70001333300620190019901 · Administrative Court of Sucre

REPÚBLICA DE COLOMBIA. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE. Sincelejo, catorce (14) de junio de dos mil veintitrés (2023). SALA TERCERA DE DECISIÓN. EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud Inmaculada Concepción de Galeras. Asunto: Recurso de apelación de auto que libró mandamiento de pago.

Tema: Embargo de dineros de libre destinación de las E.S.E Magistrada Ponente: Tulia Isabel Jarava Cárdenas.

1. OBJETO DE DECISIÓN. Decidir el Recurso de Apelación interpuesto por la Parte Ejecutada en contra del Auto proferido el 2 de diciembre de 2021 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, mediante el cual, se decretó el embargo de los ingresos brutos que la E.S.E. Centro de Salud Inmaculada Concepción de Galeras, obtiene de la venta de servicios que presta a sus usuarios. 2.

ANTECEDENTES. 2.1. Pretensiones: Decretar “el embargo y retención de las sumas de dinero que la entidad demandada posea o llegare a poseer en las cuentas corrientes y/o de ahorros de la E.S.E. CENTRO DE SALUD MARÍA CONCEPCIÓN DE GALERAS, de las instituciones bancarias de la ciudad de Sincelejo y del Municipio de Sampués” denominadas Bancolombia, BBVA y Banco Agrario de Colombia. 2.2.

Hechos El señor Mauricio Miguel Jaraba Benítez interpuso demanda en uso del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra el Municipio de Sincelejo, proceso que se identificó con Radicado No. 70-001-33-33-002-2016-00263-01, en el marco del cual, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo mediante Sentencia del 7 de septiembre de 2018, ordenó: EJECUTIVO.

Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 2 “PRIMERO: DECLARESE no probada la excepción de prescripción alegada por (Sic) las parte (Sic) demanda, tal como se motivó.

SEGUNDO: DECLARESE la nulidad del acto ficto o presunto por medio del cual se dio respuesta al derecho de petición de fecha 25 de septiembre de 2.015, mediante el cual el señor MAURICIO MIGUEL JARABA BENITEZ, solicitó el pago de prestaciones sociales, así como las horas y salarios adeudados, tal como se motivó.

TERCERO: Como restablecimiento del derecho, CONDÉNASE a la E.S.E Centro de Salud de Inmaculada Concepción de Galeras a reconocerle y pagarle al señor MAURICIO MIGUEL JARABA las diferencias salariales y prestacionales (Cesantías, Vacaciones, Primas, Etc), teniendo en cuenta lo devengado por el médico de planta, para la época de los hechos, como motivo.

De igual manera, la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías a favor de la demandante desde el momento en que incurrió en mora del periodo 2.012 a 2.013 que se haga efectivo el pago de las cesantías a que tiene derecho. (…)

CUARTO: CONDÉNASE a la E.S.E Centro de Salud de María Concepción de Galeras a reconocerle y pagarle al señor MAURICIO MIGUEL JARABA BENÍTEZ las horas Extras, así como el pago de los salarios adeudados de los meses de enero, febrero y marzo de 2012, tal como motivó.

QUINTO: Condenar en costas a la parte demandada en un 7%, conforme se expresó en la parte motiva. Decisión que quedó ejecutoriada el 27 de septiembre de 2018, razón por la cual, la parte ejecutante le solicitó su cumplimiento al Municipio de Sincelejo, quien no ha pagado la obligación base de recaudo. 2.3. Trámite en Primera Instancia. La demanda fue repartida al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo en Acta del 12 de junio de 20191.

En Auto del 13 de agosto de 2020, el juzgado de conocimiento libró el mandamiento de pago2, decisión que se notificó por estado a la parte demandante, el 14 de agosto 1 Ver en SAMAI documento denominado “70001333300620190019900_000133 3300620190019900_ActaReparto_1 206201923319pm_974a6506773f450bb75c65b0c725ab1d.pdf(.pdf) NroActua 1 2 Ver en SAMAI documento denominado 70001333300620190019900_ACT_AU TOLIBRAMANDAMIENTOEJECUTIVOpAGO_14082020110538am_e0fefb4a9a4a4cd4907b83698fd6411c.pdf (.pdf) NroActua 2 “” EJECUTIVO.

Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 3 de 2020 y personalmente a la entidad demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica, el 21 de abril de 20213. En Auto del 2 de diciembre de 20214, se decretó la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante, decisión contra la cual, la entidad ejecutada dentro de la oportunidad legal para ello, presentó recurso de reposición en subsidio apelación, el 7 de diciembre de 20215, surtiéndose su traslado durante el 25, 28 de febrero y 1º de marzo de 20226, sin pronunciamiento de la parte actora. 3.

PROVIDENCIA IMPUGNADA. Como viene dicho, en Auto del 2 de diciembre de 20217, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, dispuso: “3.1. Se decreta el embargo del dinero correspondiente a la 1/3 parte de los ingresos brutos que la E.S.E. Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras, obtiene de la venta de servicios que presta a sus usuarios, depositados en sus cuentas de libre destinación, existente en las siguientes entidades bancarias: Bancolombia, Banco BBVA y Banco Agrario de Colombia, ubicadas en la ciudad de Sincelejo y Sampués. Comuníquese la presente decisión a los gerentes de las entidades bancarias mencionadas, tomando en cuenta lo dispuesto en el artículo 593 numeral 10 del Código General del Proceso. 3.2.

La medida de embargo se limita a la suma de $309.241.43216 conforme a lo establecido en el art. 593-10 del C.G.P. y las consideraciones expuestas. 3.3. Anexo a los oficios por medio de los cuales se comunique la medida cautelar a la entidad demandada, debe enviarse copia de este auto, para que ellos conozcan cuál es el fundamento jurídico de la medida cautelar”.

Como fundamento de lo anterior, expuso el Juez: (…) Se observa, que todas las Empresas Sociales del Estado tienen unos ingresos corrientes, que se generan por la venta del servicio de salud a los usuarios, los cuales si bien tienen origen en las fuentes del Sistema de Seguridad Social en Salud, cuando son recibidos en las cuentas de la ESE como contraprestación de los servicios que ofrece, se convierten en un ingreso corriente de ella, sobre los cuales no ejerce una mera administración sino que ingresan a su patrimonio, y por ello puede ejercer sobre los mismos actos de dominio como reservarlos 3 Ver en SAMAI documento denominado “70001333300620190019900_ACT_No tificacionPersonal_21042021258 18pm_5353d7969999477dbb37f630f4ab7d55.pdf(.pdf) NroActua 5 “” 4 Ver en SAMAI documento denominado “ Auto Decreta Medidas Cautelare s(.pdf) NroActua 13”. 5 Ver en SAMAI documento denominado “Agregar Memorial(.pdf) NroActu a 15”. 6 Ver en SAMAI documento denominado ” Traslado Secretarial(.pdf) Nro Actua 18” 7 Ver en SAMAI documento denominado “ Auto Decreta Medidas Cautelare s(.pdf) NroActua 13”.

EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 4 para realizar negocios jurídicos, sin el obstáculo de la destinación específica, por cuanto, en estos eventos ya se entiende agotada porque el servicio médico ya se prestó al paciente (de cualquier régimen contributivo o subsidiado) y se presentó para su pago a la EPS o incluso al ADRES. 2.3.

Así las cosas, con base en lo expuesto se afirma, que en el caso concreto es procedente decretar el embargo de hasta la 1/3 parte de los ingresos brutos que recibe la E.S.E. ejecutada por el servicio que ofrece, ello para garantizar el pago de obligación del caso concreto. 2.4. De la cuantía de las medidas cautelares. El artículo 593 numeral 10 del C.G.P. dispone que la cuantía del embargo de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios no puede exceder del valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%).

En relación con ello se precisa entonces, que en consideración a la forma como se libró el mandamiento de pago, para limitar el embargo debe tomarse provisionalmente como crédito, el resultado de la liquidación que realizó la parte demandante; además, porque el juzgado no cuenta con las herramientas (calculadora científica, tablas de Excel y/o programas para realizar operaciones matemáticas, contables y/o financieras, entre otros) para realizar la liquidación de la condena que se le impuso a la entidad demandada en la sentencia base de recaudo”.

4. EL RECURSO DE APELACIÓN. Inconforme con la anterior decisión y con el objeto de obtener su revocatoria, la Parte Ejecutante interpuso Recurso de Apelación8, en el cual argumentó: “ Los embargos que han decretado los diferentes Despachos Judiciales se especifica la excepción de recaer medidas cautelares sobre los recursos del régimen subsidiado depositados en dichas cuentas bancarias, los cuales actualmente son absolutamente inembargables, según la posición actual de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, omisión está que ustedes están realizando al retener el total de los dineros que se depositan en nuestras cuentas sin toma en cuenta la procedencia de estos recursos dando lugar a yerros como los expuesto..

Recientemente la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en último fallo del 10 de Diciembre de 2015, ha dejado clara la posición del máximo tribunal en materia civil, al determinar por vía Jurisprudencial que los recursos del Régimen Subsidiado son inembargables por disposición legal, y que dicha disposición no admite excepción alguna NI LEGAL NI JURISPRUDENCIAL, estableciendo así un criterio de INEMBARGABILIDAD ABSOLUTA DE LOS RECURSOS DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO.

Para el caso particular, la ESE – CENTRO DE SALUD INMACULADA CONCEPCIÓN GALERAS – SUCRE, recibe en esas cuentas, los recursos del Régimen Subsidiado para la atención en salud de la población pobre y vulnerable de su territorio, siendo la protección legal de estos recursos necesaria, por cuanto y dada la calidad y destinación que comportan los mismos, una medida de embargo sobre ellos puede colocar en riesgo la vida de las comunidades más pobres y vulnerables del país. 8 Ver en SAMAI documento denominado “Agregar Memorial(.pdf) NroActu a 15”.

EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 5 Sobre el particular, recientemente ha dicho la Corte: “En resumen la decisión del Juzgado accionado de no acceder al levantamiento de las cautelas decretadas se soporto principalmente en la hermenéutica que hizo de las sentencias C-793 de 2002 y C-566 de 2003 emitidas por la Corte Constitucional, donde se consagra como excepción a la regla de inembargabilidad que la naturaleza de las obligaciones que se ejecutan coincidan con la de los recursos a disposición del ente territorial, en el presente caso, del sector salud. 4.

Como se anticipó, tal razonar representa una vulneración flagrante del derecho fundamental al debido proceso de la entidad accionante, toda vez que, si bien el criterio establecido por el Juzgador tiene sustento en los fallos de constitucionalidad a que hizo alusión, lo cierto es que las condiciones para decretar ese tipo de medidas coercitivas sobre recursos públicos con destinación específica al sector salud, cambiaron sustancialmente con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 275 de la Ley 1450 de 2011, el cual, sin ningún tipo de distinción o excepción, consagró que “los recursos de la Nación y las Entidades Territoriales destinen para financiar el régimen subsidiado en salud, con inembargables”.

Por consiguiente, si se promulgó una norma posterior y especial sobre el asunto que fue puesto a consideración, inembargabilidad de los dineros del municipio provenientes del Sistema General de Participaciones con destinación específica al sector salud, el fallador incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo al desconocer el contenido de dicho artículo y al darle un alcance ultractivo a la jurisprudencia constitucional, sin reparar la modificación que frente al tema introdujo el legislador en nuestro ordenamiento jurídico.

(…) Por demás, adviértase que si bien es cierto que el artículo 91 de la Ley 715 de 2001 precisó que “Los recursos del Sistema General de Participaciones no harán Unidad de Caja con los demás recursos de presupuesto y sus administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores” (se resalta) dentro de los que se ubica como no “el sector salud”, también lo es que el artículo 57 ibídem, que trata de los “Fondos de Salud”, en sus inciso segundo expresa que “Los recursos del régimen subsidiado no podrán hacer unidad de caja con ningún otro recurso”, por supuesto que esa disposición comporta exclusión, en cuanto hace con los “recursos” del “régimen subsidiado”, respecto de aquellos que han de ser destinados al sector Salud en general, diferenciación que realiza aún más, la intención de dársele un tratamiento normativo particular a los emolumentos de dicho régimen, motivo por el que se halla entendible que, sin excepciones a lo así plasmado, los “recursos que la Nación y las Entidades Territoriales destinan para financiar el régimen subsidiado en salud” sean, sin otra consideración, “inembargables”.

(Negrilla y subrayado intencional), (CSJ Civil, sentencia del 22 de julio de 2013, rad. 2013-01556-00, reiterada en CSJ Civil, STC 14912 de 2014, 29 de octubre de 2014, exp. 2014-00516-01)” Negrillas y subrayas nuestras. Lo anterior, deja en evidencia que ante el criterio asumido por esta Corporación esto es, que los recursos que la Nación y las Entidades Territoriales destinen para financiar el régimen subsidiado en salud son inembargables, en virtud de los dispuesto en el parágrafo 2° del EJECUTIVO.

Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 6 artículo 275 de la Ley 1450 de 2011, el cual, se reitera, no hace ningún tipo de discriminación, ni introduce excepción alguna a la regla, el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito quebrantó el debido proceso por el defecto que antes se indicó”.

Es claro que actualmente los recursos del régimen subsidiado son ABSOLUTAMENTE INEMBARGABLES, los cuales por consideración legal y protección constitucional y por la finalidad que cumplen en la atención de salud de las personas más pobres y vulnerables, deben gozar del mayor rango de protección, por ello es entendible la actual posición jurisprudencial, de lo contrario, la afectación a dineros del régimen subsidiado podría conllevar a una catástrofe en la atención en salud de la población, pues al verse afectados dichos recursos, se coloca INMINENTEMENTE en riesgo la vida de la población beneficiaria de dicha atención. Sumado a lo anterior, la Ley (Sic) Estaturaria 1751 de 2015, estipuló en su art. 25: “ARTÍCULO 25.

DESTINACIÓN E INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS. Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente”. Es decir, tanto en la normatividad analizada por el alto tribunal constitucional, como la desarrollada por la nueva Ley Estatutaria en Salud, los recursos del régimen subsidiado son inembargables, sin establecerse excepción legal o jurisprudencial para ello.

Es importante mencionar que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 268 de 2020, modificado por el Decreto 292 de 2020, en relación con la definición de los criterios, procedimientos y variables de distribución, asignación y uso de los recursos del Sistema General de Participaciones para Salud, reglamentado a su vez por la Resolución 857 del 29 de mayo de 2020.

La anterior normatividad establece que los recursos asignados del Subsidio a la Oferta serán destinados a la financiación de los gastos de operación de la prestación de servicios de salud de las Empresas Sociales del Estado o administradores de infraestructura pública ubicadas en zonas alejadas, que sean monopolio en servicios trazadores y no sostenibles por venta de servicios, para lo cual el ente territorial deberá suscribir convenio o contrato con la respectiva ESE para formalizar la transferencia de los recursos de financiación y se debe garantizar con la operación de la prestación del servicio de salud, sujeto al cumplimiento de los indicadores y metas en aspectos de calidad en la prestación de los servicios, la gestión de la producción y la gestión financiera.

El artículo 3 de la Resolución 857 de 2020, establece los aspectos mínimos que deben contener los convenios o contratos suscritos entre la entidad territorial y la ESE para la ejecución de los recursos del subcomponente del Subsidio a la Oferta del SGP en Salud; de igual manera el artículo 4, establece los criterios que debió aplicar en este caso el municipio de Galeras para la definición de los indicadores de que trata el artículo 2.4.2.7 del Decreto 718 de 2016.

Teniendo en cuenta que en el artículo 5 de la resolución antes citada, se señala que una vez la Nación realice el giro de los recursos del SGP Subsidio a la oferta a las entidades territoriales, estas suscriben los convenios o contratos y realizan la transferencia del recurso, así como el seguimiento del cumplimiento de los indicadores y metas fijadas en el convenio o contrato”.

EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 7 5. CONSIDERACIONES. 5.1. De la competencia: La Sala es competente para decidir el Recurso de Apelación interpuesto por la parte demandante en atención a lo dispuesto en los Arts. 1539, 12510 y Nral. 1º11 del 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA-. 2.2.

Problema Jurídico: Conocidos los extremos de la Litis y el contenido del Recurso de Apelación que sirve como derrotero del ejercicio del Juez en Segunda Instancia12, corresponde a la Sala determinar si el decreto de la medida cautelar dispuesta por el a quo, se ajusta a derecho? Para resolver se dilucidará sobre lo siguiente: - Principio de inembargabilidad y la destinación específica de los recursos del sistema de salud, su alcance y sus excepciones.

Pues bien, los bienes y recursos públicos por regla general son inembargables, sentido en el cual, el artículo 63 de la Constitución Política, establece: Artículo 63.- Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. 9 ARTÍCULO 153.

COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 10 ARTÍCULO 125.

DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica. 11 ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1.

El que rechace la demanda. (…) 12 Artículo 320 C.G del P: “FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71” (Resaltado propio) EJECUTIVO.

Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 8 Acogiendo lo anterior, el legislador ha extendido la regla de inembargabilidad a otros eventos. Verbigracia, en el artículo 16 de la Ley 38 de 198913 se estableció que las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación no podían ser embargados; a través del artículo 21 del Decreto 28 de 200814 se estableció la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, y mediante la Ley 1751 de 201515 se dispuso que los recursos públicos que financian la salud son inembargables.

No obstante ello, por vía jurisprudencial, la Corte Constitucional ha establecido ciertas excepciones al principio de inembargabilidad, en aras de garantizar el correcto funcionamiento de la función judicial y la estabilidad económica de las partes. Veamos16: “ (…) El primero de esos pronunciamientos fue la sentencia C-546 de 1992, en la que se analizó la constitucionalidad de los artículos 8° parcial17 y 16 de la Ley 38 de 1989 -sobre la inembargabilidad de los recursos del Presupuesto General de la Nación-, y se estableció que las normas acusadas se ajustaban a la Constitución bajo el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”.

Posteriormente, en sentencia C-103 de 1994, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de unos apartes del artículo 1° del Decreto 2282 de 198918, en el entendido que “cuando se trata de un acto administrativo 13 Por la cual se crea el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. Artículo 16. Modificado por el art. 6, Ley 179 de 1994.

Inembargabilidad. “Las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables. La forma de pago de la sentencias a cargo de la Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes”. 14 Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones.

Artículo 21. Inembargabilidad. “Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.

Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes. Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a causal de destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes”. 15 Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.

Artículo 25. Destinación e inembargabilidad de los recursos. “Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente”. 16 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN A. Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN. Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 20001-23-31-000-2004-02073-03(62541). Actor: INDIZAMO S.A. Demandado: NACIÓN- FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Referencia: PROCESO EJECUTIVO. Temas: MEDIDA CAUTELAR / INEMBARGABILIDAD DE CUENTAS DEL ESTADO - Excepciones 17 “Artículo 8° Los principios del sistema presupuestal son: La Planificación, La Anualidad, la Universalidad, la Unidad de Caja, la Programación Integral, la Especialización, el Equilibrio y la Inembargabilidad”. 18 Por el cual se introducen algunas modificaciones al Código de Procedimiento Civil.

Artículo 1o.” introdúzcanse las siguientes reformas al Código de Procedimiento Civil: (…) 158. El artículo 336, quedará así: Ejecución contra entidades de derecho público. La Nación no puede ser ejecutada, salvo en el caso contemplado en el artículo 177 del Código de Contencioso Administrativo. Cuando las condenas a que se refiere el artículo 335 se hayan impuesto a un departamento, una intendencia, una comisaria, un distrito especial, o un municipio, la respectiva entidad dispondrá de seis EJECUTIVO.

Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 9 definitivo que preste mérito ejecutivo, esto es, que reconozca una obligación expresa, clara y exigible, obligación que surja exclusivamente del mismo acto, será procedente la ejecución después de los diez y ocho (18) meses, con sujeción a las normas procesales correspondientes.

Pero, expresamente, se aclara que la obligación debe resultar del título mismo, sin que sea posible completar el acto administrativo con interpretaciones legales que no surjan del mismo”. Mediante sentencia C-354 de 1997, la Corte, nuevamente, se refirió a la inembargabilidad de las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, esta vez mediante el estudio del artículo 19 del Decreto 111 de 199619.

En dicha providencia, se señaló que “los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”.

En sentencia C-793 de 2002, la Corte declaró la exequibilidad del aparte demandado del artículo 18 de la Ley 715 de 200120, con la siguiente salvedad: “los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones-”.

En sentencia C-1154 de 2008, se declaró exequible el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 –relacionado con la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones-, bajo el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debía efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad meses para el pago, sin que entre tanto pueda librarse ejecución contra ella, ni contarse el término establecido en dicho artículo.

El término de seis meses que establece el inciso anterior, se contará desde la ejecutoria de la sentencia o de la providencia que la complemente; pero cuando se hubiere apelado de aquélla o de ésta comenzará a correr desde la ejecutoria del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior. (…) 272. El artículo 513, quedará así: Embargo y secuestros previos.

Las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación son inembargables. Si llegaren a resultar embargados bienes de esta índole, bastará certificación del Director General del Presupuesto o su delegado para acreditar el mencionado carácter de los bienes y se efectuará desembargo de los mismos, a más tardar el día siguiente de haber sido presentada al juez dicha certificación. Contra la Providencia que disponga el desembargo no procede recurso alguno". 19 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto.

Artículo 19. Inembargabilidad. “Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias (…)”. 20 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

Artículo 18. Administración de los recursos. “Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial.

Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera (…)”. EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 10 territorial no eran suficientes para el pago de las citadas obligaciones, debía acudirse a los recursos de destinación específica.

Se expuso que la posibilidad de decretar medidas de embargo no podía limitarse a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, pues ello podría hacer nugatorio el pago de las obligaciones en el evento en que esos recursos fueran escasos o existiera incertidumbre sobre las vigencias futuras. Por ello, se aceptó que en caso de que el rubro de libre destinación resultara insuficiente, debería acudirse a los recursos de destinación específica.

Se precisó, además, que la excepción a la inembargabilidad de los recursos públicos es una respuesta a “la necesidad de armonizar esa cláusula [la de inembargabilidad] con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, [por lo que] la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada”.

En sentencia C-313 de 2014, se declaró exequible el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, referido a los recursos que financian la salud, para lo cual se precisó lo siguiente: “la inembargabilidad no opera como una regla, sino como un principio y, por ende, no tiene carácter absoluto, debiendo entonces atenderse al momento de la aplicación del precepto, lo sentado por la jurisprudencia en materia de excepciones al mandato que excluye respecto de los caudales de la salud la medida cautelar”;

“bajo ninguna circunstancia los recursos de salud podrán destinarse al pago de otros emolumentos que no se relacionen directamente con garantizar el derecho a la salud de las personas”. A partir de los pronunciamientos jurisprudenciales a que se ha hecho referencia, se extrae que son excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, los créditos u obligaciones: i) de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas21; ii) aquellos contenidos en sentencias judiciales, para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias22; iii) los que provienen de títulos emanados del Estado que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles23; y iv) los recursos de destinación específica como los provenientes del Sistema General de Participaciones, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tengan como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)24.

(Resaltado Propio) Concordante con lo expuesto, el Consejo de Estado en reiteradas providencias25 ha reconocido que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es 21 Criterio establecido en la sentencia C-546 de 1992 y reiterado en las sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. 22 Excepción desarrollada primigeniamente en la sentencia C-354 de 1997 y reiterada en las sentencias C-402 de 1997, T- 531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005. 23 Postura asumida inicialmente en sentencias C-103 de 1994 y C-354 de 1997, reiterada en las sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, C-793 de 2002 y C-566 de 2003. 24 En el mismo sentido ver sentencia C-543 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de 22 de julio de 1997. No. de radicación: S-694. Entre otras providencias véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto del 23 de noviembre de 2017, expediente No. 58.870. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 14 de marzo de 2019, expediente No. 59.802.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 3 de julio de 2019, expediente No. 63790. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 2 de abril de 2019, expediente No. 63506, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Auto de 24 de octubre de 2019, expediente No. 62.828.

EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 11 absoluto, y estableció como excepción a la regla general, entre otras, cuando se soliciten medidas cautelares dentro de un proceso ejecutivo que tenga como título una sentencia aprobada por esta jurisdicción. Textualmente indicó la Corporación: “(…) a) La Nación no podrá ser ejecutada, tal como lo ordena el artículo 336 del C. de P. C. Y, por lo tanto, como corolario obligado, no podrá hablarse frente a ella de medidas cautelares propias del proceso de ejecución, pues no se entienden dichas medidas sin la del proceso que las permita.

Para la Sala no podrá hablarse, para salvar el escollo que trae la prohibición, de un proceso ejecutivo contra la Nación sin medidas cautelares, porque así se estaría violando el artículo 336 antecitado. No se concibe en términos generales un proceso ejecutivo que no admita medidas cautelares, porque la aplicación recortada de su regulación violaría la garantía del debido proceso y el principio de la inescindibilidad de las normas aplicables al caso.

Con todo, la regla general de la no ejecución de la Nación presenta tres excepciones, así: La primera, relacionada con el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa; la segunda, con los créditos laborales contenidos en actos administrativos; y la tercera, con los créditos provenientes de contratos estatales.

Excepciones que encuentran su respaldo, en su orden, en el 177 del C. C. A.; en la sentencia C - 546 de la Corte Constitucional; y en el artículo 75 de la ley 80 de 1993 (…)” (Resaltado Propio). Posición reiterada por el Consejo de Estado en Auto de reciente data, 28 de abril de 202126, en el cual se sostuvo: “(…) En definitiva, son inembargables: los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones, al Fondo de Contingencias y las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-; y pueden ser embargables: las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas cuando reciban recursos del Presupuesto General de la Nación y se trate del cobro ejecutivo de sentencias judiciales o conciliaciones. 13.

En el caso concreto, se advierte que operó una de las excepciones de inembargabilidad de los recursos públicos, por cuanto se pretende el pago de una suma reconocida en una sentencia proferida por esta jurisdicción, y la orden de embargo proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena - en aplicación del parágrafo del artículo 594 del CGP8 - estuvo dirigida a las sumas de dinero que tuviera o llegara a tener la Policía Nacional en cuentas de ahorro o corrientes abiertas por dicha entidad con recursos del Presupuesto General de la Nación; además, en la providencia que decretó las medidas, se excluyeron expresamente aquellas cuentas abiertas a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro 26 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá, D.C., 28 de abril de 2021 Radicación: 47001-23-33-000-2019-00069-01 (66.376) Actor: Leila Rocío Rojas Pérez Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) TEMAS: Apelación de auto que decretó medida cautelar de embargo y retención de dinero en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.

EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 12 establecimiento de crédito, y los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones y al Fondo de Contingencias (…)” Corolario de lo expuesto, son inembargables, entonces, los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones, al Fondo de Contingencias y las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-; y pueden ser embargables: las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas cuando reciban recursos del Presupuesto General de la Nación y se trate del cobro ejecutivo de sentencias judiciales o conciliaciones.27 Con la expedición de las leyes 1437 de 2011 –CPACA- y 1564 de 2012 –CGP- se introdujo en el ordenamiento jurídico una nueva postura sobre el carácter inembargable de los recursos públicos, al preverse: CPACA.

Artículo 195. Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: (…) Parágrafo 2o. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias.

La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria. CGP. Artículo 594. Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.

(…) 4. Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas. (…)” (Resaltado propio) 27 Ver en este sentido: CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN B. Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA.

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 47001-23-33-000-2019-00069-01(66376) A. Actor: LEILA ROCÍO ROJAS PÉREZ. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL. Referencia: PROCESO EJECUTIVO (LEY 1437 DE 2011) EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez.

Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 13 En este punto, es oportuno precisar que, si bien el parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA28, establece que son inembargables los rubros destinados al pago de sentencias, conciliaciones y los recursos del Fondo de Contingencias; cuando se trate del cumplimiento de una sentencia judicial, es procedente el embargo de las cuentas corrientes o de ahorros abiertas por las entidades públicas obligadas a su pago, cuyos recursos pertenezcan al Presupuesto General de la Nación, según lo dispuesto por el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, por medio del cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público: “ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1.

Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.

PARÁGRAFO. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito”. Al analizar las normas antes transcritas –Artículo 195 CPACA y 594 CGP-, el Consejo de Estado advirtió que su contenido se asemeja a las disposiciones que ya hacían parte del ordenamiento jurídico colombiano. “En efecto, la inembargabilidad de los rentas provenientes del Presupuesto General de la Nación, del Sistema General de Participaciones y de los recursos asignados a los entes territoriales, aparece consagrada en los artículos 16 de la Ley 38 de 1989, 1° del Decreto 2282 de 1989, 19 del Decreto 111 de 1996, 18 de la Ley 715 de 2001, 21 del Decreto 28 de 2008 y 25 de la Ley 1751 de 2015, normas que fueron declaradas condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional en los términos expuestos en las sentencias a que se hizo referencia en esta providencia, es decir, bajo el entendido de que existen ciertas excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos”.29 En ese entendido, como las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del Código General del Proceso presentan un contenido normativo similar al que ya fue analizado por la Corte 28“(…)

PARÁGRAFO 2 o. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria”. 29 Ídem (11) EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez.

Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 14 Constitucional en las providencias que consolidaron el precedente que establece excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos, es factible concluir que dicho criterio jurisprudencial se mantiene incólume y resulta vinculante, “incluso, en vigencia de estas últimas normativas y condiciona la interpretación constitucional adecuada de los nuevos preceptos legales, en el sentido de reconocer la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos, pero aceptando que hay tres excepciones relativas a la ejecución de créditos de carácter laboral, o de obligaciones contenidas en sentencias o títulos ejecutivos emanados del Estado, las cuales permiten el embargo excepcional de dichos recursos, siempre que la obligación ejecutada se encuadre en alguna de ellas y que, en el caso de embargo de recursos que tienen destinación específica, se haya constatado que con el embargo de otros recursos de la entidad deudora no se logre cubrir la totalidad de la acreencia”3031 En Sentencia T-053 del 18 de febrero de 202232, la Corte Constitucional se refirió al marco normativo y jurisprudencial en torno al principio de inembargabilidad y la destinación específica de los recursos del Sistema de Salud, su alcance y excepciones, para concluir in extenso: “(…) Pues bien: de los pronunciamientos aquí reseñados se colige que la jurisprudencia constitucional ha sido uniforme y pacífica al caracterizar la inembargabilidad de los recursos públicos como un dispositivo primordial para garantizar el funcionamiento de la institucionalidad y el cumplimiento de los deberes estatales para con las personas, entre los cuales se destaca la garantía de los derechos a la salud y a la seguridad social; no obstante lo cual aquella debe ser entendida como un principio susceptible de ponderación –y no como una regla de “todo o nada”– cuando entra en colisión con otros valores, principios y derechos constitucionales.

Asimismo, de lo expuesto en precedencia se concluye que, junto con la inembargabilidad, el mandato superior de destinación específica de los recursos parafiscales del sistema de seguridad social en salud ha sido reiteradamente defendido por esta Corporación en orden a reforzar su protección prevalente, incluso frente a otros recursos del erario, y asegurar de esa manera que en la administración de estos se persiga estrictamente la finalidad social del Estado para la que han sido asignados, que no es otra sino la prestación efectiva del servicio de salud a la población. 30 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A- Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN. Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 20001-23-31-004-2009-00065-01 (59802). Actor: YENI LUCÍA PALOMINO MOLINA- Demandando: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Referencia: PROCESO EJECUTIVO CONEX.

Temas: INEMBARGABILIDAD DE LAS CUENTAS DEL ESTADO – Excepciones / PLENA IDENTIFICACIÓN DEL PRODUCTO FINANCIERO A EMBARGAR – No es requisito sine qua non para la procedencia del embargo. 31 En el mismo sentido, consultar: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias de 5 de julio de 2018, rad. 2018-01530- 00(AC), M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y 8 de mayo de 2014, rad. 19717, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, y Sección Tercera, Subsección A, auto de 9 de abril de 2019, rad. 2009-00065-01(60616). 32 Referencia: Expediente T-8.255.231.

Acción de tutela formulada por Coomeva EPS contra el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla. Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 15 (…) (…) esta Sala de Revisión advierte de entrada que, a la luz de los criterios descritos en el acápite anterior, la reclamación sobre la que se funda la acción de tutela está llamada a prosperar, toda vez que del precedente reiterado en prolíficos pronunciamientos de esta Corte Constitucional se desprende de manera diáfana y contundente que los recursos del SGSSS que tienen como fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema son públicos, tienen destinación específica y ostentan la calidad de inembargables, sin que respecto de ellos resulten predicables las excepciones a la inembargabilidad reconocidas por la jurisprudencia, como enseguida pasa a exponerse.

Si bien la inembargabilidad que abriga a los recursos públicos de la seguridad social en salud no es un principio absoluto, ha sido esta propia Corporación la que, como guardiana de la supremacía y la integridad del pacto social, ha determinado el alcance de dicho principio dentro del balance que debe existir en relación con otros preceptos y derechos constitucionales.

En ese sentido, si el alcance del citado principio, fijado a través de múltiples pronunciamientos de Sala Plena de la Corte Constitucional, es vinculante y tiene carácter erga omnes frente a todas las autoridades jurisdiccionales, a fortiori lo será el alcance de sus excepciones, las cuales exigen una interpretación estricta y restrictiva toda vez que sólo en esas hipótesis puntuales admitidas por la jurisprudencia el interés público de preservar los recursos específicamente destinados a garantizar la salud termina por ceder ante otros principios y derechos de rango superior.

Tal como quedó ampliamente planteado en las consideraciones generales de esta providencia, los recursos del SGSSS tienen una protección constitucional aún más reforzada, inclusive, que otros recursos de naturaleza pública, y por lo tanto sólo en circunstancias extraordinarias que la jurisprudencia constitucional ha determinado pueden llegar a embargarse y a utilizarse en un objeto distinto a la destinación específica que la norma fundamental les ha asignado, a saber: la financiación de la prestación del servicio de salud a la población. Precisamente por ese blindaje especial que ostentan estos recursos, es imperativo para todo operador jurídico acatar con rigor y a pie juntillas los términos en que esta Corte se ha pronunciado sobre los eventos excepcionales en los cuales es posible comprometer los recursos del SGSSS, lo que, de suyo, implica observar cuidadosamente a qué fuente de financiación se ha referido al admitir tales excepciones, pues, como es sabido, el sistema de salud se nutre de dineros procedentes de diferente origen, entre los que se cuentan las cotizaciones de los afiliados al SGSSS recaudados por las EPS, de un lado, y los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud –SGP–, de otro.

Podría decirse, entonces, que dentro del género que constituyen los recursos del SGSSS, los dineros que reciben las EPS en virtud de las cotizaciones son una especie, distinta a su vez de aquella conformada por los rubros transferidos por la Nación en virtud del SGP. Ahora bien: aunque unos y otros gozan de especial protección constitucional en tanto recursos del sistema de salud, la distinción hecha resulta relevante justamente en razón al tratamiento dispensado por la jurisprudencia constitucional en lo que atañe a la aplicación del principio de inembargabilidad y sus excepciones.

En efecto, tratándose de los recursos destinados al sector salud del SGP la Corte Constitucional ha reafirmado su destinación específica y carácter en general inembargable, no obstante lo cual ha reconocido que dicha EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 16 inembargabilidad puede llegar a ser exceptuada para dar prevalencia a la efectividad de ciertos derechos fundamentales.

Así, dentro de su vasta jurisprudencia a propósito del tema de la inembargabilidad de los recursos públicos, al referirse en concreto a los recursos del SGP, en un primer momento esta Corporación encontró legítimo que el carácter inembargable de los mismos debía plegarse para atender créditos a cargo de las entidades territoriales que tuvieran origen en actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones –incluido el sector salud– y que estuvieran recogidos en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, permitiéndose así el embargo de los recursos de la participación respectiva cuando los recursos destinados al pago de sentencias o conciliaciones no fueran suficientes.

Sin embargo –como se vio ut supra–, posteriormente la Corte reformuló el alcance de las excepciones a la inembargabilidad en atención al nuevo enfoque del SGP incorporado por el Constituyente a raíz del Acto Legislativo No. 4 de 2007. Dicha reforma constitucional supuso una modificación del marco normativo gracias al cual se fortaleció el afán por asegurar el destino social y la inversión efectiva de aquellos recursos del SGP, lo que condujo a que se reevaluaran las condiciones que tornaban viable el embargo de los mismos.

Producto de dicho análisis, la Sala Plena efectuó un “acople” de la jurisprudencia y señaló que los recursos de destinación específica del SGP sólo podían comprometerse subsidiariamente para hacer efectivas las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial, en el evento de que los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no fueran suficientes para atender tales acreencias.

En razón de este nuevo criterio, luego la Corte precisaría que el principio general de inembargabilidad se predica incluso frente a las obligaciones contractuales contraídas por las entidades territoriales para la prestación de los servicios que se financian con los recursos del SGP. Lo anterior fue ratificado más recientemente cuando, al revisar la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de Salud, este Tribunal señaló que la aplicación del principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud “deberá estar en consonancia con lo que ha sentado y vaya definiendo la jurisprudencia”, remitiéndose entonces a lo decidido en el fallo de control abstracto que, a manera de criterio hermenéutico de armonización, precisó que era factible embargar los recursos de destinación específica del SGP para garantizar el pago de obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia si y solo si se verificaba que para asegurar la cancelación de dichos créditos resultaban insuficientes los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.

En ese sentido, no cabe duda de que el precedente constitucional vigente ha delimitado las condiciones para exceptuar el principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud correspondientes al SGP en los siguientes términos: (i) que se trate de obligaciones de índole laboral, (ii) que estén reconocidas mediante sentencia, (iii) que se constate que para satisfacer dichas acreencias son insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre destinación de la entidad territorial deudora.

En cambio, respecto de los recursos provenientes de las cotizaciones al SGSSS recaudados por las EPS, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad. EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 17 Antes bien, acerca de esta tipología de recursos que son los aportes que reciben las entidades promotoras de salud por parte de sus afiliados con capacidad económica, ha sostenido la Corte que (i) son parafiscales, de modo que no ingresan al presupuesto general de la Nación ni se mezclan con otros recursos del erario;

(ii) tienen una destinación específica, cual es la financiación de la prestación de los servicios de salud a los usuarios del sistema, previa su conversión a UPC mediante el proceso de compensación; (iii) pertenecen al SGSSS y no al patrimonio de las EPS por lo que deben manejarse en cuentas separadas de los dineros propios de dichas entidades –las cuales solo obran como delegatarias del Estado en lo que a su recaudo concierne–;

(iv) están exentos de ser gravados con impuestos y otros tributos, pues ello desnaturalizaría su destinación específica; (v) deben ser excluidos de la masa a liquidar de los entes financieros que, siendo sus depositarios, entren en proceso de liquidación; (vi) no pueden ser utilizados para la adquisición de activos fijos e infraestructura por parte de las EPS;

(vii) no pueden ser objeto de acuerdos de pagos con acreedores que conduzcan a que tales recursos no lleguen al destino ordenado en la Carta; y, (viii) el Legislador tiene prohibido modificar su destinación específica. De modo que, acogiendo íntegra y fielmente el precedente sentado por la Sala Plena de esta Corporación, de ninguna parte se extrae que los dineros producto del recaudo que adelantan las EPS en relación con los aportes al SGSSS hayan sido calificados como susceptibles de embargos, como equivocadamente lo asumió el juez accionado en el presente trámite (…)”(Resaltado para destacar).

Finalmente, como precedente al tema objeto de estudio se trae a colación lo considerado por el Consejo de Estado33 en Auto del 29 de marzo de 2022 en el cual al resolver sobre una solicitud de medida cautelar de embargo y secuestro de bienes de la ESE Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad, se sostuvo: “(…:)) Según el artículo 599 CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 CPACA, en los procesos ejecutivos el ejecutante puede solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado.

El juez, al decretar los embargos y secuestros, puede limitarlos y el valor de los bienes embargados no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas, salvo que se trate de bienes afectados por hipoteca o prenda que garantice el crédito. En concordancia, el artículo 594 CGP dispone que no se podrán embargar, entre otros: (i) los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales;

(ii) las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social; (iii) los bienes de uso público y los destinados a un servicio público -cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden o por medio de concesionario-, pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio;

(iv) si el servicio público lo prestan particulares, podrán embargarse los bienes destinados al servicio, así como los ingresos brutos que se produzcan; (v) los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas; (vi) las sumas que se hayan anticipado o deban anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas para la construcción de obras públicas y (vii) las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales. 33 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 08001-23-33-000-2016-01416-02(67517) Actor: CONSULTORÍA Y CONSTRUCCIONES SAS Demandado: ESE HOSPITAL MATERNO INFANTIL CIUDADELA METROPOLITANA DE SOLEDAD Referencia: EJECUTIVO EJECUTIVO.

Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 18 El artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 -Ley Estatutaria de Salud- dispone que los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos en la Constitución y la ley.

Al estudiar la exequibilidad de esta norma, la Corte Constitucional concluyó que la inembargabilidad no tiene carácter absoluto y existen algunas excepciones. De ahí que, de acuerdo con esos pronunciamientos de constitucionalidad se puede ordenar el embargo de estos recursos cuando se reclama el pago de créditos u obligaciones: (i) de origen laboral cuyo pago no se ha obtenido por la vía administrativa o judicial;

(ii) de sentencias judiciales, (iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado y iv) de los recursos de destinación específica, si las obligaciones reclamadas tienen como fuente alguna de las actividades a las que estaban destinados estos recursos. La parte demandante pretende la ejecución de la obligación contenida en el acta de liquidación bilateral del contrato de obra n°. 001 de 2012 y solicitó el embargo y secuestro de los recursos de la ESE Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad.

La parte demandada adujo, en el recurso de apelación, que los recursos sobre los que recae la orden de embargo son inembargables, pues tienen destinación específica por ser recursos públicos que financian la salud. Como el demandante pretende el cobro de obligaciones derivadas de un título en el que la ESE Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad reconoció una obligación clara, expresa y exigible, esto es el acta de liquidación de un contrato, los recursos no son inembargables.

Además, el Tribunal Administrativo del Atlántico limitó la medida a $617.246.193 y ordenó que al momento de practicarlas se tuviera en cuenta las restricciones previstas en el artículo 594 CGP. Por ello, se confirmará la decisión apelada”. Acogiendo lo antes expuesto, es claro que en materia de recursos provenientes del Sistema General de Participaciones –SGP- con destinación específica, verbigracia, por relacionarse con el caso que nos ocupa, sector salud, la regla general es que tales recursos son inembargables, sin embargo, la jurisprudencia constitucional conserva como regla de aplicación las excepciones desarrolladas por ella misma, esto es, que (i) se trate de obligaciones de índole laboral, (ii) que estén reconocidas mediante sentencia, (iii) que se constate que para satisfacer dichas acreencias son insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre destinación de la entidad territorial deudora.

No sucede lo mismo, respecto de los recursos provenientes de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS- recaudados por las entidades prestadoras del servicio de salud, respecto de los cuales, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad. EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01.

Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 19 - ingresos de libre destinación de las Empresas Sociales del Estado. Para estudiar este tema, se traerá a colación in extenso lo considerado por la Sala Primera de Decisión de este Tribunal en Auto del 27 de octubre de 202234, en el que se consideró: “Los ingresos corrientes de libre destinación (ICLD), son aquellos ingresos corrientes recaudados por departamentos o municipios, que no están afectados por la existencia de una Ley o Acto Administrativo (Acuerdo Municipal u Ordenanza Departamental), la cual fijaría el uso de dicho ingreso para financiar una determinada actividad o sector específico.

Este tipo de recursos, a su vez, en punto de medidas cautelares de embargo y secuestro, constituyen por excelencia, los primeros que deben resultar embargados para efectos de cubrir las obligaciones pendientes, en tanto, sobre ellos no pesa de entrada, el principio de la inembargabilidad, resultando ser decisión de quien ejecuta y el Juez del proceso, hacer recaer su solicitud sobre ellos.

La Ingresos Corrientes están compuestos por: • EPS - Régimen Contributivo. Se incluyen todos los ingresos provenientes de prestación de servicios a afiliados al régimen contributivo de la seguridad social en salud, contratados con las E.P.S. También hacen parte de este rubro, los ingresos por prestación de servicios de Urgencias a los afiliados al régimen contributivo, sin que para ello se necesite la existencia de contrato específico, ni general.

Se incluirán, en los casos en los que se haya contratado con las E.P.S. su reconocimiento en favor de la E.S.E., los ingresos provenientes de Cuotas Moderadoras y Copagos. • Régimen Subsidiado. Son todos los ingresos provenientes de prestación de servicios a los afiliados al régimen subsidiado de la seguridad social en salud, contratados con las administradoras del régimen SUBSIDIADO.

Hacen parte de este rubro los ingresos provenientes de la prestación de servicios de urgencias a los afiliados al régimen subsidiado, sin que para ello, se necesite la existencia de contrato específico, ni general con las ARS. Se incluirán, en los casos en los que se haya contratado con las A.R.S. su reconocimiento en favor de la E.S.E., los ingresos provenientes de los Copagos. • Entidad territorial - subsidio a la oferta - atención a vinculados.

Se incluyen en esta clasificación, todos los ingresos provenientes de la realización de convenios o contratos de prestación de servicios con la Dirección de salud, para garantizar la prestación de los servicios de salud a la población pobre, no amparada por los regímenes contributivo, ni subsidiado. • Entidad territorial - subsidio a la oferta - actividades no POS-S. Se incluyen en esta clasificación, todos los ingresos provenientes de la prestación de servicios 34 Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, Auto del 27 de Octubre de 2022, Magistrado Ponente: Rufo Arturo Carvajal Argoty, Radicación: 70-001-33-33-002-2018-00320-01, Demandante: Iren Suzana Mercado Arias, Demandado: Ese Centro de Salud Inmaculada Concepción de Galeras (Sucre).

Medio De Control: Ejecutivo EJECUTIVO. Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 20 a los afiliados al régimen subsidiado - actividades no cubiertas por el Plan Obligatorio de Salud, concertados con las respectivas Direcciones de Salud. • Entidad territorial - subsidio a la oferta - carencias del contributivo.

Se incluyen en esta clasificación, todos los ingresos provenientes de la prestación de servicios a los afiliados al régimen contributivo - actividades no cubiertas por el Plan Obligatorio de Salud por estar el afiliado en período de carencia. • Salud Pública: Promoción y Prevención Se incluyen en esta clasificación todos los ingresos provenientes de la ejecución de las acciones de Prevención de la Enfermedad y Fomento de la Salud. • IPS privadas Se incluyen los ingresos correspondientes a las contrataciones o convenios realizados por la institución, con otras instituciones de carácter privado. • IPS públicas.

Se incluyen los ingresos correspondientes a las contrataciones o convenios realizados por la institución con otras instituciones de carácter público. • Compañías de seguros - accidentes de tránsito. Incluye los ingresos provenientes de servicios prestados a personas víctimas de accidentes de tránsito, cuyos vehículos estén cubiertos por una Póliza de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (S.O.A.T.) * Compañías de seguros - planes de salud.

Se incluyen todos los ingresos provenientes de prestación de servicios a afiliados a empresas de medicina prepagada. • Entidades De Régimen Especial. Se incluyen todos los ingresos provenientes de prestación de servicios a los afiliados a instituciones cobijadas por regímenes especiales, como las Fuerzas Militares y el Magisterio. • Administradoras de Riesgos Profesionales.

Se incluyen todos los ingresos provenientes de prestación de servicios a las personas afiliadas a las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP) y relacionados con Accidentes de Trabajo y Enfermedad Profesional. • Usuarios vinculados - cuotas de recuperación. • Particulares Vigencia Actual Vigencias anteriores. • Minsalud - FOSYGA - Reclamaciones.

Se incluyen en esta clasificación, todos los ingresos provenientes de la prestación de servicios, producto de reclamaciones de conformidad con lo expresado en los artículos 167 y 168 de la Ley 100 de 1993. • Minsalud - FOSYGA - Trauma Mayor y Desplazados. Se incluyen en esta clasificación, todos los ingresos provenientes de la prestación de servicios de actividades de trauma mayor y desplazados contratados con el Ministerio de Salud. • EPS - planes complementarios.

Se incluyen todos los ingresos provenientes de prestación de servicios a afiliados al régimen contributivo de la Seguridad Social en Salud, contratados con las Empresas Promotoras de Salud por concepto de planes complementarios de salud. • Empresas de medicina prepagada. Se incluyen todos los ingresos provenientes de prestación de servicios a afiliados al régimen contributivo de la EJECUTIVO.

Radicación No. 70-001-33-33-006-2019-00199-01. Ejecutante: Mauricio Miguel Jaraba Benítez. Ejecutada: E.S.E Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras. 21 seguridad social en salud, pero con medicina prepagada, contratados con las E.P.S. • Ingresos por Venta de Otros Servicios. Se incluyen todos los ingresos provenientes de prestación de servicios diferentes a los servicios de salud, dentro de los que se cuentan: - Arrendamiento y Alquiler de Bienes - Comercialización de Mercancías - Aprovechamientos. • Ingresos por Convenios y Transferencias.

Convenios efectuados con la Nación y/o el Departamento y/o el Municipio. Y Transferencias, que provienen de la Nación, Departamento o Municipio”. Descendiendo al caso concreto, tenemos, entonces, que la solicitud de embargo presentada por el ejecutante busca garantizar el pago de la condena impuesta en contra del Municipio de Sincelejo en Sentencia proferida el 7 de septiembre de 2018, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo y que la misma recae sobre los “ingresos brutos que la E.S.E. Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras, obtiene de la venta de servicios que presta a sus usuarios”, que por ser recursos de libre destinación, no están afectados por el principio de la inembargabilidad y por ende pueden ser embargados como lo consideró el A-quo en la providencia apelada.

Aunado, que la orden de embargo está encaminada a garantizar un crédito u obligación de índole laboral “contenidos en sentencias judiciales, evento en el cual, la medida cautelar es procedente para “garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias”. En tal sentido, la respuesta al problema jurídico formulado en precedencia, es positivo, esto es, que la medida cautelar ordenada en el auto apelado, se encuentra ajustada al marco normativo y jurisprudencia constitucional relacionada con el principio de inembargabilidad y la destinación específica de los recursos del sistema de salud.

No obstante a lo anterior, precisa la Sala que la medida cautelar decretada no recaerá sobre los dineros que ingresen en las cuentas de la Entidad Ejecutada provenientes de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS- recaudados por las entidades prestadoras del servicio de salud, por tener el carácter de inembargable, lo que conlleva a MODIFICAR el Numeral 3.1 de la parte resolutiva de decisión recurrida en este sentido, y en lo demás se CONFIRMA.

PRIMERO: MODIFICAR el Numeral 3.1. de la Parte Resolutiva del Auto del 2 de diciembre de 2021 proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, el cual quedará así: “3.1. Se decreta el embargo del dinero correspondiente a la 1/3 parte de los ingresos brutos que la E.S.E. Centro de Salud María Inmaculada Concepción de Galeras, obtiene de la venta de servicios que presta a sus usuarios, depositados en sus cuentas de libre destinación, existente en las siguientes entidades bancarias: Bancolombia, Banco BBVA y Banco Agrario de Colombia, ubicadas en la ciudad de Sincelejo y Sampués, se exceptúan los dineros que ingresen en las cuentas de la Entidad Ejecutada provenientes de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS- recaudados por las entidades prestadoras del servicio de salud.

Comuníquese la presente decisión a los gerentes de las entidades bancarias mencionadas, tomando en cuenta lo dispuesto en el artículo 593 numeral 10 del Código General del Proceso”.

SEGUNDO: CONFIRMAR la decisión recurrida en lo demás, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY