República de Colombia Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia (Q) veintitrés (23) de junio de dos mil veintitrés (2023) Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 005-2023-111 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO El Tribunal Administrativo del Quindío, resuelve el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Quimbaya en calidad de demandada1 contra la sentencia proferida el 06 de septiembre de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia (Q), por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda2.
La demanda.3 La parte actora interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Quimbaya, con el fin que se resuelva sobre las siguientes: Pretensiones. - Que se declare la nulidad del oficio sin número del 06 de abril de 2017, expedido por el Municipio de Quimbaya Q, mediante el cual se negó el derecho al reconocimiento pago de salarios y prestaciones sociales. - Que como consecuencia de la nulidad anterior se declare a manera de restablecimiento del derecho que la demandante laboró al servicio del Municipio de Quimbaya y tiene derecho a que se le cancelen las prestaciones sociales que reconoce la ley durante el tiempo que laboró con la entidad 1 Archivo digital Samai.
Gestión en otras Corporaciones. índice 30. Recurso apelación Sentencia Municipio de Quimbaya 2 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 24. Sentencia de primera instancia 3 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 01. Demanda_y_anexos Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 2 demandada, incluyendo las prestaciones establecidas en el Decreto Nacional 1042 de 1978. -Que se ordene al Municipio de Quimbaya Q, la cancelación de los salarios y prestaciones sociales de ley que recibiría un empleado de planta de la entidad demandada, incluyendo las prestaciones sociales establecidas en el Decreto Nacional 1042 de 1978, asimismo, solicita se incluyan las primas de navidad, vacaciones, cesantías, intereses sobre las cesantías, la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 por no pago de cesantías, la dotación y el auxilio de transporte. - Que se ordene al Municipio de Quimbaya Q, el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que por concepto de cotizaciones a pensión realizó al sistema General de seguridad social. - Ordenar al Municipio de Quimbaya Q, el reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de cada uno de los salarios, sobresueldos, bonificaciones y prestaciones sociales adeudados, tales como primas, auxilios, horas extras, etc., que adeuda la entidad, que por tratarse de sumas de tracto sucesivo se aplique separadamente mes por mes para cada mesada salarial y para los demás emolumentos solicitados, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor. - Ordenar al Municipio de Quimbaya Q, el reconocimiento de los intereses moratorios a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se cumpla su totalidad la condena (artículo 192 y 195 del C.C.A.). - Condenar en costas al Municipio de Quimbaya Q, por los gastos ocasionados con la presentación de esta demanda.
Fundamento fáctico. La parte demandante sustenta sus pretensiones en los siguientes hechos que la Sala encuentra relevantes: Indica que su vinculación con el Municipio de Quimbaya, Quindío, se originó y se mantuvo mediante contratos de prestación de servicios y órdenes de trabajo que se fueron sucediendo uno a otro, así: Contrato de prestación de servicios N°039 del 20 de enero de 2014 y el contrato de prestación de servicios N°024 del 09 de julio de 2014.
Precisa que durante su vinculación con el Municipio de Quimbaya le correspondió desarrollar funciones del personal de servicios generales y se encontraba subordinada bajo las órdenes de su jefe inmediato, quien le daba Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 3 instrucciones de trabajo, además le exigía el cumplimiento de su labor y debía cumplir una jornada laboral que allí se le tenía establecida.
Manifiesta que realizó labores bajo la continuada subordinación y dependencia de la señora Carolina Ramírez Jaramillo, Sub Secretaria de Gobierno y a quien era la encargada de realizar la supervisión y de exigir la ejecución idónea del contrato, al personal de servicios generales del Municipio de Quimbaya, de acuerdo a la cláusula décima octava.
Señala que cumplió órdenes y el horario de trabajo impuesto de manera verbal, el cual era de 06:30 am, 11:00 am y de 01: 00 pm a 05:30 pm, en las mismas condiciones de las demás personas de servicios generales; asimismo refiere que, durante la prestación de sus servicios al Municipio de Quimbaya Q, devengó el valor de $900.000 mensuales.
Afirma que presentó reclamación administrativa ante el municipio de Quimbaya el 27 de marzo de 2017, para el reconocimiento de las prestaciones sociales, la entidad dio respuesta la cual le fue notificada con fecha 02 de junio de 2017 y en ella se negó el derecho y pago de las prestaciones sociales y manifestando que no existía el derecho a tales prestaciones.
Fundamentos de derecho – normas violadas y concepto de vulneración. -Artículos 1°, 2°, 3°, 6°, 13, 25, 53 y 125 Constitución Política. -Artículo 143 numeral 1 º Código Sustantivo del Trabajo. -Artículo 7 Decreto 1950 de 1973. -Decreto 1582 de 1998. -Ley 344 de 1996. -Artículo 138, 155 numeral 2, 156, 157 Ley 1437 de 2011. -Artículo 2º de la Ley 244 de 1995. -Artículos 4 y 5 Ley 1071 de 2006. -Artículos 13 y 28 Ley 1285 de 2009. -Decreto 1919 de 2002. -Ley 4 de 1992. -Decreto Ley 3135 de 1968. -Decreto 1042 y 1045 de 1978. -Decreto 2351 de 2014 Refiere que en las condiciones en las que los contratos de prestación de servicios se suscitaron con la entidad demandada, existieron todos los elementos de un contrato de trabajo, dado que su actividad no era independiente, ni la desarrollaba en horarios propios, sino siguiendo los lineamientos, instrucciones y ordenes de sus superiores.
Trae a colación pronunciamiento del Consejo de Estado M.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez, el 9 de julio de 2009, dentro del expediente radicado No. Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 4 5400-862028789-2005 e indica que, conforme a la misma, se tiene que a partir de dicha decisión que desestima los elementos de la esencia del contrato de prestación de servicios se hace exigible la reclamación de derechos laborales tanto salariales como prestacionales, porque conforme a la doctrina ésta es de las denominadas sentencias constitutivas, ya que el derecho surge a partir de ella, y por ende la morosidad empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia. Hace mención a los pronunciamientos del Consejo de Estado de la Sección Segunda mediante la sentencia citada de 19 de febrero de 2009, Exp.
No. 2005- 3074, y la sentencia del 22 de octubre de dos mil nueve (2009), M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve, en el expediente No.0678-2009. Contestación de la demanda. Municipio de Quimbaya.4 Dentro del término de traslado la entidad contestó la demanda, oponiéndose a cada una de las pretensiones formuladas, por considerar que las mismas son improcedentes e infundadas.
Menciona que los contratos de prestación de servicio regulados por la Ley 80 de 1993 sus leyes y decretos reglamentarios y reformatorios son diferentes de los contratos de trabajo regulados por el Código Sustantivo del Trabajo que presentan características especiales tales como la actividad personal del trabajador, la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador y un salario como retribución del servicio.
Precisa que respecto del caso de la demandante no había manera de ejercer mando sobre éste, no recibía llamados de atención y no estaba sometido al manual de funciones, pues detentaba de autonomía técnica para ejecutar sus actividades, por lo cual no encaja dentro de una relación laboral. Además, precisa que el hecho de que en todo contrato exista una supervisión o interventoría para constatar la observancia de las obligaciones contraídas por las partes intervinientes, no conlleva una necesaria y obligatoria subordinación o dependencia del contratista al supervisor o interventor, máxime en un contrato de tracto sucesivo, como es el caso.
Afirma que en lo que atañe al cumplimiento del horario como otro de los posibles componentes del elemento subordinación o dependencia, el Consejo de Estado en Sentencia del 19 de febrero de 2.004, M.P. Alejandro Ordoñez Maldonado Expediente 0099-03, se refirió al contrato de prestación de servicios estableciendo que la sola existencia de un horario no es indicativa de subordinación, ya que en determinados casos el cumplimiento de un horario es sencillamente la manifestación de una concertación contractual entre las partes, Administración y particular, para desarrollar el objeto del contrato en 4 Archivo digital Samai.
Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 03.Contestacion.pdf Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 5 forma coordinada con los usos y condiciones generalmente aceptadas y necesarias para llevar a cabo el cumplimiento de la labor.
Propone como excepciones las siguientes: -Excepción de inexistencia de la obligación: Indica que no es jurídicamente valido modificar la relación legal que existió, por cuanto el Municipio de Quimbaya nunca celebró con la peticionaria contrato de trabajo o la vinculó como empleado público, funcionario de seguridad social o trabajador oficial.
Las vinculaciones siempre fueron como contratista independiente, a través de contratos u órdenes de prestación de servicios. - Excepción de compensación: Refiere que propone esta excepción respecto de cualquier eventual condena de carácter económico para que se compense esta con lo que ya ha pagado el Municipio de Quimbaya como obligaciones derivadas de la relación contractual con el accionante. -Excepción de prescripción: Aclara que propone esta excepción, respecto de cualquier eventual acción y derecho que se halle prescrito por la afectación que el transcurso del tiempo genere sobre las pretensiones, especialmente aquellos derechos que, al momento de la presentación de la demanda, ya tuvieren tres años de exigibles. -Excepción de caducidad: Precisa que respecto del término que tenía el actor para presentar la demanda respecto de cada uno de los contratos u órdenes de prestación de servicios les ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción por no haber presentado la demanda durante los cuatro (4) meses subsiguientes a la terminación de cada uno de ellos. -Excepción de buena fe: Advierte que teniendo en cuenta que los contratos de prestación de servicios se encuentran regulados por la Ley 80 de 1.993 y sus leyes reformatorias y decretos reglamentarios que por expreso mandato establecen que estos no generan relación laboral ni prestaciones sociales, la administración municipal ha obrado de buena fe al no pagar unas prestaciones sociales que la misma ley prohíbe. -Excepción de falta de jurisdicción y competencia: Señala que cuando se pide declarar la existencia de un contrato de trabajo la jurisdicción competente será la laboral en virtud a lo establecido en el artículo 2° numeral 1° de la Ley 712 de 2001.
La sentencia apelada 5 El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, profirió sentencia de primera instancia el 06 de septiembre de 2022, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que a la luz del 5 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 24. Sentencia de primera instancia Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 6 ordenamiento jurídico aplicable, resultaban probados la totalidad de los elementos esenciales del contrato de trabajo, y por ende el acto administrativo contenido en el oficio sin número del 06 de abril de 2017, que negó los derechos prestacionales y laborales solicitados por la demandante, estaba afectado de nulidad.
Hizo referencia a la relación de trabajo y los elementos esenciales a saber, (i) la prestación personal de un servicio (ii) la remuneración o contraprestación al servicio prestado y (iii) la subordinación y/o dependencia por parte del trabajador frente al empleador e indicó que la Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997, estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y aquel de prestación de servicios, al señalar que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestran las características propias del contrato laboral, dando lugar al pago a título de indemnización de un monto equivalente a las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Destaca que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral no implica conferir la condición de empleado público, pues según lo señalado por el Consejo de Estado dicha calidad no se confiere por el sólo hecho de trabajar para el Estado. Explica que en lo que atañe a la subordinación la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista, implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el establecimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores.
Trae a colación el tema del contrato realidad y el principio de la primacía de la realidad sobre las formas en materia laboral y señala que la Constitución Política en su artículo 23 establece como uno de los principios mínimos fundamentales en materia laboral el de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.
Precisa que en virtud a la carga de la prueba, tratándose de contratos de prestación de servicios cuando el contratista alega que la ejecución de sus servicios se convirtió en una verdadera relación de trabajo, en aplicación del principio de la primacía de la realidad frente a las formalidades propias de la contratación, le corresponde demostrar que durante la relación se dieron los elementos propios de la relación laboral, esto es la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación, así como los elementos de permanencia, equidad o similitud.
En otras palabras, corresponde a la parte demandante allegar al proceso las pruebas que demuestren los requisitos decantados en la sentencia de unificación del Consejo de Estado plurimencionada, para la prosperidad de sus pretensiones. Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 7 Refiere que respecto del primer elemento constitutivo de una relación laboral, esto es la prestación personal del servicio se encuentra probada con la suscripción de los contratos, que consistían en concreto en la prestación del servicio de aseo en las oficinas de las edificaciones de la entidad demandada, actividad que se desarrolló desde el 20 de enero de 2014 hasta el 20 de junio de 2014 y del 10 de julio de 2014 hasta el 30 de diciembre de 2014.
Arguye que se cuestiona la independencia que pudiera tener la contratista frente a la administración municipal, por cuanto la actividad de servicios generales de aseo, excepto cuando se hace mediante empresas o sociedades legalmente constituidas no se puede efectuar de forma independiente, estas personas que ejecutan dichos servicios no pueden operar por sí mismas.
Añade que según lo ha reconocido el Consejo de Estado, en el ejercicio de funciones de servicios generales de aseo no es posible predicar la existencia de una autonomía operativa, en razón a que se trata de una actividad sujeta a un horario fijo, que se cumple de manera continua y permanente sujeta a órdenes y directrices. Resalta que, con relación a la permanencia o desempeño de una labor inherente a la entidad, los servicios de aseo general en las edificaciones del Municipio de Quimbaya fueron prestados de manera permanente y continua bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, desconociendo el carácter transitorio o temporal de este tipo de vinculación contractual.
Menciona que de acuerdo con los contratos se tiene que existieron obligaciones que requerían disponibilidad diaria y permanente de la demandante para la prestación del servicio, lo cual es lógico cuando se habla del aseo y limpieza de una entidad pública a la cual además de la cantidad de personas que acuden a laborar ingresan otras por otro tipo de motivos, lo que hace necesario que los baños, instalaciones sanitarias y cafeterías sean aseadas todos los días.
Adicionalmente, la obligación impuesta de atender las reuniones que se realizaban en la entidad también denota que la demandante debía seguir las órdenes del municipio para ejecutar su labor, ya que la entidad es quien definía cuando se llevaban a cabo las reuniones y cuáles eran las actividades que componían el apoyo requerido por parte de la demandante.
Sostiene que en lo relacionado con la remuneración está probada su existencia, pues por la labor ejecutada por la demandante fue establecido un pago de $900.000 mensuales. Afirma que los servicios que prestó la actora, de manera personal, dependiente o subordinada, cumpliendo un horario de trabajo, durante cada uno de los períodos de vinculación contractual desde el 20 de enero de 2014 hasta el 20 de junio de 2014 y 10 de julio de 2014 hasta el 30 de diciembre de 2014, desvirtúan Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 8 la existencia del contrato de prestación de servicios y en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (artículos 13, 25 y 53 de la Carta), por lo cual, declaró la existencia de la relación laboral.
Así las cosas, ordenó a cargo de la entidad la liquidación y cancelación de las prestaciones sociales legales de la demandante, pero únicamente mientras estuvo vinculada auxiliar de servicios generales, en los períodos comprendidos entre el 20 de enero de 2014 hasta el 20 de junio de 2014 y 10 de julio de 2014 hasta el 30 de diciembre de 2014, asimismo, ordenó a la entidad cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, por lo que la actora debe acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajador.
Finalmente, decidió no impartir condena en costas. El recurso de apelación. Municipio de Quimbaya 6. La parte demandada interpuso recurso de apelación, indicando que el horario de trabajo no implica directamente subordinación y se demostró que la actividad desarrollada por la contratista no era continua ni permanente, ni estaba sujeta a ordenes ni directrices, solamente se ejercía sobre ella una coordinación del contrato el cual como lo ha estipulado el Consejo de Estado los contratistas independientes no pueden desarrollar su labor como una rueda suelta.
Considera que no hubo una demostración incontrovertible respecto del elemento de subordinación, que indica que hubo una relación laboral en el caso controvertido, muy por el contrario señala que en el proceso genera muchas dudas la existencia de la verdadera relación laboral y por lo tanto no se encuentra ampliamente desvirtuado la figura del contrato administrativo de prestación de servicios, máxime que tampoco se probó que existiera un funcionario que perteneciera a la planta de cargos del municipio de Quimbaya desempeñando las mismas funciones del actor.
Afirma que frente al caso de la demandante no había manera de ejercer mando sobre ésta, y, por lo tanto, no se demostró en el proceso, a través de los testimonios rendidos por las señoras Rosa Melva Orejuela y Nathalie Arenas Flórez, que haya recibido llamados de atención, que estuviera sometida al manual de funciones del Municipio de Quimbaya, que se hubiera investigado disciplinaria o fiscalmente pues detentaba autonomía técnica y administrativa. 6 Archivo digital Samai.
Gestión en otras Corporaciones. índice 30. Recurso apelación Sentencia Municipio de Quimbaya Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 9 Refiere que no se presentó el elemento subordinación configurativo de la relación laboral y que por lo anterior no hay lugar al reconocimiento de ningún concepto salarial, prestacional o indemnizatorio.
Cita pronunciamiento de la Corte Constitucional, en sentencia C- 154 de 1997, en la que se estableció las diferencias entre los contratos de carácter laboral y los de prestación de servicios e indica que conforme a la misma, el vínculo contractual derivado de los contratos de prestación de servicios no es ilegal y tampoco se ha violado el derecho a la igualdad, por el hecho de suscribir los contratos de prestación de servicios, puesto que la situación del empleado público la cual se estructura por la concurrencia de elementos sin los cuales dicha relación no tiene vida jurídica es distinta de la que se origina en razón de un contrato de prestación de servicios.
Esta última no genera una relación laboral, ni prestacional, ya que la situación del empleado público es diferente a la que da lugar al contrato de trabajo que con la administración sólo tiene ocurrencia cuando se trata de la construcción y mantenimiento de obras públicas. Sostiene que no se demostró la existencia de la subordinación, pues lo que se demuestra es la existencia de una coordinación propia del contrato de prestación de servicios, por lo que no es posible dar aplicación al artículo 53 de la Carta Política, en lo relacionado con la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, ni existen elementos de juicio para considerar que existió una relación de trabajo entre la demandante y la entidad accionada capaz de soportar la nulidad del acto que se demanda, por violación de las normas en que debería fundarse o por falsa motivación, es decir, la demandante no desvirtuó la presunción de legalidad que enviste al acto administrativo.
Agrega que no existe sustento probatorio que permita corroborar las pretensiones de la acción, pues con la certificación de servicios los contratos celebrados y la hoja de vida que reposa en el expediente prestacional de la demandante, no se podría modificar la relación real que existió, por cuanto el Municipio de Quimbaya nunca celebró con el mismo contrato de trabajo o la vinculó como empleado público, funcionario de seguridad social o trabajador oficial.
Lo anterior, por cuanto las vinculaciones siempre fueron como contratista independiente, a través de contratos u órdenes de prestación de servicio. Indica que todos los contratos fueron celebrados conforme a la oferta de servicios presentada, cuyos objetos principales fueron las de aseo general en las instalaciones de la alcaldía municipal de Quimbaya, actividades independientes que ejerció en forma autónoma y sin subordinación, de buena fe y en los términos pactados.
Estos contratos fueron celebrados sin ningún vicio del consentimiento y bajo las directrices de la Ley 80/93 y sus leyes modificatorias Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 10 y decretos reglamentarios, en razón de las calidades ofrecidas por la contratista, por el término indispensable, declarándose liquidados los contratos en la oportunidad prevista y por consiguiente a paz y salvo por todo concepto.
Concluye que no se reúnen los elementos necesarios para acceder a las prestaciones sociales, aducidas por la parte actora, tal como lo sostuvo la decisión de instancia, y solicita que en caso de que la decisión sea confirmada, en lo que hace referencia al pago de los aportes a la seguridad social de la contratista, se explique de manera concisa el derecho que tiene la accionante al pago de aportes a la seguridad social y quien será el destinatario de los mismos.
Actuación en segunda instancia. Mediante auto del 22 de noviembre del 20227, se admitió el recurso de apelación incoado y se ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión y emitieran concepto respectivamente. Alegatos de conclusión en segunda instancia. Parte demandante y demandada y Ministerio Público8.
No se pronunciaron en dicha oportunidad. CONSIDERACIONES FINALES Al tenor del artículo 153 de la Ley 1437 de 20119, esta Sala es competente para conocer el presente asunto en segunda instancia. Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte, capacidad procesal y demanda en forma se encuentran cumplidos. De otra parte, no se observa irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal.
En cuanto a la oportunidad de la acción se reitera, que en este evento no ha operado la caducidad del medio de control comoquiera que la notificación del oficio del 06 de abril de 2017 se realizó el 02 de junio de 201710, por lo tanto, al presentarse solicitud de conciliación extrajudicial el 05 de julio de 2017, la cual fue celebrada el 17 de agosto de 201711, y al presentarse la demanda el 11 de octubre de 201712, es claro que no habían transcurrido cuatro (4) meses 7 Archivo digital Samai.
Índice 6. Auto admite recurso apelación 8 Archivo digital Samai. Índice 12. Al despacho 9 ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 10 Archivo digital Samai.
Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 01. Demanda_y_anexos. Folio 20 11 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 01. Demanda_y_anexos. Folios 22-23 12 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 01. Demanda_y_anexos. Folio44 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 11 establecidos en la normativa (art. 164 de la Ley 1437 de 2011) para que operara la caducidad del medio de control impetrada.
De otro lado, de acuerdo a la regla jurisprudencial establecida en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas de la caducidad del medio de control - artículo 164, numeral 1, letra e), del CPACA.
Aclarado lo anterior se procede a emitir sentencia, teniendo en cuenta el siguiente: Problema Jurídico. La Sala encuentra que el problema jurídico a resolver en esta instancia, se circunscribe a dilucidar si se debe confirmar la sentencia de primera instancia mediante la cual se declaró la existencia de un contrato realidad entre la demandante y el Municipio de Quimbaya, o si, por el contrario no se cumple con el elemento de subordinación que haga viable la existencia de una relación laboral de carácter legal y reglamentaria.
De encontrarse acreditados los requisitos para declarar la existencia del contrato realidad, habrá que determinar si procede el pago de prestaciones sociales y si en efecto, procede la condena frente a los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral. Así las cosas, esta Corporación Judicial, en aras de desarrollar el problema jurídico planteado, y los concomitantes, abordará la siguiente temática: i) El contrato de trabajo y la desnaturalización del contrato de prestación de servicios, ii) El principio de primacía de la realidad en las relaciones laborales públicas, iii) Sobre el reconocimiento de las prestaciones sociales que dejaron de percibir como forma de reparación del daño; iv) Sobre la prescripción de las prestaciones derivadas de la relación laboral con el estado y la imprescriptibilidad de los aportes a pensión, v) Caso Concreto.
En contrato de trabajo y la desnaturalización del contrato de prestación de servicios. El Contrato de prestación de servicios en las entidades estatales se encuentra regulado en el artículo 32, numeral 3º de la Ley 80 de 1993 en los siguientes términos: «Artículo 32. De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 12 especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (….) 3o.
Contrato de prestación de servicios Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializado.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. (…)». La Corte Constitucional, en la sentencia C-154 de 199713, al analizar la exequibilidad del citado artículo, expresó claramente las diferencias entre dicho contrato y el contrato de trabajo, así: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquel se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales- contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo, se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de la subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante en impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de un horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.”.
(Resalta la sala).» Lo anterior significa que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestran los tres elementos que caracterizan una relación laboral, pero de manera fundamental cuando se compruebe la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista en aplicación 13 Dr. Hernando Herrera Vergara Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 13 del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales consagrado en el artículo 53 de la Carta Política, independientemente de la denominación jurídica que se le haya dado a dicha relación. Ahora bien, el Consejo de Estado en providencia de fecha 8 de agosto de 2011, Consejero ponente Alfonso Vargas Rincón estableció las características propias del contrato de prestación de servicios, al indicar: «El contrato de prestación de servicios, no genera retribución distinta que los honorarios en él pactados, la entidad estatal lo celebra en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser desarrollada por personas vinculadas a la entidad o cuando requiere de conocimientos especializados para lo cual se han establecido las siguientes características: - El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia. - El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad. - La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato. - El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitada por el plazo y la realización de la labor. - La vigencia del contrato es temporal.
Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual. - La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica.» De manera más reciente, el Consejo de Estado14 reiteró las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, al señalar: «… (…) El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, 14 CE, 2 - SUB N A, C.P: Rafael Francisco Suárez Vargas. ocho (8) de marzo de dos mil dieciocho (2018), Rad.
No.: 25000234200020130411701, No. Interno: 2813-16. Apelación sentencia. Contrato prestación de servicios Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 14 el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “ Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de qué trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración (sic) como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales –contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 15 y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente».
Así las cosas, es claro que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y/o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta. En ambos casos no se admiten los elementos de subordinación ni de dependencia por parte del contratista, y se deben celebrar por el término estrictamente indispensable.
Por lo tanto, para demostrar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios, la parte demandante debe comprobar la actividad personal, la permanencia, la continua subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por la duración del contrato; y una retribución del servicio.
El principio de primacía de la realidad en las relaciones laborales públicas. Este tema ha sido objeto de debate al interior de la jurisprudencia del Consejo de Estado, partiendo de la base que en múltiples ocasiones la administración contrata a su personal a través del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, para lo que efectivamente se encontraba facultado de acuerdo con el Decreto 222 de 1983 “Por el cual se expiden normas sobre contratos de la Nación y sus entidades descentralizadas y se dictan otras disposiciones” y posteriormente mediante el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, pero resulta innegable que igualmente el artículo 53 de la C.P., consagra como principios en toda relación laboral el de la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales y el de primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.
No obstante lo anterior, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de la providencia radicada IJ 0039 de 2003, dio prevalencia a la norma de la contratación estatal considerando que la contratación de personal para las entidades públicas a través de contratos de prestación de servicios en sí misma no era contraria a derecho porque la Ley 80 de 1993 lo autoriza, incluso en Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 16 aquellos casos en que las funciones a desempeñar por el contratista sean similares a las del personal de planta y se requieran cuando el número de empleados sea insuficiente para la adecuada prestación del servicio público, por lo que el análisis para determinar si se está en presencia de una verdadera relación laboral debe partir de establecer si entre contratante y contratista existió una relación de verdadera subordinación o si simplemente fue de coordinación. En los apartes más importantes de esta providencia, el máximo órgano de la jurisdicción contenciosa señaló: «En sentencia C-154 de 1.997 por la cual se declaró la exequibilidad del art. 32, numeral 3 ley 80 de 1.993, se expresó que en el evento de que la administración deforme la esencia y contenido natural del contrato de prestación de servicios y se dé paso al nacimiento disfrazado de una relación laboral en una especie de transformación sin sustento jurídico con interpretaciones y aplicaciones erradas, y con lo cual se vulneren derechos de los particulares “se estará frente a un litigio ordinario cuya resolución corresponderá a la jurisdicción competente con la debida protección y prevalencia de los derechos y garantías más favorables del contratista convertido en trabajador en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”. 5.
Pero, por si lo anterior fuese poco, desde ningún punto de vista puede sostenerse que el contrato de prestación de servicios celebrado por la parte actora con la administración se oponga a derecho, es decir, que se encuentre prohibido por la ley. En efecto, el art. 32 de la L. 80 de 1.993 prescribe: (….) En el aparte transcrito la norma señala el propósito de dicho vínculo contractual, cual es el de que se ejecuten actos que tengan conexión con la actividad que cumple la entidad administrativa; además, que dicha relación jurídica se establezca con personas naturales, bien sea cuando lo contratado no pueda realizarse con personal de planta, lo que a juicio de la Sala acontece, por ejemplo, cuando el número de empleados no sea suficiente para ello; bien sea cuando la actividad por desarrollarse requiera de conocimientos especializados.
Resulta, por consiguiente, inadmisible la tesis según la cual tal vínculo contractual sea contrario al orden legal, pues como se ha visto, éste lo autoriza de manera expresa. En el caso sub-examine se demostró que la actora se vinculó a la Dirección Seccional de la Administración Judicial de Caldas a través de contratos de prestación de servicios (folios 47 a 55 C.2) con el objeto de desarrollar las actividades que se consignaron en las cláusulas primera y segunda.
Y es patente que no resulta contrario al ordenamiento jurídico el cumplimiento de funciones administrativas mediante la celebración y ejecución de tales convenciones. Las personas que rindieron declaraciones testimoniales en el proceso dan cuenta de la actividad desplegada por la actora y el cumplimiento de labores específicas, las cuales pueden materializarse a través del contrato de prestación de servicios, entre los cuales pueden figurar, entre otros, como lo ha enseñado la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, los de asesoría de cualquier clase, representación judicial, rendición de conceptos, vigilancia y aseo (sent 14 de Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 17 noviembre/96 Epx 12541).
Y “dicha realidad no configuraría un motivo falso que afectara el acto cuestionado, pues se limita a constatar que objetivamente hubo un contrato de prestación de servicios y que la consecuencia legal de esta relación jurídica es la señalada por el artículo 164 del Decreto 222 de 1..983, reiterado por la nueva ley de contratación estatal (artículo 32, ley 80 de 1.993), que implica la inaplicabilidad de las normas que regulan la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos en materia de prestaciones sociales, porque la demandante no lo fue” (sent 14 de noviembre/96 exp. 12541) 6.
Es inaceptable el criterio según el cual la labor que se cumple en casos como aquel a que se contrae la litis, consistente en la prestación de servicios bajo la forma contractual, está subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público por no haber diferencia entre los efectos que se derivan del vínculo contractual con la actividad desplegada por empleados públicos, dado que laboran en la misma entidad, desarrollan la misma actividad, cumplen órdenes, horario y servicio que se presta de manera permanente, personal y subordinada.
Y lo es, en primer término, porque por mandato legal, tal convención no tiene otro propósito que el desarrollo de labores “relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”; lo que significa que la circunstancia de lugar en que se apoya la pretendida identidad de la relación jurídica derivada del contrato (sitio donde se prestó el servicio) con la situación legal y reglamentaria, carece de fundamento válido.
Son las necesidades de la administración las que imponen la celebración de contratos de prestación de servicios con personas naturales cuando se presente una de dos razones: a.) que la actividad no pueda llevarse a cabo con personal de planta; b.) que requiera de conocimientos especializados la labor (art. 32 L. 80/93). Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.
Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita.
Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales. Y es, finalmente, inaceptable, que se sostenga que no existe diferencia entre los efectos de un contrato de prestación de servicios como el del sub-lite y los de una situación legal y reglamentaria con base en que tanto los contratistas como quienes se encuentran incorporados a la planta de personal se hallan en las mismas condiciones.
Y a este yerro se llega porque no se tiene en cuenta cabalmente que el hecho de trabajar al servicio del Estado no puede en ningún caso conferir “el status de empleado público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario: El principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, no tiene, adicionalmente, el alcance de excusar con la mera Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 18 prestación efectiva de trabajo la omisión del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales previstos para acceder a la función pública que, en la modalidad estatutaria, son el nombramiento y la posesión, los que a su vez presuponen la existencia de un determinado régimen legal y reglamentario, una planta de personal y de la correspondiente disponibilidad presupuestal” (sent C-555/94).
Como lo ha explicado la H. Corte Constitucional son los que se acaban de señalar elementos esenciales o sustanciales sin los cuales no es posible que se dé la situación legal y reglamentaria, ni es factible que se puedan pagar prestaciones sociales a quienes desarrollan la labor ni tampoco sumas equivalentes a ellas, porque, como se indicó, no se reúnen las exigencias ad-sustantiam para que se adquiera la condición de empleado público» 15.
Posteriormente la Sección Segunda del Consejo de Estado, retomó su postura sobre la materia indicando que, de existir una prestación personal de un servicio, una remuneración y la subordinación o dependencia, existe una verdadera relación de trabajo, por lo que deben prevalecer los principios constitucionales referidos. Al respecto es importante traer a colación, la siguiente providencia, que se transcribe in extenso, dada su riqueza conceptual: «2.1 El contrato de prestación de servicios y la teoría de la relación laboral.
La Constitución Política de 1991, contempló en el Capítulo II, de la función pública, lo siguiente: “Art. 122.- No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
(Inc. 1º) ”. “Art. 125 Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley (…)”. De acuerdo con las citadas normas, nuestro régimen jurídico tiene previstas tres clases de vinculaciones con entidades del Estado que tienen sus propios elementos tipificadores, a saber: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal).
Si en el caso de los contratos de prestación de servicios se llegan a desdibujar sus elementos esenciales, corresponderá decidir, ya sea a la justicia ordinaria, cuando la relación se asimile a la de un trabajador oficial o, a la jurisdicción contencioso administrativa, cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato ejerciendo las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público.
Respecto a la carga probatoria que tiene quien pretenda obtener a su favor los beneficios del contrato de trabajo, vale la pena, traer a colación las orientaciones señaladas por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 1º de junio de 2004, con radicación 21554: 15 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P: Nicolás Pájaro Peñaranda. Sentencia del 18 de noviembre de 2003. Radicación: 17001-23-31-000-1999-0039-01(IJ) Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 19 “Es verdad que el artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo consagra la presunción de que toda relación de trabajo personal se entiende regida por un contrato de trabajo, frente a la cual la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sido del criterio de que quien la alegue en su favor tiene que demostrar la prestación personal del servicio para entenderse cobijada por ella, mientras que al beneficiario de dicha prestación es a quien le corresponde desvirtuar que en la misma no existe el elemento de la subordinación (subrayas de la Sala). … 2.3 Limitaciones legales a la utilización del contrato de prestación de servicios. … Como puede observarse, el ordenamiento jurídico ha previsto no sólo la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios para llevar a cabo funciones propias previstas en la ley o en los reglamentos para un empleo público, sino que también sanciona al servidor que realice dicha contratación por fuera de los fines contemplados en el estatuto de contratación estatal. 2.4 Solución judicial a la utilización fraudulenta del contrato de prestación de servicios.
La jurisprudencia tanto de la Corte Suprema de Justicia como de esta Corporación han acudido a principios constitucionales en la solución de controversias que tienen que ver con relaciones laborales o legales y reglamentarias disfrazadas mediante contratos de prestación de servicios, las cuales se realizan con el principal propósito de evitar el pago de los beneficios prestacionales inherentes a las primeras.
En la práctica, cuando el Legislador utilizó la expresión "En ningún caso generan relación laboral ni el pago de prestaciones sociales" no consagró una presunción de iure o de derecho, que no admite prueba en contrario, puesto que el afectado, como ya se vio, podrá demandar por la vía judicial competente el reconocimiento de la existencia de la vinculación laboral y, por consiguiente, el pago de las prestaciones sociales a que haya lugar.
El principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de nuestra Carta Política, tiene plena operancia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de tal manera que, configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.
Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado16. Adicionalmente, el artículo 25 constitucional, establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza " en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.". De ahí que se decida proteger a las personas que bajo el ropaje de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector 16 Ibídem Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 20 público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes.
En sentencia de fecha 18 de noviembre de 200317, la Sala Plena del Consejo de Estado abordó el tema de los contratos de prestación de servicios y en aquella oportunidad negó las pretensiones de la demanda porque se acreditó en el plenario que en la ejecución de las órdenes suscritas por la parte actora se encontraba presente el elemento “coordinación”.
No obstante, esta pauta jurisprudencial no resulta aplicable en los eventos en los cuales se acuda al elemento “subordinación” aspecto trascendente que como se anotó requiere ser acreditado fehacientemente, en la tarea de desentrañar la relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia18 para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. Posteriormente, en sentencia del 28 de julio de 2005, Exp. 5212-03, con ponencia del doctor Tarcisio Cáceres Toro, se efectuó un análisis de la forma de vinculación de los empleados públicos, precisando que “para que una persona natural desempeñe un EMPLEO PÚBLICO, EN CALIDAD DE EMPLEADO PÚBLICO (RELACIÓN LEGAL Y REGLAMENTARIA) que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en nuestro régimen, vale decir, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones del empleo.
Con ello la persona nombrada y posesionada es quien se halla investida de las facultades y debe cumplir sus obligaciones y prestar el servicio correspondiente. Ahora, muy excepcionalmente se da el caso de los FUNCIONARIOS DE HECHO, donde estos requisitos para el ingreso al empleo no se cumplen satisfactoriamente y cuyas repercusiones en diferentes campos del derecho han sido analizadas; para esta figura es indispensable la EXISTENCIA DEL EMPLEO, lo cual implica que esté previsto en la respectiva PLANTA DE PERSONAL” (negrilla y subrayados originales del texto). 17 Consejo de Estado – Sala Plena, radicación IJ 0039-01, M.P: Nicolás Pájaro Peñaranda, Demandante: María Zulay Ramírez Orozco. 18 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación No. 68001-23-15- 000-1998-01445-01, referencia No. 02990-05.
C.P.: Tarsicio Cáceres Toro Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 21 Y en sentencia de 15 de junio de 200619, esta Subsección precisó que “cuando existe contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional”.
(…) “En consecuencia, se reconocerá una indemnización por las prestaciones sociales dejadas de percibir, para cuya liquidación se tomará como base el valor del respectivo contrato u orden de prestación de servicios” (resaltado de la Sala). Recientemente, esta Sección modificó la tesis que reconocía al contratista que lograba demostrar los elementos de la relación laboral las prestaciones sociales dejadas de percibir a “título de indemnización”, considerando que las mismas se otorgan a título de “reparación del daño”, sin que por ello se convierta automáticamente en un empleado público: “El fundamento según el cual el contratista que desvirtúa su situación no se convierte automáticamente en empleado público, no restringe la posibilidad de que precisamente luego de probar la subordinación se acceda a la reparación del daño, que desde luego no podrá consistir en un restablecimiento del derecho como el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir, pues evidentemente el cargo no existe en la planta de personal, pero sí el pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas.
(…) Por lo anterior, los derechos que por este fallo habrán de reconocerse, se ordenarán no a título de indemnización, como ha venido otorgándose de tiempo atrás, sino como lo que son: el conjunto de prestaciones generadas con ocasión de la prestación del servicio y el consecuente cómputo de ese tiempo para efectos pensionales junto con el pago de las cotizaciones correspondientes, aspectos éstos que no requieren de petición específica, pues constituyen una consecuencia obligada de la declaración de la existencia de tal relación..20”21» De lo transcrito, se concluye que la posición del Consejo de Estado, privilegia la aplicación de las normas constitucionales sobre protección al trabajo, al trabajador y derechos irrenunciables de éste, garantía dentro de la cual se encuentra el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, posición que es compartida por esta Corporación, toda vez que se está frente a normas superiores que consagran los derechos mínimos que deben gozar todos los trabajadores y por tanto cualquier interpretación que se haga de las fuentes inferiores, deben respetar y guardar coherencia con los artículos 25 y 53 de la Carta Fundamental. 19 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B”, radicación No. 2603-05, C.P.: Jesús María Lemos Bustamante. 20 Consejo de Estado – Sección Segunda, Sentencia del 19 de febrero de 2009.
Rad. 3074-05. C.P.: Bertha Lucía Ramírez de Páez 21 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección “B”. C.P.: Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia del 01 de julio de 2009. Rad. 47001-23-31-000-2000-00147-01 (1106-08). Actor: José Dolores Orozco Altamar. Demandado: Departamento Nacional de Planeación y Corpes Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 22 Así las cosas, en aquellos casos que una persona contratada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios logre demostrar que realmente concurrieron durante su vinculación los tres elementos de la relación laboral, esto es, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, la forma jurídica debe claramente ceder sobre la realidad y por ende deberá ser declarada por el Juez la existencia de la misma, ordenando el pago de las prestaciones causadas y no reconocidas.
Ahora bien, sobre los elementos de subordinación y permanencia en el servicio, cuya existencia debe probarse a efectos de desvirtuar los contratos de prestación de servicios, el órgano de cierre de la jurisdicción señaló: Que la subordinación: “(…) se refiere en términos generales a que le exijan al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo y la imposición de reglamentos (…)”22 y que dicha relación no puede confundirse con la coordinación necesaria para la ejecución y desarrollo eficiente del contrato, en virtud de la cual en casos determinados puede hablarse del cumplimiento de un horario, la recepción de instrucciones por parte de los superiores o la presentación de informes sobre sobre los resultados.
Asimismo, frente a la permanencia y la equidad o similitud el Consejo de Estado ha considerado que su existencia se verifica al determinar que la labor es inherente a la entidad y que existe identidad entre el objeto contractual y las funciones de alguno de los cargos de planta. De manera más reciente el Consejo de Estado23 en sentencia de unificación fijó los criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios, al indicar: «… (…)101.
En este sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente. 22 C.E. 2. Sub A. C.P: William Hernández Gómez., veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 68001-23-31- 000-2009-00603-01(4575- 14). Actor: Raúl Archila Pérez Demandado: Municipio de Cimitarra – Santander. 23 C.E.2, C.P: Rafael Francisco Suárez Vargas, nueve (9) de septiembre de dos mil veintiunos (2021).
Radicación número: 05001-23-33- 000-2013-01143-01(1317-16) CE-SUJ2-025-21. Actor: Gloria Luz Manco Quiroz. Demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y Otro. Referencia: Sentencia de Unificación por Importancia Jurídica CE-SUJ-025-CE-S2-2021. Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 23 2.3.3.2.
Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.24 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,25 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013-00074-01(2200- 16);
C.P. William Hernández Gómez. 25 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo. Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 24 elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral. 2.3.3.3.
Prestación personal del servicio 109. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;26 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.27 2.3.3.4.
Remuneración 110. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado.» En tal sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, contrarían el término estrictamente indispensable del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar la subordinación continuada, a través de circunstancias como el lugar de trabajo, horario de la labor, la 26 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 27 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 25 dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, prestación personal del servicio y la remuneración. Sobre el reconocimiento de las prestaciones sociales que dejaron de percibir como forma de reparación del daño. La Jurisprudencia modificó la tesis que reconocía al contratista que lograba demostrar los elementos de la relación laboral, las prestaciones sociales dejadas de percibir a “título de indemnización”, considerando que estas son otorgadas a título de “reparación del daño”, sin que por ello se convierta automáticamente en un empleado público.
En referencia a esto, el Consejo de Estado expuso: «El fundamento según el cual el contratista que desvirtúa su situación no se convierte automáticamente en empleado público, no restringe la posibilidad de que precisamente luego de probar la subordinación se acceda a la reparación del daño, que desde luego no podrá consistir en un restablecimiento del derecho como el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir, pues evidentemente el cargo no existe en la planta de personal, pero sí el pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas.
(…) Por lo anterior, los derechos que por este fallo habrán de reconocerse, se ordenarán no a título de indemnización, como ha venido otorgándose de tiempo atrás, sino como lo que son: el conjunto de prestaciones generadas con ocasión de la prestación del servicio”.28 (…).» Así las cosas, es claro que actualmente, las prestaciones sociales que son reconocidas a las personas que fueron vinculadas mediante contratos de prestación de servicios y que logran demostrar la existencia de una relación laboral, lo son a título de reparación del daño. Así lo sostuvo de manera reciente el Consejo de Estado29 al indicar: «Respecto a la liquidación de la condena, encuentra la Sala, que es razonable la posición que ha venido sosteniendo la Sección Segunda al ordenar a título de reparación del daño, el pago de las prestaciones sociales, con base en los honorarios pactados en el contrato, pues en razón a la inexistencia del cargo en la planta de personal dichos emolumentos son la única forma de tasar objetivamente los perjuicios, ya que la otra forma sería asimilarlo a un empleado de condiciones parecidas presentándose una situación subjetiva de la Administración para definir esta identidad, implicando reabrir la discusión al momento de ejecutar la sentencia». 28 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Sentencia del 19 de febrero de 2009. Rad. 3074-05. C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez 29 CE, 2.SUB "B". C.P: César Palomino Cortés. Quince (15) de mayo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 50001-23-31-000- 2011-00400-01(2220-18). Actor: Hugo Alberto Pérez Pertuz. Demandado: Hospital Departamental de Villavicencio ESE.
Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 26 Sobre la prescripción de las prestaciones derivadas de la relación laboral con el estado y la imprescriptibilidad de los aportes a pensión. En sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado Consejero Ponente Dr. Carmelo Perdomo Cuéter del veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016) fijó las siguientes reglas: «( ) Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “…primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.
Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.
(:..) A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 27 imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
( )»30 En ese sentido, son claras las reglas jurisprudenciales que fijo el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo que se deben aplicar cuando se reclaman los derechos en aplicación del principio de la “…primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional).
Ahora bien, resulta relevante traer a colación el nuevo precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado en sentencia de unificación CE- SUJ2-025-2131, a través de la cual se sentaron las siguientes reglas de unificación en relación con el contrato estatal de prestación de servicios, la relación encubierta o subyacente, temporalidad, solución de continuidad, pago de prestaciones y aportes al pago de la seguridad social en salud, al señalar: «(…) 3.4.
Síntesis de las reglas objeto de unificación 167. La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la 30 CE 2.
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 23001-23- 33-000- 2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16 Actor: Lucinda María Cordero Causil Demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) 31 CE, 2, C.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas. nueve (9) de septiembre de dos mil veintiunos (2021).
Radicación número: 05001-23-33- 000-2013-01143-01(1317-16) CE-SUJ2-025-21. Actor: Gloria Luz Manco Quiroz. Demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y Otro. Referencia: Sentencia de Unificación por Importancia Jurídica CE-SUJ-025-CE-S2-2021. Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 28 prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal… (…)». De acuerdo con las reglas de unificación señaladas por la Alta Corporación, el contrato de prestación de servicios debe ser esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia, por lo tanto, se señaló un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda podrá ser flexibilizado de acuerdo a lo que el juez encuentre determinado en el proceso, y en lo que tiene que ver con la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, el Consejo de Estado concluyó que es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.
Así las cosas, esta Sala procederá a analizar el caso concreto con fundamento en lo anteriormente señalado. Caso concreto. Como quedó señalado en el problema jurídico, debe esta Sala determinar si en el caso bajo estudio concurren los elementos constitutivos de una relación laboral y por ende si se logró desnaturalizar la relación contractual celebrada entre la demandante y el Municipio de Quimbaya, para ello a continuación se hará referencia a las pruebas que reposan en el expediente: - Obran los respectivos contratos de prestación de servicios suscritos entre el Municipio de Quimbaya y la señora María Patricia Marulanda Cañaveral 32: CONTRATO OBJETO PERIODO N ° 039 Prestar de manera autónoma e independiente en las edificaciones propiedad del Municipio de Quimbaya Quindío labores de aseo general, garantizando el orden y la buena presentación de las oficinas y responder por el buen uso y conservación de los bienes que se le encarguen.
Del 20/01/2014 al 20/06/2014 32 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 01. Demanda_y_anexos. Folios 27-36, 03.Contestacion.pdf. Folios 18- 20 y 53-57 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 29 N ° 169 Prestar de manera autónoma e independiente en las edificaciones propiedad del Municipio de Quimbaya Quindío labores de aseo general, garantizando el orden y la buena presentación de las oficinas y responder por el buen uso y conservación de los bienes que se le encarguen.
Del 10/07/2014 al 30/12/2014 -Se aportaron los certificados de disponibilidad presupuestal N°64 por los meses de julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2014, frente al contrato de prestación de servicios N°039 por valor de $4.500.000, y N°61 desde el mes de enero de 2014 por valor de $4.500.00033. Asimismo, se aportaron las actas de inicio del contrato N°039 de 2014 y N°0169 de 201434, las actas de supervisión de los contratos e informes de actividades35 y actas de terminación de los contratos36. -Obra reclamación presentada por la demandante el 27 de marzo de 2017 y dirigido al Municipio de Quimbaya, a través de la cual solicitó la declaración de la existencia de una relación laboral, así como el reconocimiento y pago de las acreencias laborales durante todo el tiempo que prestó sus servicios a dicha entidad entre el 20 de enero al 20 de junio de 2014 y el 10 de julio al 30 de diciembre de 201437. -Obra respuesta emitida el 06 de abril de 201738 por el Municipio de Quimbaya y dirigido a la demandante, a través del cual indica lo siguiente: «… (…) Una vez analizada la reclamación administrativa, estima el Municipio de Quimbaya que no es procedente declarar que entre esta entidad y el reclamante existió una relación laboral, ya que dicha declaración corresponde determinarla a la justicia laboral o lo contencioso administrativa en su caso, previa a la instauración de la respectiva acción, precedida igualmente el reconocimiento de prestaciones sociales.
No se sustentan probatoriamente argumentos que permitan corroborar sus pretensiones, pues con la certificación de servicios, los contratos de prestación de servicios discontinuo celebrados y la hoja de vida que reposa en el Municipio, no permite modificar la relación real que existió, por cuanto el Municipio de Quimbaya nunca celebró con el peticionario contrato de trabajo o lo vinculó como empleado público, funcionario de seguridad social o trabajador oficial.
La realidad nos demuestra que las vinculaciones siempre fueron como contratista independiente, a través de contratos u órdenes de prestación de servicio en forma discontinua, que indican que nuestra entidad territorial contrataba la prestación de los servicios de su contratista, única y exclusivamente en los tiempos y términos cuando fuera requerido. 33 Archivo digital Samai.
Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 01, 03.Contestacion.pdf. Folios. 22-24, 60-61 34 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 01, 03.Contestacion.pdf. Folios 25 y 62 35 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 01, 03.Contestacion.pdf. Folios 26-27, 31-32, 36-37, 41-42, 46-47, 63- 64, 67-68, 73-74, 79-80, 83-84 36 Archivo digital Samai.
Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 01, 03.Contestacion.pdf. Folios 51-52, 89-90 37 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 01. Demanda_y_anexos. Folios 24-26 38 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 01. Demanda_y_anexos. Folios 41-43 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 30 Para resolver su petición, se revisó el expediente de contratación observando que realmente estuvo vinculado con el Municipio de Quimbaya: desarrollando actividades de " prestar de manera autónoma e independiente en las edificaciones propiedad del Municipio de Quimbaya Quindío labores de aseo general, garantizando el orden y la buena presentación de las oficinas y responder por el bueno uso y conservación de los bienes que le encarguen.
En períodos discontinuos comprendidos. (…) Se reitera que la contratación está dada por las necesidades del Municipio en la prestación de los servicios a los usuarios, de allí que el plazo haya sido fijado por los períodos estrictamente necesarios, el cual, si las necesidades persisten, podrá celebrarse un nuevo contrato, que no significa obligación alguna de celebrarlo, ni que con su vencimiento concurra la terminación unilateral, pues el cumplimiento del plazo pactado no convierte en despido justo o injusto el modo legal de su terminación. Igualmente se concluye que cuando estuvo vinculado al municipio de Quimbaya, en iguales condiciones se hizo a través de contratos de prestación -ir servicios, su último contrato fue del J le julio al 31 de diciembre de 2014, dic1-1 contrato se dio por terminado por vencimiento del término pactado y debidamente liquidado, y en aquella oportunidad contra el acto administrativo de liquidación no se interpuso recurso alguno al~ encontrarse declarado a paz y salvo por,.todo concepto y así agotados los procedimientos administrativos o vía gubernativa para la época, no se interpuso recurso alguno, razón por la cual le opero el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción para acudir ante la respectiva jurisdicción para hacer valer sus derechos, así las cosas la decisión proferida en esta instancia no revive los términos de caducidad de la acción». -Se aportó declaración extra juicio del 09 de marzo de 201739 por parte de la señora Rosa Melva Orejuela Naranjo, a través de la cual señaló lo siguiente: « Me consta que María Patricia Marulanda Cañaveral laboró en oficios varios en la Alcaldía de Quimbaya durante el periodo del año 2014.
Cumplía horario de 6:30am. a ll am. y del pm a 5:30 pm. Sus funciones era la del arreglo de varias oficinas, y por eso era su horario, pues debía estar antes de los funcionarios. Día de descanso era sábados y domingos. Recibía órdenes de la Doctora Carolina Ramírez, adscrita a la Secretaría de Gobierno, persona quien era encargada de vigilar el cumplimiento del contrato. ---- No tengo más que declarar» -Mediante audiencia de pruebas celebrada el 16 de octubre de 201940 se recepcionó prueba testimonial de la señora Rosa Melva Orejuela Naranjo y de la Nathalie Arenas Flores. -Declaración testimonial de la señora Rosa Melva Orejuela Naranjo 41: 39 Archivo digital Samai.
Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 01. Demanda_y_anexos. Folios 37-38 40Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1,13. Audiencia pruebas, a de pruebas0001-26-30.pdf 41 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, a de pruebas0001-26-30.pdf. Minuto 4:28 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 31 “… (…) PREGUNTADO: Usted fue citada por la parte demandante, la señora María Patricia Marulanda Cañaveral para que se sirva mencionar todo cuanto le conste sobre las actividades o funciones que ella desarrollo en el Municipio de Quimbaya, sírvase indicar si usted la conoce, porque razón y hace cuanto tiempo.
CONTESTADO: Yo la conocí trabajando en la Alcaldía en el año 2014, la conocí porque yo también trabajaba en la Alcaldía de Quimbaya, por ser compañera de trabajo. PREGUNTADO: Cuanto tiempo usted estuvo vinculada al Municipio. CONTESTADO: Como año y medio más o menos. PREGUNTADO: Recuerda la época. CONTESTADO: 2014 a 2015.PREGUNTADO: En el mismo tiempo que estuvo vinculada señora María Patricia. CONTESTADO: Sí señora.
PREGUNTADO: Por ese conocimiento que usted tiene, sírvase manifestar que labores o acciones desarrollaba doña María Patricia en el Municipio de Quimbaya. CONTESTADO: Era aseadora, se dedicaba al arreglo de baños, a barrer, a trapear el edificio en sí. PREGUNTADO: En algún área en especial o en todo el edificio. CONTESTADO: En todo el edificio.
PREGUNTADO: Conoce usted que horario tenía. CONTESTADO: Si ella entraba desde las 6:30 hasta las 11 de la mañana y volvían a ingresar de 1 a 5:30 de la tarde, más o menos, es como un rango. PREGUNTADO: Cuantas personas laboraban en servicios generales. CONTESTADO: No tengo claro el número, pero sí sé que eran por ahí 5 más o menos. PREGUNTADO: Conoce usted la jornada que ellas cumplían, es decir, todos los días, tenían descanso obligatorio.
CONTESTADO: Ah sí de lunes a viernes es la jornada laboral. PREGUNTADO: Era llamada en horas de la noche, fechas especiales. CONTESTADO: No señora solo de lunes a viernes. PREGUNTADO: Quien determinaba esa jornada de trabajo. CONTESTADO: Ellas tenían una jefe que era como la supervisora del contrato que era la señora Carolina, ella trabajaba en la secretaría de gobierno, y era como la encargada de ellas.
PREGUNTADO: Como se controlaba la asistencia de la señora María Patricia Marulanda al cumplimiento de esas labores. CONTESTADO: No tengo bien claro cómo, pero ellas si tenían que cumplir el horario de los administrativos, pues cuando éstos llegaban ya tenían que tener una parte ya adelantada para el ingreso de las labores de las otras personas.
PREGUNTADO: Usted donde prestaba los servicios. CONTESTADO: En el archivo central. PREGUNTADO: En su oficina quien hacía las labores de aseo. CONTESTADO: Las rotaban, no era nadie fijo, era la orden de la jefe de ellas quien les decía quién iba a hacer el aseo. PREGUNTADO: Sírvase indicar si doña patricia portaba algún uniforme, quien le daba los elementos de trabajo.
CONTESTADO: Uniforme no portaban, solo había una persona de planta del aseo general que era la que portaba uniforme, pero las otras no, y los implementos de aseo si los suministraba la Alcaldía. PREGUNTADO: Conoce usted si la señora María Patricia recibía capacitaciones por parte del Municipio. CONTESTADO: No tengo conocimiento. PREGUNTADO: Conoce usted quien le daba instrucciones u órdenes a María Patricia. CONTESTADO: Sí, la supervisora, que era la señora Carolina.
PREGUNTADO: Como le daba esas órdenes, por escrito. CONTESTADO: Eran verbales. (…) PREGUNTADO: Doña María Patricia recibió algunos llamados de atención por no cumplir con sus labores o se llevó algún proceso en su contra. CONTESTADO: Que yo tenga conocimiento, no. PREGUNTADO: Doña María Patricia disfrutó de vacaciones, días de descanso, de licencias.
CONTESTADO: No señora, ya que era un contrato de prestación de servicios, yo también tuve ese contrato y nosotros no tenemos esos derechos. PREGUNTADO: Que procedimiento se hacía en caso de necesitar un permiso o una licencia por enfermedad. CONTESTADO: Por escrito, ante el supervisor del contrato. PREGUNTADO: Como se hacía para remplazar a la señora María Patricia Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 32 cuando necesitaba permiso.
CONTESTADO: Por otra de las compañeras de ella. PREGUNTADO: Quien determinaba esa situación. CONTESTADO: El supervisor. PREGUNTADO: Como sabe usted de esa situación. CONTESTADO: Pues lo digo pues como sería en mi caso, porque no sé de los permisos de ella, pero cuando uno necesitaba algo así, un caso especial, por algo médico, se hacía llegar la incapacidad o el documento que fuera necesario.
(….) PREGUNTADO: conoció usted quien pagaba y como se pagaban los aportes s la seguridad social. CONTESTADO: Si señora lo hacía cada persona. (…) PREGUNTADO: En el área de aseo y las labores que desempeñaba la señora María Patricia Marulanda existía personal de planta del Municipio. CONTESTADO: Sí. Había una persona de planta. PREGUNTADO: Había una diferencia entre las funciones del personal de planta y las que realizaba la señora María Patricia. CONTESTADO: No señora.
PREGUNTADO: Esta persona de planta cumplía algún tipo de horario especial o en las mismas condiciones de doña María Patricia. CONTESTADO: Era como el mismo horario. PREGUNTADO: Tiene conocimiento de las funciones que desempeñaba la persona de planta que usted dijo que había en el Municipio. CONTESTADO: Tenían como las mismas funciones barrer, trapear, asear los baños, los tintos.
PREGUNTADO: Usted sabe quién les suministraba los implementos de aseo a la señora María Patricia para cumplir con las funciones. CONTESTADO: No, yo sé que era la Alcaldía, pero no sé cuál era la persona encargada. (….). PREGUNTADO: Durante el tiempo que usted prestó estos servicios al Municipio usted en que horarios acudía, y que días a la semana.
CONTESTADO: De lunes a viernes, y cumplíamos un horario de 8 a 12 y de 2 a 5:30 más o mensos le horario. PREGUNTADO: Usted manifestó en respuesta anterior que María Patricia llegaba a las 6:30 am, como sabía usted que ella llegaba a esa hora, si usted acaba de decir que su ingreso era a las 8: 00 am. CONTESTADO: Bueno pues me daba cuenta porque al momento de llegar a mi oficina ya tenían las chicas ya todo arreglado, la que le tocara pues en la oficina, ya estaba listo el café, el aseo de los baños.
(…). PREGUNTADO: Sírvase indicar si usted conocía si la señora María Patricia podía salir de la Alcaldía en cualquier momento. O podía cumplir sus funciones en cualquier horario, incluso sábados y domingos. CONTESTADO: No, el horario era de lunes a viernes, los sábados y domingos no abrían la Alcaldía. PREGUNTADO: Cuantas personas que usted conozca se dedicaban a las labores de aseo.
CONTESTADO: Aproximadamente por ahí 5 personas. PREGUNTADO: Conoce usted si tenían horarios nocturnos. CONTESTADO: No tengo conocimiento. (…).». (negrillas fuera del texto original) -Declaración testimonial de la señora Nathalie Arenas Flórez42: «PREGUNTADO: Usted fue citada por la parte demandada para que se sirva mencionar todo cuanto le conste de las funciones desarrolladas por la señora María Patricia Marulanda Cañaveral.
APODERADA DE LA PARTE DEMANDANTE: Propone la tacha de la testigo, por cuanto aquella se encuentra laborando para el Municipio de Quimbaya y por alguna razón su testimonio debe estar sesgado en relación a su contrato o contrato de prestación de servicios o el contrato que tenga por la Alcaldía, por ende, le solicita al Despacho tenerlo en cuenta al momento de emitir la sentencia. APODERADO DE LA PARTE DEMANDADA: Se opuso a la tacha efectuada, por cuanto, para el tiempo que laboraba la demandante con la administración, Nathalie también laboraba allí, por lo tanto, es conocedora directa de la ejecución del contrato.
PREGUNTADO: 42 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, a de pruebas0001-26-30.pdf. Minuto 26:40 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 33 Usted conoció las funciones desarrolladas por la señora María Patricia Marulanda Cañaveral.
CONTESTADO: Si señora Juez. PREGUNTADO: Sírvase indicar si la conoce, porque razón y cuáles fueron las funciones desarrolladas. CONTESTADO: La conozco porque en el tiempo que ella desarrollaba actividades de limpieza en las oficinas de la Alcaldía, yo laboraba como secretaría de Gobierno del Municipio. PREGUNTADO: Sírvase indicar que conocimiento tiene sobre las funciones o actividades que desarrollaba la señora María Patricia. CONTESTADO: Actividades de limpieza propias de su contrato, es decir, debía barrer, trapear, lavar los baños.
PREGUNTADO: Quien le daba instrucciones a la señora María Patricia. CONTESTADO: La supervisora del contrato en su momento, era la Subsecretaria de asuntos administrativos del Municipio, que era la Doctora Carolina Ramírez, ella le daba instrucciones referentes a las oficinas que debía limpiar la señora Patricia. PREGUNTADO: Conocía usted sobre la vinculación de la señora María Patricia, en qué condiciones se encontraba.
CONTESTADO: Un contrato de prestación de servicios. PREGUNTADO: Sírvase indicar cuál era el pago de sus honorarios o la contraprestación por esos servicios. CONTESTADO: El valor exacto no lo recuerdo. PREGUNTADO: Conoce usted como se realizan esos pagos. CONTESTADO: Si eran mensuales, dependiendo del informe que presentaran de las actividades que habían desarrollado en cumplimiento de las obligaciones que tenían en el contrato.
PREGUNTADO: Y dentro de esas obligaciones, si usted conoce, cumplía algún horario de trabajo. CONTESTADO: No señora Juez, ellas tenían que hacer la limpieza como le comenté barrer, trapear, lo desarrollaban en el horario que ellos consideraban, en ocasiones yo llegaba a la oficina y estaban desarrollándolo en la mañana, otras veces en la tarde, y no todos los días tampoco se hacía la limpieza.
(…). PREGUNTADO: Conoce usted que persona o quien le suministraba los elementos de trabajo o uniformes. CONTESTADO: El Municipio tiene procesos para la contratación de los elementos de aseo, se les da, y uniformes no, uniformes solo para los funcionarios de planta, el Municipio contaba en su momento con 2 funcionarias de planta de aseo que eran las que tenían el uniforme.
PREGUNTADO: Las funciones de aseo debían hacerse todos los días, cada 8, cada 15, como se hacían esas labores. CONTESTADO: Ellas tenían unas oficinas, entonces considerando si el baño estaba muy sucio, entonces ese día lo limpiaban, barrer y trapear, en mi caso yo hacía la limpieza de mi escritorio, porque me gusta mucho mover, entonces cada uno lo hacía, por ejemplo, en las reuniones no apoyaban, porque ellas en las reuniones no estaban, entonces siempre se apoyaba uno ahí con las funcionarias de planta.
Ellas solo hacían el aseo cuando consideraban que estaba muy sucio. PREGUNTADO: Y quienes las llamaban para que realizaran las labores de limpieza. CONTESTADO: La supervisora les asignaba las oficinas, les decía dependiendo con cuantas contratistas contáramos en el momento, les decía que oficinas debían de limpiar. PREGUNTADO: Ellas podían acudir en fin de semana.
CONTESTADO: No, la administración trabaja de lunes a viernes Doctora. PREGUNTADO: Conoce usted si a la señora Patricia Marulanda el Municipio le programó algún tipo de capacitación para las labores que desarrollaba, o la instruyó para ello. CONTESTADO: No. Se pedía en ese momento la idoneidad y experiencia que se requería en el contrato y nada más. Nunca se les dio instrucciones y capacitaciones.
PREGUNTADO: Conoce usted si en algún momento se les hizo prevención del manejo de sustancias peligrosas, o cualquier riesgo que pudiera ser inherente a las labores que desarrollaba. CONTESTADO: Este tipo de contratos el Código Laboral exigía tomar ciertas medidas, eso lo recomendaban en la minuta contractual, frente a las actividades o líquidos peligrosos, pero pues en su caso utilizaban límpido y siempre les Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 34 entregaban guantes y tapabocas, cuando también lo solicitaban.
(…) PREGUNTADO: Conoció usted si el servicio prestado por la señora María Patricia fue de manera continua o se interrumpió en algún momento. CONTESTADO: Se interrumpía en algún momento en el tiempo que terminaban los contratos, y si se requería nuevamente, volvía a iniciar el trámite, entonces en tanto sacaba su documentación, pues tenía que cumplir con los requisitos al momento del contrato.
PREGUNTADO: Conoce usted si la señora María Patricia disfrutó vacaciones o permisos. CONTESTADO: No disfrutó de vacaciones, y pues permisos, cuando ellas no querían no iban, pues no fui la supervisora del contrato, pero no creo que necesitara permisos, porque no iban todos los días a trabajar. Y los fines de semanas y festivos tampoco estaban en la administración. PREGUNTADO: Conoce usted si existía un reglamento por parte de la administración municipal para el personal de servicios.
CONTESTADO: Las funcionarias de planta sí, tienen en el manual de funciones las funciones que deben desarrollar, pero para los contratistas no existe ningún manual. PREGUNTADO: De acuerdo a lo que usted menciona entre las funcionarias de planta y doña Patricia, existía alguna diferencia en las funciones que desarrollaban. CONTESTADO: Sí señora Juez, las funcionarias de planta deben llegar en la hora antes de que lleguen los trabajadores para limpiar las oficinas, y deben estar hasta las 12 del mediodía, volver a las 2 y retirarse a las 6:00, es decir, que si se necesitaba acompañamiento en alguna reunión para llevar café o agua, siempre el apoyo es el de las funcionarias de planta, porque los contratistas como no tenían horario, entonces si uno iba y las buscaba a las 11 de la mañana, ellas no estaban, o en la tarde después de las 4 de la tarde ya no estaban, incluso muchas veces después de hacer el aseo, de barrer, trapear y limpiar los baños, ellas se iban.
PREGUNTADO: Conoce usted si a los funcionarios de órdenes de prestación de servicios, se les pagaba por hora laborada, o por obra, o por tiempo. CONTESTADO: Por obras realizadas en el mes, es decir, tiene un cargo fijo establecido, entonces ellas presentaban el informe una vez el supervisor verificaba que sí se había cumplido con esas actividades contratadas, y se les hacía el pago cada mes.
(…). PREGUNTADO: Usted como jefe de gobierno cuál es su vinculación con el Municipio. CONTESTADO: Es un cargo de planta. PREGUNTADO: Desde que fecha. CONTESTADO: Desde el año 2010. PREGUNTADO: Siempre ha sido continuo a la fecha. CONTESTADO: Sí, pero inicialmente era funcionaria de espacio público. PREGUNTADO: Usted ahora en sus respuestas le manifestó a la señora Juez que, para los implementos de aseo, el Municipio realizaba una contratación, me puede explicar cómo se hace esa contratación. CONTESTADO: Es un contrato de compraventa, entonces el municipio montaba los pliegos y publicaba dependiendo las necesidades que tuviera para el aseo, es decir, comprábamos el jabón, el café el azúcar, todo lo que se requiriera para mantener las oficinas.
PREGUNTADO: Entonces los implementos de aseo eran directamente suministrados por el Municipio a las trabajadoras, independientemente de la contratación. CONTESTADO: El Municipio debe contratar para sus oficinas el aseo, y las funcionarias de planta son 2 que son las que siempre están como realizando entregas, como el jabón, el límpido, miran todo lo que se necesite, y ellas utilizaban esos elementos.
PREGUNTADO: Y las que trabajaban por contratos de prestación de servicios. CONTESTADO: Utilizaban los elementos. PREGUNTADO: Usted también manifestó que les entregaban guantes y tapabocas. CONTESTADO: A la señora María Patricia también le hacían esta entrega. CONTESTADO: No. Esos elementos eran para las funcionarias de planta, en algún momento sí se los pidieron a ellas no sé. PREGUNTADO: Me puede por favor repetir a qué hora llega el personal de planta a las oficinas.
CONTESTADO: Debía llegar antes de Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 35 nosotros, es decir, a las 7:45 ellas deben estar en las oficinas. PREGUNTADO: Usted manifestó ahorita que el aseo de las oficinas no se hace todos los días.
Entonces yo quiero que por favor me explique en una oficina cuantas personas hay, y porqué si es algo indispensable, no se hacía el aseo en las oficinas. CONTESTADO: En la oficina de gobierno más o menos éramos 5, todas mujeres, entonces nosotras mismas en muchas ocasiones limpiábamos, porque no llegaban a hacer el aseo, y no había tampoco a quien decirle, entonces requeríamos a las de planta, como solo son 2 entonces no alcanzaban a hacer el aseo ellas dos en todas las oficinas, incluso en muchas ocasiones nos tocaba llevar el café a nosotras.
Además, nosotros no recibimos gente de afuera, solo somos nosotros los que estamos en las oficinas. (…) PREGUNTADO: Sírvase indicar como se disponía el personal de aseo para toda el área del Municipio. CONTESTADO: No se señora juez exactamente cuántas oficinas les correspondía, no lo conozco. Sé que las funcionarias de planta tienen divididos dos pisos cada una y la que le toca el último piso debe ir a hacer aseo a la casa de la cultura que es un edificio que queda diferente a la administración, ósea si teníamos algún requerimiento en la oficina de nosotros, debíamos consultar que aseadora de planta tenía ese piso encargado, y era a ella que nos debíamos comunicar.
PREGUNTADO: Y frente al personal de prestación de servicios se dividían por áreas, por horas turnos. CONTESTADO: Por oficinas, entonces tenemos 5 secretarías, entonces si teníamos 5 aseadoras, a cada una le correspondía una secretaría, y ellas determinaban en que día iban y hacían aseo a esa secretaría. PREGUNTADO: En el área en que usted trabajaba quien hacía el aseo, el personal de planta o el personal de OPS.
CONTESTADO: La limpieza de barrer y trapear y el baño, patricia nos acompañaba, y atender reuniones, hacer cafés nos acompañaba la funcionaria de planta. Cuando requeríamos un aseo adicional, la funcionaria de planta nos acompaña. (…) PREGUNTADO: Todos inician en horas de la mañana, o en horas de la noche. CONTESTADO: Si en horas de la mañana o en horas de la tarde, pero en el horario de 12 a 2 usted no encuentra aseadoras de planta, porque también salen a almorzar, y después de las 6 de la tarde no va a encontrar tampoco una aseadora.
Teniendo en cuenta lo anterior, se procede a determinar si en el presente proceso se acreditaron los tres elementos del contrato de trabajo: i) Prestación personal del servicio: En relación con este primer elemento; se encuentra probado a través de los contratos de prestación de servicios N ° 039 y 16943 celebrados entre la señora María Patricia Marulanda Cañaveral y el Municipio de Quimbaya, así como los respectivos comprobantes de egreso expedidos por parte de dicha entidad, frente al pago de los servicios prestados por la actora en su calidad de Auxiliar de los servicios de aseo44, y conforme a la prueba testimonial recepcionada45, que la demandante prestó sus servicios en favor de la entidad realizando las siguientes funciones: 43 Archivo digital Samai.
Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 01. Demanda_y_anexos. Folios 27-36, 03.Contestacion.pdf. Folios 18- 20 y 53-57. 44 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 01, 03.Contestacion.pdf. Folios. 22-24, 60-61 45 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, a de pruebas0001-26-30.pdf. Minuto 4:28 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 36 “…(…)OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA GENERALES:1) el contratista se obliga a ejecutar el objeto del contrato y a desarrollar las actividades específicas en las condiciones pactadas, 2) el contratista debe custodiar y a la terminación del presente contrato devolver los insumos suministros, herramientas, dotación, implementación, inventarios, y/o materiales que se han puesto a su disposición para la prestación del servicio objeto del presente contrato.
OBLIGACIONES ESPECIFICAS: 1) Barrer, trapear, lavar, encerar y brillar pisos. 2) Limpiar y desmanchar paredes y paneles de oficinas. 3) Lavar sillas. 4) Lavar y desinfectar papeleras. 5) Desocupar papeleras. 6) Limpiar, desempolvar y mantener con brillo los enseres, escritorios bibliotecas, estantes, soportes y todos los elementos ubicados en las dependencias del Municipio de Quimbaya Quindío. 7) Limpiar, desempolvar y brillar placas y letreros, lámparas de escritorio, lámparas colgantes y lámparas fluorescentes con sus respectivos acrílicos. 8) Desempolvar exteriormente los equipos de oficina y teléfonos. 9) Limpiar y desempolvar persianas. 10) Recolectar la basura de las canecas y papeleras y organizarla para su evacuación de los edificios y su distribución final según los programas de reciclaje y control en la fuente. 11) Lavar, desmanchar y desinfectar en los baños los pisos, las paredes, los espejos y aparatos sanitarios, utilizando los materiales y las técnicas requeridas, diariamente y cuantas veces sea necesario por razones de higiene. 12) Lavar los vidrios exteriores e interiores de los módulos, ventanas, puertas, baños, cocinas, oficinas, áreas comunes, pasillos y accesos a las instalaciones del Municipio de Quimbaya Quindío. 13) Barrer, trapear, aspirar, brillar, desempolvar y desinfectar las áreas de archivo, áreas de almacenaje y bodegas. 14) Lavar, desmanchar y desinfectar en las cafeterías los pisos, las paredes y todos los utensilios de dotación de estas áreas. 15) Desinfección permanente de baños y cafeterías. 16) Limpiar y brillar pasamanos. 17) Mantener en perfecto aseo e higiene tanto las oficinas como las áreas comunes de las dependencias del Municipio de Quimbaya Quindío. 18) Preparar y distribuir café, agua aromática y agua. 19) Atender las reuniones que se adelantan en las diferentes salas de capacitación y de reuniones del Municipio de Quimbaya Quindío. 20) Trasladar materiales, muebles, equipos y enseres previa programación con el supervisor del contrato. 21) Apoyar la organización de los salones para atender las reuniones que allí se desarrollen. 22) Afiliarse al Sistema General de Seguridad Social en salud. pensión y riesgos laborales 23) Cancelar los aportes de _salud, pensión y riesgos profesionales y presentar al supervisor los respectivos recibos de pago para realizar la cuenta de cobro”46.
Lo anterior, acredita indudablemente que la parte actora fue quien prestó en forma personal e ininterrumpida los servicios determinados por el Municipio de Quimbaya, desde el 20 de enero al 20 de junio de 2014 y el 10 de julio al 30 de diciembre de 201447, dado que de acuerdo con las funciones establecidas en cada uno de los contratos se extrae que las mismas no podían ser ejecutadas por terceros. 46 Archivo digital Samai.
Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 01. Demanda_y_anexos. Folios 27-36, 03.Contestacion.pdf. Folios 18- 20 y 53-57 47 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 01. Demanda_y_anexos. Folios 27-36, 03.Contestacion.pdf. Folios 18- 20 y 53-57. De los contratos mencionados se extrae que los mismos fueron celebrados en esos intervalos de tiempo.
Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 37 ii) Remuneración del servicio: Frente al segundo elemento se tiene que de conformidad con los contratos de prestación de servicios celebrados entre la demandante y el Municipio de Quimbaya (N°039 del 20 de enero de 2014 y N°169 del 09 de julio de 2014), así como los diferentes certificados de registros presupuestales, el valor de los honorarios como contraprestación de los servicios prestados en dicha institución por la demandante en su calidad de auxiliar de los servicios de aseo, así: CONTRATO CONTRAPRESTACIÓN N ° 039 del 20 de enero de 2014 $ 4.500.000.oo/ en 5 pagos de $900.000.oo N ° 169 del 09 de julio de 2014 $ 5.100. 000.oo/ en 5 pagos de $900. 000.oo y un último pago por valor de $600. 000.oo.
En igual forma, obran los comprobantes de egreso generados por el Municipio de Quimbaya, en favor de la demandante, como contraprestación frente a la prestación de sus servicios como auxiliar de los servicios de aseo desde el 20 de enero al 20 de junio de 2014 y el 10 de julio al 30 de diciembre de 201448. iii) Subordinación continuada: De acuerdo con este tercer elemento, la Sala encuentra acreditado dentro del expediente digital la demandante en su calidad de auxiliar del servicio de aseo no prestaba sus servicios de manera autónoma e independiente, por el contrario, de conformidad con el testimonio de la señora Rosa Melva Orejuela Naranjo49 quien también laboraba para la entidad en el archivo central, indicó que aquella era subordinada por parte de su supervisora, información que se corrobora a través de las actas de inicio y actas de supervisión de los contratos que se encuentran suscritas por el supervisor designado, en este caso, por la Subsecretaria de Asuntos Administrativos50 quien era la encargada de revisar las labores de la actora, así como de señalarle el área en el cual aquella debía desarrollar sus funciones, las cuales conforme a los informes suministrados por la contratista se prestaban mes a mes para diferentes dependencias de la Administración Municipal, tales como, la Subsecretaría de Salud, Secretaría de Planeación, Familias en Acción, Subsecretaría de Tránsito51, informes que se constatan eran avalados por la Supervisora del Contrato en sus actas de supervisión. Aunado a lo anterior, se precisa que, aunque si bien de los respectivos contratos de prestación de servicios N° 039 del 20 de enero de 2014 y N°169 del 09 de julio de 2014, no se colige la determinación de un horario, lo cierto es que de 48 Archivo digital Samai.
Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 03.Contestacion.pdf. Folios 22,23,24 y 59,60,61 49 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, a de pruebas0001-26-30.pdf. Minuto 4:28 50 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 03.Contestacion.pdf. Folios 25, 26, 31, 36, 41, 46, 62, 63, 67, 73, 79, y 83 51 Archivo digital Samai.
Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 03.Contestacion.pdf. Folio 27 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 38 conformidad con el testimonio de la señora Rosa Melva Orejuela Naranjo 52 ésta señaló que la demandante María Patricia Marulanda Carvajal debía estar en instalaciones desde las 6:30 hasta las 11 de la mañana y volvían a ingresar de 1 a 5:30 de la tarde, horario que se constata de acuerdo con las funciones desempeñadas por aquella, puesto que la misma debía encargarse entre otras, de «lavar, desmanchar y desinfectar en los baños los pisos, las paredes, los espejos y aparatos sanitarios, utilizando los materiales y las técnicas requeridas, diariamente y cuantas veces sea necesario por razones de higiene, asimismo, debía barrer, trapear, aspirar, brillar, desempolvar y desinfectar las áreas de archivo, áreas de almacenaje y bodegas, lavar, desmanchar y desinfectar en las cafeterías los pisos, las paredes y todos los utensilios de dotación de estas áreas, así como la desinfección permanente de baños y cafeterías, preparar y distribuir café, agua aromática y agua», funciones que en efecto según lo referido textualmente en cada contrato, denotan una permanencia y continuidad en los servicios prestados, máxime si se tiene en cuenta que en la entidad se contaba solo con 2 funcionarias de planta, tal y como así se expresa en los respectivos contratos53, y así como fue afirmado incluso, por la testigo de la demandada, Nathalie Arenas Flórez54.
En este punto, conforme con la versión rendida por la testigo Natalie Arenas Flórez55 quien también en su momento desempeñó su función como supervisora encargada56respecto de la demandante se tiene que además de lo señalado manifestó respecto de las funcionarias de planta que aquellas debían llegar en la hora antes que los trabajadores para limpiar las oficinas y debían estar hasta las 12 del mediodía, volver a las 2 y retirarse a las 6:00, horario que coincide con aquel referido por la testigo de la demandante respecto de las funcionarias vinculadas mediante órdenes de prestación de servicios y que aunque en reiteradas oportunidades afirmó que éstas no cumplían con un horario fijo, ni asistían todos los días, dichas afirmaciones carecen de fundamento, por cuanto para la Sala las labores ejecutadas por la parte actora tenían como contraprestación el pago mensual y no por días por sus servicios y las mismas se reitera, revisten el carácter de permanente dadas las funciones descritas en cada uno de los contratos, las cuales refieren debían ser diarias y permanentes, situación que en efecto, permite colegir con precisión las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que la actora realizó sus actividades. 52 Archivo digital Samai.
Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, a de pruebas0001-26-30.pdf. Minuto 4:28 53 Ver Contrato N ° 169 del 09 de julio de 2014 ◄……El municipio de Quimbaya Quindío, tiene en su inventario diferentes bienes inmuebles en los cuales desarrolla sus actividades para dar cumplimiento a las tareas y para la prestación de los servicios asignados por la ley; el mantenimiento de estos bienes se encuentra bajo responsabilidad de la Administración Municipal, y para tal efecto requiere de persona que realice actividades de aseo y servicio generales para de esta manera cumplir con un fin esencial como es beneficiar al cliente interno y externo. En la actualidad, la Administración Municipal de Quimbaya Quindío no cuenta con el personal suficiente que realice la actividad anteriormente enunciada, ya que solo tiene con dos (2) funcionarias encargadas de los servicios generales de la administración municipal y se requiere del servicio de por lo menos otros cuatro (04) operarios de limpieza y· servicios generales (servicio de cafetería, aseo, barrido, etc.).Para el efecto, se hace necesario que la Administración Municipal, cuente con el recurso humano para ejecutar de forma eficiente y eficaz las labores de la limpieza y servicios generales al interior de cada dependencia de la administración municipal.
El Municipio de Quimbaya Quindío cuenta con las siguientes instalaciones que requieren del servicio de aseo: Centro Administrativo Municipal, Concejo Municipal, Casa de la Cultura» 54 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, a de pruebas0001-26-30.pdf. Minuto 26:40 55 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente.
Cuaderno_1, a de pruebas0001-26-30.pdf. Minuto 26:40 56 Archivo digital Samai. Índice 12. Link Expediente. Cuaderno_1, 01, 03.Contestacion.pdf. Folio 73 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 39 Por otro lado, resulta oportuno señalar que a la actora se le suministraban por parte del Municipio de Armenia, a excepción de la dotación (uniformes), los insumos necesarios para la prestación de los servicios de aseo en dicha dependencia, tales como jabones, desinfectantes, entre otros, así como los requeridos para el área de cocina, como café, azúcar y otros.
De la misma forma, se tiene que la demandante dentro de las funciones especificadas en cada uno de sus contratos tenía la de «atender las reuniones que se adelantan en las diferentes salas de capacitación y de reuniones del Municipio de Quimbaya Quindío», circunstancias que en efecto acreditan que la misma se encontraba subordinada a la entidad, ya que era ésta última quien definía cuando se llevaban a cabo las reuniones y cuáles eran las actividades que componían el apoyo requerido por parte de la demandante.
Ahora bien, en cuanto al elemento de la subordinación respecto de los auxiliares de servicios generales, el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: «….(….) en cuanto al requisito correspondiente a la “subordinación continuada y dependencia del trabajador”, esta se afirma por sí misma, en el objeto y las funciones transcritas de los contratos, como de otras especificidades determinadas en los mismos, atiéndase a que se escriben como obligaciones, actividades de auxiliar de servicios generales, cuya naturaleza no es posible cumplir de forma liberal, con elementos propios y sin atención a horarios y órdenes superiores.(…)57».
En concordancia con lo anterior, no es posible arribar a la conclusión de que existía una coordinación para el adecuado cumplimiento de los contratos suscritos, puesto que de las declaraciones recaudadas no existe duda sobre la inexistencia en la distinción entre el personal de planta y los contratistas, los cuales se denota debían prestar idénticas funciones, por lo tanto, al realizar un análisis integral de la prueba, confrontando los testimonios con la prueba documental aportada al proceso (certificaciones y contratos), se puede llegar a la conclusión que las funciones desarrolladas por la actora no eran esporádicas o temporales, por el contrario, hacen parte del giro ordinario de la entidad territorial e inclusive así se desprende textualmente de cada uno de los contratos, por lo que, se configuran los elementos propios de la relación laboral (subordinación, prestación personal y remuneración), lo cual está ajustado con la permanente necesidad del servicio prestado.
Así las cosas, resulta oportuno señalar que conforme lo dispone el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 los contratos de prestación de servicios son aquellos que se celebran con entidades estatales con el objeto de realizar actividades relacionadas con su administración y funcionamiento, que no puedan realizarse con personal de planta o requieren conocimientos especializados, cuya duración debe darse por el término estrictamente indispensable; sin embargo para la Sala no solo se demostró que las funciones 57 C.E.2.Sub B. C.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez., 29 de julio de 2021.
Radicación: 66001-23-33-000-2015-00154-01. N° Interno: 3841- 2017. Demandante: Elsa Tulia Sanz Aguirre. Demandados: Municipio de Pereira. Tema: Contrato realidad Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 40 realizadas por el personal vinculado mediante contratos de prestación de servicios eran equivalentes a las de los funcionarios de planta, sino también, que dadas las actividades que debía desempeñar la demandante (auxiliar del servicio de aseo), es claro que, la misma no requería de conocimientos técnicos o especializados.
Lo anterior implica que a la presente controversia le sea aplicable el principio de “la primacía de la realidad sobre formalidades”, tal y como así lo determinó la a quo, pues es indudable que la demandante desempeñaba personalmente la labor, en un cargo que revestía la característica de permanente, aspectos que dan cuenta que la actora estaba sujeta a subordinación y dependencia, por lo tanto, al configurarse todos los elementos de una relación laboral se impone confirmar en dicho aspecto la sentencia de primera instancia, por medio de la cual se declaró la nulidad del acto administrativo acusado, ante la existencia de la relación laboral entre la demandante y el Municipio de Quimbaya, dentro del periodo comprendido entre el 20 de enero al 20 de junio de 2014 y el 10 de julio al 30 de diciembre de 2014.
Por otra parte, en lo que respecta a la condena determinada en cabeza de la demandada frente al pago de las prestaciones sociales devengadas por los servidores de planta, advierte la Sala que conforme a los apartes jurisprudenciales aquí expuestos, cuando se declara la existencia de un contrato realidad sólo procede el reconocimiento, liquidación y pago, de todas las prestaciones legales58 dejadas de percibir en iguales condiciones a las percibidas por los empleados públicos que tienen una relación legal y reglamentaria, tales como vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías y las reconocidas por el Sistema Integral de Seguridad Social.
Al respecto, el Consejo de Estado59 indicó de manera reciente lo siguiente: «….(…) debe tenerse en cuenta que en la sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 201660, la sección segunda de esta Corporación determinó, entre otras reglas, que el reconocimiento de prestaciones, derivado de la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral, procede a título de restablecimiento del derecho, pues al trabajador ligado mediante contratos y órdenes de prestación de servicios, «[…] pese a su derecho a ser tratado en igualdad de condiciones que a los demás empleados públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria […] le fue cercenado su derecho a recibir las prestaciones que le hubiere correspondido si la Administración no hubiese usado la modalidad de contratación estatal para esconder en la práctica una relación de trabajo». 58 En reciente pronunciamiento de la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado se expuso lo siguiente: “ En virtud del derrotero jurisprudencial expuesto, al actor le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales de carácter legal que devenga, en este caso, un escolta del DAS, tales como vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías y las reconocidas por el sistema integral de seguridad social, mas no podrán reconocérsele aquellas extralegales, por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, condición de la que él carece.”, sentencia del 6 de mayo de 2021 del Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cuéter, demandante.
Bonifacio Medina Valencia, demandado: Unidad Nacional de Protección, sucesora procesal del DAS, radicación: 25000-23-25-000-2012-00298-01 (4249- 2017). 59 C.E.2.SUB “B”. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 54001-23- 33-000-2017-00191-01(6221-19). Actor: Jorge Mario Catalán Ruiz.
Demandado: Empresa Social del Estado (ESE) Unidad Hospital Juan Luis Londoño del Zulia. Referencia: Contrato Realidad 60 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01 (88-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 41 Por ende, al haber declarado la existencia de una relación laboral entre la supuesta contratista y la Administración, corresponde compensarle a la primera el derecho a descansar de sus labores y a la par recibir remuneración ordinaria, pero comoquiera que el daño de impedirle el goce de tal período se encuentra consumado, ha de compensársele con dinero tal garantía en los términos del aludido artículo 20 del Decreto ley 1045 de 1978, así como de la Ley 995 de 200561.
Frente al reconocimiento de las primas, bonificaciones, cesantías y sus intereses, cabe destacar que esta Sala, en sentencia de 4 de febrero de 201662, precisó que «con el fin de determinar cuáles son las prestaciones sociales que se deberán reconocer a título de reparación integral del daño al declararse una relación de carácter laboral, […] acude a la clasificación que se ha hecho de estas prestaciones sobre la base de quien debe asumirlas.
En ese orden de ideas, se encuentran las que son asumidas por el empleador directamente y las que se prestan o se reconocen de forma dineraria por el Sistema de Seguridad Social Integral. Dentro de las prestaciones sociales que están a cargo directamente del empleador se encuentran las ordinarias o comunes como son entre otras las primas, las cesantías; y las prestaciones sociales que se encuentran a cargo del Sistema Integral de Seguridad Social son la salud, la seguridad social, los riesgos profesionales y el subsidio familiar, que para ser asumidas o reconocidas por cada sistema debe mediar una cotización».
Asimismo, en providencia de 6 de octubre siguiente63, aclaró que «el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre la formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público, por lo que no es posible reconocer prestaciones sociales de carácter extralegal que devenguen otros funcionarios de la planta de personal del ente territorial demandado, máxime cuando la accionante no acreditó dentro del proceso cuales son las prestaciones a las que considera tener derecho ni el origen de las mismas».
En virtud del derrotero jurisprudencial expuesto, al demandante le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales de carácter legal que devenga, en este caso, un médico general de la ESE Unidad Hospital Juan Luis Londoño de El Zulia, tales como vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías y las reconocidas por el sistema integral de seguridad social, mas no podrán reconocérsele aquellas extralegales, por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, condición de la que él carece.(…)».
Conforme a lo anterior la Alta Corporación señala que cuando se trata del reconocimiento de la primacía de la realidad sobre las formalidades que deriva en la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicios, únicamente procede el pago de aquellas prestaciones de carácter legal, tales como vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías y las reconocidas por el Sistema Integral de Seguridad Social, esto por cuanto no puede otorgársele al accionante la calidad de empleado público, siendo 61 «Artículo 1°.
Del reconocimiento de vacaciones en caso de retiro del servicio o terminación del contrato de trabajo. Los empleados públicos, trabajadores oficiales y trabajadores del sector privado que cesen en sus funciones o hayan terminado sus contratos de trabajo, sin que hubieren causado las vacaciones por año cumplido, tendrán derecho a que estas se les reconozcan y compensen en dinero proporcionalmente por el tiempo efectivamente trabajado». 62 Expediente 810012333000201200020-01 (316-2014). 63 Expediente 660012333000201300091 01 (237-2014).
Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 42 imposible reconocer prestaciones sociales de carácter extralegal que devenguen otros funcionarios de la planta de personal del ente territorial demandado.
Finalmente, en lo que atañe al pago de aportes a la seguridad social en pensiones, la Sección Segunda en sentencia de unificación del 25 de agosto de 201664 resaltó que en atención a que el derecho a una pensión afecta la calidad de vida del individuo que prestó sus servicios al Estado, el juez contencioso administrativo deberá estudiar en todas las demandas en las que se reconozca la existencia del contrato realidad, lo correspondiente a las cotizaciones debidas por la administración al Sistema de Seguridad Social en pensiones, aunque no se haya solicitado expresamente por el interesado, pues si bien la justicia contenciosa es rogada, lo cierto es que este precepto debe ceder ante postulados de carácter constitucional tales como la vida en condiciones dignas y la irrenunciablidad a la seguridad social.
En consecuencia, de acuerdo con la condena efectuada en primera instancia frente a los aportes a la seguridad social en materia pensional, considera la Sala que la misma es acorde con los preceptos jurisprudenciales señalados, por cuanto en virtud de la declaratoria de existencia de un contrato realidad, corresponde en este caso al Municipio de Quimbaya, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, por lo que la parte actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador, tal y como lo señaló la a quo, circunstancias que imponen confirmar en todas sus partes la sentencia de primera instancia. Condena en costas.
En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativos se tiene que pasó de ser subjetiva65 a objetiva valorativa66, de acuerdo con providencia reciente del Consejo de Estado67 sobre el particular; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición siempre que se acredite su causación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con 64 CE 2.
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 23001-23- 33-000- 2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16 Actor: Lucinda María Cordero Causil Demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) 65 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida 66 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal 67 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…) Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-003-2017-00395-01 Demandante: María Patricia Marulanda Cañaveral Demandado: Municipio de Quimbaya 43 la actividad profesional realizada dentro del proceso bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, en el presente asunto, no se condenará en costas a la parte demandada pues no se acreditó por la parte contraria su causación68.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 06 de septiembre de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia (Q), por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda Segunda: Sin condena en costas en esta instancia. Tercera: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el sistema informático SAMAI.
Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria conforme consta en el Acta N° 22 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUÍS CARLOS MARÍN PULGARÍN Magistrado LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.) 68 Sentencia de unificación del Tribunal Administrativo del Quindío del 01 de noviembre de 2018, Radicación 63001334000520160006601, actor José Romel Gutiérrez Salcedo, demandado: CASUR, Magistrado Ponente Alejandro Londoño Jaramillo.
Aclaración de voto Mg. Luis Javier Rosero Villota.