REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: DR. BELISARIO BELTRAN BASTIDAS Ibagué, tres (03) de agosto de dos mil veintitrés (2023) EXPEDIENTE DIGITAL Expediente: 73001-33-33-010-2018-00007-01 (785-2021) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Accionante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Accionado: AURA CECILIA CÁRDENAS ROJAS Vinculada: NUEVA EPS Tema: Devolución De Dineros e imposición de Costas.
OBJETO DE LA PROVIDENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionante contra el fallo proferido el día 27 de mayo de 2021, por medio del cual, el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, actuando a través de apoderada judicial, formuló demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho (lesividad) contra la señora AURA CECILIA CÁRDENAS ROJAS, con el fin que se le concedieran las siguientes: PRETENSIONES “1. Que se declare la Nulidad de la Resolución GNR 75298 del 06 de marzo de 2014 y Resolución No. 25464 de 17 de julio de 2012 a través de la cual se reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a la señora AURA CECILIA CARDENAS ROJAS, 2.Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho: 2.1 Se ordene el reconocimiento de la pensión de vejez de carácter compartida a favor de la señora AURA CECILIA CARDENAS ROJAS de conformidad con lo ordenado en el artículo 18 del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 del mismo año, estableciendo la fecha de causación, los factores salariales, la tasa de reemplazo, el monto de la mesada pensional y a quien le corresponde el retroactivo pensional. 2.2 Se ordene a la señora AURA CECILIA CARDENAS ROJAS a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones, la devolución de la diferencia que resulte entre lo pagado por concepto de pensión de vejez a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución GNR 75298 del 06 de marzo de 2014 y Resolución No. 25464 de 17 de julio de 2012, hasta que se ordene su suspensión provisional o se declare su nulidad los valores producto del reconocimiento ordenado anteriormente.
Expediente: 73001-33-33-010-2018-00007-01 (785-2021) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Accionante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Accionado: AURA CECILIA CÁRDENAS ROJAS Vinculada: NUEVA EPS 2 2.3 Que se ordene a la Entidad Promotora de Salud a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones, el reintegro del valor girado de más por concepto de salud en favor de la señora AURA CECILIA CARDENAS ROJAS desde la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución GNR 75298 del 06 de marzo de 2014 y Resolución No. 25464 de 17 de julio de 2012 y hasta que se ordene su suspensión provisional o se declare su nulidad. 3.
Que se ordene el pago de la indexación o intereses a los que haya lugar, según el caso”. Las anteriores pretensiones, las fundamenta en los siguientes:
HECHOS 1. La señora AURA CECILIA CARDENAS ROJAS nació el 18 de octubre de 1955. 2. La señora AURA CECILIA CARDENAS ROJAS, solicita el 17 de diciembre de 2010 el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de VEJEZ, radicada bajo el No. 20136800342681. 3. A través de Resolución No. 25464 de 17 de julio de 2012, el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES reconoció pensión de VEJEZ de carácter ORDINARIO a favor de la señora CARDENAS ROJAS AURA CECILIA, en cuantía inicial de 1.177.739, liquidando la prestación con un ingreso base de liquidación de $1,402,070, al cual se le aplicó una tasa de reemplazo del 84% y con base en 1157 semanas cotizadas.
Dicha prestación fue reconocida conforme a lo establecido en el Decreto 758 de 1990. 4. Por medio de Resolución GNR 75208 del 06 de marzo de 2014, COLPENSIONES reconoció una pensión de vejez de carácter ORDINARIO a la señora CARDENAS ROJAS AURA CECILIA en cuantía inicial de $1,321,207 a partir del 01 de marzo de 2014, liquidando la prestación con un IBL de $1,407.824, al cual le fue aplicada una tasa de reemplazo del 84% y con base en 1184 semanas cotizadas.
Dicha prestación fue reconocida en virtud de lo establecido en el Decreto 758 de 1990. 5. Mediante requerimiento externo No. 2016_10329379 del 03 de septiembre de 2016, COLPENSIONES solicita de manera expresa el consentimiento a la señora CARDENAS ROJAS AURA CECILIA para revocar el acto administrativo No. 25464 de 17 de julio de 2012 y la GNR75298 del 06 de marzo de 2014, toda vez que se encuentra Incurso en la causal establecida en el numeral 1º del Artículo 93 de la Ley 1437 de 2011.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDADA NUEVA EPS (Fls. 304 a 351 del Cuaderno 1 de la Carpeta Juzgado del Expediente Digital) Durante el término de traslado de la demanda, se pronunció el apoderado judicial de la entidad accionada, manifestando que, se opone a las pretensiones referentes a la Nueva EPS, por cuanto ni de los hechos de la demanda ni de las pretensiones de la misma o de sus fundamentos de derecho se deriva la existencia de una obligación de restitución a cargo de la entidad sobre los aportes en salud al sistema de seguridad social en salud, Expediente: 73001-33-33-010-2018-00007-01 (785-2021) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Accionante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Accionado: AURA CECILIA CÁRDENAS ROJAS Vinculada: NUEVA EPS 3 recibidos en su calidad de administradora de los mismos como entidad promotora de salud, según lo dispuesto en la ley vigente.
Así mismo, expresó que, las pretensiones restitutorias de la demanda reflejan un claro desconocimiento de la naturaleza jurídica del sistema general de seguridad social en salud, cuyo objetivo es proveer una cobertura integral frente a los diferentes riesgos o contingencias en materia de salud y la capacidad económica de las personas para su atención. Adicionalmente, consideró que, la demandante desconoce la naturaleza jurídica de los aportes al sistema como contribuciones parafiscales, al pretender su restitución sin causa ni tener legitimación para tal efecto.
Puntualizó que, el pago de los aportes se realizó por error o negligencia del demandante, sin que la NUEVA EPS hubiese realizado requerimiento alguno del cobro de los aportes en seguridad social, o sobre los mismos se hubiera realizado cobro sin que existiera relación contractual con el usuario. Finalmente, propuso como excepciones: Falta de competencia del juez administrativo, falta de integración de litisconsorcio necesario, falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de legitimación en la causa por activa, prestación de aseguramiento en salud ya fue causada y ejecutada por la NUEVA EPS, imposibilidad de restablecimiento del derecho, cobro de lo no debido y genérica.
AURA CECILIA CÁRDENAS ROJAS (Fls. 86 a 94 del Cuaderno Principal no. 02 de la Carpeta Juzgado del Expediente Digital). Dentro del término de traslado, se pronunció la demandada, por conducto de su apoderado judicial, oponiéndose a todas las pretensiones de la demanda, por carecer de fundamentos jurídicos y especialmente, por atentar contra derechos fundamentales adquiridos de su mandante.
Explicó que, el liquidado Instituto de Seguros Sociales, en virtud de la Convención Colectiva de Trabajo vigencia 2001 - 2004, reconoció pensión de jubilación en favor de su representada, pensión que obedeció al cumplimiento de los requisitos previstos en el mandato convencional, de tal suerte que, no debe considerarse como excluyente con el monto percibido por concepto de pensión de vejez, que entre otras, fue reconocido por razón al régimen de transición, por lo tanto debe ser valorado según los requisitos previstos en el Decreto 758 de 1990, Artículo 12.
En tal sentido, expresó que, la solicitud de Colpensiones de devolución de dineros, correspondiente entre lo pagado hasta la fecha en que se declare la nulidad de los actos administrativos, que según la entidad se encuentran viciados, riñe con los presupuestos de protección reforzada de la que debe ser titular la señora Aura Cárdenas, por tratarse de una persona mayor de 55 años y que no cuenta con un ingreso diferente al percibido por concepto de los años que sirvió y cotizó para diferentes entidades.
Así mismo, puntualizó que, la pensión convencional es compatible con la reconocida por COLPENSIONES, de tal manera que la solicitud de nulidad elevada por la mentada entidad y las medidas cautelares no son ajustadas a la realidad jurídica y al principio de progresividad que ha caracterizado al derecho colombiano, en pro de las garantías mínimas de los trabajadores, Expediente: 73001-33-33-010-2018-00007-01 (785-2021) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Accionante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Accionado: AURA CECILIA CÁRDENAS ROJAS Vinculada: NUEVA EPS 4 como lo es su mandante, que solo subsiste de los dineros fruto de los debatidos actos de la administración. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El Juzgado Décimo Administrativo Oral del circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el día 27 de mayo de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y negó la solicitud de devolución de dineros y la condena en costas a la parte demandada.
Como fundamento de su decisión indicó (Documento No. 08 Sentencia de la Carpeta Juzgado del Expediente Digital): “(…) 1. Que el Seguro social mediante resolución No 2141 del 14 de septiembre del 2010 en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el juzgado 4 penal del circuito de Ibagué, negó la pensión de jubilación prevista en la convención colectiva de trabajo del ISS y dio traslado de la solicitud de pensión a la seccional Cundinamarca del ISS por ser la competente para decidir sobre pensiones de carácter legal. 2.
Que el Seguro social resolvió recurso de reposición y reconoció pensión de jubilación convencional a la señora Amparo Cárdenas Rojas, la cual se pagaría hasta que la accionante acreditará los requisitos para ser beneficiaria de la pensión de vejez en el régimen de prima media 3. Que el Seguro social reconoció pensión de vejez a la señora Aura Cecilia Cárdenas Rojas, acorde con lo establecido en el Decreto 758 de 1990, por acreditar un total de 1.157 semanas cotizadas con un IBL de$1.402.070 pesos al cual se le aplicó un porcentaje del84% como tasa de reemplazo sobre el promedio de los salarios cotizados durante toda la vida laboral, acreditando 8.105 días correspondientes a 1.157 semanas cotizadas al seguro social. 4.
Que Colpensiones deja sin efectos jurídicos la resolución No 25464 del 17 de julio del 2012 en razón a que por error involuntario de la administración no fue ingresada en nómina. 5. Que en aplicación del principio de favorabilidad Colpensiones ordena el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, solo con las semanas cotizadas a Colpensiones, sin lesionar ni desmejorar el derecho inicialmente reconocido a la señora Cárdenas Rojas, por ser beneficiaria del régimen de transición, pensión que será ingresada en la mesada de marzo del 2014 6.
Que Colpensiones niega la reliquidación de la pensión de vejez y remite el acto administrativo a la Gerencia de defensa judicial para iniciar las acciones judiciales tendientes a obtener la nulidad de las resoluciones 25464 del 17 de julio del 2012 y GNR 75298 del 6 de marzo del 2014, en razón a que existe liquidación errónea al reconocer pensión de vejez de carácter ordinario por valor de $1.462.282 para el 2016 por cuanto se debió reconocer una pensión de vejez de carácter compartida con valor de $1.454.574 para el mismo año. 7.
Que Colpensiones confirmó la resolución No. GNR360421del 29 de noviembre del 2016 mediante Resolución GNR27135 del 23 de enero de 2017, indicando que el IBL sería el de los últimos 10 años del Ingreso Base de Cotización por principio de favorabilidad. Una vez la demandada cumplió con los requisitos exigidos, el extinto Instituto de Seguros Sociales actuando en calidad de administrador de pensiones en el régimen de prima media, expidió la resolución No 25464 del 17 de julio del 2012 mediante la cual reconoció la pensión ordinaria de vejez a la señora Aura Cecilia Cárdenas Rojas por haber acreditando 8.105 días correspondientes a 1157 semanas efectivamente cotizadas y tener 55 años de edad, acorde con lo establecido en el Decreto 758 de 1990, efectiva a partir del 18 de octubre del Expediente: 73001-33-33-010-2018-00007-01 (785-2021) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Accionante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Accionado: AURA CECILIA CÁRDENAS ROJAS Vinculada: NUEVA EPS 5 2010 en cuantía de $1.177.739 pagable en el mes de agosto del 2012.
Sin embargo, la prestación nunca fue incluida en la nómina pensionados, para su pago. El gobierno nacional mediante decreto 2011 del 28 de septiembre del 2012 reglamento el inicio de las operaciones de Colpensiones como administradora del régimen de prima media con prestación definida, asumiendo las funciones que hasta ese momento tenía el Instituto de Seguros Sociales de reconocimiento de los derechos pensionales, pagar las nóminas de los pensionados reconocidas y efectuar el recaudo de los aportes de los afiliados al régimen de prima media.
Colpensiones con el argumento de que el acto administrativo de reconocimiento de la pensión de vejez a la señora Cárdenas proferido por el ISS en el año 2012 presentó inconsistencias para el ingreso a la nómina de pensionados, expide la resolución No GNR 75298 del 6 de marzo del 2014 mediante la cual deja sin efectos jurídicos la mencionada resolución y procede a liquidar y reconocer – por segunda vez – la pensión de vejez a la hoy accionada, teniendo en cuenta que se acredito un total de 8.293 días correspondientes a 1.184 semanas efectivamente cotizadas, en cuantía de $1.321.207 pesos para el año 2014 pagable en el mes de abril del mismo año. En razón a una solicitud de reliquidación de la mesada pensional, la entidad accionante, evidencia que, al momento de reconocer la pensión de vejez, se incurrió en un error al no reconocerla como una pensión de vez de carácter compartida, por lo cual dispone que se adelanten las acciones judiciales respectivas.
El apoderado de la señora Cárdenas Rojas en la contestación de la demanda sostiene que no hay aplicación indebida de la ley al reconocerse la pensión de vejez y continuarse pagando la pensión convencional, pues tienen orígenes distintos, una proviene de la voluntad del empleador (pensión convencional) y la otra en cumplimiento de presupuestos legales (pensión de vejez) por lo tanto son compatibles y no de una pensión compartida como lo quiere hacer ver Colpensiones en el presente litigio.
Contrario a lo manifestado por el apoderado de la señora Cárdenas, revisado el expediente se tiene que la pensión de jubilación convencional fue reconocida por el Instituto de Seguros Sociales en calidad de empleador hasta que la señora Cárdenas Rojas “acreditará los requisitos exigidos en el régimen de prima media con prestación definida para el otorgamiento de la pensión de vejez”, con lo cual se evidencia que la pensionada era conocedora, que, al momento de reconocérsele la pensión de vejez, el carácter compartible de la pensión que le había sido reconocida.
Es evidente que el ISS actuando como empleador estableció una condición resolutoria respecto a la responsabilidad del pago de la prestación a su extrabajadora (pensión de jubilación convencional) y también señaló sin dubitación alguna que, a partir del reconocimiento de la pensión legal de vejez, solo cancelaría la diferencia que resultara de restar de la pensión convencional la pensión de vejez, si la hubiese.
La consecuencia inmediata de lo establecido en la mencionada resolución es que el Instituto de Seguros Sociales patrono indicó en ese momento – 25 de julio del 2011 - que la pensión legal de vejez que se le reconociese a la señora Cárdenas, sería del tipo compartida. Con base en lo anterior, para este Despacho es evidente que en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión de vejez a la señora Aura Cecilia Cárdenas Rojas el asegurador (ISS-COLPENSIONES) incurrió en yerro al liquidarla como prestación ordinaria y no como pensión compartida, teniendo en cuenta que la resolución de reconocimiento de la pensión extralegal se profirió en vigencia del decreto 758 de 1990, que no hubo oposición por parte de la beneficiaria al respecto y sin que en el transcurso del presente proceso, se demostrara que en la convención colectiva de trabajo suscrita entre el ISS patrono y sus trabajadores, se hubiese establecido expresamente que la pensión Expediente: 73001-33-33-010-2018-00007-01 (785-2021) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Accionante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Accionado: AURA CECILIA CÁRDENAS ROJAS Vinculada: NUEVA EPS 6 convencional no sería compartida con el ISS asegurador, y en ese orden de ideas, se declarara la nulidad parcial de los actos administrativos enjuiciados.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con la pretensión de la devolución de los dineros recibidos por la parte demandada en relación con el mayor valor pagado en atención a la liquidación de la pensión ordinaria de vejez, el artículo 164 numeral 1 literal C del CPACA, señala que no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
(…) En el caso concreto y como quiera que la demandada venía recibiendo su mesada pensional de buena fe, toda vez que la liquidación del valor se efectuó en virtud de acto administrativo expedido por la entidad, no habrá lugar a la declaratoria solicitada por la parte demandante en relación con la devolución de los dineros percibidos por concepto del mayor valor de la pensión ordinaria, encontrándose la demandada cobijada por el principio de la buena fe presunción que no fue desvirtuada por la entidad demandante, dentro del presente litigio”.
Respecto a la condena en costas, señaló: “(…) El artículo 188 del CPACA sobre la condena en costas señala que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, pese a ello y como quiera que el compilado normativo antes mencionado fue derogado por el Código General del Proceso, serán estas las normas aplicables en el caso concreto para la condena y liquidación de costas.
Ahora bien, el artículo 365 del C. G. P dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, súplica, queja, casación, revisión o anulación que haya propuesto. En el presente caso se observa que las pretensiones de la demanda fueron despachadas favorablemente de forma parcial, no obstante, debe advertirse que la necesidad de acudir a la jurisdicción obedeció al error en que incurrió precisamente la demandante (COLPENSIONES) al expedir los actos administrativos demandados, este despacho se abstendrá de condenar en costas”.
RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la entidad demandante presentó recurso de apelación, argumentando que, el punto de inconformidad es en atinente a la negatoria del fallador de primera instancia al abstenerse de ordenar la devolución de las sumas de dinero percibidas por la parte demandada sin tener derecho a las mismas, como ya se evidenció, predicando una buena fe por parte de la señora Aura Cárdenas.
Explicó que, con lo demostrado en el trámite procesal, se evidencia que, hubo un mal actuar de la demandada desde el momento en que se requirió de su consentimiento de revocatoria al encontrar que los actos administrativos habían sido emitidos en abierta trasgresión a la Constitución y la Ley en que debieron fundarse. En tal sentido, puntualizó que, desde ese momento la demandada tenía pleno conocimiento que estaba percibiendo una prestación económica a la cual no tenía derecho en las condiciones otorgadas, y que ha continuado recibiendo, muy a pesar de la demanda judicial que se sigue en su contra, donde se pretende la nulidad del acto acusado.
Así mismo dentro del trámite procesal la demandada ha venido reiterando su negativa de Expediente: 73001-33-33-010-2018-00007-01 (785-2021) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Accionante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Accionado: AURA CECILIA CÁRDENAS ROJAS Vinculada: NUEVA EPS 7 reintegro de los dineros pagados con ocasión a la prestación pensional, manifestando que los mismos han sido percibidos de manera legal, pues esto se pudo incidir contestación de demanda, en los alegatos de conclusión. Expresó que, de no ordenarse la devolución, se afectaría gravemente la estabilidad financiera del sistema de pensiones, pues no resulta justo, que una persona perciba una prestación económica de la cual no tiene derecho, y se le sustraiga de la obligación de devolver lo recibido, hecho que constituye además un enriquecimiento sin causa en su favor, con un evidente impacto negativo en las finanzas del sistema.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto, solicitó se revoque el numeral QUINTO Y SEXTO de la parte resolutiva de la sentencia 27 de mayo de 2021, ordenando la devolución de dineros percibidos por parte de la demandada, a favor de la entidad Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, teniendo en cuenta la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social y se proceda a condenar en costas.
TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 16 de noviembre de 2021, se admitió el recurso de apelación instaurado por la entidad demandante contra la sentencia del 27 de mayo de 2020, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué. (Documento No. 005_ Admite Recurso de Apelación de la Carpeta Tribunal del Expediente Digital).
CONSIDERACIONES PARTE PROCESAL - COMPETENCIA Es competente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para resolver la presente controversia, tal como lo señala el art. 153 de la Ley 1437 de 2011. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Corporación entrar a determinar, sí fue ajustada la decisión del A Quo, al abstenerse de ordenar la devolución de dineros a la señora Aura Cárdenas, por considerar que no se demostró su mala fe, como tampoco, la viabilidad para condenarla en costas, al ser un error de la administración lo que suscito el proceso judicial; o si por el contrario, existen elementos de juicio que hagan procedente la orden de devolución de dineros por parte del demandado, en aras de salvaguardar el principio de sostenibilidad fiscal, así como la condena en costas, al haber resultado vencida dentro del proceso, como lo indica la parte recurrente.
CASO CONCRETO La ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, actuando por conducto de apoderada judicial, formuló el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Lesividad) contra la señora AURA CECILIA CÁRDENAS ROJAS, solicitando se declare la nulidad de las Resoluciones No. GNR 75298 del 6 de marzo del 2014 y No. 25464 del 17 de julio del 2012, mediante las cuales se reconoció la pensión de vejez a la señora Aura Cecilia Cárdenas Rojas.
Expediente: 73001-33-33-010-2018-00007-01 (785-2021) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Accionante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Accionado: AURA CECILIA CÁRDENAS ROJAS Vinculada: NUEVA EPS 8 Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene el reconocimiento de la pensión de vejez de carácter compartido a la señora Aura Cecilia Cárdenas Rojas, acorde con lo ordenado en el artículo 18 acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, el reintegro de los dineros cancelados de más por concepto de salud; el pago de indexación e intereses.
Dentro del término de traslado de la demanda, el apoderado judicial de la parte demandada, manifestó que, se oponía a que se declarara la nulidad total de los actos administrativos demandados, al considerar que, las pensiones convencionales y de vejez no son excluyentes y según la ley 100 de 1993 son compatibles y si bien es cierto que la accionante cuenta con pensión convencional, eso no exime de responsabilidad a Colpensiones de asumir el pago de la prestación otorgada, pues corresponde a la primera poner fin a la etapa laboral y la segunda es el derecho que le asiste al trabajador de que le sea cancelada dicha prestación económica y la pensión convencional no excluye a la pensión vitalicia de vejez de la cual es acreedora.
Por su parte, el apoderado judicial de la NUEVA EPS se opuso a la pretensión de la demanda concerniente a la devolución de aportes a salud, argumentando que, pues aduce que éstos fueron recibidos en calidad de administradora, según lo dispuesto en la ley vigente y no es posible acceder al restablecimiento del derecho, por cuanto la demandante no efectuó aportes a nombre propio, sino a nombre de la beneficiaria pensionada, ni tampoco es titular de los derechos económicos que reclama.
En sentencia proferida el día 27 de mayo de 2021, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué resolvió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, por medio de los cuales se reconoció la pensión legal de vejez a la señora Aura Cecilia Cárdenas Rojas, en razón al cumplimiento de los requisitos exigidos en el Régimen de prima media con prestación definida para su beneficio, toda vez que su liquidación se efectuó como pensión ordinaria de jubilación siendo una pensión de tipo compartida y de tal forma debe expedirse el acto administrativo correspondiente.
Asimismo, teniendo en cuenta que la demandada venía percibiendo su mesada pensional de buena fe, no se condenó a la devolución de los dineros recibidos por dicho concepto ni al pago de costas. Inconforme con la anterior decisión, la apoderada judicial de COLPENSIONES presentó recurso de apelación, indicando que no estaba conforme con el hecho que no se hubiese ordenado la devolución de dineros, pues considera que ello afectaría gravemente la estabilidad financiera del sistema de pensiones, al no resultar justo, que una persona perciba una prestación económica en una suma que en derecho no corresponde, y se le sustraiga de la obligación de devolver lo recibido, hecho que constituye además un enriquecimiento sin causa en su favor, con un evidente impacto negativo en las finanzas del sistema.
Así mismo, indicó que el demandado debía ser condenado en costas al resultar vencido dentro del proceso. En este orden de ideas, corresponde a la Sala entrar a determinar, sí fue ajustada la decisión del A Quo, al abstenerse de ordenar la devolución de Expediente: 73001-33-33-010-2018-00007-01 (785-2021) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Accionante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Accionado: AURA CECILIA CÁRDENAS ROJAS Vinculada: NUEVA EPS 9 dineros a la señora Aura Cárdenas, por considerar que no se demostró su mala fe, como tampoco, la viabilidad para condenarla en costas, al ser un error de la administración lo que suscito el proceso judicial; o si por el contrario, existen elementos de juicio que hagan procedente la orden de devolución de dineros por parte del demandado, en aras de salvaguardar el principio de sostenibilidad fiscal, así como la condena en costas, al haber resultado vencida dentro del proceso, como lo indica la parte recurrente.
De la Devolución de Dineros Perseguida por COLPENSIONES Al respecto, la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES solicita se ordene a la señora Aura Cecilia Cárdenas Rojas la devolución de la diferencia que resulte entre lo pagado por concepto de pensión de vejez a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución GNR 75298 del 06 de marzo de 2014 y Resolución No. 25464 de 17 de julio de 2012, hasta que se ordene su suspensión provisional o se declare su nulidad y los valores producto del reconocimiento ordenado.
Sobre el particular, la Sala negará esta solicitud, como quiera que, no se advierte que los dineros recibidos por la parte demandada, como beneficiaria de la prestación pensional, hayan sido percibidos con temeridad, mala fe o a través de actos fraudulentos, pues es claro, que fue el Instituto de Seguros Sociales, hoy COLPENSIONES, quien realizó el estudio de procedencia, determinando que la señora Aura Cárdenas era beneficiaria del Decreto 758 de 1990, reconociendo bajo esta normatividad una pensión ordinaria de Vejez, sin disponer su compartibilidad.
Lo anterior, encuentra sustento en la decisión proferida por el Consejo de Estado en providencia del 8 de febrero de 2018, dentro del expediente con radicado No. 52001-23-33-000-2012-00067-01, C.P. César Palomino Cortés, en la cual analizó la buena fe en un caso de similares contornos fácticos al presente, donde explicó: “De acuerdo con lo anterior, la norma en comento establece una garantía para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares, pues la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que, si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno. El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.
Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta”. (Destacado por fuera del texto original). En tal sentido, trayendo dicho precepto al sub examine, se tiene que la entidad demandante, no probó que la señora Aura Cecilia Cárdenas Rojas hubiese actuado de mala fe para la obtención del reconocimiento y pago de la pensión de vejez, pues se reitera que los pagos que obtuvo en virtud de dicha prestación, obedecieron al acto administrativo que la misma Expediente: 73001-33-33-010-2018-00007-01 (785-2021) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Accionante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Accionado: AURA CECILIA CÁRDENAS ROJAS Vinculada: NUEVA EPS 10 administradora pensional profirió, como consecuencia de la solicitud elevada por la parte demandada, lo cual permite inferir la buena fe al haber recibido las mesadas pensionales, razón por la cual, no es dable acceder a tal pretensión, al tenor de lo señalado por el Honorable Consejo de Estado y lo dispuesto en el numeral 1, literal c), del artículo 164 del C.P.A.C.A. Además, el argumento que sostiene la Administradora Pensional que la mala fe de la señora Aura Cárdenas se refleja en el hecho de no aceptar la solicitud de revocatoria planteada por la entidad, no considera la Corporación que sea un argumento contundente que conduzca a establecer la mala fe de la hoy demandada, pues es claro que, el estudio de reconocimiento pensional fue realizado directamente por la administradora del fondo pensional a la cual se encontraba afiliada la señora Aura Cárdenas, quien contaba con la totalidad de la documentación que requería para proceder al análisis de dicha solicitud y quien en últimas plasmó en el acto administrativo objeto del presente control de legalidad, la forma, términos, cuantía y ley aplicable para el reconocimiento pensional, luego entonces, el yerro en que incurrió el ISS – hoy COLPENSIONES, no puede ser trasladado injustificadamente al demandado y pretender una devolución de dinero, que fue percibida de buena fe por el beneficiario de la prestación económica.
En consecuencia, se mantendrá incólume la decisión del A Quo, en el sentido de negar la solicitud de devolución de dineros, al no advertirse acciones fraudulentas ni de mala fe por parte de la demandada. De la Condena en Costas Frente a este aspecto, el apoderado judicial de COLPENSIONES sostiene que, se debe condenar en costas a la parte demandada, en virtud a que salió vencida dentro del trámite procesal.
El concepto de las costas procesales está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso, y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte del expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.
Igualmente, la noción de costas incluye las agencias en derecho, que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora, atendiendo a los criterios sentados en los numerales 3° y 4° del artículo 366 del CGP y que no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado.
El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la Expediente: 73001-33-33-010-2018-00007-01 (785-2021) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Accionante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Accionado: AURA CECILIA CÁRDENAS ROJAS Vinculada: NUEVA EPS 11 condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
(Destacado por fuera del texto original). En consonancia con los dispuesto en el inciso primero del artículo 188 del CPACA, en particular, con lo relacionado con los procesos donde se ventila un interés público, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha puntualizado que, cuando es la entidad pública la que demanda su propio acto, en ejercicio del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en la modalidad de lesividad, no hay lugar a condenar en costas, pues si bien el acto administrativo que reconoce determinada prestación es de contenido particular, allí también se ventilan intereses públicos, como lo es el patrimonio estatal, y, por tal razón, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte «vencida» en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión. Así lo indicó la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del 08 de febrero de 2018, emitida dentro del proceso con radicado No. 68001- 23-33-000-2014-00747-02 (0176-16), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, al expresar: “En este caso tenemos que debido a la naturaleza del medio de control ejercido, que es el de nulidad y restablecimiento del derecho pero en la modalidad de lesividad, en tanto la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación ataca sus propios actos administrativos mediante los cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia, es decir, la entidad pública propende por anular unos actos administrativos que, no obstante su contenido particular, dada su ilegalidad afectan igualmente intereses públicos, en la medida en que reconocen y ordenan el pago de sumas a las que el beneficiario no tiene derecho, y ello deriva en una afectación patrimonial, no sólo de la Institución pública que cometió el yerro respectivo, sino de todos los ciudadanos que aportan al sistema pensional Colombiano, es el interés superior público patrimonial el que está en juego.
Así las cosas, no es posible afirmar que la titular de la prestación que se debate sea la parte “vencida” en el litigio –como lo exige la norma- y por ello la señora Álvarez Ponce no tiene la obligación de pagar costas en el proceso. En tal sentido, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño”. (Destacado de la Sala).
Cabe precisar que esta postura se ha mantenido unánime en nuestro Órgano de Cierre, pues en providencia del 11 de noviembre de 2021, emitida dentro del expediente con radicado No. 63001-23-33-000-2015-00080-01(2920-16), C.P. Gabriel Valbuena Hernández, la Sección Segunda – Subsección B, nuevamente refirió que en materia de lesividad no había lugar a emitir condena en costas, al ventilarse un interés público.
Sobre el particular expresó: “(…) 61. En cuanto a la condena en costas en la presente instancia, la Subsección resalta que el presente asunto se promovió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de «lesividad» con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se reconoció una pensión gracia. Expediente: 73001-33-33-010-2018-00007-01 (785-2021) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Accionante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Accionado: AURA CECILIA CÁRDENAS ROJAS Vinculada: NUEVA EPS 12 62.
En ese sentido conforme al artículo 188 del CPACA, no es viable la condena en costas, toda vez que en este tipo de eventos en que se ventilan intereses públicos, como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte vencida en el litigio, cuando resulte afectado con la decisión”. (Subrayado y negrilla de la Sala).
Conforme a lo anterior, la Corporación mantendrá incólume la decisión del A Quo de no condenar en costas a la señora Aura Cárdenas, al ventilarse un interés público e igualmente, por no poder establecerse que, el titular de la prestación que se debate, sea la parte vencida en el litigio, como lo establece la norma. Bajo estas circunstancias, la Sala CONFIRMARÁ el fallo proferido el día 27 de mayo de 2021, por medio del cual, el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme a los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. CONDENA EN COSTAS.
De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 20111, al tratarse de un proceso en el que se ventila un interés público, como lo es el patrimonio estatal, la Corporación se abstiene de proferir condena en costas a la parte demandante. De acuerdo a lo anterior se toma la siguiente, D E C I S I Ó N En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Decisión administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el día 27 de mayo de 2021, por medio del cual, el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas de esta instancia.
TERCERO: En firme ésta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. 1 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. (Subrayado fuera del texto original).
Expediente: 73001-33-33-010-2018-00007-01 (785-2021) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Accionante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Accionado: AURA CECILIA CÁRDENAS ROJAS Vinculada: NUEVA EPS 13 La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sala de Decisión de la fecha, y se firma electrónicamente por los integrantes de la Sala.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado