TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sincelejo, quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada ponente: VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Acción de Tutela Asunto: Sentencia de segunda instancia Radicación: 70001-33-33-002-2023-00074-01 Accionante: José Javier González Meza Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Procedencia: Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo
1. EL ASUNTO POR DECIDIR Una vez agotadas las etapas propias del proceso, procede esta Sala a dirimir la impugnación presentada por la accionante contra el fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo el 09 de mayo de 2023.
2. LA SÍNTESIS FÁCTICA El actor relata que es beneficiario del programa de protección de la UNP donde le asignaron medidas de protección tales como carro blindado, dos (2) hombres de protección y un chaleco antibalas, medida ratificada en el año 2020 mediante estudio de reevaluación. Que en al año 2021 le fue revaluado el riesgo con la decisión del retiro de las medidas quitándole esquema de protección por considerar la UNP que ya no tiene la calidad de dirigente miembro de organizaciones sociales; que en ese mismo año se le realizó desmonte del esquema de seguridad; que posterior a ello, presentó tutela y mediante sentencia de 16 de diciembre de 2021 se ordena la UNP la restauración de la protección mientras se realizara un nuevo estudio de riesgo a raíz del atentado sufrido en octubre de 2021.
Que la UNP el 03 de diciembre de 2021, implementó nuevamente el esquema de protección; que el 23 de diciembre de 2021 se ratifican las siguientes mediante Resolución 0299. Que el 28 de abril de 2022 le fue notificada la Resolución 3266, mediante la cual le retiraron unas medidas de protección y le fueron ratificadas otras, decisión que recurrió en reposición el cual no fue respondido, configurándose- a su juicio-, el silencio administrativo por parte de la UNP, permitiendo con ello la continuidad y permanencia del esquema de protección: 2 hombres de protección, un chaleco antibala y un vehículo blindado, establecidos en la Resolución 0299.
Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ Que el 26 de julio de 2022 fue objeto de atentado a bala quedando el vehículo blindado con varios impactos de proyectil por arma de fuego, y destrucción por actos vandálicos y que tales hechos fueron presenciados por sus hombres de protección, y así le informó a la UNP.
Que el 04 de agosto de 2022 se vio envuelto en un hecho de persecución policiva, del cual viene siendo víctima en razón a las denuncias en contra de uniformados; que ese mismo día resultó privado de la libertad, y le fue incautado el vehículo de protección asignado; que el 11 de agosto de 2022 solicitó acompañamiento para acudir a una droguería y sus hombres de acompañamiento se presentaron sin el vehículo de protección por no haber disponibilidad en el momento.
Que el 15 de agosto de 2022, realizó llamados a sus hombres de protección para el desplazamiento a citas médicas, pero no obtuvo respuesta de ellos, y procedió a comunicar evento a la UNP; que el 16 del mismo mes y año fue visitado por un funcionario de la UNP por control al esquema de seguridad a quien le manifestó la ausencia de sus 2 hombres de protección y del vehículo blindado.
Que el 31 de agosto de 2022 envió petición a correspondencia@unp.gov.co solicitando el restablecimiento de sus derechos fundamentales por peligro inminente y extremo. Reclamó: envío de vehículo blindado, en calidad de préstamos, implementación de los elementos faltantes para su seguridad, y medio de comunicación. Que el 22 de septiembre de 2022, vía correo electrónico, recibió respuesta por parte de la UNP quien le comunicó que estaba adelantando una evaluación de riesgo a su favor, el cual no ha culminado, y que por ello no se ha validado el nivel de riesgo actual.
Que el 13 de septiembre (sic) solo recibió un medio de comunicación faltando otros elementos de protección tales como los 2 hombres y 1 vehículo blindado; que el 21 de marzo 2023 recibió una nueva amenaza a través de panfleto, y también lo comunicó al UNP. Que el 28 del mimo mes y año realizó ante la UNP nueva petición de implementación de medidas de protección faltantes, y que a la fecha no ha sido suministrados.
Que no ha cumplido con sus citas médicas por el riesgo que corre su vida, afectando con ello su derecho a la salud.
3. LOS DERECHOS INVOCADOS Invoca como derechos vulnerados la Vida y el Debido Proceso.
4. LA PETICIÓN DE PROTECCIÓN A título de pretensiones, solicitó que: 1. Se ordene a la UNP implementar las medidas faltantes y dar continuidad y permanencia al esquema de protección hasta tanto se obtenga el resultado de la última evaluación. 2. Que se vincule al Ministerio Público (Procuraduría General y Defensoría del Pueblo) para que se pronuncien respecto a los hechos relatados en la acción de tutela.
Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ Como medida cautelar solicitó con carácter preventivo reasignar inmediatamente las medidas de protección faltantes hasta que se resuelva de fondo la situación expuesta por existir un riesgo inminente de muerte.
5. EL RESUMEN DE LA CRÓNICA PROCESAL PRIMERA INSTANCIA La acción de tutela fue presentada el 24 de abril de 2023, tal como consta en acta individual expedida por la Oficina Judicial de Sincelejo, correspondiendo por reparto al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo. Su admisión ocurrió el 24 de abril de 2023, y se dispuso la vinculación a la Policía del departamento de Sucre.
Asimismo, se requirió al accionante a fin de que aportara la denuncia por amenaza de fecha 21 de marzo de 2023, la Resolución 3266, los recursos interpuestos contra dicho acto administrativo, y el panfleto alusivo en el escrito de tutela. La notificación del auto admisorio se realizó en la misma data de su expedición, como da cuenta la respectiva constancia adjunta en el expediente digital, suscrita por el secretario de la dependencia judicial indicada.
El 26 de abril de 2023, el Juzgado de primera instancia ordenó a la UNP-como medida provisional-, y de manera preventiva e inmediata adoptar una medida de protección valorando las denuncias de fecha 21 de noviembre de 2022 y 31 de marzo de 2022, realizadas por el actor ante la Fiscalía General de la Nación. Luego, por auto de la misma fecha vinculó al municipio de Sincelejo a la acción de la tutela de la referencia. Por auto de 28 de abril de 2023, se ordenó requerir a los juzgados Primero y Segundo Penal municipal de Sincelejo para que certificaran la existencia de medida de aseguramiento vigente en contra del accionante, y se indicara el delito imputado.
Finalmente, por auto de 04 de 2023 se ordenó la vinculación al INPEC y a la Fiscalía General de la Nación.
6. LA SINOPSIS DE LAS RESPUESTAS
6.1. INFORME DEL MUNICIPIO DE SINCELEJO: En lo que respecta a los hechos narrados en la acción de tutela el, municipio de Sincelejo señala que no tiene responsabilidad en la vulneración de derechos fundamentales, narrados por el accionante, además que no existen pruebas que permitan entrever que existe una vulneración de tales derechos.
Sostiene que, frente al caso del señor José Javier González Meza, se activó una ruta mediante oficio de fecha 8 de noviembre del 2021 y fue tratado en el subcomité de prevención, protección y garantías de no repetición del 23 de noviembre del 2021 y por hechos sobrevinientes su caso fue nuevamente tratado en el subcomité de prevención, protección y garantías de no repetición de fecha 17 de agosto del año 2022, tal y como se Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ encuentra estipulado en el artículo 2.4.1.2.32.
Atribuciones de las alcaldías según el decreto 1066 del 2015. Expresa que, se opone a todas y cada una de las pretensiones contenidas en la acción de tutela y a cada uno de los hechos que lo fundamenta, toda vez que existe “la falta de legitimación en la causa por pasiva” del trámite procesal, toda vez que el municipio de Sincelejo no es responsable del quebrantamiento de los derechos fundamentales del señor José González Meza, toda vez, que esta entidad desconoce los hechos narrados por el actor y no tiene ningún tipo de injerencia en las decisiones de la UNP.
6.2. INFORME DE LA POLICÍA NACIONAL DE SUCRE La Policía Nacional – departamento de Policía Sucre, señala que no existe ningún reproche o algún tipo de señalamiento en contra de esta entidad, a partir del cual se pueda inferir la existencia de un hecho que pueda demostrar una afectación, peligro u amenaza de algún derecho fundamental al accionante por parte de la Policía Nacional.
Indica que, la Policía Nacional no tiene la competencia para realizar las acciones realizadas por la parte actora, debido a que el decreto 1066 de 2015, dispone que la entidad competente para realizar la evaluación del nivel de riesgo al tipo de población a la que supuestamente pertenece el accionante es la Unidad Nacional de Protección (UNP), por lo anterior considera que existe una falta de legitimación en la causa por pasiva, es por ello que indica que la policía nacional no puede pronunciarse sobre lo manifestado por la parte demandante, ya que escapa de la órbita de su competencia. Por todo lo anterior considera que ninguno de los hechos que fundamentan el recurso de amparo es imputable al Departamento de Policía Sucre, debido a lo expuesto en el Decreto 1066 de 2015. 6.3 INFORME DE LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN: La Unidad Nacional de Protección, expresa que ha implementado una serie de medidas de protección tendientes a garantizarle los derechos fundamentales al accionante, de conformidad con los estudios de nivel de riesgo realizados por el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo – CTAR, la cual tuvo como base la matriz de riesgo que ha arrojado el instrumento estándar de valoración del riesgo individual evaluado por la Corte Constitucional mediante el Auto No.266 del 01 de septiembre de 2009.
Expresa que, el caso de la accionante, fue revaluado en el año 2022 por la UNP, y una vez culminado el estudio fue presentado ante los delegados que integran el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM los cuales validaron el riesgo según los parámetros del instrumento estándar de valoración aprobado por la Corte Constitucional, de tal forma que calificaron el riesgo como extraordinario con una matriz mínima de 50,55% por lo que, mediante Resolución No. 3266 del 28 de abril de 2022 realizaron la siguiente recomendación: "Finalizar esquema de protección tipo 2 conformado por un (1) vehículo blindado v dos (2) hombres de Protección. Ratificar un (1) chaleco blindado.
Implementar un (1) medio de comunicación", frente a la anterior resolución, el actor presentó el recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 7199 del 09 de agosto de 2022, donde la Unidad toma como decisión NO REPONER la decisión. Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ Afirma que, el motivo por el cual el Comité de Evaluación del Riesgo de Medidas y Recomendación de medidas CERREM profirió el acto administrativo número 7899 del 01 de septiembre de 2022 mediante el cual se recomienda Finalizar un (1) chaleco blindado y un (1) medio de comunicación al señor JOSE JAVIER GONZÁLEZ MEZA es porque el Juzgado Segundo Penal Municipal con Función de Garantías de la ciudad de Sincelejo profirió en contra de este una sentencia privativa de la libertad, en su lugar de residencia, por lo que, el caso del señor GONZÁLEZ MEZA se encuentra enmarcado en una de las causales de finalización de medidas señaladas en el numeral 8º del artículo 2.4.1.2.46 del Decreto 1066 de 2015 el cual establece "por imposición de medida de aseguramiento o pena privativa de la libertad que se cumpla en establecimiento de reclusión o con el beneficio de detención domiciliaria" sin embargo luego de haberse proferido la Resolución 7899 del 01 de septiembre de 2022, se inició la OT 539320 con el fin de hacer una Reevaluación de riesgo por temporalidad al señor JOSE JAVIER GONZÁLEZ MEZA, sin embargo la oficina Asesora Jurídica al solicitar información sobre dicha reevaluación a la subdirección de Evaluación del Riesgo esta respondió que se “inactivó definitivamente bajo la causal imposición de medida de aseguramiento o pena privativa de la libertad…” Por lo anterior propone la improcedencia de la acción de tutela, ya que el accionante podría utilizar la tutela contra decisiones que contengan un soporte legal.
7. LA DECISIÓN OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia de 09 de mayo de 2023 resolvió levantar medida provisional decretada inicialmente a través de auto de 26 de abril de 2023. Así, concedió el amparo del derecho constitucional a la Vida del accionante. En consecuencia, se ordenó la Unidad Nacional de Protección que resolviera la petición de 28 de marzo de 2023 presentada por el actor, y se determinará si hay lugar o no a las medidas de protección. Para ello, se concedió un término máximo de cuarenta y ocho (48) horas.
También se ordenó a la Fiscalía General de la Nación- Fiscalía 17 de Sincelejo, Instituto Penitenciario y Carcelario- INPEC-, concertar la toma de decisiones de medidas de seguridad y riesgo, desplegando acciones de protección y todas aquellas que demande la ley, tendientes a proteger el derecho a la vida del actor. De igual forma se concedieron 48 horas.
La sentencia se basó en las denuncias realizadas por el actor ante la Fiscalía General de la Nación que atentaban contra su vida. Señala que la UNP implementó medidas de protección de conformidad de a los estudios de nivel de riesgos realizados por el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo. Tuvo en cuenta el contenido de la Resolución 00003266 de 28 de abril de 2022 que adoptó recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas ERREM.
Sostuvo que la protección solo fue levantada hasta la comunicación del informe de Privación de la Libertad, y que en ocasión a ello se produjo la Resolución 7899 de 01 de septiembre de 2022, que recomendó finalizar algunos elementos de protección. También encontró probado el juez de primera instancia que la UNP- por solicitud del actor- dio apertura a la reevaluación de riesgo por temporalidad, y que la Subdirección de Evaluación del Riesgo manifestó que el estudio de nivel de riesgo del actor se inactivó por Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ la causal de imposición de medida de aseguramiento, y que luego de ello el accionante presentó nuevamente petición de protección. Consideró que al Estado, representado en las autoridades penitenciarias y carcelarias, le compete ser garante de la protección de los derechos fundamentales del interno, como lo ha sostenido la Corte Constitucional T-077 de 2013, y SU-122 de 2022.
Concluyó su análisis indicando que en atención a que el accionante se encuentra privado de la libertad con detención privativa en el domicilio, le corresponde a dicha entidad velar por la seguridad del actor, y que el INPEC informó que realiza las revisiones al privado de la libertad sin novedades; que si bien dicha entidad y la Policía Nacional no tenían conocimiento de la situación de amenaza sufrida por el actor, a aquellas les asiste el deber de protección de los privados de la libertad.
Finalmente, estimó procedente ordenar a la UNP que resolviera la petición del actor incoada el 28 de marzo de 2023 para que determine si hay lugar al decreto de medidas de protección. 8. LA IMPUGNACIÓN. 8.1 Impugnación por parte del accionante: el accionante impugnó la decisión de primera instancia manifestando que el fallo no atiende su pretensión de seguridad.
Señala que no se tuvo en cuenta el parágrafo del artículo 2.4.1.1.34 del Decreto 1066 de 2015 referido a que si bien existe medida de aseguramiento contra el titular, las medidas de protección que se estén brindando deberán ejecutarse respecto de su grupo familiar acogido por extensión; que esa es una razón suficiente para decretar la continuidad de la protección a su grupo familiar respecto del que alega ha sido objeto de vulneración, y a renglones seguidos, expone hechos de amenazas en contra de su madre que datan desde el año 2019 incluyendo un hecho ocurrido el 30 de abril de 2023.
El impugnante se muestra en desacuerdo con los argumentos esbozados por la Fiscalía General de la Nación y realiza una controversia frente a los mismos. También, hace una descripción detallada de la labor que cumple como líder social, y los numerosos riesgos y amenazas a las que ha tenido que enfrentarse por causa de su gestión. Continúa manifestando que el informe de la Unidad de Protección omite hechos de continuidad en los riesgos que ha tenido su trabajo político, y que se basan en conjeturas para tomar sus decisiones.
Asimismo, muestra sus diferencias con las respuestas dadas por el municipio de Sincelejo, el Departamento de Sucre y el INPEC. Hace énfasis también en que la falta de protección ha impedido cumplir con citas médicas y eso afecta a su salud, ya que en la actualidad no tiene sensibilidad del miembro inferior izquierdo, que sufre dolencias continuas, que su estado mental se ha afectado a raíz de los atentados, que sufre de trastorno de estrés postraumático lamentablemente.
Estima que las entidades a las que se les dio la orden de protección no son las idóneas para garantizar su seguridad ni el de su núcleo familiar; que las medidas anteriormente Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ establecidas por la Policía de Sucre y la Fiscalía General de la Nación no son suficientes ya que su humanidad se vio en riesgo de muerte por atentado; que el INPEC es una institución para apoyar el control de personas privadas de libertad y que por eso resulta imposible brindar un acompañamiento de seguridad a todas las diligencias establecidas para su salud.
En ese contexto, solicita que se ordene la UNP implementar las medidas faltantes: 2 hombres de protección, una camioneta blindada, dar continuidad al esquema de protección del que venía siendo beneficiario y su núcleo familiar: 2 hombres, una camioneta blindada, y un chaleco antibala; que se realice un nuevo estudio de riesgo teniendo en cuenta el riesgo de su núcleo familiar. 8.2 Impugnación por parte de la Unidad Nacional de Protección: Mediante apoderado, la UNP comunica que la Oficina Asesora Jurídica realizó verificación en SIGOB frente a la petición incoada por el señor José Javier González Meza el 28 de marzo de 2023, encontrando que se efectuó respuesta el 11 de mayo de 2023.
Que no existe vulneración de derechos por omisión o acción, y que no se debe confundir el derecho a obtener pronta respuesta de la petición con el contenido de lo que se pide. Que con la respuesta dada por la referida Oficina se ha configurado la figura de carencia actual por hecho superado, y en consecuencia solicita que aquella sea declarada en el presente asunto.
9. FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA PARA DECIDIR 9.1. COMPETENCIA: El Tribunal, es competente para conocer en Segunda Instancia, de la presente impugnación, en atención a lo establecido en el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991. 9.2 PROBLEMA JURÍDICO: conforme el escrito de tutela y los argumentos de impugnación, el problema jurídico consiste en determinar si hay lugar a la permanencia de la medida provisional decretada a través de auto de 26 de abril de 2023, y, si en el asunto se ha configurado hecho superado por cumplimiento a lo pedido.
Resuelto estos cuestionamientos se conocerá si la conducta del accionado ha vulnerado el derecho a la vida alegado por el accionante. Para arribar a la solución de lo planteado, se abordará el siguiente hilo conductor: I) procedencia excepcional de la acción de tutela; II) El derecho a la seguridad personal cuando se encuentra en riesgo la vida.
Reiteración de jurisprudencia; (III) Las obligaciones de la Unidad Nacional de Protección frente a los derechos de seguridad personal y a la vida de los líderes sociales y defensores de derechos humanos; IV) carencia actual de objeto; y, V) caso concreto. I.) PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA. La Constitución Política de 1991, en su artículo 86, contempla la posibilidad de reclamar ante los Jueces, mediante el ejercicio de la acción de tutela bajo las formas propias de un mecanismo preferente y sumario, la protección de los derechos fundamentales de todas las personas, cuando quiera que Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o incluso de los particulares.
Se trata entonces, de un instrumento jurídico confiado por la Constitución a los jueces, cuya justificación y propósito consiste en brindar a la persona la posibilidad de acudir sin mayores exigencias de índole formal y con la certeza de que obtendrá oportuna resolución a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que en su caso, consideradas sus circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, logrando así que se cumpla uno de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Constitucional.
Sin embargo, no debe perderse de vista que esta acción es de carácter residual y subsidiario; es decir, que solo procede en aquellos eventos en los que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que le permita al actor solicitar ante los jueces ordinarios la protección de sus derechos, salvo que se pretenda evitar un perjuicio irremediable, el cual debe aparecer acreditado en el proceso.
La H. Corte Constitucional1 ha señalado que, los jueces constitucionales deben evaluar las particularidades propias de cada caso concreto para determinar la idoneidad y eficacia del mecanismo judicial alterno, más allá de la simple existencia del mismo y sin olvidar que con ello no puede suplantarse la competencia del juez ordinario2. Sobre el particular, también ha sostenido que: “es necesario realizar un análisis sustancial, y no simplemente formal, al evaluar la existencia de mecanismos ordinarios para la protección del derecho fundamental vulnerado o amenazado.
En este sentido se ha insistido en que dicha evaluación no debe observar únicamente que el ordenamiento prevea la existencia de recursos o acciones para la solución por la vía jurídica de determinada situación, sino que en el contexto concreto dicha solución sea eficaz en la protección del derecho fundamental comprometido”3.
9.2.2. EL DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL CUANDO SE ENCUENTRA EN RIESGO LA VIDA. Reiteración de jurisprudencia. El artículo 2° de la Constitución Política establece como principios fundamentales del Estado “asegurar la convivencia pacífica” y “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida”. Lo anterior, al elevar la vida a un valor esencial, el cual debe ser protegido y defendido por las autoridades públicas y los particulares.
La Corte Constitucional en la Sentencia T-719 de 2003 indicó que la seguridad personal comporta tres “manifestaciones”, como: (i) valor constitucional pues se constituye como uno de los elementos del orden público que garantiza “las condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales por parte de las personas que habitan el territorio nacional”; 1 Sentencia T-154 de 2018 2 Sentencia T-404 de 2014. 3 Sentencia T-235 de 2012.
Reiterada en la sentencia T-404 de 2014. Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ (ii) derecho colectivo en la medida en que cobija a todos los miembros de la sociedad cuando se encuentren ante circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad pública, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art. 88, C.P.); y, (iii) derecho fundamental pues a pesar de no estar previsto en la Constitución Política como tal, se relaciona intrínsecamente con la dignidad humana y con los derechos a la vida y a la integridad persona.
Así las cosas, implica que todas las personas deben recibir una protección adecuada por parte de las autoridades ante riesgos extraordinarios, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad. En la referida oportunidad, la Sala Tercera de Revisión señaló que se debe efectuar un análisis de las características de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la protección para determinar cuáles son los riesgos que pueden calificarse dentro de dichos niveles.
En esa medida, en la Sentencia T-719 de 2003 la Corte acogió la denominada “escala de riesgos”, mediante cinco niveles diferenciables. A saber: (i) mínimo: aquel en el cual la persona solo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales4; (ii) ordinario: el soportado por igual por quienes viven en sociedad5; (iii) extraordinario: aquel que ninguna persona tiene el deber jurídico de soportar6;
(iv) extremo: se presenta cuando una persona está sometida a un riesgo extraordinario, grave e inminente que amenaza con lesionar su vida o la integridad personal7; y 4 Sentencia T-719 de 2003. “Nivel de riesgo mínimo. Ocupa este nivel quien vive en condiciones tales que los riesgos a los que se enfrenta son únicamente los de muerte y enfermedad naturales – es decir, se trata de un nivel en el cual la persona sólo se ve amenazada en su existencia e integridad por factores individuales y biológicos.
En realidad, nadie se ubica únicamente en este nivel, porque todas las personas están insertas en un contexto social determinado, sometiéndose por ende a los riesgos propios del mismo”. 5 “Nivel de riesgo ordinario, soportado por igual por quienes viven en sociedad. Se trata de los riesgos ordinarios, implícitos en la vida social, a los que se hizo referencia al principio de este acápite.
A diferencia de los riesgos mínimos, que son de índole individual y biológica, los riesgos ordinarios que deben tolerar las personas por su pertenencia a una determinada sociedad pueden provenir de factores externos a la persona –la acción del Estado, la convivencia con otras personas, desastres naturales -, o de la persona misma”. 6 “Nivel de riesgo extraordinario, que las personas no están obligadas a soportar.
Es este nivel el de los riesgos extraordinarios, que las personas no están jurídicamente obligadas a soportar, por lo cual tienen derecho a recibir protección especial de las autoridades frente a ellos. Para determinar si un riesgo tiene las características y el nivel de intensidad suficiente como para catalogarse de extraordinario y justificar así la invocación de un especial deber de protección estatal, es indispensable prestar la debida atención a los límites que existen entre este tipo de riesgo y los demás. Así, el riesgo en cuestión no puede ser de una intensidad lo suficientemente baja como para contarse entre los peligros o contingencias ordinariamente soportados por las personas; pero tampoco puede ser de una intensidad tan alta como para constituir un riesgo extremo, es decir, una amenaza directa contra los derechos a la vida e integridad personal de quien se ve sometido a él”. 7 “Nivel de riesgo extremo que amenaza la vida o la integridad personal.
Este es el nivel de los riesgos que, por su intensidad, entran bajo la órbita de protección directa de los derechos a la vida e integridad personal. Cuando los riesgos puestos en conocimiento de las autoridades reúnen todas las características señaladas anteriormente –esto es, cuando son específicos, individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros y discernibles, excepcionales y desproporcionados, y además se llenan los siguientes requisitos, los derechos a la vida y a la integridad personal estarían amenazados.
Estos requisitos adicionales son (i) que el riesgo sea grave e inminente, y (ii) que esté dirigido contra la vida o la integridad de la persona, con el propósito evidente de violentar tales derechos”. Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ (v) consumado: se configura cuando el riesgo que la persona no tiene el deber jurídico de soportar se ha concretado, y, por lo tanto, se han vulnerado los derechos a la vida o integridad personal8.
En todo caso, debe confluir un análisis de las características de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la protección, puesto que hay grupos que históricamente han sufrido amenazas a su seguridad personal, tales como los defensores de derechos humanos, los desplazados y los sindicalistas, entre otros. Posteriormente, en la Sentencia T-339 de 2010 se precisó la diferencia entre “riesgo” y “amenaza” con el fin de determinar el ámbito en que la administración puede otorgar medidas de protección especial.
De esta manera, consideró necesario definir, además de una escala de riesgos, una escala de amenazas. A saber: • Nivel de riesgo: a) mínimo: la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) ordinario: proviene tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad.
En este nivel no es posible exigir del Estado medidas de protección especial. • Nivel de amenaza: a) ordinaria: representa un peligro específico e individualizable, cierto, importante, excepcional y desproporcionado. Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por parte del Estado para hacer cesar las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho y; extrema: se presenta cuando una persona se encuentra sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la integridad personal.
En este nivel el individuo puede exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como título jurídico para exigir protección por parte de las autoridades9. En suma, la vida y la integridad personal son derechos fundamentales que deben ser garantizados y preservados por el Estado.
Frente a individuos cuyo nivel de riesgo sea como mínimo extraordinario, la Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional reiteró que los contenidos concretos de esta obligación son: (i) “identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona10”, (ii) “valorar cada situación individual y la existencia, las características y la fuente del riesgo que se ha identificado11”, (iii) “definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes12”, (iv) “la obligación de 8 Riesgo consumado.
Este es el nivel de las violaciones a los derechos, no ya de los riesgos, a la vida e integridad personal: la muerte, la tortura, el trato cruel, inhumano o degradante, representan riesgos que ya se han concretado y materializado en la persona del afectado. En tales circunstancias, lo que procede no son medidas preventivas, sino de otro orden, en especial sancionatorias y reparatorias”. 9 Sentencia T-399 de 2010. 10 Sentencia T-666 de 2017. 11 Sentencia T-750 de 2011. 12 Sentencia T-666 de 2017.
Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ asignar tales medios”, (v) “la obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, así como de tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución”, (vi) “la obligación de dar una respuesta efectiva, en caso de signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigar o disminuir sus efectos”, y, finalmente, (vii) “la prohibición de adoptar decisiones que generen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias”13.
Así mismo, las autoridades encargadas del estudio y la implementación de medidas de seguridad tienen una serie de obligaciones relativas a la debida diligencia respecto a la valoración y determinación de las amenazas, ya que su incumplimiento también conduce a la vulneración del derecho a la seguridad personal. Por lo anterior, deben tenerse en cuenta las condiciones específicas del afectado y el contexto social en el cual desarrolla sus funciones.
Pensando en ello, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 4065 de 2011, creó la Unidad Nacional de Protección -UNP- como una entidad de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior, con carácter de organismo nacional de seguridad. El artículo 3 de citado decreto establece que el objetivo de la UNP es articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas o de género, entre otras, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario.
Seguidamente, el artículo 4 de la referida norma establece dentro de las funciones de la UNP, entre otras: (i) definir las medidas de protección que sean oportunas, eficaces e idóneas, y con enfoque diferencial, atendiendo a los niveles de riesgo identificados; (ii) implementar los programas de protección que determine el Gobierno Nacional, de competencia de la unidad, dirigidos a salvaguardar los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal;
(iii) hacer seguimiento y evaluación a la oportunidad, idoneidad y eficacia de los programas y medidas de protección implementadas, así como al manejo que de las mismas hagan sus beneficiarios y proponer las mejoras a que haya lugar; (iv) brindar de manera especial protección a las poblaciones en situación de riesgo extraordinario o extremo que le señale el Gobierno Nacional o se determine de acuerdo con los estudios de riesgo que realice la entidad; y 13 Sentencia T-750 de 2011.
Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ (v) realizar la evaluación del riesgo a las personas que soliciten protección, dentro del marco de los programas que determine el Gobierno Nacional, de competencia de la unidad, en coordinación con los organismos o entidades competentes.
Aunado a lo anterior, el Decreto 4912 de 2011 (compilado en el Decreto 1066 de 2015) organizó el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en riesgo extraordinario o extremo, con base, entre otros, en un “enfoque diferencial”.
El artículo 2.10 del Decreto 4212 de 2011 define las medidas de prevención como “acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el Estado para el cumplimiento del deber de prevención en lo que se refiere a la promoción del respeto y garantía de los derechos humanos de los sujetos protegidos del programa”, dentro de las cuales prescribe las siguientes: (i) los planes de prevención y de contingencia14;
(ii) los cursos de autoprotección15; (iii) el patrullaje16; y (iv) la revista policial17. Asimismo, precisa que las medidas de protección son “acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el Estado con el propósito de prevenir riesgos y proteger los derechos a la vida, integridad, libertad, y seguridad personal de los protegidos” (Art. 3, numeral 9).
Las medidas de protección se clasifican según el nivel de riesgo y según el cargo. En atención al riesgo pueden ser: (i) esquema de protección18; (ii) recursos físicos de soporte a los esquemas de seguridad19; (iii) medio de movilización[20; (iv) apoyo de reubicación temporal21; (v) apoyo de trasteo22; (vi) medios de comunicación23; y (vii) blindaje de inmuebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad24. 14 La Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior con el apoyo de la Unidad Nacional de Protección, los departamentos y los municipios concurrirán en la formulación de los planes de prevención y de contingencia contemplando un enfoque diferencial, que tendrán por objeto contrarrestar las amenazas, disminuir las vulnerabilidades, potenciar las capacidades institucionales y sociales y fortalecer la coordinación institucional y social para la disminución del riesgo.
Los Planes de Prevención y Contingencia determinaran las estrategias y actividades a implementar; las entidades llamadas a desarrollarlas en el marco de sus competencias, así́ como los diferentes indicadores de gestión, producto e impacto para determinar su oportunidad, idoneidad y eficacia”. 15 “Herramienta pedagógica que tiene el propósito de brindar a las personas, grupos y comunidades en situación de riesgo, contemplando un enfoque diferencial, elementos prácticos que permitan disminuir sus vulnerabilidades e incrementar sus capacidades a fin de realizar una mejor gestión efectiva del mismo”. 16 Es la actividad desarrollada por la Fuerza Pública.con un enfoque general, encaminada a asegurar la convivencia y seguridad ciudadana y dirigido a identificar, contrarrestar y neutralizar la amenaza”. 17 “Es la actividad desarrollada por la Policía Nacional con un enfoque particular, preventivo y disuasivo, encaminada a establecer una interlocución periódica con el solicitante de la medida”. 18 Compuesto por los recursos físicos y humanos otorgados a los protegidos del Programa para su protección. Tipo 1: Esquema individual corriente para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo corriente, 1 conductor y 1 escolta.
Tipo 2: Esquema individual blindado para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo blindado, 1 conductor y 1 escolta. Tipo 3: Esquema individual reforzado con escoltas, para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo corriente o blindado, 1 conductor y 2 escoltas. Tipo 4: Esquema individual reforzado con escoltas y vehículo, para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo blindado, 1 vehículo corriente, 2 conductores y hasta 4 escoltas.
Tipo 5: Esquema colectivo, para brindarle protección a un grupo de 2 o más personas, e incluye: 1 vehículo corriente o blindado, 1 conductor y 2 escoltas. 19 Son los elementos necesarios para la prestación del servicio de protección de personas y consisten entre otros en vehículos blindados o corrientes, motocicletas, chalecos antibalas, escudos blindados, medios de comunicación y demás que resulten pertinentes para el efecto”. 20 Son los elementos necesarios para la prestación del servicio de protección de personas y consisten entre otros en vehículos blindados o corrientes, motocicletas, chalecos antibalas, escudos blindados, medios de comunicación y demás que resulten pertinentes para el efecto”. 21 Es el recurso que se otorga a un protegido en procura de salvaguardar su vida, integridad, libertad y seguridad, durante los desplazamientos.
Estos pueden ser de las siguientes clases: Tiquetes aéreos internacionales, tiquetes aéreos nacionales o apoyo de transporte fluvial o marítimo”. 22 Constituye la asignación y entrega mensual al protegido de una suma de dinero de entre uno (1) y tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, según las particularidades del grupo familiar del caso, para facilitar su asentamiento en un lugar diferente a la zona de riesgo.
Este pago se aprobará hasta por tres (3) meses y el monto se determinará tomando en consideración el número de personas del núcleo familiar con los que se reubica el protegido”. 23 “Son los equipos de comunicación entregados a los protegidos para permitir su contacto oportuno y efectivo con los organismos del Estado, el Programa de Prevención y Protección, a fin de alertar sobre una situación de emergencia, o para reportarse permanentemente e informar sobre su situación de seguridad”. 24 Modificado por el Art. 2, Decreto Nacional 567 de 2016.
Consiste en los elementos y equipos de seguridad integral, para el control del acceso a los inmuebles de propiedad de las organizaciones donde se encuentre su sede principal. 95. Según el artículo 6 del Decreto 4912 de 2011 son objeto de protección en razón del riesgo, entre otros, los siguientes sujetos: “1. Dirigentes o activistas de grupos políticos Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ En todo caso, la UNP determinará el nivel de riesgo, la necesidad y la idoneidad de las medidas según las recomendaciones del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI), del Grupo de Valoración Preliminar (GVP) y del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM.
En relación con la estrategia de protección, el Decreto 4912 de 2011 señala que la misma será coordinada por la UNP, y contempla 2 tipos de procedimientos de protección: (i) en virtud del riesgo y (ii) en razón del cargo. Frente a las personas en virtud del riesgo, el artículo 40 de la referida norma define un procedimiento ordinario a través de las siguientes etapas: (i) recepción de solicitud de protección y caracterización del solicitante.
(ii) verificación de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y análisis de la existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que desarrolla por parte de la UNP; (ii) recopilación y análisis de la información en campo sobre la situación de riesgo por parte del CTRAI, mediante la consulta a diferentes entidades públicas y organismos de seguridad del Estado;
(iii) análisis de la situación de riesgo por parte del GVP, presentada por el CTRAI; (iv) validación del nivel de riesgo determinado a cargo del CERREM, quien profiere las recomendaciones al director de la UNP de las medidas a que haya lugar; y, (v) la adopción de medidas de protección por parte de este último funcionario, la notificación de la decisión, la implementación de las medidas, su seguimiento y su reevaluación. Finalmente, los artículos 44, 45 y 46 del Decreto 4912 de 2011 definen, en su orden, las causales de suspensión de las medidas de protección, el procedimiento para la suspensión y, por último, la finalización de las medidas de protección. El respectivo Comité podrá recomendar la finalización de las medidas de protección, entre otras, (i) “por el resultado de la valoración de nivel de riesgo, si de éste se concluye que la medida de protección ha dejado de ser necesaria o que no la amerita, en atención a la realidad del riesgo que pese sobre el protegido del programa, (ii) cuando se demuestre la falsedad de la información, (iii) cuando el protegido no permita la reevaluación del riesgo, (iv) por solicitud expresa y libre del protegido, (v) por vencimiento del periodo o cargo, (vi) por imposición de medida de aseguramiento o pena privativa de la libertad, (vii) por imposición de sanción de destitución del cargo, y, finalmente, (viii) por muerte del protegido”25. y especialmente de grupos de oposición. 2.
Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o campesinas. 3. Dirigentes o activistas sindicales. 4. Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones gremiales. 5. Dirigentes, Representantes o miembros de grupos étnicos. 6. Miembros de la Misión Médica. 7.
Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al Derecho Internacional Humanitario. 8. Periodistas y comunicadores sociales. 9. Víctimas de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, incluyendo dirigentes, lideres, representantes de organizaciones de población desplazada o de reclamantes de tierras en situación de riesgo extraordinario o extremo”.
Por su parte, el artículo 7 ibídem enlista a las personas objeto de protección en razón del cargo: “1. Presidente de la República de Colombia y su núcleo familiar. Los demás familiares que soliciten protección, estarán sujetos al resultado de la evaluación del riesgo. 2. Vicepresidente de la República de Colombia y su núcleo familiar. 3.
Los Ministros del Despacho. 4. Fiscal General de la Nación5. Procurador General de la Nación. 6. Contralor General de la República. 7. Defensor del Pueblo en el orden nacional. 8. Senadores de la República y Representantes a la Cámara. 9. Gobernadores de Departamento. 10. Magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura”. 25 Sentencia T-411 de 2018.
Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ 9.2.3. las obligaciones que se derivan para la unidad nacional de protección, con respecto al derecho a la seguridad personal y la vida de los líderes sociales y defensores de derechos humanos. De acuerdo con la jurisprudencia, el derecho a la seguridad personal se traduce en obligaciones específicas por parte del Estado.
La Sentencia T-719 de 2003 enumeró, sin el ánimo de establecer un listado taxativo, las siguientes: “1. La obligación de identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como la de advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados. Por eso, no siempre es necesario que la protección sea solicitada por el interesado. 2.
La obligación de valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las características (especificidad, carácter individualizable, concreción, etc.) y el origen o fuente del riesgo que se ha identificado. 3. La obligación de definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice. 4.
La obligación de asignar tales medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz. 5. La obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y de tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución. 6.
La obligación de dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus efectos. 7. La prohibición de que la Administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias, con el consecuente deber de amparo a los afectados.26” Además de las mencionadas obligaciones, la jurisprudencia constitucional ha insistido que las autoridades encargadas del estudio y la implementación de medidas de seguridad “deben tener en cuenta las condiciones específicas del afectado y adoptar medidas con enfoque diferencial, cuando se trate de, entre otros, líderes sindicales, líderes campesinos y comunitarios, líderes indígenas y afrodescendientes y, en general, defensores de derechos humanos.”27. 26 Sentencia T-719 de 2003.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Estas obligaciones fueron reiteradas en las sentencias T-750 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-411 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido, T-199 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y T-388 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. 27 Sentencia T-411 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido. En este mismo sentido, la Sentencia T-924 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) ratificó la importancia de contar con un enfoque diferencial sensible a las particularidades del solicitante o protegido.
Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ En lo que concierne a la evaluación del nivel de riesgo y otorgamiento de medidas de protección, en el marco de los actos administrativos proferidos por la UNP. La H. Corte Constitucional ha establecido al menos tres subreglas relevantes frente al contenido y alcance del derecho al debido proceso, que pueden resumirse de la siguiente forma: “(i) Deber de realizar un nuevo pronunciamiento, por insuficiente motivación. Cuando la entidad encargada se pronuncie sobre la adopción de medidas de protección, su prórroga o retiro, y se demuestra la ausencia de una suficiente motivación en el acto adoptado por esta, lo que corresponde es ordenar que se profiera un nuevo pronunciamiento que atienda todos los argumentos alegados por el actor y se aclaren las razones por las cuales le asiste o no lo pretendido.
(ii) Seguridad del nivel de riesgo y motivación completa; instrumento para acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. A través del nuevo pronunciamiento se le brinda seguridad a la parte interesada información acerca de su nivel de riesgo y, además, con el análisis de cada uno de los requerimientos manifestados por el solicitante y la motivación completa de la decisión de la administración, se le dota a éste de un instrumento necesario para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si así lo estima necesario.
(iii) Deber de motivación técnica y específica. Las actuaciones administrativas que lleven a cabo estudios de valoración del nivel de riego o de las medidas de protección deben estar justificadas en estudios técnicos individualizados y específicos que los fundamenten de manera suficiente y razonable, los cuales solo pueden desconocerse con base en argumentos suficientes que también estén sustentados en conceptos especializados.”[65] El deber de motivación al que se ha hecho referencia cumple, al menos, dos fines constitucionalmente relevantes.
Por una parte, tiene como propósito evitar posibles arbitrariedades o abusos de autoridad de la entidad que los profiere, en tanto le impone la obligación de resolver situaciones jurídicas con base en argumentos racionales y razonables. De otra parte, asegura que cuando está en discusión la disposición de un derecho, el afectado cuente con todas las condiciones sustanciales y procesales para la defensa de sus intereses, en el evento que requiera controvertir la decisión. En resumen, la UNP tiene el deber de garantizar las medidas de protección que estime adecuadas y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario o extremo sobre una persona se materialice.
La adopción de dichas medidas debe ser oportuna y ajustada a las circunstancias del caso particular. Adicionalmente, las decisiones proferidas tienen que respetar las garantías propias del debido proceso administrativo y, en particular, la carga de motivación. El razonamiento debe estar soportado en argumentos técnicos y específicos sobre su situación; y no en consideraciones abstractas sobre el nivel de riesgo, o en consideraciones ocultas que no permitan al interesado “conocer las razones por las cuales este fue denegado u otorgado de manera diferente a sus expectativas, ya que para ejercer el derecho a la defensa requiere saber a qué argumentos oponerse.” Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________
8.4. CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO. Sobre el fenómeno de carencia actual del objeto por hecho superado, la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia28, ha precisado que la acción de tutela, en principio, “pierde su razón de ser cuando durante el trámite del proceso, la situación que genera la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados es superada o finalmente produce el daño que se pretendía evitar con la solicitud de amparo”.
En estos supuestos, la tutela no es un mecanismo judicial adecuado pues ante la ausencia de supuestos fácticos, la decisión que pudiese tomar el juez en el caso concreto para resolver la pretensión se convertiría en ineficaz. En efecto, si lo que el amparo constitucional busca es ordenar a una autoridad pública o un particular que actúe o deje de hacerlo, y “previamente al pronunciamiento del juez de tutela, sucede lo requerido, es claro que se está frente a un hecho superado, porque desaparece la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales”29.
En otras palabras, ya no existirían circunstancias reales que materialicen la decisión del juez de tutela. En ese orden, esa Alta Corporación ha desarrollado la teoría de la carencia actual de objeto y ha aclarado que ese fenómeno se produce cuando ocurren dos situaciones específicas: (i) el hecho superado y (ii) el daño consumado. Así las cosas, la primera hipótesis “se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que “carece” de objeto el pronunciamiento del juez.
La jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en tutela”30. En ese orden, el hecho superado significa la observancia de las pretensiones del accionante a partir de una conducta desplegada por el agente transgresor.
En otros términos, la omisión o acción reprochada por el tutelante, ya fue superada por parte del accionado. También se ha señalado que se configura la carencia actual de objeto por hecho superado, entre otras circunstancias, por ausencia de interés jurídico o sustracción de materia.31 En este punto y siguiendo por su claridad, el módulo I, acciones constitucionales, acción de tutela, de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, de febrero de 2017, en su página 90 tenemos que: “De acuerdo con la jurisprudencia constitucional colombiana; en principio, la acción de tutela se torna improcedente cuando se configura el fenómeno de la carencia actual de objeto32.
Esta figura se presenta cuando la orden del juez en relación con lo solicitado en la demanda resulta inocua pues no surtiría ningún efecto33, lo cual ocurre, por ejemplo, cuando las situaciones de hecho que amenazan o vulneran los derechos de las personas han cesado o desaparecido 28 Sentencia T-970 de 2014. 29 Sentencia T-168 de 2008. 30 Sentencia SU-540 de 2007. 31 Entre otras, Sentencias T-1207 de 2001, T-923 de 2002, T-935 de 2002, T-539 de 2003, T-936 de 2002, T- 414 de 2005, T- 1038 de 2005, T-1072 de 2003, T-428 de 1998 32 Al respecto, se pueden ver, entre muchas otras, las sentencias T-332A de 2014 (MP Nilson Pinilla), T-414A de 2014 (MP Andrés Mutis Vanegas), T-382 de 2015 y T-304 de 2016 33 Corte Constitucional, sentencia T-533 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ durante el trámite de la tutela, o cuando en razón a la vulneración de los derechos fundamentales, se ha ocasionado un daño irreparable.
Así, la Corte Constitucional ha entendido que la carencia actual de objeto es una consecuencia de dos eventos diferenciados34: “el daño consulado” y el “hecho superado” Daño Consumado Hecho superado Se configura cuando se afectan de manera definitiva los derechos de las personas afectadas antes de que el juez de tutela logre pronunciarse sobre la petición de amparo, por ejemplo, cuando ocurra la muerte del accionante.
“Se configura cuando la causa que dio origen a la acción desaparece porque, entre el momento de la interposición de la acción de tutela y el momento del fallo, se satisface por completo la pretensión contenida en la demanda. Es decir, cuando aquello que se pretendía obtener con la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que la orden se produzca” La Corte Constitucional ha sostenido en múltiples ocasiones que, en principio el juez de tutela no está obligado a pronunciarse de fondo sobre el caso que estudia cuando se presenta un hecho superado; sin embargo, puede hacerlo (es potestativo), “si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera.”35 Por su parte, en la hipótesis del daño consumado la situación es diferente.
Este evento tiene lugar cuando “la amenaza o la vulneración del derecho fundamental han producido el perjuicio que se pretendía evitar con la acción de tutela. La configuración de este supuesto ha sido declarada por la Corte, por ejemplo, en los casos en que el solicitante de un tratamiento médico fallece durante el trámite de la acción como consecuencia del obrar negligente de su E.P.S.36, o cuando quien invocaba el derecho a la vivienda digna fue desalojado en el curso del proceso del inmueble que habitaba”37.
En casos como los anotados, esa Corporación ha reiterado que, si la consumación del daño ocurre durante el trámite de la acción, es deber del juez constitucional pronunciarse sobre el fondo del asunto38. Lo anterior, con propósito de evitar que situaciones con iguales características se produzcan en el futuro39. Esto último, con el propósito de defender la efectividad de las garantías fundamentales como expresión del sistema de valores y principios que nutren el ordenamiento jurídico. 34 Corte Constitucional, sentencia SU-540 de 2007 (MP.
Álvaro Tafur Galvis) 35 Sentencia T-387-18 36 Sentencias T-478 de 2014 y T-877 de 2013. 37 Sentencia T-637 de 2013. 38 Sentencia SU-540 de 2007, oportunidad en la que la Corte unificó su posición en cuanto a emitir un pronunciamiento de fondo, aunque se constate que el daño ya está consumado. 39 En la sentencia T-576 de 2008, en la cual se conoció de la muerte de un niño como consecuencia de la falta de atención médica, se resolvió proteger la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, dado que no resultaba posible amparar su dimensión subjetiva debido a la configuración de la carencia actual de objeto por daño consumado.
En consecuencia, la Sala ordenó a la E.P.S. accionada “que en reconocimiento de su responsabilidad por la no protección de los derechos constitucionales fundamentales de los niños”, emprendiera acciones como colgar una placa en lugar destacado y visible a la entrada de todas sus clínicas en las que se resaltara la obligación en cabeza de las personas que prestan atención en salud de proteger en todo momento los derechos fundamentales de los niños a la salud y a la vida en condiciones de calidad y de dignidad.
Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ 8. CASO CONCRETO. La pretensión de la acción de tutela promovida por el señor José Javier González Meza contra la Unidad Nacional de Protección- (UNP) es la referida a que se ordene al accionado implementar medidas de protección faltantes para su seguridad, concretadas en dos (2) hombres de protección y una camioneta); y, que se dé continuidad y permanencia al esquema de protección del que es beneficiario hasta tanto se obtenga resultado de la última evaluación. En el trámite de primera instancia y como medida provisional, el juez ordenó a la Unidad Nacional de Protección-UNP adoptar medida de protección valorando las denuncias de fecha 21 de noviembre de 2022 y 31 de marzo de 2022 realizadas por el actor ante la Fiscalía General de la Nación. Posteriormente, mediante sentencia de 09 de mayo de 2023 se concedió el amparo del derecho a la vida, para ello, se ordenó la Unidad Nacional de Protección que resolviera la petición incoada por el actor el 28 de marzo de 2023, determinando si hay lugar o no al decreto de medidas de protección. A la Fiscalía General de la Nación- Fiscalía Seccional 17 de Sincelejo, al INPEC y a la Policía Departamental de Sucre se les ordenó concertar la toma de medidas de seguridad y riesgo desplegando acciones de protección tendientes a proteger el derecho a la vida del accionante.
La anterior decisión fue impugnada por el accionante mostrando inconformidad con la orden de levantamiento de la medida provisional porque a su juicio ésta debe continuar para su núcleo familiar cuando el titular tiene medida privativa de la libertad. Insiste en que se le otorguen las medidas de protección faltantes en su esquema, y que se realice un nuevo estudio de riesgo teniendo en cuenta su núcleo familiar.
El argumento central de su contrariedad radica en que a su juicio su derecho a la vida está en riesgo por los atentados de los que ha sido víctima a lo largo de su gestión como líder social es objeto de persecución política. Expone y solicita en sede de impugnación que su señora madre también está en riesgo y requiere protección. Por su parte, la Unidad Nacional de Protección también impugnó la decisión por considerar que existe cumplimiento a la orden dada en tutela ya que el 11 de mayo de 2023 se emitió respuesta al tutelante, y que por tanto en el asunto se ha configurado carencia actual de objeto por hecho superado.
Pues bien, está demostrado en el expediente que el señor José Javier González Meza ha acudido ante la UNP y la Fiscalía General de la Nación con el objeto de poner en conocimiento amenazas en contra de su vida e integridad. También está probado que mediante Resolución 00003266 de 28 de abril de 2022, la UNP dio a conocer al referido señor la validación del nivel de riesgo como Extraordinario, y adoptó medidas de protección recomendadas por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas- CERREM, así: finalizar 1 vehículo blindado, 2 hombres de protección; y ratificó 1 chaleco blindado, e implementó un medio de comunicación. La temporalidad de estas medidas era de 12 meses contados a partir de la firmeza del acto.
Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ Contra el acto administrativo descrito el accionante interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto de manera desfavorable a través de Resolución 7199 de 09 de agosto de 2022. Posteriormente, el 31 de agosto de 2022 el actor presentó solicitud para restablecimiento de medidas de protección por situación de peligro inminente, y en respuesta de 22 de septiembre de 2022, la UNP le informó que se encontraba adelantando una evaluación de riesgo a su favor, que el procedimiento no había culminado, y que por tal razón no se había validado el nivel de riesgo actual.
El 28 de marzo de 2023 el actor solicitó nuevamente restablecimiento de medidas, y en el escrito de tutela manifestó que no había obtenido respuesta a ello. El A quo en providencia de 25 de abril de 2023, -que resolvió la medida provisional-, consideró que el demandante ha sufrido varias amenazas contra su vida, y que aun cuando fueron puestas en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación y la Unidad Nacional de Protección éstas no las habían atendido hasta ese momento.
Para aquella data estaba próximo a vencer el plazo de las medidas vigentes, y se accedió a la solicitud de medida provisional en aras de evitar que el actor quedara expuesto totalmente al riesgo. Consideró que la medida era necesaria para evitar que dicha amenaza se concretara en una vulneración. Este fue el sustento de la orden provisional de primera instancia, el cual culminó con la sentencia definitiva en la que dispuso el levantamiento de la medida, y protegió el derecho a la vida con órdenes distintas o de otra índole, que a juicio de esta Sala atienden la pretensión que en sede de tutela podía salir avante para el actor, como lo es la orden de respuesta a la petición de 28 de marzo de 2023.
Frente al primer punto resuelto por el juzgado, esto es, el levantamiento de la medida provisional, estima esta Sala que la decisión es conforme con la integralidad de la parte motiva y aún más la resolutiva de la sentencia, toda vez que se concedió la protección del derecho a la Vida desde dos aristas: la primera, la referida a que se resolviera la petición de 28 de marzo de 2023 en la que se determinaría - por el organismo competente-, el decreto o no de las medidas de protección para el actor; y la segunda, con la orden de concertación de medidas de seguridad y riesgo impartida a la Fiscalía General de la Nación y el Instituto Penitenciario y Carcelario.
En principio, no resulta procedente para el operador jurídico invadir las competencias y funciones propias de las entidades encargadas de realizar los estudios y evaluaciones de riesgos. Empero, en punto al análisis de dichas evaluaciones por parte del juzgador (contenidas en el acto administrativo), la Corte Constitucional40 ha establecido algunas reglas en garantía del derecho al debido proceso, a saber: «deber de realizar un nuevo pronunciamiento cuando exista insuficiente motivación;
(ii) la evaluación del nivel de riesgo y su motivación completa son instrumentos importantes para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en la medida que permiten al ciudadano conocer los fundamentos de lo decidido por la UNP; y (iii) el deber de motivación técnica.» 40 Sentencia T-015 de 2022, Expedientes (i) T-8.312.889 y (ii) T- 8.312.898, M.P Gloria Stella Ortiz Delgado.
Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ De otra parte, observa este Tribunal que el actor en escenario de impugnación varía sus pretensiones ya que solicita que el esquema de seguridad se amplíe a su núcleo familiar y se realice un nuevo estudio de riesgo, aspectos que no fueron propuestos en la primera instancia y frente a los cuales el juez no pudo pronunciarse por desconocerlos y, aunado, el accionado tampoco tuvo la oportunidad de controvertirlos.
Por tal razón, se desestiman dichos argumentos. En lo que respecta al numeral segundo de la sentencia, esto es, la concesión del término de 48 horas para para que la Unidad Nacional de Protección determinara si había lugar o no a las medidas de protección reclamadas por el actor, se observa que la referida entidad aportó OFI23-00022766 de 11 de mayo de 2023, dirigido al señor José Javier González Meza, en respuesta a la pluricitada petición de 28 de marzo de 2023.
En la respuesta la UNP hace un recuento de anterior orden judicial impartida el 16 de diciembre de 2021 por el Juzgado 6 Administrativo de Sincelejo y confirmada por el Tribunal Administrativo de Sucre el 09 de febrero de 2022, en la que dispuso que dicho ente continuara adelantando el proceso de valoración de riesgo al actor por los hechos de amenaza del 25 de octubre de 2021, y que durante el tiempo de espera del resultado se le realizara la continuidad del esquema de protección. Manifiesta la UNP que esta orden fue cumplida con la Resolución 10299 de 23 de diciembre de 2021 concediendo 1 vehículo, 2 hombres de protección, y 1 chaleco.
Que posteriormente por prioridad, se realizó el estudio de evaluación de nivel de riesgo por el Cuerpo Técnico de Riesgo –CTAR, quien realizó verificaciones de las actividades de campo, recopilación y análisis, apreciación de orden público de la zona donde ocurrieron los hechos de amenaza del actor, y en consecuencia se profirió la Resolución que dio lugar a ajustar las medidas de protección, considerando las pertinentes un chaleco y un medio de comunicación. Respecto a su situación actual alega la UNP que en atención a la situación de privación de libertad que cumple el accionante la entidad está impedida para brindarle protección o realizar un nuevo estudio de riesgo conforme el Decreto 1066 de 2015, numeral 8 del art. 2.4.1.2.46.
Con la respuesta a la petición aludida se entiende cumplida la orden contenida en el numeral 2° de la sentencia de tutela de primera instancia, por lo que se declarará configurada la carencia de objeto habida cuenta que con la respuesta dada por la Unidad Nacional de Protección se logró la respuesta a la petición de fecha 28 de marzo de 2023 incoada por el actor.
Es importante acotar que si el accionante está en desacuerdo con el contenido de la decisión que contiene la respuesta dada por la UNP podrá, si a bien lo tiene, acudir a la vía judicial idónea que permita controvertir los argumentos allí expuestos. Por ello, esta Sala precisa que la presente acción de tutela si bien pretendía la protección al derecho a la Vida éste se garantizó mediante la orden de respuesta a la petición ya descrita, y aún más con la medida provisional decretada mientras el accionante obtenía la respuesta Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ a su solicitud con el fin de proteger al accionante, y proteger también su derecho fundamental al debido proceso.
Aunado, la decisión de ajustar las medidas del actor viene dada desde el año 2022 cuyo acto administrativo fue notificado en su momento al interesado. Así, existe presunción de legalidad frente al contenido de los mismos. Finalmente, en lo que respecta a la restricción de libertad que tiene actualmente el accionante, como bien lo dijo el A quo, es el Instituto Penitenciario y Carcelario el encargado de velar por la seguridad de los privados de la libertad, quienes realizan rondas de control y vigilancia de los mismos.
De igual forma, la asistencia y traslado a los servicios médicos que requiera el privado de la libertad podrá concertarlo con dicha entidad toda vez que se trata de la garantía de su derecho a salud y la vida. Valga decir que en el escrito de tutela, el accionante no alegó negativas de este ente para la atención de sus compromisos médicos.
En ese entendido, se confirmará la sentencia impugnada que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado. 9.1. Conclusión. Este Tribunal encuentra satisfecha la petición elevada por el actor, en consecuencia, se confirmará el fallo impugnado salvo en lo que respecta al numeral segundo frente al cual se encontró hecho superado.
DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE – SALA CUARTA DE DECISIÓN, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA:
PRIMERO: Declarar hecho superado respecto a la orden contenida en el numeral segundo de la sentencia de 29 de mayo de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Sincelejo, conforme lo expuesto.
SEGUNDO: En los demás, CONFIRMAR en el fallo de fecha 209 de mayo de 2023, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta decisión a todas las partes, por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR este expediente, a la CORTE CONSTITUCIONAL para su eventual revisión.
QUINTO: ORDENAR el archivo del expediente, surtidos los tramites anteriores. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por la Sala, en sesión virtual de la fecha
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Tribunal Administrativo de Sucre Rad. 70001.33.33.002.2023.00074.01 Despacho 03 _______________________________________________________ Los Magistrados, VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY