TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, veintiuno (21) de julio del año dos mil veintitrés (2023) FALLO SEGUNDA INSTANCIA Asunto: Acción de Tutela Radicación: 23001333300820230022401 Accionante: Manuel Francisco Tuirán Landero Accionada: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (URT) I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir sobre la impugnación presentada por el accionante, en contra de la sentencia de primera instancia, proferida el 7 de junio de 2023, por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negó el amparo del derecho fundamental solicitado por el actor.
II.
ANTECEDENTES a) Hechos1. En el libelo de tutela, se narran los siguientes hechos: Bajo las premisas del artículo 23 de la Constitución y de la Ley 1755 de 2015, el día 13 de diciembre de 2022, el señor Tuirán presentó derecho de petición ante la URT, vía correo electrónico de la entidad, en el cual solicitó lo siguiente:
PRIMERO: SÍRVASE SEÑOR(ES), UNIDAD DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS, SE REALICE LA CANCELACIÓN DE LA DECLARATORIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO O DE INMINENCIA DE DESPLAZAMIENTO QUE SE ENCUENTRA SOBRE EL BIEN INMUEBLE UBICADO EN EL MUNICIPIO DE MONTELIBANO REGION DE PICA PICA DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA PREDIO RURAL, CON MATRICULA INMOBILIARIA N. 142-5422, Y CÓDIGO CATASTRAL N. 00020011005900, BIEN QUE CORRESPONDE A LA ESCRITURA PUBLICA N. 167 DEL 11 DE AGOSTO DEL AÑO 2002 DE LA NOTARIA ÚNICA DE SAN CARLOS CÓRDOBA.
SEGUNDO: Favor responder dentro del término legal y el amparo del derecho constitucional invocado a la dirección anotada al final de este escrito. Hasta la fecha en que se radicó el escrito de amparo, la URT no ha dado respuesta de fondo a la citada solicitud, vulnerando el derecho fundamental de petición del actor y, por tanto, ruega que este sea protegido mediante orden judicial dirigida a la entidad accionada para que restablezca en su derecho. c) Informe de la entidad accionada2 La Directora Territorial de Córdoba de la URT se opuso a la presente acción de tutela advirtiendo que mediante Oficio URT-DTCM2-202205931, del 26 de diciembre de 2022, se requirió al actor para que complementara su solicitud allegando cuatro documentos, a saber: (i) copia de la escritura pública por medio de la cual se adquirió el predio;
(ii) copia del folio de matrícula inmobiliaria del predio cuya medida de protección se pretende cancelar, de nos mas de 30 de días de impreso; (iii) declaración extra juicio del beneficiario 1 PDF nro. 01 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 2 PDF nro.05 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23-001-33-33-008-2023-00224-01. 2 de la medida protección o propietario del predio donde manifieste que la solicitud de cancelación la realiza de manera voluntaria y libre de vicios del consentimiento, las razones por las cuales pretende cancelar la medida de protección y el porcentaje sobre el cual desea cancelar la medida, de no más de 30 días; y (iv) copia del documento del solicitante; documentos sin los cuales no sería posible tramitar el levantamiento de la medida de protección que reposa sobre el inmueble de su propiedad, de conformidad con el procedimiento regulado en el Decreto 640 de 2020.
Sin embargo, el solicitante no completó su petición y por tanto no fue posible darle respuesta de fondo. d) Fallo impugnado3 El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Montería, mediante fallo del 7 de junio de 2023, resolvió lo siguiente:
PRIMERO: Negar la acción de tutela promovida por el señor Manuel Francisco Tuirán Landero contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (URT) (…) La anterior decisión estuvo sustentada en que con el Oficio nro. DTCM2-202205931, la URT requirió varios documentos del actor y si bien dicho oficio no fue enviado al correo electrónico indicado en la solicitud, sí fue entregado en la dirección física suministrada por el señor Tuirán, razón por la cual consideró que el derecho de petición del accionante no fue amenazado. e) La impugnación4 Inconforme con la sentencia proferida, el accionante presentó impugnación contra esta argumentando que el A quo no tuvo en consideración el hecho de que el día 26 de enero de 2023 envió por correo electrónico la documentación requerida por la entidad, en un archivo PDF de 20MB y dirigido a la dirección montería.restitucion@gov.co indicada en el Oficio DTCM2-202205931, pese a lo cual su petición no ha sido atendida. f) Trámite de segunda instancia Por auto del 30 de junio de 20235, se admitió la impugnación presentada por la parte accionante, contra el fallo del 7 de junio de 2023, proferido en primera instancia por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería. III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA. a) De la competencia Este Tribunal Administrativo es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por ser el superior funcional del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, quien profirió el fallo objeto de impugnación. b) Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar, si existe vulneración por parte de la URT al derecho de petición del señor Manuel Francisco Tuirán Landero. 3 PDF nro.06 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 4 PDF nro.08 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 5 PDF nro. 04 del cuaderno de segunda instancia. Expediente digital.
Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23-001-33-33-008-2023-00224-01. 3 c) Marco normativo y jurisprudencial Previo a resolver el asunto planteado, con el objeto de extraer premisas jurídicas útiles para su solución, la Sala procederá a estudiar los siguientes aspectos: (i) generalidades de la acción de tutela; (ii) del derecho fundamental invocado como vulnerado.
(i) Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela se define como un mecanismo de defensa judicial al cual puede acudir toda persona, para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala la Constitución y la ley.
De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela tiene un carácter subsidiario y residual, en tanto, sólo procede en el evento en el que el afectado no cuente con otro medio de defensa judicial, o cuando existiendo éste, sea presentada como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional6 ha indicado que, a través de la acción de tutela, se garantiza la protección de los derechos fundamentales; asimismo ha decantado que ella se caracteriza por ser un instrumento i) subsidiario; ii) inmediato; iii) sencillo; iv) específico; y v) eficaz; y se rige por los principios de informalidad y de oficiosidad.
(ii) Del derecho fundamental invocado como vulnerado El derecho de petición se encuentra consagrado en el artículo 237 de la Constitución, y es indiscutible, su categoría de fundamental. En tal sentido, la mencionada disposición prevé que toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución. También, esa disposición Superior otorgó al legislador la potestad de regular el ejercicio del derecho de petición ante particulares, a efectos de garantizar los derechos fundamentales.
Asimismo, la referida prerrogativa constitucional está regulada en la Ley 1755 de 2015; norma que sustituyó el Título II, Capítulo I, de la Ley 1437 de 2011. Concretamente, el artículo 13 de ese texto legal reprodujo lo dispuesto en el artículo 23 de la Carta, agregando que la respuesta a las peticiones, además de oportuna, debe ser «completa y de fondo» y precisó que, a través del ejercicio de ese derecho se puede solicitar, entre otros aspectos, el reconocimiento de un derecho y la resolución de una situación jurídica.
Adicionalmente, el artículo 14 ibidem, fijó los términos con los cuales cuenta la correspondiente entidad pública o el particular requerido para resolver las peticiones presentadas, no obstante, cuando un determinado procedimiento administrativo establezca con un término especial, éste último es de aplicación prevalente ante el plazo general que dispone la señalada norma.
Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que el núcleo esencial del derecho fundamental en comento está circunscrito a «la posibilidad de presentar solicitudes de manera respetuosa ante las autoridades públicas o ante los particulares en los casos previstos en la ley, surgiendo a cargo de sus destinatarios el deber de recibirlas, tramitarlas y resolverlas de forma clara, oportuna, suficiente y congruente con lo pedido»8.
Ahora bien, las tesis que hoy se mantiene vigente9 sobre las características del derecho de petición viene desde la sentencia T-377 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), en la cual la Corte expuso lo siguiente: 6 Corte Constitucional. Sentencia C-483 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil, Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil ocho (2008). 7 Artículo 23.
Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. 8 Sentencia T-138 de 2017, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 9 Sentencia T-230 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23-001-33-33-008-2023-00224-01. 4 a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3.
Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. En este punto, cabe registrar que, respecto de los requisitos de la respuesta al derecho de petición, «oportunidad, contenido y notificación», la máxima interprete de la Constitución, en la referida sentencia T-138, explicó que la oportunidad implica la contestación dentro del término establecido para la petición y en caso de no poder realizarse dentro del mismo, deben exponerse las razones del caso y manifestar el término en el cual se dará respuesta.
Por su parte, en la misma providencia se señaló que el contenido, es decir, lo decidido en la respuesta, debe ser i) claro, lo que implica un lenguaje sencillo y argumentos comprensibles para el peticionario; ii) de fondo, se refiere a que resuelvan todos los aspectos sobre los cuales se pronuncia el titular y solicita sean resueltos; iii) suficiente, resolver materialmente lo pedido por el peticionario sin que implique una respuesta favorable; iv) efectivo, que solucione el caso planteado, y v) congruente, guardar relación entre lo pedido y lo resuelto, y finalmente, la notificación implica la puesta en conocimiento de la respuesta al interesado, sin la cual se entenderá que no se ha decidido la petición. Con todo, las autoridades administrativas no están obligadas a atender de fondo peticiones que resulten incompletas, según el trámite administrativo que con ellas se quiera activar, razón por la cual el artículo 17 del CPACA estatuyó lo siguiente: Peticiones incompletas y desistimiento tácito.
En virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya radicada está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la actuación pueda continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximo de un (1) mes.
A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos, se reactivará el término para resolver la petición. Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo concedido solicite prórroga hasta por un término igual.
Vencidos los términos establecidos en este artículo, sin que el peticionario haya cumplido el requerimiento, la autoridad decretará el desistimiento y el archivo del expediente, mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales.
De este modo, ante un requerimiento por parte de la Administración para completar la solicitud elevada que no hubiera sido atendido por el peticionario dentro del plazo de un mes que señala la norma en precedencia -sin perjuicio de su prorroga a solicitud del interesado-, no constituye violación del derecho fundamental de petición el hecho de que la autoridad no resuelva de fondo y oportunamente lo solicitado, pues, ocurrió un desistimiento tácito que en todo caso deberá ser decretado.
Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23-001-33-33-008-2023-00224-01. 5 d) Consideraciones del caso Visto lo precedente, para afrontar la solución del asunto, procede la Sala a verificar los prepuestos generales de procedencia de toda tutela, así: • Legitimación en la causa por activa y por pasiva La acción de tutela fue presentada por el señor Manuel Francisco Tuirán Landero quien consideró vulnerado su derecho fundamental de petición al no dársele respuesta oportuna a su solicitud; por tanto, como titular del derecho que invoca como vulnerado, le asiste legitimación en la causa por activa en la interposición de la tutela.
A su vez, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas -URT- le asiste legitimación en la causa por pasiva, dado que es la entidad ante quien se elevó la solicitud del accionante y, por tanto, a quien se le endilga la vulneración del derecho fundamental. • Inmediatez La Corte Constitucional ha señalado reiteradamente que la acción de tutela se debe interponer en un tiempo oportuno, a partir del momento en que ocurre la situación que presuntamente vulnera o amenaza el derecho fundamental.
Ello porque la acción de tutela es un mecanismo de protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales10. Empero, advierte la Sala que cuando se alega la vulneración del derecho de petición, el requisito de la inmediatez debe observarse de manera diferente frente a la vulneración de otros derechos fundamentales, lo anterior, en atención a que entre más tiempo pase sin respuesta, se hace más evidente la vulneración del derecho de petición y aumenta la necesidad de protección constitucional.
Sin perjuicio de ello, en el sub examine, carece de fundamento cualquier discusión al respecto, si se tiene en cuenta que el hecho generador de la acción de tutela es la no contestación de una petición presentada por el actor en fecha del 13 de diciembre de 202211, y la tutela fue presentada el día 01 de junio de 202312. • Subsidiariedad En lo que atañe al principio de subsidiariedad, conviene recordar que la acción de tutela es un mecanismo judicial de naturaleza constitucional, orientado a la defensa judicial de los derechos fundamentales, que puedan resultar vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, e incluso de los particulares.
Su utilización es excepcional y su interposición, sólo es jurídicamente viable, cuando una vez examinado el sistema de acciones judiciales, no se encuentre un medio ordinario idóneo y eficaz para la protección de los derechos y, por lo tanto, no haya mecanismo judicial más que la acción de tutela, para lograr una protección oportuna y para evitar una afectación grave e irreversible de las garantías constitucionales, como lo ha reiterado la Corte Constitucional en sus pronunciamientos.13 En ese orden, en cuanto al derecho de petición se refiere, el citado requisito se encuentra superado, pues, la acción de tutela es, por antonomasia, el mecanismo judicial para su protección. 10 Sentencia T-250 de 2022, M. P. José Fernando Reyes Cuartas, Bogotá, D. C., 5 de julio de 2022. 11 PDF nro. 01 (pág. 8) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 12 PDF No. 02 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 13 Al respecto ver: Corte Constitucional, sentencia T-247 de 2021, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Bogotá, D. C., 29 de julio de 2021.
Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23-001-33-33-008-2023-00224-01. 6 • Solución del asunto Una vez verificados los presupuestos de la acción de tutela, vistos los referentes y antecedentes, y revisadas las particularidades del sub examine, para resolver la presente causa constitucional, la Sala tendrá en cuenta los siguientes aspectos fácticos y jurídicos: Conforme el artículo 23 constitucional, el derecho a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades y obtener pronta resolución, es un derecho fundamental, cuyo alcance y contenido ha sido decantado y desarrollado por la jurisprudencia constitucional, y cuya protección corresponde por excelencia a la acción de tutela, como mecanismo para la salvaguarda de los derechos fundamentales, pues, no existe en el ordenamiento jurídico un mecanismo procesal distinto para el efecto; de tal modo, que si se demuestra la presentación de una petición, sin que oportuna, sustancial y suficientemente se le diere respuesta, habrá lugar a su amparo.
En el sub lite, aconteció que previo a la interposición de la presente acción de tutela, el día 30 de diciembre de 2022, la URT notificó al actor del Oficio nro. DCTM2-20220591, del 26 de diciembre de 2022, en el que lo requería para que complementara su petición aportando la documentación necesaria, en los términos del procedimiento fijado en el Decreto 640 de 2020 para la cancelación de medidas de protección de predios registrados en el RUPTA (Registro Único de Predios y Territorios Abandonados), en los siguientes términos14: (…) En ese sentido, una vez verificado el contenido de su petición, en la cual solicitud (Sic) de levantamiento de medida cautelar, me permito comunicar que la misma no contiene los requisitos mínimos para dar respuesta de fondo en relación con las competencias asignadas a esta entidad, por lo tanto, en atención a los dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015, solicitamos complementar la información aportada, en relación con los datos que enuncia a continuación: • Copia de la escritura pública por medio de la cual se adquirió el predio • Copia del folio de matrícula inmobiliaria del predio cuya medida de protección se pretende cancelar, de nos mas de 30 de días de impreso • Declaración extrajuicio del beneficiario de la medida protección o propietario del predio donde manifieste que la solicitud de cancelación la realiza de manera voluntaria y libre de vicios del consentimiento y las razones por las cuales pretende cancelar la medida de protección • Copia del documento de identidad del solicitante La información se debe remitir al correo montería.restitucion@gov.co y, citando el número de radicado DSC1-202245775.
(…) El solicitante dio alcance al anterior requerimiento y, mediante correo electrónico enviado el 26 de enero de 2023 a la expresa dirección electrónica indicada por la entidad para tal fin, remitió la documentación complementaria en un archivo adjunto de 20MB, tal como se advierte en las páginas 5 a 49 del PDF nro. 08 del cuaderno 01 del expediente de tutela.
Pese a que la completitud de la petición se efectuó dentro del plazo de un mes que señala el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015, no se observa en el plenario que la autoridad administrativa accionada hubiera decidido de fondo lo solicitado por el actor, de hecho, en el informe allegado al proceso de amparo manifestó categóricamente que el solicitante no dio alcance al requerimiento efectuado por la entidad y por ello no pudo atender su petición. Con todo, salta a la vista que la propia entidad suministró un correo electrónico equivocado al peticionario para completar su petición (@gov.co), pues, el dominio de este no se acompasa con el de la entidad: @urt.gov.co, según se detalla en el mensaje final del correo 14 PDF nro. 07 (pág. 10) cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23-001-33-33-008-2023-00224-01. 7 electrónico de contestación de la presente acción constitucional: «La Unidad de Restitución de Tierras - URT informa que su dominio de correo cambio de @restituciondetierras.gov.co por @urt.gov.co.»; error que no puede trasladársele al peticionario en menoscabo de su derecho fundamental de petición. En vista de lo anterior, dado que por descuido propio la accionada no ha atendido la petición que el actor presentó en debida forma, la Sala revocará el fallo de primer grado y en su lugar amparará el derecho fundamental de petición del señor Tuirán, ordenando que dentro de las 72 horas siguientes a la notificación de esta providencia, emita y notifique una respuesta de fondo a la solicitud presentada por el accionante con radicado nro.
DSC1- 20224577515 (favorable o desfavorable a sus intereses), para lo cual deberá obtener los documentos necesarios que reposan en el expediente de tutela (págs. 5 a 49 del PDF nro. 08 del C02 del expediente digital). En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley: FALLA:
PRIMERO: Revocar el fallo de primera instancia proferido el 7 de junio de 2023, por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería. En su lugar, se dispone: AMPARAR el derecho fundamental de petición del señor Manuel Francisco Tuirán Landero.
SEGUNDO: Ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas que, en término de las setenta y dos (72) horas siguientes a la notificación de esta providencia, emita y notifique respuesta de fondo a la petición elevada por el señor Manuel Francisco Tuirán Landero con radicado nro. DSC1-202245775, para lo cual deberá obtener los documentos necesarios que reposan en el expediente de tutela (págs. 5 a 49 del PDF nro. 08 del C02 del expediente digital).
TERCERO: Comunicar a las partes y al Juez de Primera Instancia lo aquí resuelto por este Tribunal. En la comunicación dirigida a la accionada, inclúyase el link de acceso al expediente digital de la presente acción constitucional.
CUARTO: Ejecutoriada esta sentencia, envíese a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que el anterior proyecto de sentencia fue discutido y aprobado en sesión de la fecha. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los honorables magistrados, EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA DIVA MARÍA CABRALES SOLANO Ausente con permiso 15 Según lo indica la propia entidad en el Oficio nro. DCTM2-20220591, del 26 de diciembre de 2022.