1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Sala de Oralidad Magistrado Ponente: Luis Eduardo Collazos Olaya Ibagué, diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Expediente: 73001-33-33-008-2013-01078-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Leonor Cubides de Montaña Apoderado: Andrea Monsalve Torres Demandado: Municipio de Carmen de Apicalá Apoderado: Stivens Andrés Rodríguez Montenegro Tema: Contribución de valorización ASUNTO Decidir el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia proferida el 19 de febrero de 2019 por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La parte activa del proceso1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el Municipio de Carmen de Apicalá, a fin de que se acojan las súplicas que en el siguiente apartado se precisan. 1.1.1. Pretensiones Se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución 1467 del 12 de marzo de 2013, por medio de la cual se asigna la contribución de valorización del predio ubicado en la calle 10 No. 07-19 CS LO 8MZ II con ficha catastral 73148010000101001000, y en el Oficio OFPM 303 de 2013, mediante el cual se resuelve un recurso de reposición contra la referida resolución. Consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, pide que se declare que la demandante no adeuda suma alguna por concepto de contribución de valorización, determinada en los actos demandados.
También, solicita que se condene en costas a la demandada. 1.1.2. Hechos Las circunstancias fácticas expuestas por el apoderado actor con relevancia respecto a las pretensiones de la demanda son las siguientes: 1 Por intermedio de apoderado. 2 Indicó que la señora Leonor Cubides de Montaña es propietaria del inmueble identificado con número de matrícula 366-3586 “ubicado en LO 8 MZ II” y, a su vez, el señor Hernando Montaña es propietario del predio con número de matrícula 366- 3587.
Manifestó que mediante la Resolución 1467 del 12 de marzo de 2013 la Secretaría de Planeación Municipal de Carmen de Apicalá asignó la contribución de valorización por beneficio general, pero que en la identificación del bien se estableció la ficha catastral 73148010001010001000, la cual según el certificado catastral 10001010001000 expedido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi corresponde al inmueble con matrícula inmobiliaria 366-003587, propiedad del señor Hernando Montaña. Señaló que el mencionado acto no fue notificado de la forma prevista en el Acuerdo 036 de 2005, ni concedió la posibilidad de contra el mismo se interpusieran recursos, en flagrante vulneración del derecho al debido proceso.
Anotó que, pese a que contra la Resolución 1467 del 12 de marzo de 2013 se estableció que no procedía recurso alguno, se formuló contra este recurso de reposición que fue desatado mediante el Oficio OFPM 303 del 26 de julio de 2013. 1.2. Contestación de la demanda El Municipio de Carmen de Apicalá no intervino en esta etapa procesal. 1.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida el 18 de febrero de 2018, sobre el asunto de que trata este proceso, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 1467 del 12 de marzo de 2013 y del oficio que dio respuesta al recurso de reposición, mediante el cual se impuso a la señora LEONOR CUBIDES DE MONTAÑA el cobro de una contribución de valorización por beneficio general como propietaria del inmueble con ficha catastral 73148010001010001000.
SEGUNDO: DECLARAR que la señora LEONOR CUBIDES DE MONTAÑA no está obligada al pago de la suma señalada en la Resolución No. 1467 del 12 de marzo de 2013.
TERCERO: CONDENAR en costas a la entidad accionada y a favor de la demandante. Tásense.
CUARTO: FIJAR como agencias en derecho el equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente que tendrá en cuenta la secretaría al momento de liquidar las costas. (…)” Como cuestión previa se estableció que por el hecho de que la administración no haya expedido en derecho el acto administrativo de distribución y liquidación de la contribución, la Resolución 1467 del 12 de marzo de 2013 mediante la cual impuso el pago por concepto de valorización a la señora Leonor Cubides de Montaña, es susceptible de ser demandado, por ser el acto que creó una situación jurídica definitiva para ella.
Respecto al fondo del asunto, el a quo argumentó que el acto acusado, en efecto, infringe la norma en que debía fundarse, pues, el procedimiento que debía cumplir 3 el ejecutivo para distribuir, asignar y liquidar la contribución a los habitantes del municipio, se había señalado previamente en el Acuerdo 036 del 29 de noviembre de 2005 o estatuto de valorización, que clasificó las etapas para la realización de la obra con intervención de la junta de valorización y la participación de los representantes de los propietarios y poseedores (artículo 21); también para la aprobación del monto distribuible y de la distribución (artículos 72 y s.s.) y, lo más importante, se condicionó a la expedición de un acto administrativo la asignación de la contribución. Explicó que por orden directa del artículo 6° del Acuerdo municipal 036, correspondía al ejecutivo, por conducto de su Secretaría de Planeación, la aplicación del sistema de valorización por las obras autorizadas por el Concejo Municipal como de interés público, cuya competencia comprendía la ejecución de tales obras y la elaboración de los actos administrativos para la liquidación, distribución y recaudo; sin embargo, anotó, la entidad accionada no acreditó que hubiere agotado las etapas previstas en el artículo 21 de su estatuto de valorización, pues ni siquiera se emitió por parte del ejecutivo el decreto que ordenaba la ejecución de las obras declaradas como de interés público en el Acuerdo 013 de 2012, menos aún, el acto administrativo de distribución y asignación de cada propietario o poseedor, que reflejara la aplicación del sistema y método adoptado por el acto general y que consiste en el acto que en justicia debía resolver lo que le correspondía pagar a cada contribuyente por el beneficio que le reportaba la obra.
Sostuvo que aun que la entidad se soporta en el estudio técnico elaborado por CAMALONJAS para imponer el pago en el acto demandado, certificando que éste corresponde al cuadro en Excel que obra a folio 136 del expediente denominado “consolidado de la distribución para los cobros de la contribución por obras de beneficio general para el municipio del Carmen de Apicalá”, lo cierto es que se trata de una base de datos desprovista de cualquier formalidad, que requería por lo menos ser adoptado mediante acto por la administración municipal y conocido por los contribuyentes en el marco del proceso de participación ordenado por el estatuto de valorización municipal.
No puede por consecuencia este documento - que ni siquiera se encuentra suscrito-, sustituir el acto de distribución y liquidación de la contribución echado de menos. Afirmó que no podía entonces la administración municipal mediante la Resolución 1467 del 12 de marzo de 2013, imponer el pago de la valorización, sin haber mediado previamente el acto administrativo de distribución, cuya naturaleza jurídica ha sido definida por la jurisprudencia según se indicó líneas atrás, y que estaba condicionado en su contenido y forma por los artículos 80 y siguientes del estatuto de valorización municipal.
Explicó que, en términos de la Corte Constitucional, sentencia C- 155 de 2003, lo verdaderamente importante a la luz del principio de legalidad tributaria, consiste en que la predeterminación de los criterios básicos del tributo (hecho generador + sujetos activo y pasivo+ base gravable), así como el sistema y el método para su distribución, liquidación y asignación individual por parte del órgano de representación popular, le permita a las autoridades administrativas determinar el monto total que debe ser asumido por los beneficiarios de la obra y el coeficiente de distribución entre cada uno de ellos, así que, como la administración desentendió el procedimiento establecido por el Concejo Municipal del Carmen de Apicalá para distribuir, liquidar y asignar la contribución a los habitantes del municipio, incurrió en el vicio de infracción de las normas en que debía fundar el acto mediante el cual procuró su recaudo, configurándose así la su nulidad. 4 1.4.
Recurso de apelación El apoderado de la entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, para que, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: Precisó que, aunque la parte demandada cumplió la carga procesal de identificar y determinar los actos administrativos demandados, los cuales corresponden a la Resolución 1469 de 2013 y el Oficio OFPC 303 de igual año, “todo ello obedece a una ínfima parte de toda una actuación administrativa que precedió a la imposición de la valorización respecto al citado inmueble, dentro del cual es importante destacar que se encuentra el Acuerdo Municipal No. 036 de 2005 "Estatuto Municipal de Valorización", así como el estudio técnico que precedió la determinación de la valorización.” Explicó que, por lo antes expuesto, la parte actora debió demandar en su conjunto los actos que sirvieron de sustento a la determinación del guarismo o suma dineraria que sería tenida en cuenta para la valorización, toda vez que no se pueden analizar insularmente cada uno de ellos, so pena que la decisión con que se obtenga en el proceso sea propiamente inhibitoria, ante lo que se denomina la ausencia de integración de la demanda en forma.
Dijo que resultaba notorio que las pretensiones de la actora se dirigen exclusivamente a obtener la nulidad de la Resolución No. 1467 del 12 de marzo de 2013 y del Oficio No. OFPC 303 de 2013, dejando de lado que tanto el Acuerdo Municipal No. 036 de 2005 “Estatuto Municipal de Valorización”, así como el estudio técnico que precedió la determinación de la valorización, son los que soportan en esencia la contribución por valorización y gravan al inmueble inicialmente citado.
Comentó que ante una eventual sentencia donde se piense que pueda ser declarada nula la Resolución No. 1467 del 12 de marzo de 2013 y el Oficio No. OFPC 303 de 2013, dicha decisión judicial resultaría inane, pues mientras subsista tanto el Acuerdo Municipal No. 036 de 2005 “Estatuto Municipal de Valorización”, así como el estudio técnico que precedió la determinación de la valorización, no podrá dejar de gravarse el inmueble que concita la atención con la citada contribución, ni el valor liquidado, máxime si se tiene en cuenta que aquellos actos que soporta toda la actuación administrativa, hicieron que en cumplimiento de las mismas, se expidiera la resolución demandada.
Adicionó que de declararse solamente nulos los actos enjuiciados el piso jurídico que sirvió de sustento para la determinación y liquidación de la valorización se mantendrían indemnes y por consiguiente sería inane el fallo en sí mismo considerado, por tal razón, de manera oficiosa debería declarase fundado el argumento que desde un principio existió una “inepta demanda”.
De otro lado, refirió que era legal la determinación de la contribución por valorización, en la medida en que se soporta en el ordenamiento jurídico sobre la materia. Manifestó que amparado en los artículos 313 y 317 de la Constitución Política, “el Municipio de Carmen de Apicalá, Tolima, a través de su corporación edilicia, podía claramente aplicar el Decreto Nacional 1604 del 24 de junio de 1966 "Por el cual se dictan normas sobre valorización", figura legal que se ve reflejada en una "contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local", de acuerdo con el artículo 1° del citado Decreto que se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de Derecho Público y que beneficien a la propiedad inmueble.” (sic). 5 Anotó que “la contribución de valorización al constituir un gravamen real sobre la propiedad inmueble, generaba para el Municipio de Carmen de Apicalá de liquidar la misma, (…) (sic); además, refirió: “que por ello es que el Municipio en su oportunidad, previo estudio técnico jurídico de distribución y liquidación de la valorización, fue comunicada al Registrador de Instrumentos Públicos del Municipio de Melgar, identificados éstos con las datos que consten en el proceso administrativo de liquidación, tal como lo exige en el artículo 12 del Decreto Nacional 1604 del 24 de junio de 1966.” (sic).
Expuso que la contribución de valorización está ligada al beneficio o aumento de valor de un bien como consecuencia de la realización de una obra pública y su monto tiene por objeto la construcción de la obra o la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por el Estado, en este caso, el Municipio del Carmen de Apicalá, así que el objetivo final de la contribución de valorización no es recuperar la inversión sino arbitrar unos recursos para el Estado en razón del mayor valor adquirido por los predios beneficiados, de modo tal que los propietarios de estos contribuyan, en proporción al beneficio obtenido, a la realización de otras obras de interés general.
Adicionalmente, argumentó que contrario a lo referido por la primera instancia, en este asunto sí existió acto administrativo general que determinó la contribución de la valorización, amparado en estudio técnico, que, dentro de las probanzas del proceso, se tuvo como válido, distinto es que no se le haya asignado el mérito probatorio que jurídicamente merecía. Concluyó que por lo expuesto el Municipio del Carmen de Apicalá en el caso de marras lo que hizo fue aplicar una figura legal para aumentar el nivel de tributación, soportado en el acuerdo municipal respectivo, así como en el estudio técnico jurídico de rigor y con el lleno de los requisitos legales, situación que no puede ser desconocida por la parte actora, y en consideración que únicamente enfiló las pretensiones de la demanda respecto a la Resolución No. 1467 del 12 de marzo de 2013 y el Oficio No. OFPC 303 de 2013, en la medida que no desaparecería el piso jurídico de las mismas, debe ser negadas las súplicas de la demandante. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del Ministerio Público La parte actora insistió en las consideraciones expuestas en intervenciones anteriores. La entidad demandada y el Ministerio Público no intervinieron en esta etapa procesal.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad a lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos.
Asimismo, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin 6 dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2.
Procedibilidad del recurso de apelación Acorde con lo señalado en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que es la que se avizora en el presente caso. 2.3. Problema jurídico Conforme al marco de la apelación, le corresponde a la Sala establecer, de un lado, si hubo una indebida individualización del acto administrativo demandado, y de no ser así, el otro asunto será analizar si éstos se ajustan al ordenamiento jurídico o están viciados por infracción de las normas en que debían fundarse. 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Actos administrativos complejos La Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia de 14 de febrero de 2012, señaló que los actos administrativos complejos son “(…) aquellos que se forman por la concurrencia de una serie de actos que no tienen existencia jurídica separada e independiente y que provienen de diversas voluntades y autoridades, generándose así una unidad de contenido y de fin, de tal suerte que las diversas voluntades concurren para formar un acto único (…)”.2 La misma Corporación ha destacado que las decisiones que componen el acto complejo no son pasibles aisladamente de control jurisdiccional.
Veamos: “Es sabido que las declaraciones que conforman un acto administrativo complejo no tienen identidad o existencia como actos administrativos autónomos, es decir, consideradas de manera separada, por lo cual no son aisladamente pasibles de control jurisdiccional. La Sala entiende, entonces, que los cargos están dirigidos contra todo el acto complejo, por los vicios endilgados a las partes que lo conforman.
Con ello se quiere significar que el examen de los cargos se debe hacer atendiendo el todo o la unidad dada por la fusión de las dos declaraciones que constituyen el acto acusado y, por ende, sin perder de vista la intervención de las autoridades que las profirieron (…)”.3 (Negrillas fuera del texto). De conformidad con las anteriores premisas es dable concluir que el acto administrativo complejo se caracteriza: (i) por la concurrencia de varias declaraciones de voluntad de la administración, realizadas por distintas dependencias de una misma entidad pública, o por varias entidades, de manera conjunta o sucesiva4;
(ii) por la unidad de contenido y de fin de las manifestaciones de la voluntad que lo componen; (iii) por la inescindibilidad de las decisiones, y (iv) por el control judicial conjunto e integral del acto, partiendo de la premisa consistente 2 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativa. Providencia de 14 de febrero de 2012.
Expediente: 11001- 03-26-000-2010-0036-01 (IJ). 3 Consejo de Estado, Sección Primera. Consejero Ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola. Sentencia de primero (1º) de agosto del dos mil dos (2002). Radicación número: 11001-03-24-000-2000-06674-01(6674), actor: Asociación Nacional de Pilotos Prácticos y otro. demandado: La Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima – Dimar. 4 Sección Segunda-Subsección “B”.
M. P.: Javier Díaz Bueno. Sentencia de julio 31 de 1996. Radicación número: 9485 Actor: Yuber Ramón Buitrago. Sección Primera. M. P.: Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 11 de abril de 2002. Rad.: 25000- 23-24-000-1994-4503-01(6595) Actor: Sociedad Colombiana de Desarrollo Portuario Socodep. Sección Segunda-Subsección “A”. M. P.: Jaime Moreno García. Auto de 21 de septiembre de 2006.
Rad.: 05001-23-31-000-2003-03648-01. 7 en que los vicios de legalidad de alguna de las declaraciones se transmiten a toda la decisión administrativa. 2.4.2. Régimen jurídico de la contribución por valorización De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado5, la contribución de valorización es un tributo que recae sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local por parte de la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble.
Refiere, además, que el establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad que ejecute las obras, y el ingreso obtenido deberá invertirse en la construcción de las mismas obras, o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente.
El artículo 338 de la Constitución Política establece que la facultad impositiva es propia del Congreso de la República, de las asambleas departamentales y de los concejos municipales y distritales, según el caso. Ello quiere decir que solamente dichas corporaciones pueden crear tributos. También implica que los elementos diferenciadores de cada tributo, es decir, sujetos activos y pasivos, hechos y bases gravables, y tarifas, deben ser fijados directamente por dichos organismos.
Sin embargo, la misma norma constitucional permite que la ley, las ordenanzas o los acuerdos municipales, según el caso, trasladen a las autoridades administrativas la fijación de las tarifas de las tasas y contribuciones que correspondan a la recuperación del costo de servicios prestados o a la participación de beneficios proporcionados.
Tal es el caso de la contribución de valorización. Sobre el tema el Consejo de Estado6 ha indicado lo siguiente: “La Sección Cuarta del Consejo de Estado en reiteradas jurisprudencias ha distinguido entre crear el tributo y administrarlo y cobrarlo. “La primera es la tarea de diseñar cuidadosamente los elementos constitutivos de la obligación tributarla: fijar en ellos los sujetos pasivos, los hechos imponibles, los elementos cuánticos de la base imponible, los momentos de la causación y los principios centrales que la precisan”7.
En este caso, en el municipio de Pasto lo fue a través del Acuerdo 42 de 1996. Sigue la jurisprudencia: “La segunda es la tarea de cobrar, de permitir que en la práctica se realicen los objetivos que fija la ley en su orientación básica". Esta tarea sí es delegable y en el Municipio de Pasto se fijó a cargo del INVAP. En la jurisprudencia citada se explica: “En el caso del tributo de valorización, es aceptable la delegación en un órgano que determine el costo de la obra, incorpore en ese costo no sólo el costo directo sino también otros elementos que lo integren (costo de administración e imprevistos), que distribuya el costo entre los propietarios beneficiarios; que oiga a éstos; que recaude el tributo y ejecute la obra, pues no de otra manera podría hacerse efectivo el beneficio que ha orientado el Decreto 1604 de 1966, modificado por el Decreto 3160 de 1968.
En el orden nacional es al Ministerio de Obras Públicas y Transporte a quien corresponde la aplicación y el manejo de esta contribución. A él compete determinar las obras nacionales por cuya construcción y conservación se causa este tributo. Fijarlo, distribuirlo, recaudarlo”. En el Municipio de Pasto, se repite, está en cabeza del IVAP y no del Alcalde”.
(Se resalta). 5 Sentencia de 31 de marzo de 2022. Magistrado ponente Milton Chaves García. Proceso con radicación 05001-23-33-000- 2015-01460-03 (25250). 6 Sentencia del 27 de mayo de 2010, expediente 16621, Consejera Ponente: Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 7 Sentencia de 17 de mayo de 1985, expediente 0356, C.P., doctor Enrique Low Mutra, reiterada en sentencia de18 de marzo de 1993, expediente 4037, C.P. doctor Jaime Abella Zárate. 8 Con base en lo anterior, la misma Corporación coligió que cuando el segundo inciso del artículo 338 de la Constitución Política permite que las autoridades administrativas fijen las tarifas de las tasas y contribuciones, debe entenderse que en lo que respecta a la contribución de valorización, dicha facultad implica la posibilidad de determinar el costo de la obra y de hacer la distribución de ese valor entre los predios beneficiados, con base en los métodos y sistemas previamente establecidos por la ley, la ordenanza o el acuerdo, según sea el caso8.
El Decreto 1604 de 19669 dispuso en el artículo 1º lo siguiente: “El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una “contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local” se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización”.
De acuerdo con la anterior disposición, a partir del año 1966, la contribución de valorización se hizo extensiva a todas las obras de interés público que ejecute cualquier entidad de derecho público. El artículo 2º del mismo Decreto 1604 de 1966 dispuso que el establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harían por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras, y que el ingreso por la contribución se invertiría en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que fueran proyectadas por la entidad correspondiente.
Lo anterior, en términos de nuestro órgano de cierre, significa que son dichas entidades de derecho público las competentes para regular lo relacionado con la forma de distribuir el gravamen, de determinar las zonas de influencia, de calificar si las obras son de beneficio general o de beneficio local y de precisar la extensión de ese beneficio para toda el área urbana o rural o una parte cualquiera de ésta o de aquella.10 La Corte Constitucional en sentencia C-155 de 2003 se ocupó de analizar los elementos del tributo, así: “13.- Desde una perspectiva amplia la jurisprudencia constitucional ha definido los elementos de un gravamen como se reseña a continuación11: “[E]n la obligación tributaria, aparecen por un lado el sujeto activo, que es la entidad estatal con derecho para exigir el pago del tributo, el sujeto pasivo o persona en quien recae la obligación correlativa, el hecho gravado o situación de hecho indicadora de una capacidad contributiva a la cual la ley confiere la virtualidad de generar la obligación tributaria, y la base gravable y la tarifa, que son los elementos determinantes de la cuantía misma de la obligación” 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño De Valencia, sentencia del 24 de octubre de 2013, proceso con radicación 19001-23-31-000-2009-00007-01 [18679], demandante: Álvaro Hernán Gómez Rincón. 9 Por el cual se dictan normas sobre valorización. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez, sentencia del diez (10) de abril de dos mil catorce (2014), proceso con radicación 05001233100020009004101, demandante: Sergio Cadavid Vásquez. 11 Sentencia C-583 de 1996. 9 En la misma providencia se precisó que el Decreto 1604 de 1966 no señala ni el sistema ni el método para que las autoridades administrativas determinen el valor a pagar por concepto de valorización, así que frente a las entidades territoriales constituye una norma habilitante para fijar la contribución a nivel local, por lo que el sistema y el método deben ser señalados por las asambleas departamentales o los concejos distritales y municipales.
Las consideraciones de la Corte sobre el particular: “29.- De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el Decreto 1604 de 1966 no señaló ni el sistema ni el método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa de la contribución de valorización, la Corte considera que la expresión “nacional”, contenida en el artículo 1º de ese decreto, desconoce el principio de legalidad tributaria y así será declarado en esta sentencia. En consecuencia, ninguna autoridad administrativa del orden nacional podrá fijar la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto el Congreso señale el sistema y el método para que esas entidades puedan hacerlo.
(…) Según fue explicado, frente a las entidades territoriales el Decreto 1604 de 1966 constituye una norma habilitante para fijar la contribución a nivel local. Por tal motivo, el sistema y el método deben ser señalados por las asambleas departamentales o los concejos distritales y municipales, pues de lo contrario ninguna autoridad administrativa estará autorizada para fijar el gravamen, so pena de vulnerar el principio de legalidad tributaria.”12 2.5.
Caso concreto La autoridad demandada refiere que en este asunto se configuró una “inepta demanda” por no haberse acusado el acto administrativo complejo integrado por la resolución atacada y el Acuerdo 036 de 2005, “por el cual se establece y reglamenta el sistema de contribución por valorización como instrumento de gestión y financiación”.
El a quo despachó desfavorablemente el anterior argumento aduciendo que no existe indebida integración del acto demandado, ni la actora estaba obligada a demandar por vía de nulidad y restablecimiento del derecho además de la Resolución 1467 del 12 de marzo de 2013 por medio del cual se le impuso como pago por concepto de valorización la suma de $9.199.725,44, el acto de carácter general expedido por el Concejo Municipal del municipio de Carmen de Apicalá que estableció y reglamentó el sistema de contribución por valorización contenido en el Acuerdo 036 de 2005, ni el que lo modificó y autorizó el cobro de la contribución contenido en el Acuerdo 013 de 2012.
Esta Sala concuerda con la conclusión anterior en razón a que no tiene vocación de prosperar la referida excepción, como quiera que el Acuerdo 036 de 2005, “por el cual se establece y reglamenta el sistema de contribución por valorización como instrumento de gestión y financiación”, tiene existencia jurídica separada e independiente a la conformación de los actos aquí demandados.
Igual ocurre con el Acuerdo 013 de 2012, “por medio del cual se autoriza el cobro de contribución de valorización por beneficio general, para la construcción de un plan de obras, se modifica el estatuto de valorización municipal y se dictan otras disposiciones”, el cual es un acto autónomo a la declaración de voluntad de la administración contenida en la Resolución 1467 de 2013 y en el Oficio OFPC 303 de 2013.
Además, del contenido del escrito introductorio se advierte que la parte actora no formula ningún cargo de nulidad contra los Acuerdos 036 de 2005 y 013 de 2012; 12 Sentencia C-155 de 2003. 10 en contraposición, éstos son el soporte legal para referir que los actos demandados fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse.
Ahora, la entidad demandada también señaló que si los Acuerdos 036 de 2005 y 013 de 2012 no se anulan con este fallo judicial continuarán surtiendo efectos jurídicos y la administración deberá insistir en el recaudo de la contribución de valorización, por lo que la sentencia que se dicte “sería inane”, a lo que tampoco se le encuentra razón para la prosperidad de la excepción en comento, en razón a que la demandante no alega disconformidad con que se haya establecido y reglamentado el sistema de distribución por valorización (Acuerdo 036/05) o a que se haya autorizado el cobro de contribución por valorización (Acuerdo 013/12), sino al hecho de que se haya desconocido esta normatividad (Acuerdos 036 y 013), entre otra, para la expedición de la Resolución 1467 de 2013 y del Oficio OFPC 303 de 2013.
A su vez, dijo la accionada que el Oficio OFPC 303 de 2013 carecía de control de legalidad porque no era un acto administrativo sino una “mera comunicación”, lo que tampoco es cierto en la medida en que tal acto cierra la actuación administrativa con el rechazo del recurso de reposición formulado contra la Resolución 1467 de 2013. En orden a lo expuesto líneas atrás, se impone confirmar la decisión de la primera instancia de despachar desfavorablemente la censura de la accionada de no haberse acusado el acto administrativo complejo integrado por la resolución demandada y los Acuerdos 036 de 2005 y 013 de 2012.
Dilucidado lo anterior, pasa a examinarse si los actos demandados fueron expedidos con infracción de las normas dispuestas en los Acuerdos 036 de 2005, “por el cual se establece y reglamenta el sistema de contribución por valorización como instrumento de gestión y financiación”, y 013 de 2012, “por medio del cual se autoriza el cobro de contribución de valorización por beneficio general, para la construcción de un plan de obras, se modifica el estatuto de valorización municipal y se dictan otras disposiciones”.
Lo antepuesto en consideración a que la demandante refiere que la Resolución 1467 del 12 de marzo de 2013, que le impuso el cobro de una contribución de valorización por beneficio general “no tiene soporte alguno”, en otros términos, aduce que no existió un proceso de determinación del monto de distribución tal como lo ordenaba el Acuerdo 036 de 2005 desde su artículo 21, pues no se expidió el acto de distribución general que la determinara y que debía anteceder a la liquidación individual de la contribución. Advirtió que, aunque el Acuerdo 013 de 2012 autorizó el cobro del tributo a los habitantes del municipio del Carmen de Apicalá, el ejecutivo debía expedir el acto que determinara la distribución del monto y la aplicación del método de distribución de la contribución antes de proceder a su cobro, puesto que debía informarse inicialmente qué proceso técnico se utilizó para la distribución de ese cobro.
El a quo concluyó que, en efecto, la administración municipal de Carmen de Apicalá omitió la expedición del acto administrativo de distribución y liquidación de la contribución de valorización, entendido como el acto que en justicia debía resolver lo que le correspondía pagar a cada contribuyente por el beneficio que le reportaba la obra.
En el recurso de alzada la demandada manifiesta disconformidad respecto a la afirmación anterior, argumentando que sí existió acto general que determinó la contribución de la valorización, el cual estuvo soportado en el estudio técnico que 11 hizo CAMALONJAS NACIONAL, como se observa en los considerandos de la Resolución 1467 del 12 de marzo de 2013.
En efecto, la Resolución 1467 de 2013 que le impuso a la señora Leonor Cubides de Montaña como pago por concepto de valorización la suma de $9.199.725,44, establece lo siguiente: “(…) que el acuerdo 013 del 20 de junio de 2012 del H. Concejo Municipal, establece el cobro de la distribución de valoración por beneficio general en el municipio del Carmen de Apicalá, con el fin de financiar los costos de las obras consideradas de interés público contenidas en el plan de obras, que de la misma manera el cobro de valorización se soporta en el estudio técnico elaborado por CAMALONJAS NACIONAL, en donde se dejan los considerandos para el cobro de valorización municipal y se establece la base de datos municipal de predios afectados por el impuesto” Sin embargo, es inexorable concluir que el Acuerdo 013 del 20 de junio de 2012 no es el acto administrativo de distribución y liquidación de la contribución de valorización que echa de menos el a quo.
Como bien lo señaló la primera instancia, examinado el Acuerdo 013 del 20 de junio de 201213 se tiene que el Concejo Municipal de Carmen de Apicalá, autorizó el cobro de la contribución de valorización por beneficio general, para financiar el costo de las obras que determinó como de interés público en su artículo primero, señalándole al ejecutivo el sistema y el método para obtener los resultados cuantitativos para su distribución, liquidación y asignación individual (artículos 4° y 5°).
También es cierto que previamente en el Acuerdo 036 de 200514 se había fijado el procedimiento que debía cumplir el ejecutivo para distribuir, asignar y liquidar la contribución a los habitantes del municipio. El estatuto clasificó, como lo dijo la primera instancia, las etapas para la realización de la obra con intervención de la junta de valorización y la participación de los representantes de los propietarios y poseedores (artículo 21); también para la aprobación del monto distribuible y de la distribución (artículos 72 y siguientes) y, lo más relevante, se dispuso la expedición de un acto administrativo con la asignación de la contribución, en los siguientes términos: “ARTICULO 80.
ASIGNACION: la asignación será por medio de resolución motivada en cuya parte resolutiva se indicará el número del orden dentro del proceso de factorización, ficha catastral, nombre del sujeto pasivo de la contribución, la nomenclatura del inmueble, matricula inmobiliaria, cuantía de la contribución, forma de pago, exigibilidad. Así mismo ordenará su comunicación a la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos y Privados con el fin de que proceda a la inscripción del gravamen.” El artículo 6° del Acuerdo 036 de 2005 determinó que correspondía al ejecutivo, por conducto de su Secretaría de Planeación, la aplicación del sistema de valorización por las obras autorizadas por el Concejo Municipal como de interés público, cuya competencia comprendía la ejecución de tales obras y la elaboración de los actos administrativos para la liquidación, distribución y recaudo.
De acuerdo con el recuento anterior, y como bien lo discurrió la primera instancia, la entidad accionada no acreditó que hubiere agotado las etapas previstas en el artículo 21 de su estatuto de valorización, pues ni siquiera se emitió por parte de la 13 Folios 46 al 49, cuaderno pruebas de oficio. 14 Folios 5 al 45, cuaderno pruebas de oficio. 12 administración el decreto que ordenaba la ejecución de las obras declaradas como de interés público en el Acuerdo 013 de 2012, menos aún, el acto administrativo de distribución y asignación de cada propietario o poseedor, que reflejara la aplicación del sistema y método adoptado por el acto general y que consiste en el acto que en justicia debía resolver lo que le correspondía pagar a cada contribuyente por el beneficio que le reportaba la obra.
También esta Sala concuerda con la decisión recurrida en que, pese a que la autoridad demandada se soporta en el estudio técnico elaborado por CAMALONJAS para imponer el pago en el acto demandado, denominado “CONSOLIDADO DE LA DISTRIBUCIÓN PARA LOS COBROS DE LA CONTRIBUCIÓN POR OBRAS DE BENEFICIO GENERAL PARA EL MUNICIPIO DEL CARMEN DE APICALÁ”15, dicho documento requería de ser adoptado por la administración y puesto en conocimiento de los contribuyentes en el marco del proceso de participación ordenado por el estatuto de valorización municipal, dispuesto en el Acuerdo 036 de 2005.
Igualmente se concuerda en que el documento referido por la recurrente como estudio técnico para la determinación de la contribución por valorización no tiene la virtualidad de sustituir el acto de distribución y liquidación de la contribución echado de menos por la primera instancia. En ese orden, como bien se coligió en la providencia recurrida, no podía la administración municipal mediante la Resolución 1467 del 12 de marzo de 2013, imponer el pago de la valorización, sin haber mediado previamente el acto administrativo de distribución, que estaba condicionado en su contenido y forma por los artículos 80 y siguientes del estatuto de valorización municipal (Acuerdo 036 del 29 de noviembre de 2005).
En suma, como bien lo anotó el a quo, está claro en este asunto que la administración no siguió el procedimiento establecido por el Concejo Municipal del Carmen de Apicalá para distribuir, liquidar y asignar la contribución a los habitantes del municipio, así que se impondrá la confirmación de la sentencia proferida el 19 de febrero de 2019 por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que accedió a las pretensiones de la demanda. 2.6.
Costas de segunda instancia El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado en sentencia proferida el 07 de abril de 2016, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14) promovido por el señor José Francisco Guerrero Bardi contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, enfatizó que el legislador 15 Folio 136, cuaderno principal. 13 introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-.
La misma Corporación, en sentencia del 11 de octubre de 2021 dentro del proceso con radicado 11001-03-26-000-2019-00011-00(63217)16, sostuvo: “El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA. (…) De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” En este orden, la imposición de costas comporta un análisis objetivo-valorativo, que se da en este asunto en la medida en que es objetivo porque se impone contra la parte vencida en esta instancia y valorativo en la medida en que, así en el proceso no se haya acreditado que la accionada haya actuado bajo parámetros de mala fe o deslealtad procesal, también es cierto que la parte actora debió promover un 16 Demandante: Arley Ávila Calero y otro, demandado: Nación-Ministerio de la Protección Social y otros, medio de control Recurso Extraordinario de Revisión. 14 proceso judicial para la obtención de un derecho subjetivo amparado en el ordenamiento jurídico, lo que sin duda acarrea gastos, como el de pagar honorarios a un abogado que le proporcione defensa técnica, en esa medida, se encuentra que está dado el presupuesto de orden económico para la concesión de costas a favor de la parte demandante, además las agencias en derecho también está soportadas en la medida en que ante esta jurisdicción debe hacerse por conducto de apoderado y así lo hizo la demandante, según consta en el expediente.
De acuerdo a la misma norma en cita (art. 188 del CPACA), las costas se liquidarán conforme a los artículos 365 y subsiguientes del Código General del Proceso. Se fijarán las agencias en derecho a favor de la parte demandante y a cargo de la demandada, en la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente por esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de febrero de 2019 por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandada y a favor de la accionante, conforme lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA, para lo cual se fija como agencias en derecho el equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA