PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO – Fundamento normativo / NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - En materia de servicios públicos domiciliarios - Síntesis del caso: Corresponde a la Sala determinar si procede la declaratoria de nulidad de los actos administrativos contenidos en las siguientes resoluciones: (i)SSPD- 20148300048655, del 11 de diciembre de 2014 y (ii)SSPD-20158300007175, del 16 de marzo de 2015, mediante las cuales la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió un procedimiento administrativo sancionatorio y le impuso una multa a Empresas Públicas de Medellín - EPM.
Para tal efecto, de conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, la Sala deberá analizar si Empresas Públicas de Medellín notificó en debida forma la respuesta dada a las peticiones formuladas por Lina Andrea Flórez Albanés. Extracto: (…) Ahora bien, en materia de servicios públicos domiciliarios, el decreto ley 19 de 2012, “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, vigente para la época de los hecho, reguló de manera particular y específica la forma en que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y los prestadores de servicios públicos domiciliarios, deben notificar sus decisiones a los usuarios en desarrollo del contrato de condiciones uniformes, de la siguiente manera: (…) De lo anterior se colige que una de las formas de notificación dispuestas en el ordenamiento jurídico, es a través de medios electrónicos, forma de notificación en la cual se deberá guardar observancia de lo dispuesto en el artículo 56 de la ley 1437 de 2011, norma que se hallaba vigente para la fecha de los hechos y que, posteriormente, fue modificada por el artículo 10 de la ley 2080 de 2021, cuyo tenor literal es el siguiente: (…) Conforme lo anterior, se colige que la notificación de los actos administrativos se entiende surtida cuando el administrado accede al acto administrativo, es decir, cuando conoce el contenido del mismo (…) Así las cosas, esta Sala concluye que, en el supuesto que la administración notifique sus decisiones a través de medios electrónicos, debe entenderse surtida en debida forma dicha notificación en el momento que el administrado, no solo reciba el correo, sino, además, que acceda al contenido del mismo, lo cual debe ser certificado por la entidad.
(…) Ahora bien, en su recurso de alzada la parte demandante indicó que la notificación se entiende surtida con la recepción del mensaje de datos, mas no con la apertura del mismo, afirmación que, para la Sala no es de recibo, pues, como ya se dijo en acápites anteriores, la sola recepción del mensaje no garantiza que el administrado conozca la decisión adoptada por la administración, comoquiera que, puede darse el caso de que el mensaje de datos sea recibido, pero que el mismo no quedé en la bandeja de entrada principal del buzón electrónico y, por ende, el destinatario no pueda conocer la existencia del mismo.
En ese orden de ideas, ante la falta de prueba mediante la cual se acredite que, efectivamente el administrado conoció la decisión adoptada por la entidad, debe tenerse como no notificada la decisión adoptada por Empresas Públicas de Medellín – EPM en el oficio 156AE-2014046771, del 14 de mayo de 2014, mediante la cual se da respuesta a las peticiones formuladas por LAFA los días 26 de abril y 12 de mayo de 2014.
Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA Magistrado Ponente: Daniel Montero Betancur.
Medellín, D.E., siete (7) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicado 05001 33 33 009 2015 00833 01 Demandante Empresas Públicas de Medellín – EPM Demandado Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Naturaleza Nulidad y restablecimiento del derecho Providencia Sentencia 108 de 2023 Temas Procedimiento administrativo sancionatorio / Notificación personal por correo electrónico se surte cuando el administrado acceda al contenido del acto administrativo Decisión Confirma sentencia Aprobado en acta 46 de 2023 Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2017 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín, en cuya parte resolutiva dispuso (se transcribe textual, como aparece a folio 239): “PRIMERO. - DECLÁRASE PROBADA la excepción de Legalidad de los actos administrativos’ propuesta por la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, impetrado por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. contra esa entidad y en contra de la señora LINA ANDREA FLÓREZ ALBANÉS, de conformidad con la motivación expuesta en precedencia. “En consecuencia, “SEGUNDO. - NIÉGANSE las súplicas de la demanda”.
I.
ANTECEDENTES. - 1.- La demanda. - Mediante escrito radicado el 27 de julio de 2015 en los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín, Empresas Públicas de Medellín - EPM formuló demanda, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 3 de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y de Lina Andrea Flórez Albanés, con el fin de obtener pronunciamiento respecto de las siguientes pretensiones: 1.1.- Que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las siguientes resoluciones: (i) SSPD-20148300048655, de 11 de diciembre de 2014, “Por la cual se resuelve una investigación por silencio administrativo” y (ii) SSPD- 20158300007175, del 16 de marzo de 2015, “Por la cual se decide un recurso de reposición”. 1.2.- A título de restablecimiento del derecho, se solicita lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 11): “SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad anterior y a título de restablecimiento del derecho, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, proceda a reconocer y pagar a favor de Empresas Públicas de Medellín E.S.P. la suma de DOS MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL PESOS M.L. ($2.464.000), correspondientes al valor de la Multa impuesta en los actos cuya nulidad se solicita.
“TERCERA: Que la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS, indexe la suma que EPM tuvo que pagar como consecuencia de la multa impuesta mediante los actos demandados y anulados, ordenando dicha indexación desde el día siguiente a aquel en que se realizó el pago, y hasta la devolución por parte de la SSPD de dicha suma. “CUARTA: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos demandados, y al no haberse configurado el silencio administrativo positivo en ellos sustentado y de cuyos efectos se benefició la señora LINA ANDREA FLÓREZ ALBANÉS, se CONDENE a la citada señora a reconocer y pagar a favor de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. el dinero que ésta Entidad tuvo que asumir para el cumplimiento de la ejecución del silencio administrativo positivo ordenado en los actos señalados.
“QUINTA: Que en virtud de la condena solicitada anteriormente la señora LINA ANDREA FLÓREZ ALBANÉS, indexe la suma que EPM tuvo que asumir desde el momento en que registró el saldo a favor en la cuenta contrato No. 1501714, correspondiente a la facturación del mes de marzo de 2015, y hasta la devolución por parte de la Sra. FLÓREZ de dicha suma”. 1.3.- Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.4.- Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada.
Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 4 2.- Los hechos. - Los fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1.- El 26 de abril de 2014, Lina Andrea Flórez Albanés remitió vía correo electrónico una petición ante Empresas Públicas de Medellín – EPM, la cual se radicó bajo el consecutivo 2014066363. 2.2.- Sin haberse vencido el término para que Empresas Públicas de Medellín – EPM diera respuesta a la petición, Lina Andrea Flórez Albanés remitió nuevamente petición el 12 de mayo de 2014, en la que consignó como dirección electrónica para notificaciones la siguiente: italiana55@yahoo.com, petición que fue radicada con el consecutivo 2014075452. 2.3.- Mediante oficio 2014046771, del 14 de mayo de 2014, Empresas Públicas de Medellín – EPM dio respuesta, dentro del término legal, a las peticiones formuladas por Lina Andrea Flórez Albanés, decisión que fue remitida al correo electrónico italiana55@yahoo.com., dejándose constancia del “acuse recibido entregado: 5/14/2014 4:31:57 PM”. 2.4.- Mediante auto de apertura de investigación y pliego de cargos 20148300008426, del 1 de septiembre de 2014, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios le informó a Empresas Públicas de Medellín – EPM que incurrió, presuntamente, en un silencio administrativo positivo, imputándosele como cargo el siguiente: “ausencia de respuesta a las peticiones de 26 de abril radicada vía correo electrónico y la comunicación radicada personalmente con el No. 2014075452 del 12 de mayo de la presente anualidad ”. 2.5.- En oficio 2014093410, del 15 de septiembre de 2014, Empresas Públicas de Medellín – EPM presentó los descargos ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, posteriormente, en la oportunidad concedida, presentó sus alegatos. 2.6.- Mediante resolución SSPD-20148300048655, del 11 de diciembre de 2014, se impuso una sanción contra Empresas Públicas de Medellín – EPM por valor de $2’464.000 y, a su vez, se le ordenó “ conceder los efectos del SAP, ordenando retirar los valores facturados en los últimos 5 meses anteriores al reclamo de conformidad con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994”.
Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 5 2.7.- Inconforme con lo decidido, Empresas Públicas de Medellín interpuso y sustentó recurso de reposición y en subsidio de apelación. 2.8.- Mediante resolución SSPD-20158300007175, del 16 de marzo de 2015, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió el recurso de reposición, confirmando lo decidido y, respecto del recurso de apelación, rechazó el mismo por improcedente. 3.- Normas violadas y concepto de violación. La parte actora invocó, como fundamento de sus pretensiones, el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, los artículos 53, 54, 56, 67 y 77 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y los artículos 112, 113 y 158 de la ley 142 de 1994.
Como concepto de violación manifestó que, de haberse valorado en su conjunto las pruebas aportadas al procedimiento administrativo sancionatorio, no habría lugar a la expedición de los actos administrativos acusados, pues Empresas Púbicas de Medellín – EPM hubiera demostrado que el silencio administrativo por el cual estaba siendo investigada no se había configurado, ya que la petición fue resuelta y, además, dicha respuesta fue notificada en debida forma de conformidad con la legislación aplicable al caso.
Indicó que la decisión de rechazar por improcedente el recurso de apelación vulnera el derecho al debido proceso, pues se le está negando al investigado la posibilidad de que el procedimiento administrativo se surta en una segunda instancia. Señaló que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no podía imputarle cargos a Empresas Públicas de Medellín – EPM por haber, presuntamente, incurrido en un “silencio administrativo positivo” y, una vez descartada tal situación, al resolver el recurso de reposición, imponerle sanción por una conducta que no le fue imputada en el proceso administrativo sancionatorio, esto es, “ausencia o indebida notificación de la respuesta”.
Manifestó que, Empresas Públicas de Medellín – EPM aportó al procedimiento administrativo sancionatorio la constancia de “recibido” de la respuesta remitida al correo electrónico de la peticionaria, a pesar de cual, la Superintendencia de Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 6 Servicios Públicos Domiciliarios concluyó que “la empresa no demostró que la decisión fue notificada en debida forma ya que no acreditó que el usuario hubiera accedido al acto administrativo”, interpretándose así, indebidamente, las normas relacionadas con la notificación de las actuaciones administrativas. 4.- La actuación procesal de primera instancia. - La demanda fue admitida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín, mediante auto del 24 de agosto de 2015 (fl. 87), providencia que se notificó en debida forma a la parte demandada y al Ministerio Público. 4.1.- La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, dentro de la oportunidad legal, contestó la demanda en escrito que obra entre los folios 118 a 128, mediante el que se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual señaló que si bien el artículo 67 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo permite la notificación por correo electrónico cuando el interesado acepte la notificación por este medio, en el presente asunto la usuaria que radicó el derecho de petición ante Empresas Públicas de Medellín – EPM no autorizó expresamente esta forma de notificación. A su vez, indicó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Empresas Públicas de Medellín no acreditó que la usuaria haya accedido al contenido del acto administrativo que le fue remitido por correo electrónico.
Respecto del rechazo del recurso de apelación, manifestó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la ley 489 de 1998, en procesos administrativos sancionatorios como el de la referencia, solo procede el recurso de reposición, toda vez que se trata del ejercicio de una facultad delegada por la Superintendente. En cuanto a la presunta incongruencia entre el cargo imputado y la sanción aplicada, precisó que la sanción que se le impuso a Empresas Públicas de Medellín – EPM se dio en razón de la existencia de un silencio administrativo positivo, el que se configuró por no haberse demostrado que la peticionaria haya tenido acceso al contenido del acto administrativo que le fuera remitido por correo electrónico.
Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 7 4.2.- Por su parte, Lina Andrea Flórez Albanés, dentro de la oportunidad legal, contestó la demanda en escrito que obra entre los folios 172 a 178, mediante el que se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual refirió que en el curso del proceso administrativo sancionatorio, Empresas Públicas de Medellín – EPM no logró demostrar que notificó en debida forma el contenido de la decisión, a través de la cual, resolvió sus peticiones, por lo que la usuaria no tuvo la oportunidad de controvertir lo decidido.
Con fundamento en lo anterior, formuló la excepción que denominó “legitimación en la causa por pasiva”. 5.- La sentencia. - Mediante sentencia del 11 de diciembre de 2017 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín se negaron las súplicas de la demanda, para lo cual señaló que los actos administrativos expedidos por los Directores Territoriales de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante los que se finaliza el procedimiento administrativo sancionatorio, en virtud de la delegación efectuada por el Superintendente del ramo, no pueden ser objeto de apelación, debido a que el acto administrativo expedido por el funcionario delegatario está sometido a los mismos recursos que procederían contra las decisiones del delegante (Superintendente).
Agregó que la notificación, como forma de publicidad de los actos administrativos, es un requisito de oponibilidad del mismo ante el destinatario, de manera que un yerro en la notificación de la decisión implica que el mismo sea ineficaz respecto del administrado y que la firmeza del acto quede en vilo, hasta que se corrija el yerro o se produzca la notificación por conducta concluyente.
Agregó, además, lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folios 236 vto y 237): “Ahora bien, estima esta Agencia Judicial que le asiste parcialmente la razón a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS en cuanto a los razonamientos empleados para imponer sanción a EPM por la ocurrencia del silencio administrativo positivo, en virtud de la solicitud de compensación que propuso la señora FLÓREZ ALBANÉS, por cuanto no es cierto que la petente no hubiera aceptado de manera expresa que se notificara la respuesta a través de medios electrónicos, no sólo porque así se anotó de manera específica y clara en la petición radicada el doce (12) de mayo de 2014, como se observa a folio 35 vto, sino porque como ya se explicó, no Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 8 puede darse otra interpretación al hecho incontrovertible de que la petente hubiera indicado únicamente su correo electrónico en la petición inicial del veintiséis (26) de abril de 2014, sin informar un domicilio para remitir la citación con fines de notificación personal de que trata el artículo 67 y 68 del CPACA, de manera que sí estaba habilitada EPM para enviar la respuesta a través de mensaje de datos remitido al correo informado por la interesada.
“No obstante, el Despacho no comparte lo argumentado por la entidad accionante, quien afirma que la respuesta en cuestión si fue notificada en debida forma, pues aunque hay constancia del acuse de recibo de la misma en el buzón de la señora FLÓREZ ALBANÉS, no se demostró por ningún medio que la interesada hubiera accedido a la respuesta remitida a través del mensaje de datos enviado el catorce (14) de mayo de 2014, dado que en la Constancia que se aportó y que fue expedida por Certimail, en la Casilla ‘Abierto’ no figura ninguna anotación, con lo cual el enteramiento del Oficio No. 0156AE-2014046771 de catorce (14) de mayo de 2014 nunca se perfeccionó, pues debe recordarse que el inciso final del artículo 56 del CPACA prevé expresamente que la notificación por medios electrónicos se considerará surtida a partir de la fecha y hora que el interesado acceda al acto administrativo, lo cual deberá ser certificado por la administración ”. 6.- El recurso de apelación. La parte demandante, en la oportunidad pertinente, presentó escrito de apelación frente al fallo de primera instancia (fls. 246 a 251), en virtud del cual solicitó revocar dicha sentencia. En su escrito, la demandante señaló que, en lo que respecta a la notificación personal de los actos administrativos por correo electrónico, le corresponde a la administración, ya sea directamente o por un tercero, certificar el acuse de recibo del mensaje electrónico con el cual se envía el acto administrativo que se pretende notificar, en el que se debe indicar la fecha y hora en la que el administrado tuvo acceso al mensaje de datos y, por ende, el acto administrativo adjunto al mismo.
Agregó la recurrente en su recurso de alzada que (se transcribe de forma textual como aparece a folio 247 vto): “En ese sentido, se entiende que la señora Lina Andrea Flórez al recibir en la bandeja de entrada de su correo electrónico la respuesta a las peticiones formuladas por EPM accede a la información suministrada por la entidad que represento, cumpliéndose así con lo regulado por el inciso segundo del artículo 56 de la Ley 1437 de 2011, cuya interpretación lejana a la realizada por la A quo, no puede ser otra diferente a entender que el acceso a la información y la fecha de notificación están determinadas por el momento en que el correo efectivamente se recibe, hecho que innegablemente se presentó en este caso, y ello acudiendo incluso al mismo referente normativo al que se remite la sentencia y es que la fecha y hora de entrega es la que determina tanto la notificación personal del acto administrativo como en la electrónica, ese momento a partir del cual el interesado se entiende notificado de la decisión pues la administración le posibilita o permite acceder a la información que reclama o a la decisión tomada y a partir de dicha entrega o recibo es que corre el término para la interposición de los Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 9 recursos pertinentes, siendo imposible exigirle a la entidad pública que supervise si el interesado lee la respuesta física que se le entrega en el acto de notificación personal o si el interesado abre el correo cuando de una notificación electrónica se trata, razón por cual no se comparte la ‘interpretación teleológica’ a la que afirma llegar la A quo del citado artículo 56, a partir de la cual se elimina el valor del Acuse de recibo debidamente certificado y se niega cualquier relevancia al hecho de que ingresar a un correo electrónico que está en nuestra bandeja de entrada es un acto que depende total y exclusivamente de la voluntad del administrador del correo, en este caso, la señora Lina Andrea Flórez, quien incluso, desde el mismo panel de lectura de su correo electrónico de Yahoo pudo haberse enterado del contenido de la decisión, sin necesidad de abrir el correo”. 7.- El trámite en segunda instancia. - El recurso presentado en los términos expuestos fue admitido por auto de 21 de febrero de 2018 (fl. 259).
Posteriormente, se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo1, oportunidad en la que se registraron las siguientes intervenciones: 7.1.- La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (demandada), en memorial visible de folio 263 a 271, presentó sus alegatos de conclusión en esta instancia; no obstante, los argumentos planteados en este escrito no guardan relación con la controversia que se suscita en el asunto de la referencia, pues hace referencia a la forma en que debe realizarse la medición del servicio público de alcantarillado. 7.2.- Lina Andrea Flórez Albanés (demandada), en memorial visible de folio 273 a 282, presentó sus alegatos de conclusión en esta instancia, oportunidad en la que reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda, en el sentido de que no se logró acreditar que se le haya puesto en conocimiento el contenido de la respuesta dada a sus peticiones. 7.3.- Empresas Públicas de Medellín – EPM (demandante), en memorial visible de folio 283 a 287, presentó sus alegatos de conclusión en esta instancia, oportunidad en la que insistió en que la notificación personal de los actos administrativos remitidos por correo electrónico, se surte a partir de que el destinatario recibe el correo, mas no desde el momento en que este lee el contenido de la decisión. 1 Fl. 261.
Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 10 7.4.- Por su parte, el Ministerio Público no emitió pronunciamiento en esta etapa. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 1.- Competencia. La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2017 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo consagrado en el numeral 2 del artículo 155 ibídem pues, al estimar razonadamente la cuantía, la pretensión de mayor valor no excedió los 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la demanda (fl. 28). 2.- Aspectos procesales: 2.1.- Oportunidad de la acción. - De conformidad con el artículo 164 (numeral 2, literal d) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
En este caso, se observa que la notificación personal del acto administrativo acusado, esto es, la resolución SSPD 20158300007175, del 16 de marzo de 2015, se surtió el 26 del mismo mes y año2, razón por la cual la parte actora tenía hasta el 27 de julio de 2015 para presentar la demanda. La demanda se radicó ante la oficina de apoyo de los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín el 27 de julio de 2015 (fl. 30), de donde se sigue que en este caso no operó el fenómeno jurídico de la caducidad. 2 Fl. 60.
Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 11 3.- El problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si procede la declaratoria de nulidad de los actos administrativos contenidos en las siguientes resoluciones: (i) SSPD- 20148300048655, del 11 de diciembre de 2014 y (ii) SSPD-20158300007175, del 16 de marzo de 2015, mediante las cuales la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió un procedimiento administrativo sancionatorio y le impuso una multa a Empresas Públicas de Medellín - EPM.
Para tal efecto, de conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, la Sala deberá analizar si Empresas Públicas de Medellín notificó en debida forma la respuesta dada a las peticiones formuladas por Lina Andrea Flórez Albanés. 4.- Marco jurídico aplicable. - Sea lo primer advertir que, la notificación de los actos administrativos es un requisito sine qua non para la eficacia de las decisiones que adopte la administración, comoquiera que por medio de esta actuación se da a conocer la decisión adoptada a la persona o personas interesadas, quienes a partir de ese momento pueden ejercer su derecho de contradicción, a través de la interposición de recursos o, en algunos casos, acudiendo de manera directa a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir su legalidad.
En lo que tiene que ver con la naturaleza y finalidad de la notificación de los actos administrativos, el H. Consejo de Estado3 ha dicho (se transcribe textualmente, como aparece en la providencia en cita): “La notificación se ha definido como el acto material de comunicación, mediante el cual se ponen en conocimiento del interesado las decisiones que profiere la Administración, en cumplimiento del principio de publicidad, para que aquel pueda ejercer su derecho de defensa … En virtud del principio de publicidad, consagrado en los artículos 209 de la C.P. y 3º del CPACA, la Administración da a conocer sus decisiones, mediante comunicaciones, notificaciones o publicaciones, con la finalidad de garantizar el derecho al debido proceso, en especial, el derecho a la defensa y a presentar los recursos establecidos por la Ley.
Este requisito de publicidad es un presupuesto de eficacia u oponibilidad, frente a terceros, como lo ha explicado la Jurisprudencia, más no de validez; es decir, el acto nace a la vida jurídica desde su expedición, pero su fuerza vinculante comienza a partir 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia del 5 de diciembre de 2017, expediente: 11001 03 24 000 2017 00329 01.
Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 12 del momento en que se ha producido su notificación o publicación. Así mismo, es de señalar que el Consejo de Estado ha expresado su criterio en reiteradas oportunidades en cuanto a que el acto administrativo existe desde que se expide, y que su eficacia está condicionada a su publicación o notificación”.
Ahora bien, en materia de servicios públicos domiciliarios, el decreto ley 19 de 2012, “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, vigente para la época de los hecho, reguló de manera particular y específica la forma en que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y los prestadores de servicios públicos domiciliarios, deben notificar sus decisiones a los usuarios en desarrollo del contrato de condiciones uniformes, de la siguiente manera: “Artículo 43.
Notificaciones. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y los prestadores de los servicios públicos domiciliarios, notificarán la decisión sobre los recursos interpuestos por los usuarios en desarrollo del contrato de condiciones uniformes, mediante comunicaciones que se enviarán por correo certificado o por correo electrónico en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
De ello quedará constancia en el respectivo expediente”. De la norma en cita se infiere que, la notificación de los actos administrativos proferidos por las entidades en mención, se surtirá de conformidad con las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estatuto qué, en relación con la notificación de los actos administrativos de carácter particular, dispone lo siguiente: “Artículo 66.
Deber de notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto. Los actos administrativos de carácter particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones siguientes. “Artículo 67. Notificación personal. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.
“En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. “El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. “La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades: Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 13 “1.
Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera. “2. En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas.
A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos”. De lo anterior se colige que una de las formas de notificación dispuestas en el ordenamiento jurídico, es a través de medios electrónicos, forma de notificación en la cual se deberá guardar observancia de lo dispuesto en el artículo 56 de la ley 1437 de 2011, norma que se hallaba vigente para la fecha de los hechos y que, posteriormente, fue modificada por el artículo 10 de la ley 2080 de 2021, cuyo tenor literal es el siguiente: “Artículo 56.
Notificación electrónica. Las autoridades podrán notificar sus actos a través de medios electrónicos, siempre que el administrado haya aceptado este medio de notificación. “Sin embargo, durante el desarrollo de la actuación el interesado podrá solicitar a la autoridad que las notificaciones sucesivas no se realicen por medios electrónicos, sino de conformidad con los otros medios previstos en el Capítulo Quinto del presente Título.
“La notificación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración”. Conforme lo anterior, se colige que la notificación de los actos administrativos se entiende surtida cuando el administrado accede al acto administrativo, es decir, cuando conoce el contenido del mismo.
Sobre este tema, el H. Consejo de Estado4 ha señalado (se transcribe textualmente, como aparece en la providencia en cita): “Respecto de este último requisito, es claro que corresponde a la administración ya sea directamente, si goza de la capacidad técnica para hacerlo, o por medio de una entidad certificadora, certificar el acuse de recibo del mensaje electrónico con el cual se envía el acto administrativo que se pretende notificar, en el cual se indique la fecha y hora en la cual el administrado tuvo acceso al mensaje de datos y, por ende, al acto administrativo adjunto al mismo.
Dicha certificación permite conocer la fecha y hora en la cual queda surtida la notificación conforme a lo dispuesto en la norma. Este requisito permite verificar que haya cumplido con el propósito de la figura, esto es que el administrado tenga acceso al acto administrativo que se notifica y de esta manera pueda ejercer de manera oportuna sus derechos de defensa y contradicción, si así lo considera.
Así mismo, la constancia de la fecha y hora en que el interesado tiene acceso al mensaje de datos que 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 4 de abril de 2017, expediente: 11001 03 06 000 2016 00210 00 (2316). Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 14 contiene el acto administrativo es la que permite tener certeza sobre la oportunidad en el ejercicio de sus derechos, tales como: la interposición de recursos y el agotamiento de control en sede administrativa” (subraya intencional).
Al respecto, es de señalar que existen dos posturas en torno al momento en que se entiende surtida la notificación por correo electrónico, la primera de ellas aboga por entender notificado en debida forma al administrado, con la constancia de acuse de recibido, mientras que, la segunda predica la necesidad de que el mensaje de datos, además de recibido, sea leído por el destinatario.
Para esta Sala de decisión, el acuse de recibido no garantiza que el administrado haya podido conocer el contenido de la decisión a notificar, pues puede darse el supuesto en el que el correo electrónico sea recibido, pero, automáticamente haya sido direccionado a la bandeja de “correo no deseado” o “spam”, supuesto en el cual el administrado ni siquiera tiene conocimiento de la existencia del correo.
Es de precisar que, el entender surtida la notificación con el acuse de recibido del correo electrónico, contraría la esencia de la notificación personal, que no es otra distinta a la de garantizar la publicidad de la decisión de la administración y, por ende, tener certeza que el administrado conoció la motivación en que se fundó lo decidido, ello para efectos de garantizarle su derecho de defensa y contradicción, en caso que el destinatario estime que la decisión contraría el ordenamiento jurídico.
Así las cosas, esta Sala concluye que, en el supuesto que la administración notifique sus decisiones a través de medios electrónicos, debe entenderse surtida en debida forma dicha notificación en el momento que el administrado, no solo reciba el correo, sino, además, que acceda al contenido del mismo, lo cual debe ser certificado por la entidad. 5.- De las pruebas. - La Sala en los numerales siguientes relacionará el material probatorio relevante para con posterioridad a ello proceder a dar solución del caso concreto: 5.1.- Copia de la petición radicada por correo electrónico el 26 de abril de 2014 por Lina Andrea Flórez Albanés, ante Empresas Públicas de Medellín – EPM (fl. 33).
Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 15 5.2.- Copia de la petición radicada de manera física el 12 de mayo de 2014 por Lina Andrea Flórez Albanés, ante Empresas Públicas de Medellín – EPM (fl. 35). 5.3.- Copia del oficio 156AE-2014046771, de 14 de mayo de 2014, mediante el cual Empresas Públicas de Medellín da respuesta a las peticiones de la usuaria Lina Andrea Flórez Albanés (fl. 36). 5.4.- Certificación emitida por la empresa certimail, en la cual consta que en la dirección electrónica italina55@yahoo.com, se recibió un correo electrónico enviado desde la Unidad Soporte Clientes uo0156@epm.com.co.
(fls. 37 y 38). 5.5.- Auto de apertura de investigación y pliego de cargos 20148300008426, de 1 de septiembre de 2014 expedido por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contra Empresas Públicas de Medellín – EPM (fls. 39 y 40). 5.6.- Oficio 456-2014093410, de 15 de septiembre de 2014, mediante el cual Empresas Públicas de Medellín – EPM presentó descargos (fls. 45 a 48). 5.7.- Auto del 10 de noviembre de 2014, suscrito por el Director Territorial Occidente de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante el cual corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos (fl. 49). 5.8.- Oficio 456-2014121266, de 25 de noviembre de 2014, mediante el cual Empresas Públicas de Medellín – EPM presentó sus alegatos dentro del procedimiento administrativo sancionatorio (fls. 50 a 52). 5.9.- Resolución SSPD-20148300048655, de 11 de diciembre de 2014, “Por la cual se resuelve una investigación por silencio administrativo”, mediante la que se impuso una multa contra Empresas Públicas de Medellín – EPM (fls. 53 a 55). 5.10.- Recurso de reposición y en subsidio de apelación presentado por Empresas Públicas de Medellín – EPM contra la decisión contenida en la resolución SSPD- 20148300048655, de 11 de diciembre de 2014 (fls. 56 a 59). 5.11.- Resolución SSPD-20158300007175, de 16 de marzo de 2015, “Por la cual se decide un recurso de reposición”, mediante la cual se resolvió el recurso de Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 16 reposición interpuesto, confirmando la decisión recurrida y se rechazó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto (fls. 60 a 62). 5.12.- Copia del oficio 156-201530040808, del 17 de abril de 2015, mediante el cual Empresas Públicas de Medellín – EPM acreditó el cumplimiento a la orden dada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios dentro del proceso administrativo sancionatorio (fls. 63 a 67). 6.- El asunto sub examine. - Sea lo primero advertir que en la sentencia de primera instancia se dieron por acreditados los siguientes supuestos: (i) que la usuaria Lina Andrea Flórez Albanés autorizó ser notificada por correo electrónico y (ii) que Empresas Públicas de Medellín – EPM dio respuesta a las peticiones de la usuaria en el término previsto por ley, aspectos que no fueron controvertidos por ninguna de las partes, por lo cual, la Sala se abstendrá de hacer un pronunciamiento al respecto y únicamente se centrará en determinar si el administrado pudo acceder o no al contenido de la decisión adoptada por Empresas Públicas de Medellín – EPM, es decir, si se surtió o no en debida forma la notificación por correo electrónico.
Ahora bien, del documento relacionado en el numeral 5.4. del acápite de pruebas, se puede inferir lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 37): Dirección Status Detalles Acuse de Recibo Entregado Acuse de recibo Entregado Hora local Colombia Abierto Italina55@yahoo.com Delivered to MailBox Relayed to mailbox mta5.am0.yahoodns.net 5/14/2014 4:31:57 PM (UTC) 5/14/2014 11:31:57 AM (-500) Visto lo anterior, no existe duda en que, para el 14 de mayo de 2014, la dirección electrónica italina55@yahoo.com (aportada por Lina Andrea Flórez Albanés en su petición) recibió un mensaje de datos proveniente de la dirección electrónica uo0156@epm.com.co; no obstante, no existe constancia del contenido de dicho mensaje, y tampoco existe certeza de que la destinataria haya abierto el correo y, por ende, conociera el contenido del mismo.
Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 17 Ahora bien, en su recurso de alzada la parte demandante indicó que la notificación se entiende surtida con la recepción del mensaje de datos, mas no con la apertura del mismo, afirmación que, para la Sala no es de recibo, pues, como ya se dijo en acápites anteriores, la sola recepción del mensaje no garantiza que el administrado conozca la decisión adoptada por la administración, comoquiera que, puede darse el caso de que el mensaje de datos sea recibido, pero que el mismo no quedé en la bandeja de entrada principal del buzón electrónico y, por ende, el destinatario no pueda conocer la existencia del mismo.
En ese orden de ideas, ante la falta de prueba mediante la cual se acredite que, efectivamente el administrado conoció la decisión adoptada por la entidad, debe tenerse como no notificada la decisión adoptada por Empresas Públicas de Medellín – EPM en el oficio 156AE-2014046771, del 14 de mayo de 2014, mediante la cual se da respuesta a las peticiones formuladas por Lina Andrea Flórez Albanés los días 26 de abril y 12 de mayo de 2014.
Por lo anterior, la Sala encuentra que la parte demandante no logró probar los cargos de ilegalidad propuestos frente a los actos administrativos expedidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que son objeto de control judicial en el asunto de la referencia, por lo cual, no es posible acceder a la petición de declaratoria de nulidad. 5.- Decisión. – En consecuencia, se confirmará la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín el 11 de diciembre de 2017, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda. 6.- La condena en costas. - Sobre la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 18 El Código de Procedimiento Civil fue derogado por el Código General del Proceso, de esta forma se debe entender que la remisión que hace el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es a la normativa procesal vigente y, particularmente, a su artículo 365 que es del siguiente tenor literal (se transcribe textual, como aparece en la norma en cita): “Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. … “2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. “3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. “4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
“5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión” (subrayas fuera de texto). En relación con la liquidación de las agencias en derecho, el artículo 366 del Código General del Proceso estipula (se transcribe textual, como aparece en la norma en cita): “Artículo 366.
Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: … “4.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”.
Teniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia se confirmará en todas sus partes, la Sala condenará en costas en esta instancia, a la parte demandante, debido a que las disposiciones en cita consagran un supuesto objetivo por imponer su condena, esto es, que están a cargo de la parte vencida. Naturaleza: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Empresas Públicas de Medellín - EPM Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Radicado: 05001 33 33 009 2015 00833 01 19 En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - CONFÍRMASE la sentencia proferida el once (11) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. - De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, CONDÉNASE en costas en esta instancia, a la parte demandante, en los términos discernidos previamente, las cuales deberán ser liquidadas por el Juez de primera instancia, el cual fijará, además, las agencias en derecho.
TERCERO. - Ejecutoriada la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS, DANIEL MONTERO BETANCUR MARTJA CECILIA MADRID ROLDAN ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ