendo suficiente demostrar la existencia de una conducta omisiva que lo amenace y/o lo ponga en riesgo (tal como pudo observarse en el caso concreto), para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.
Por consecuencia, y ante la prosperidad del reparo formulado por el extremo accionante en el sentido analizado, la Sala procederá a modificar el numeral segundo y a adicionar el numeral tercero de la sentencia de primera instancia, en el sentido de: i) amparar también el derecho colectivo relacionado con la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad (que conforme se dejó señalado en líneas anteriores, es el que mejor se ajusta a controversias de este tipo) (numeral segundo) y, ii) ordenar al departamento de Boyacá, que en su calidad de propietario de la vía objeto del proceso, y de conformidad con los estudios técnicos del caso, ejecute las obras de planeación e intervención (acciones de diseño, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación) que se adviertan como necesarias para adecuar el tramo vial de la Calle 25 del municipio de Paipa (calzada y ciclovía), comprendido desde las coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O (puente Marquetalia) hasta las coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, -73.117167 (Aeropuerto Juan José Rondón), a fin de mejorar su transitabilidad y garantizar la seguridad de sus actores viales (numeral tercero).
Lo anterior, teniendo en consideración particularmente las falencias, daños o afectaciones puestas de presente en el dictamen pericial recaudado en el proceso, por cuanto, no todo el trayecto requiere de las mismas acciones. Ahora bien, no pierde de vista la Sala que en el presente proceso también se debatió lo concerniente a los andenes del trayecto vial tantas veces referido, los cuales, de acuerdo con el dictamen pericial examinado, también demandan intervención. No obstante, se considera que el departamento accionado no es el competente para responder por dicho asunto, debido a que el responsable para llevar a cabo estas obras es el municipio de Paipa.
Al respecto, no está en discusión que la vía bajo estudio es de carácter departamental y, por ende, su administración corresponde al departamento de Boyacá. Tampoco existe controversia en cuanto a que dicho tramo se localiza dentro del perímetro urbano del municipio de Paipa. Es importante resaltar que el artículo 82 de la Constitución impone al Estado, en este caso representado por las autoridades territoriales, la obligación de velar por la protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el particular.
En ese sentido, los andenes, de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, adicionado por el artículo 138 de la Ley 388 de 1997, hacen parte del espacio público, el cual es definido por dicha norma como: “el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que transciende, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular”. Por su parte, dentro de las funciones de los municipios, el artículo 3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 3.- Funciones de los Municipios. Modificado por el art. 6.
Ley 1551 de 2012. Corresponde al municipio: 3. Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de acción comunal.
(…)” A su turno, el Decreto 1504 de 1998, “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”, establece: “Art. 1. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. En el cumplimiento de la función pública del urbanismo.
Los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo. “Art. 2. El espacio público es el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden los límites de los intereses individuales de los habitantes”.
“Art. 5. El espacio público está conformado por el conjunto de los siguientes elementos constitutivos y complementarios: (…) 2. Elementos constitutivos artificiales o construidos: a. Áreas integrantes de los perfiles viales peatonal y vehicular, constituidas por: Los componentes de los perfiles viales tales como: áreas de control ambiental, zonas de mobiliario urbano y señalización, cárcamos y ductos, túneles peatonales, puentes peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas para discapacitados, andenes, malecones, paseos marítimos, camellones, sardinales, cunetas, ciclopistas, ciclovías, estacionamiento para bicicletas, estacionamiento para motocicletas, estacionamientos bajo espacio público, zonas azules, bahías de estacionamiento, bermas, separadores, reductores de velocidad, calzadas, carriles;..” (Negrillas fuera de texto).
Y, la Ley 388 de 1997 en su artículo 5 asigna en cabeza de los municipios y distritos, la competencia en cuanto a la regulación del uso y disfrute del espacio público. De manera que los mismos tienen, en el marco de sus competencias, lo relativo al ordenamiento territorial, lo cual comporta la regulación del uso y disfrute del espacio público.
En ese sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado se pronunció en los siguientes términos: “(…) Finalmente, conviene recordar que, en términos generales, ante la falta de andenes la Sección Primera del Consejo de Estado ha sostenido que su construcción corresponde al municipio o distrito, incluso en el evento de su carencia en lotes donde se le imponga esta obligación y el cerramiento de los mismos a su propietario, pues el solo mandato sin su consiguiente efectividad no constituye salvaguarda del espacio público sino que revela la omisión del ente territorial en velar por su destinación al goce y uso común (…)”.
Asimismo, consideró que para el caso de vías nacionales que atraviesan el perímetro urbano de los municipios, estos últimos tienen la obligación de realizar sobre ellas las obras estructurales que se requieran para su debido funcionamiento, en el contexto del ordenamiento territorial. Y en ese sentido, explicó que las medidas relacionadas con la circulación peatonal corresponden a los municipios, toda vez que en los términos del artículo 1-d) del Decreto-Ley 80 de 1987, les atañe adecuar la estructura de las vías nacionales dentro del respectivo perímetro urbano, en atención a las necesidades de la vida municipal.
Guardando las proporciones, la Sala considera que dicha interpretación resulta aplicable al caso concreto, en la medida que el hecho de que el departamento de Boyacá sea el propietario de la vía bajo estudio, no impide que el municipio la intervenga en relación con los andenes, y adelante las obras o adecuaciones estructurales necesarias para garantizar el normal funcionamiento de la ‘vida municipal’, pues el tramo debatido se encuentra dentro del casco urbano del municipio y, por tanto, la adopción de medidas relativas al manejo de transeúntes le corresponde a dicho ente municipal y no al departamento, frente a su deber constitucional y legal de proteger el uso y goce del espacio público en su jurisdicción. Lo anterior, en armonía con lo señalado en el informe rendido por el director del Departamento Administrativo de Planeación Desarrollo Territorial y Desempeño Institucional de la Alcaldía Municipal de Paipa, en respuesta al requerimiento efectuado por el despacho a quo en el Oficio No 220267, en el que se indicó que “los andenes ubicados entre la entrada del aeropuerto en la coordenada 5°45'44.58"N long 73°6'37.61"O y el puente sobre el Rio Chicamocha en coordenadas 5°46'30.71"N long 73° 7'3.82"O, corresponden a espacio público de propiedad del municipio de Paipa”, e incluso que en administraciones anteriores se ha procurado la recuperación y rehabilitación de la zona peatonal mediante contratos de obra.
Por consecuencia, se ordenará al municipio de Paipa que en el mismo término de seis (6) meses, realice los estudios técnicos del caso y ejecute las obras de planeación e intervención (acciones de diseño, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación) que se adviertan como necesarias para adecuar los andenes del tramo vial de la Calle 25 del municipio de Paipa, comprendido desde las coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O (puente Marquetalia) hasta las coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, 73.117167 (Aeropuerto Juan José Rondón), a fin de garantizar que cumplan con las características de continuidad de superficie, ancho y nivel.
Y en gracia de claridad, se adicionará la sentencia recurrida a efecto de precisar que los plazos para el cumplimiento de las órdenes de protección de derechos colectivos libradas en el marco del presente proceso podrán ajustarse dentro del comité de verificación de cumplimiento, el cual será presidido por el juez de primera instancia, de evidenciarse razonablemente la necesidad de que ello ocurra, con fundamento en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
La amenaza del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente se encontró acreditada en el caso concreto El actor popular arguyó que en primera instancia se encontraron acreditados los riesgos a los que se exponen quienes transitan por la vía pública objeto del proceso, al punto que en el dictamen pericial se concluyó que a pesar de que la misma permitía su transitabilidad a baja velocidad, por la necesidad de adelantar maniobras de manejo para evitar baches y empozamientos, se podían provocar choques entre vehículos y atropellamientos a peatones y ciclistas.
Sostuvo entonces, que a diferencia de lo concluido por el a quo, se vislumbró en el caso concreto una afectación al núcleo esencial del derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente; por lo que solicitó revocar el numeral 2° de la sentencia recurrida, a fin de disponer el amparo, no sólo de los derechos colectivos allí señalados, sino también del relativo a la prevención de daños previsibles técnicamente, conforme lo requirió en la demanda.
Sobre el particular, el a quo aseguró que, aunque el mal estado de la calzada y la falta de continuidad de los andenes en el costado oriental eran un factor de riesgo de posibles caídas y atropellamientos, lo cierto era que no existía evidencia de la ocurrencia de accidentes atribuidos a tales deficiencias, como tampoco prueba de que la movilidad, especialmente de ciclistas y peatones, fuera inviable o insegura.
Por ende, a su juicio, no se evidenciaba una real amenaza o vulneración del mencionado derecho. En este punto, es del caso precisar que el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado (artículo 2 de la Constitución Política), consistente en “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, por lo que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que devengan necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o producidos por actividades humanas.
En relación con el contenido del mismo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 10 de marzo de 2021, consideró: “(…) 52. El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido objeto de análisis por esta Corporación en los siguientes términos: “[…] Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).
Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.
En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares […] Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales […]” (…)” (Destacado de la Sala). De modo que, el mencionado derecho colectivo se orienta a la prevención de calamidades de origen natural o humano, buscando garantizar que, de manera previa al suceso, las autoridades actúen en procura de la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución, y de la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Reclama, por tanto, la actuación anticipada, preventiva y oportuna de las autoridades correspondientes, en aras de conjurar un desastre. Bajo ese entendido, para la Sala es dable concluir que como lo refirió el demandante, en el caso bajo estudio se configuró la amenaza del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en la medida que se encontró acreditado el incumplimiento por parte de las autoridades accionadas, de algunos de sus deberes en materia de mejoramiento, mantenimiento y conservación de la infraestructura vial, así como de control urbanístico.
Por ello, la acción resultó procedente y se impartieron una serie de órdenes orientadas a la protección, no sólo de las prerrogativas colectivas referidas en el numeral segundo del proveído apelado, sino también de la que ahora se estudia, pues en últimas, se buscó prevenir que la situación de riesgo que corren los usuarios de la vía objeto del proceso, se prolongue y/o empeore en el futuro.
Ahora, aun cuando lo anterior es razón suficiente para concluir que el cargo de alzada prospera, y por ende se debe modificar la sentencia de primer grado para amparar derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la Sala estima necesario insistir que, por tratarse de un mecanismo de naturaleza preventiva, la acción popular procede para amparar los derechos colectivos cuando se demuestra una situación causante de amenaza de los mismos.
Lo anterior, para puntualizar que no se encuentra de recibo el argumento del a quo, conforme al cual, no se advierte una real amenaza o vulneración del mencionado derecho colectivo, en razón a la falta de ocurrencia de accidentes atribuidos a las deficiencias viales advertidas por el perito del proceso. Esto, ya que, en virtud de la faceta preventiva referida, para darle protección a este derecho no es necesario acreditar la ocurrencia de accidentes, sino que basta con que quede demostrado el riesgo para la seguridad de los actores viales, como en efecto ocurrió en la primera instancia. La modificación de las órdenes de protección de los derechos colectivos a fin de variar y/o precisar su alcance, no resulta procedente El municipio de Paipa manifestó que devenía forzoso precisar si el tramo de rehabilitación de la calzada, la ciclovía y los andenes de la calle 25, de acuerdo con lo ordenado por el a quo, era “desde el puente vehicular y peatonal que atraviesa el Rio Chicamocha del Municipio de Paipa hasta el Aeropuerto, o por el contrario única y exclusivamente la citada intervención [iba] hasta el sitio denominado marquetalia, tal y como se encuentra proyectado en el referido proceso contractual No. 1729 de 2018”.
En relación con dicho argumento, la Sala no realizará pronunciamiento adicional alguno, en la medida que el análisis correspondiente se realizó en el acápite denominado “De lo relativo a la determinación de la extensión del tramo vial objeto de la litis”. Por otra parte, el municipio accionado aseguró que aun cuando en la sentencia se ordenó la rehabilitación de la calzada, ciclovía y andenes del trayecto referido, no se tuvo en cuenta que el perito designado señaló que en la ciclovía se encuentran construidos - en el KM0-0700 A KM-0800 - unos puentes en madera que no están en buen estado.
Por tanto, pidió aclarar la providencia recurrida, para señalar si por razón de su ubicación, los puentes referidos hacen parte de la orden librada por el a quo y, por ende, si deben o no ser intervenidos por el propietario de la vía. Y agregó que en caso de que dichas estructuras no se entendieran incluidas en el imperativo judicial, debía modificarse la providencia para adicionarlas y acotar, además, que la rehabilitación de la calzada comprende también la de los elementos de la vía, tales como señalización, semaforización y cruces peatonales, entre otros.
En ese orden, a fin de resolver el cuestionamiento formulado por el extremo apelante, empezará la Sala por recordar que el principio de congruencia, de acuerdo con el cual en la sentencia solo pueden resolverse las pretensiones incoadas en la demanda (que son aquellas respecto de las cuales el demandado pudo ejercer su derecho de defensa), debe interpretarse y aplicarse de manera distinta en las acciones populares, teniendo en cuenta su propósito y la función que el juez cumple en ellas.
De esa manera, la jurisprudencia estableció que la regla de congruencia en las acciones populares se circunscribe a los hechos planteados en la demanda y exige simplemente que la persona y/o autoridad a la que se le imponen las órdenes de protección de derechos colectivos haya sido vinculada al proceso, siendo posible que los jueces a la hora de decidir analicen aspectos no planteados por las partes o que decidan más allá de lo pedido, eventos en los cuales se está frente a las figuras de los fallos extra y ultra petita, respectivamente.
Lo anterior en atención al carácter especial que reviste este tipo de medio de control y la relevancia de los derechos e intereses que busca proteger, ante lo cual, el Consejo de Estado permite que el juez popular: i) ampare derechos colectivos diferentes a los inicialmente invocados y, ii) se pronuncie sobre hechos adicionales a los expuestos en la demanda, pero esto, siempre que se relacionen con la acción u omisión demandada inicialmente (hecho generador del daño o la amenaza) y en general con la causa petendi.
Sobre el particular, a través de sentencia de 5 de junio de 2018, la Sala Seis Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado unificó jurisprudencia frente a la aplicación del principio de congruencia de las sentencias de acción popular. A ese efecto, puntualizó: “(…) la Sala considera que esta es la oportunidad pertinente para precisar dicha postura en el sentido de establecer que el juez de la acción popular puede pronunciarse sobre derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados, siempre y cuando tengan una estrecha relación con los derechos respecto de los cuales sí haya existido una solicitud expresa de protección y cuando la parte demandada se haya pronunciado sobre ellos a lo largo del proceso, es decir, que haya podido ejercer su derecho de defensa.
Lo anterior en atención a que aunque en materia de acciones populares se encuentra de por medio la salvaguarda de derechos e intereses colectivos que -como se dejó dicho-, sobrepasan el aspecto individual o meramente subjetivo, no puede dejarse de lado que la protección de los mismos se ventilan a través de un proceso judicial dentro del cual se deben respetar las garantías mínimas constitucionales para las partes, concretamente el debido proceso y como máxima expresión del mismo el derecho de defensa.
Al respecto, el artículo 5 de la Ley 472 de 1998 consagra el deber para el juez de la acción popular de velar “por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes” por lo que es claro que en aras de garantizar los derechos e intereses de la colectividad no puede sacrificarse el derecho fundamental constitucional al debido proceso.
(…) Entonces, si bien es cierto que el juez popular cuenta con amplias facultades para adoptar las decisiones e impartir las órdenes que considere necesarias para lograr la protección de los derechos e intereses colectivos que encuentre amenazados o lesionados, tal potestad no puede entenderse de manera absoluta por cuanto, con ocasión de esa atribución no puede llegar al extremo de desconocer las características propias de la acción popular y, en especial, las disposiciones que respecto de su trámite ha establecido el propio legislador.
(…)” – Se destaca –. Entonces, se puede colegir que sin perjuicio de las amplias facultades de que goza el juez constitucional y la flexibilidad en la aplicación del principio de congruencia en materia de acciones populares, la aplicación del mismo exige la consonancia de la sentencia con la situación fáctica y las pretensiones de la demanda, ya que es viable que se tengan en cuenta hechos distintos a los que aparecen en el escrito introductorio, pero siempre que tengan una estrecha relación con los derechos respecto de los cuales haya existido solicitud expresa de protección y, cuando la parte demandada se haya pronunciado sobre ellos a lo largo del proceso.
Bajo esa línea argumentativa, la Sala colige que atender los argumentos formulados por el municipio de Paipa en el recurso de apelación, tendientes a que se incluya en las órdenes de protección de derechos colectivos la intervención de los puentes peatonales, así como de los demás elementos de la vía, tales como señalización, semaforización y cruces peatonales, entre otros, ubicados en el tamo objeto del proceso; implicaría abordar en esta instancia el estudio de hechos nuevos que, en sí mismos, no guardan relación con la causa petendi formulada en la demanda.
Se trata de hechos desconocidos, que no fueron objeto del debate jurídico y probatorio a lo largo del proceso. Adicionalmente, no es cierto como se refiere en la alzada, que el perito designado haya manifestado que en la ciclovía se encuentran construidos - en el KM0-0700 A KM0800 - unos puentes en madera que no están en buen estado, pues en relación con el reseñado tramo, lo único que se indicó en el dictamen pericial, fue lo siguiente: “(…) • KM0+0700 A KM0+0800 Dentro de los siguientes 100 metros de recorrido, se observó: CALZADA: A partir de esta abscisa se observa una carpeta de rodadura en buen estado general.
Sobre este tramo vial el perfil continua con un ancho de calzada de 9.5 metros, y la paralela derecha de 3.4 metros y la paralela izquierda de 3.0 metros. Se observa que a las vías paralelas les fue instalada una capa de material granular, seguramente con el fin de nivelar los sitios más críticos debido a su mal estado de conservación. Sin embargo, por la falta de mantenimiento y por la época de lluvia, esta situación dificulta la transitabilidad de peatones y ciclistas por la vía, debido a la presencia de grandes apozamientos y baches ANDENES: Se observa que en el costado derecho aproximadamente en la abscisa KM0+0750 sector en donde la orilla del Lago Sochagota limita directamente con la vía; se adelantó un desarrollo urbanístico importante tipo Malecón, alameda o paseo, en el que este espacio público de 607 metros lineales aproximadamente da prioridad al peatón; inicia en el área de la paralela con un andén en loseta de concreto, con una rampa de acceso hacia un sendero que permite el tránsito peatonal seguro a orillas del Lago, el cual incluye plazoletas para la integración y esparcimiento familiar.
En el costado izquierdo de la vía, se encuentra un sector urbanizado de aproximadamente 72 metros lineales, por lo que se observa la presencia de andenes que son para uso exclusivo de los negocios que allí se encuentran, pues frente a unas edificaciones son usados como parqueaderos de vehículos y en otras están invadidos por construcciones temporales para el uso de negocios de atención al público fuera de la línea de paramento.
En las demás áreas no existe área dura definida como anden para el tránsito peatonal. (…)” Además, si bien en el dictamen se incluyeron una serie de fotografías en las que puede observarse la existencia de los puentes peatonales que refiere el apelante, lo cierto es que en el trámite del proceso no se puso de presente la existencia de las reseñadas estructuras, ni se acotó nada relacionado con las condiciones que las mismas ostentan, o la forma en que podrían estar vulnerando y/o amenazando derechos e intereses colectivos.
En ese orden, comoquiera que, en aras de garantizar el debido proceso en una de sus manifestaciones más importantes, el derecho de defensa no puede esta Corporación juzgar hechos cuya existencia no fue alegada en las oportunidades de las que disponían las partes dentro del proceso, la Sala concluye no resulta procedente emitir un pronunciamiento en el sentido referido.
En todo caso, resulta llamativo para Sala, que sea el municipio de Paipa el que sostenga en sede de alzada la necesidad de aclarar la providencia de primera instancia, a fin de precisar si por razón de su ubicación, los puentes peatonales hacen parte de la orden librada por el a quo, así como que la rehabilitación de la calzada comprende también la de los elementos de la vía, tales como señalización, semaforización y cruces peatonales, entre otros.
Lo anterior, porque de su argumentación (en lo que al reparo bajo estudio se refiere) no logra colegirse el interés que le asiste en controvertir la decisión apelada, y el ejercicio del derecho de impugnación presupone que quien pretenda ejercerlo, haya sufrido un agravio con la decisión. Por último, en el escrito contentivo del recurso de apelación, el municipio de Paipa cuestionó que en el literal B) del numeral tercero de la sentencia de primera instancia, se le haya ordenado establecer los espacios permitidos para el estacionamiento de vehículos en la vía objeto del proceso, a efecto de evitar la afectación del desarrollo de las actividades comerciales y la incomodidad de los visitantes.
Aseguró que el a quo desconoció que el Plan de Ordenamiento Territorial en su artículo 45 exige a los propietarios de establecimientos (almacenes, oficinas, iglesias, salones de convenciones, restaurantes, hoteles, mercados, supermercados y bazares), la determinación de dichos espacios (estacionamientos), y aseveró que, con fundamento en dicho imperativo, no resultaba viable la imposición de una orden en el sentido referido, en cabeza única y exclusivamente del ente territorial.
Sobre el particular, lo único que la Sala indicará, es que comparte el análisis del fallador de primera instancia, conforme al cual, es deber del Estado, en este caso representado por las autoridades territoriales, velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular, en el cumplimiento de la función pública urbanística (Decreto 1504 de 1998).
Esto, en la medida que en las competencias de los municipios se encuentra la de proteger el uso y goce del espacio público en su jurisdicción, como quiera que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 82 y 315-1 de la Constitución Política y 5° de la Ley 9 de 1989, los alcaldes son la primera autoridad de policía en su respectivo municipio y por lo tanto tienen el deber legal de hacer cumplir las normas constitucionales y legales.
Luego, se estima acertado que se haya ordenado al municipio de Paipa que proceda a implementar un plan de recuperación del espacio público en la ciclovía y los andenes de la calle 25 (vía las piscinas), adoptando medidas concertadas con los infractores o las acciones policivas correspondientes, y estableciendo los espacios permitidos para el estacionamiento de vehículos, en procura de evitar la afectación del desarrollo de las actividades comerciales y la incomodidad de los visitantes.
Se precisa que el referido imperativo no implica el desconocimiento de las previsiones que, en materia del establecimiento de espacios permitidos para el estacionamiento de vehículos prevea el Plan de Ordenamiento Territorial del ente municipal accionado (artículo 45), pues lo que se pretende es que el municipio, a través de las autoridades administrativas competentes, adopte medidas concertadas con los infractores o las acciones policivas correspondientes, para garantizar, en últimas, que las normas que regulan el referido asunto, sean cumplidas por sus destinatarios.
Por ende, el cargo examinado no prospera. Cuestión final En el proceso quedó establecido que, en relación con el tramo vial comprendido entre las coordenadas 5°46'29.44"N, 73° 7'2.59"O puente sobre el Rio Chicamocha, y las coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O puente Marquetalia (incluido en el Contrato de Obra No. 1729 de 2018), la orden de protección de derechos colectivos librada por el fallador de primera instancia, se contrajo a prescribir que el departamento de Boyacá debía: ejecución del contrato 1729 de 2018, proceder a viabilizar técnica y financieramente un nuevo proyecto de rehabilitación de la calzada, la ciclovía y los andenes de la Calle 25, cuya ejecución tendría que llevarse a cabo en el término de seis (6) meses adicionales.
Sin embargo, en atención a la respuesta emitida por el departamento de Boyacá frente al auto para mejor proveer proferido por esta Corporación el 12 de julio de 2023, la Sala evidenció que el Contrato No. 1729 de 2018 finalizó su ejecución el 30 de junio de 2023, y que se procedió con su liquidación. Asimismo, que las obras en aquel previstas, fueron ejecutadas a conformidad, con excepción justamente de la intervención del corredor vial de la Calle 25 del municipio de Paipa, concretamente en lo que tiene que ver con el tramo comprendido entre los puentes Rio Chicamocha y Marquetalia.
Por tanto, con el ánimo de velar por la protección efectiva y oportuna de los derechos colectivos amparados, la Sala modificará el literal A) del numeral tercero de la sentencia recurrida, a fin de concretar la orden de protección allí contenida, en consideración a las condiciones fácticas que actualmente enmarcan la litis, referidas concretamente a la necesidad de que el departamento accionado viabilice técnica y financieramente un nuevo proyecto de rehabilitación de la calzada, la ciclovía y los andenes de la Calle 25 del municipio de Paipa, concretamente desde las coordenadas 5°46'29.44"N, 73° 7'2.59"O puente sobre el Rio Chicamocha, hasta las coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O puente Marquetalia.
Esto, ante la falta de ejecución de las obras de intervención del referido trayecto, establecidas en el Contrato de Obra No. 1729 de 2018. Se precisará igualmente, que los recursos financieros que resulten del trámite de liberación de los recursos financieros no ejecutados en el marco del Contrato No. 1729 de 2018 (informada por el departamento de Boyacá en respuesta al auto para mejor proveer proferido en esta instancia) deberán ser incluidos en el nuevo proyecto que necesita de un nuevo proceso de contratación. Con lo anterior no se exceden los límites del pronunciamiento del juez de segunda instancia, en tanto, no se desmejora a ninguno de los intervinientes en el proceso, ni se hace más gravosa su situación; pues lo único que se procura, es delimitar la orden ya impartida, en consideración a la situación fáctica que se encontró acreditada en el presente trámite.
Conclusión En consideración a lo expuesto, la Sala encuentra pertinente modificar el numeral segundo del proveído apelado, para amparar además de los derechos colectivos allí señalados, los relativos a: i) el acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad y, ii) la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
El primero, debido a que como se señaló en la parte motiva de esta providencia, es el que mejor se ajusta a la controversia suscitada; y el segundo, en razón al carácter preventivo de la acción popular, en tanto, quedó demostrado el riesgo para la seguridad de los actores viales en el caso concreto. Asimismo, procederá a modificar y adicionar el numeral tercero de la sentencia recurrida, en el sentido de: 1) concretar la orden de protección contenida en el literal A) y, 2) agregar los literales C) y D), a fin de: Ordenar al departamento de Boyacá que, en el término máximo de seis (06) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, en su calidad de propietario de la vía objeto del proceso, y de conformidad con los estudios técnicos del caso, ejecute las obras de planeación e intervención (acciones de diseño, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación) que se adviertan como necesarias para adecuar el tramo vial de la Calle 25 del municipio de Paipa (calzada y ciclovía), comprendido desde las coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O (puente Marquetalia) hasta las coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, 73.117167 (Aeropuerto Juan José Rondón), a fin de mejorar su transitabilidad y garantizar la seguridad de sus usuarios.
Ordenar al municipio de Paipa que, en el término de seis (06) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, proceda a realizar los estudios técnicos del caso y a ejecutar las obras de planeación e intervención (acciones de diseño, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación) que se adviertan como necesarias para adecuar los andenes del tramo vial de la Calle 25 del municipio de Paipa, comprendido desde las coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O (puente Marquetalia) hasta las coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, 73.117167 (Aeropuerto Juan José Rondón), a efecto de garantizar que cumplan con las características de continuidad de superficie, ancho y nivel.
Lo anterior, teniendo en consideración particularmente las falencias, daños o afectaciones puestas de presente en el dictamen pericial recaudado en el proceso. Igualmente, en gracia de claridad se adicionará la sentencia recurrida con el objeto de precisar que los plazos para el cumplimiento de las órdenes de protección de derechos colectivos libradas en el marco del presente proceso podrán ajustarse dentro del comité de verificación de cumplimiento, de evidenciarse razonablemente la necesidad de que ello ocurra, con fundamento en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
En lo demás, la Sala confirmará la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las consideraciones expuestas. IV. COSTAS Costas en primera instancia 166. En la sentencia de primera instancia, el A quo condenó en costas a las entidades accionadas. Comoquiera que dicha decisión no fue objeto de recurso, permanecerá incólume.
Costas en segunda instancia 167. En relación con la condena en costas en segunda instancia, bastará con señalar que en la medida que en esta instancia no se encuentra demostrada la causación de costas y agencias en derecho, en aplicación del artículo 365.8 del CGP y de la jurisprudencia de unificación proferida el 6 de agosto de 2019 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, no hay lugar a condenar en costas en la alzada.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Modificar los numerales segundo y tercero (literal A) de la sentencia de primera instancia proferida el 8 de noviembre de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, los cuales quedarán así: “SEGUNDO: Amparar los derechos colectivos a la “la defensa del patrimonio público”, al “goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público”, “a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente” y “a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad”, amenazados o vulnerados por el departamento de Boyacá y el municipio de Paipa, por las omisiones indicadas en la parte motiva.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, se emiten las siguientes órdenes judiciales, orientadas a la restauración de las prerrogativas colectivas amparadas: A) Ordenar al Departamento de Boyacá, que en el término máximo de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria del presente fallo, proceda a viabilizar técnica y financieramente un nuevo proyecto de rehabilitación de la calzada, la ciclovía y los andenes de la carrera 25 de Paipa, desde las coordenadas 5°46'29.44"N, 73° 7'2.59"O puente sobre el Rio Chicamocha, hasta las coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O puente Marquetalia, cuya ejecución deberá llevarse a cabo en el término máximo de seis (6) meses adicionales.
De las precitadas actuaciones se deberán remitir los informes respectivos, dentro de los términos indicados, al Juzgado y a los integrantes del comité de verificación que se establecerá para el efecto. Lo anterior, por razón de la falta de ejecución de las obras de intervención previstas en el Contrato de Obra No. 1729 de 2018, respecto al tramo vial previamente identificado.
Los recursos financieros que resulten del trámite de liberación de los recursos financieros no ejecutados en el marco del Contrato No. 1729 de 2018, deberán ser incluidos en el nuevo proyecto que necesita de un nuevo proceso de contratación.” Segundo. Adicionar los literales C) y D) al numeral tercero de la sentencia de primera instancia apelada, con el fin de ordenar a las autoridades accionadas lo siguiente: “TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, se emiten las siguientes órdenes judiciales, orientadas a la restauración de las prerrogativas colectivas amparadas: (…) Ordenar al departamento de Boyacá, que en el término máximo de seis (06) meses, contados a partir de la ejecutoria del presente fallo, realice los estudios técnicos del caso y ejecute las obras de planeación e intervención (acciones de diseño, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación) que se adviertan como necesarias para adecuar el tramo vial de la Calle 25 del municipio de Paipa (calzada y ciclovía), comprendido desde las coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O (puente Marquetalia) hasta las coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, -73.117167 (Aeropuerto Juan José Rondón), a fin de mejorar su transitabilidad y garantizar la seguridad de sus usuarios.
Ordenar al municipio de Paipa, que en el término de seis (06) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, proceda a realizar los estudios técnicos correspondientes y a ejecutar las obras de planeación e intervención (acciones de diseño, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación) que se adviertan como necesarias para adecuar los andenes del tramo vial de la Calle 25 del municipio de Paipa, comprendido desde las coordenadas 5°46'8.56"N, 73° 6'50.24"O (puente Marquetalia) hasta las coordenadas 5°46'27.9"N 73°07'01.8"W 5.774421, -73.117167 (Aeropuerto Juan José Rondón), a efecto de garantizar que cumplan con las características de continuidad de superficie, ancho y nivel.
El cumplimiento de los literales C) y D) deberá darse teniendo en consideración particularmente las falencias, daños o afectaciones puestas de presente en el dictamen pericial recaudado en el proceso. Asimismo, de dichas actuaciones se deberán remitir los informes respectivos, dentro de los términos indicados, al Juzgado y a los integrantes del comité de verificación. (…)”.
Tercero. Adicionar la sentencia de primera instancia recurrida, a efecto de precisar que los plazos para el cumplimiento de las órdenes de protección de derechos colectivos podrán ajustarse por parte del juez de primera instancia en el marco del comité de verificación de cumplimiento, de evidenciarse razonablemente la necesidad de que ello ocurra, con fundamento en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
Cuarto. Confirmar en lo demás la sentencia apelada. Quinto. Sin costas en esta instancia. Sexto. En firme esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al Despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso. Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala Virtual, en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada (Firmado electrónicamente) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado (Firmado electrónicamente) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Constancia: Esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad.