ESCALAS SALARIALES – Competencia del Concejo Municipal /FIJACIÓN DE EMOLUMENTOS PARA LOS EMPLEADOS – Competencia del alcalde. El artículo 313-6 de la Constitución establece como atribución de los concejos “determinar (…) las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos”, mientras que los alcaldes tienen a su cargo “fijar sus emolumentos [los de los empleos de las diferentes dependencias] con arreglo a los acuerdos correspondientes”, de acuerdo con el artículo 315-7 de la misma norma.
Esta última disposición se replica en el artículo 91 literal d) numeral 4.º de la ley de modernización de la organización y el funcionamiento de los municipios (L. 136/1994) –modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012– ASIGNACIÓN BÁSICA PARA CADA EMPLEO – El alcalde debe fijarlos teniendo en cuenta las denominaciones enlistadas en los artículos 16 a 20 del Decreto Ley 785 de 2005.
Por su parte, el alcalde debe determinar específicamente la asignación básica para cada empleo con base en lo anterior, teniendo en cuenta las denominaciones enlistadas en los artículos 16 a 20 del referido Decreto-Ley 785 de 2005. Esto sin dejar de lado que ambas autoridades deben respetar los límites tanto mínimo (mantenimiento progresivo del poder adquisitivo real del salario) como máximo (tope fijado por el Gobierno Nacional) del ajuste anual y oficioso de los salarios.
Por ende, la fijación de las escalas de remuneración debe referirse a esos dos elementos (nivel y grado), conforme lo ha reiterado esta Corporación y lo ha esgrimido el Consejo de Estado: (…) ESCALAS DE REMUNERACIÓN - Invalidez de acuerdo municipal porque el concejo municipal no la estableció para la totalidad de los grados que plasmó en el artículo censurado /ACUERDO MUNICIPAL QUE ESTABLECE ESCALA DE REMUNERACIÓN – Invalidez porque el concejo no la estableció no solo frente a los cargos que existen en la entidad al momento de la expedición del acuerdo, sino también respecto de los que puedan existir.
Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que en este caso la corporación de elección popular no estableció una escala de remuneración para la totalidad de los grados que plasmó en el artículo atacado. Al respecto, el criterio del Tribunal se dirige a afirmar que, como consecuencia del carácter sucesivo, progresivo y sistemático de las escalas de remuneración, en los términos antedichos, los concejos están obligados a realizar dicha labor no solo frente a los cargos que existen en la entidad al momento de la expedición del acuerdo, sino también respecto de los que puedan existir, con el fin de que no se obstruya indirectamente la atribución del alcalde en relación con la creación de cargos y la realización de movimientos de personal.
Un ejemplo de esta posición es el siguiente: (…) El Concejo Municipal de Sáchica incumplió esta obligación, lo cual desdibuja el carácter sucesivo, progresivo y sistemático de la escala de remuneración, características que hacen parte de la esencia de esta atribución constitucional. Por lo tanto, la Sala declarará la invalidez del artículo 1.º del acto acusado.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 4 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, veintinueve (29) de julio de dos mil veintidós (2022) Decide la Sala en única instancia la solicitud de invalidez parcial del Acuerdo 012 del 28 de mayo de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Sáchica, “POR MEDIO DEL CUAL SE FIJA EL INCREMENTO SALARIAL PARA LOS EMPLEADOS PUBLICOS (sic) DEL MUNICIPIO DE SACHICA-BOYACA (sic), PARA LA VIGENCIA 2020”.
I.
ANTECEDENTES SOLICITUD DE EXAMEN DE VALIDEZ Petición de invalidez 1. El Departamento de Boyacá solicitó que se declare la invalidez del artículo 1.º del Acuerdo 012 del 28 de mayo de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Sáchica, en ejercicio de las facultades contempladas en los artículos 305-10 de la Constitución y con base en los artículos 82 de la Ley 136 de 1994; 16 (sic), 119 y 121 del Código de Régimen Político Municipal; y 162 y 166 del CPACA.
Fundamentos de derecho La entidad accionante sostuvo que la escala salarial dispuesta en el artículo 1.º del acto acusado no es sucesiva, numérica, progresiva y sistemática, toda vez que “fijó lagunas (sic) asignaciones o remuneración básica mensual para algunos grados dejando otros sin la misma”. Explicó que el concejo no fijó escala salarial para el grado 1 del nivel directivo, para ninguno de los grados del nivel asesor, para los grados 1 a 4 del nivel profesional ni para el grado 1 del nivel técnico.
Adujo que esta circunstancia “obstruye la posibilidad de ascensos entre el mismo nivel jerárquico, nombramientos o creación de empleos, en la medida que el burgomaestre tan solo podría disponer de los cargos a los cuales se les fijó parámetros de remuneración básica mensual para el año 2020”. TRÁMITE PROCESAL 5. La solicitud de examen de validez fue inadmitida con auto proferido el 17 de marzo de 2022.
Tras su subsanación, fue admitida con auto del 28 de abril de 2022, en virtud de lo cual la providencia fue notificada a los intervinientes y el proceso se fijó en lista por el término de 10 días, para dar cumplimiento a lo preceptuado en los artículos 121 del Decreto-Ley 1333 de 1986 y 171-1 del CPACA. INTERVENCIONES No se presentó intervención ciudadana y el alcalde, el concejo y el personero del ente territorial accionado guardaron silencio dentro del término de fijación en lista.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES 8. Transcurrido en legal forma el trámite de única instancia previsto para surtir esta clase de acciones y al no configurarse ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a proferir la decisión de fondo en el asunto.
CUESTIÓN PREVIA Conforme lo explicó el auto inadmisorio, el Departamento de Boyacá remitió la solicitud de examen de validez el 9 de septiembre de 2020 al correo de reparto de procesos judiciales ordinarios (repartoprotun@cendoj.ramajudicial.gov.co). A su vez, en la misma fecha dicha oficina envió el mensaje de datos al buzón electrónico asisdepjudtun@cendoj.ramajudicial.gov.co, indicando que era “para lo de su competencia, en cumplimiento a las funciones asignadas” y que “la labor de reparto debe efectuarlo (sic) y evacuarlo (sic) de manera oportuna y de conformidad con los acuerdos de reparto disponibles en la página de la Rama Judicial”.
Sin embargo, aunque el proceso se repartió el 6 de octubre de 2020, solo fue remitido a la Secretaría General de esta corporación el 2 de marzo de 2022, para efectos de su trámite ante este despacho. Por esa razón, en la providencia en mención el ponente ordenó al secretario del Tribunal que por su conducto se realizaran las indagaciones pertinentes y se solicitara a la entidad correspondiente que investigue al funcionario o funcionarios que propiciaron la mora en la remisión del proceso.
PROBLEMA JURÍDICO El asunto se contrae a determinar si: ¿El Concejo Municipal de Sáchica atendió la normatividad y jurisprudencia para la fijación de la escala de remuneración de los empleados de la administración central del municipio? Del análisis del expediente, la Sala anuncia la posición que asumirá así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala El criterio del Tribunal se dirige a afirmar la obligatoriedad de fijar las escalas de remuneración no solo frente a los cargos que existen en la entidad al momento de la expedición del acuerdo, sino también respecto de los que puedan existir, con el fin de que no se obstruya indirectamente la atribución del alcalde en relación con la creación de cargos y la realización de movimientos de personal.
Como en este caso el concejo no estableció la escala de remuneración de múltiples grados, correspondientes a diferentes niveles jerárquicos, desconoció el carácter sucesivo, progresivo y sistemático que hace parte de la esencia de esta atribución constitucional. Por lo tanto, la Sala declarará la invalidez del artículo 1.º del acto acusado.
CASO CONCRETO Disposición acusada 15. El contenido del artículo demandado es el siguiente: “(…) ACUERDA ARTICULO (sic)
PRIMERO. Incrementar la asignación básica mensual a la escala salarial en los diferentes niveles, de los empleados públicos de conformidad con los cargos que conforman la planta de personal de la Alcaldía municipal de Sáchica - Boyacá para la vigencia fiscal 2020, en un porcentaje, de hasta el 10%,para (sic) todos los grados, con retroactividad desde el primero (1) de enero de dos mil veinte (2020), atendiendo los parámetros y topes establecidos en el Decreto 314 de 2020, así:
PARAGRAFO (sic) 1. Las asignaciones básicas mensuales de las escalas señaladas en el presente articulo corresponden a empleos de carácter permanente y de tiempo completo.
PARAGRAFO (sic) 2. Los porcentajes del incremento salarial de éste articulo (sic) se liquidarán en miles de pesos, aproximando por exceso o por defecto, según el caso. PARAGRAO (sic) 3. Para las escalas de los niveles de qué (sic) trata el presente artículo, la primera columna fija los grados salariales correspondientes a las distintas denominaciones de empleos, la segunda y siguientes columnas determinan las asignaciones básicas mensuales para cada grado y nivel jerárquico, vigencia fiscal 2019 (sic) (…)” (Resaltado del texto original) Análisis de la Sala El artículo 313-6 de la Constitución establece como atribución de los concejos “determinar (…) las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos”, mientras que los alcaldes tienen a su cargo “fijar sus emolumentos [los de los empleos de las diferentes dependencias] con arreglo a los acuerdos correspondientes”, de acuerdo con el artículo 315-7 de la misma norma.
Esta última disposición se replica en el artículo 91 literal d) numeral 4.º de la ley de modernización de la organización y el funcionamiento de los municipios (L. 136/1994) –modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012–. Asimismo, el artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992 previó que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales sería fijado por el Gobierno Nacional y, además, que este último señalaría el límite máximo salarial de estos servidores, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.
La Corte Constitucional declaró exequible este precepto a través de la sentencia C-315 de 1995, con el condicionamiento relativo a que “las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales”.
Teniendo en cuenta lo anterior, así como el diseño constitucional de estas competencias en los niveles departamental y nacional, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente: “(…) Así pues, se puede concluir que: i) en la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial corresponde al Congreso de la República señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el ejecutivo en la determinación de este régimen; ii) le compete al gobierno nacional determinar el régimen salarial y prestacional y señalar los límites máximos de los salarios de los empleados del orden territorial; iii) a las asambleas departamentales y a los concejos municipales les incumbe establecer las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate y con respeto de los límites máximos fijados por el gobierno nacional; y finalmente, iv) que los gobernadores y alcaldes deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Ahora bien, el alto tribunal ha reiterado que “la facultad que constitucionalmente se les otorga a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo, es una facultad eminentemente técnica de agrupación o clasificación de los empleos del nivel departamental y municipal en las diferentes categorías, y de fijación de sus sueldos pero siempre dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, y a los que finalmente deben sujetarse los Gobernadores [y alcaldes]”.
Esta premisa ha sido interpretada por el Tribunal a partir del análisis del Decreto-Ley 785 de 2005, “por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004”. Los artículos 3.º y 15 de dicha norma prescriben que las entidades públicas deben organizar sus plantas de personal a partir de (i) niveles jerárquicos o categorías de los empleos (directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial), (ii) códigos, que representan tanto el nivel como la denominación del cargo, y (iii) los “grados de asignación básica que las Asambleas y los Concejos les fijen a las diferentes denominaciones de empleos”.
Bajo este entendido, las consecuencias económicas de la nomenclatura de los empleos dependen del nivel (o categoría) en el que se ubican y el grado de cada uno de ellos. Por su parte, el alcalde debe determinar específicamente la asignación básica para cada empleo con base en lo anterior, teniendo en cuenta las denominaciones enlistadas en los artículos 16 a 20 del referido Decreto-Ley 785 de 2005.
Esto sin dejar de lado que ambas autoridades deben respetar los límites tanto mínimo (mantenimiento progresivo del poder adquisitivo real del salario)12 como máximo (tope fijado por el Gobierno Nacional) del ajuste anual y oficioso de los salarios. Por ende, la fijación de las escalas de remuneración debe referirse a esos dos elementos (nivel y grado), conforme lo ha reiterado esta Corporación14 y lo ha esgrimido el Consejo de Estado: “(…) De los anteriores textos constitucionales se infiere que la facultad que se le otorgó a las Corporaciones públicas de los distintos entes territoriales y a sus representantes para fijar las escalas de remuneración, se limita a determinar la remuneración de sus empleados de acuerdo a los diferentes grados y categorías que existan en sus plantas de personal, por lo que esta función debe ejercerse dentro del marco de las disposiciones legales conforme con la ley general que sobre la materia expidió el Congreso de la República, esto es, la Ley 4ª de 1992.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) 12 C.E., Sec. Segunda, Sent. 2010-00200 (2307-18), oct. 23/2020. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez: “(…) Realizado el anterior recuento, se puede concluir que los servidores públicos tienen derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario, por lo que, respecto de todos, sin distinción, procede el incremento salarial.
Ahora bien, el mismo debe atender al derecho de igualdad desde su concepción material o sustancial «hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales». Lo que implica que, para efectos de los incrementos salariales de los servidores públicos, es necesario tener en cuenta la diferenciación salarial entre unos y otros a fin de determinar cuáles de ellos (por sus ingresos más bajos) tienen una protección reforzada y por ende su derecho no puede ser restringido. // Finalmente, en lo que respecta a los servidores públicos que devengan los salarios más altos, a pesar de que se aceptó la posibilidad de limitar su derecho al incremento salarial, tal limitación no implica el desconocimiento total, por lo que se debe reconocer algún porcentaje que garantice a estos el derecho a conservar el poder adquisitivo de su salario.
(…)” El Tribunal también ha referido que, “[c]omoquiera que ni el legislador ni el constituyente determinaron una forma precisa para hacerlo [para fijar las escalas salariales], es posible que las Corporaciones Públicas las determinen de diversas formas, siempre que respeten del ámbito de sus competencias y las de las demás autoridades”, por ejemplo, estableciendo topes máximos o rangos que delimiten un margen de maniobra al alcalde.
No obstante, en todo caso la fijación de las escalas salariales debe llevarse a cabo de forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática: “(…) es claro que a los concejos municipales le corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate, como tal ocurrió en el presente caso, en donde el Concejo del municipio de Villavicencio estableció en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática las tablas salariales por grados y luego consignó la asignación básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos y que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente; además, con posterioridad el Alcalde del municipio de Villavicencio fijó los respectivos emolumentos a través del acto demandado teniendo en cuenta dichas escalas, y respetando los rangos que define el Gobierno Nacional como tope máximo.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que en este caso la corporación de elección popular no estableció una escala de remuneración para la totalidad de los grados que plasmó en el artículo atacado. Al respecto, el criterio del Tribunal se dirige a afirmar que, como consecuencia del carácter sucesivo, progresivo y sistemático de las escalas de remuneración, en los términos antedichos, los concejos están obligados a realizar dicha labor no solo frente a los cargos que existen en la entidad al momento de la expedición del acuerdo, sino también respecto de los que puedan existir, con el fin de que no se obstruya indirectamente la atribución del alcalde en relación con la creación de cargos y la realización de movimientos de personal.
Un ejemplo de esta posición es el siguiente: “(…) Conforme a ello, en el presente caso, no obstante, establecerse de forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática la tabla salarial por niveles y grados, se observa que, para las diferentes categorías, no señaló en forma escalonada las consecuencias económicas que se derivan de dicha categorización, en la medida que fijó algunas asignaciones o remuneración básica mensual para algunos grados, dejando a otros sin la misma.
(…) Circunstancia que se considera como una limitante en la planta de cargos de la administración central del municipio, pues con ello, se obstruye la posibilidad de ascensos entre el mismo nivel jerárquico, nombramientos o creación de empleos, en la medida que el burgomaestre tan solo podría disponer de los cargos a los cuales se les fijó parámetros de remuneración básica mensual para el año 2019.
Lo anterior significa que la corporación municipal prescindió de fijar en abstracto las escalas de remuneración para algunas categorías de empleos, circunstancia que va en contravía de las atribuciones conferidas por los numerales 3º y 7° del artículo 315 constitucional al alcalde municipal, en el sentido de nombrar y remover funcionarios, así como de crear empleos,teniendo en cuenta que la máxima autoridad administrativa del municipio, tan solo podría disponer de los cargos que se encuentran determinados con asignación en el acto demandado.
(…)” (Negrilla fuera del texto original) Y en otra oportunidad, la Sala de Decisión 1 reiteró: “(…) Bajo este entendido, resulta inaceptable que grados de niveles queden sin la determinación de la remuneración respectiva -como se vislumbra en el Acuerdo examinado-; remuneración que eso sí, debe comprenderlos límites máximos salariales establecidos por el Gobierno Nacional, que para el año 2019 se reflejó en el Decreto 1028.
Cabe resaltar que esta forma de ordenación de la escala de remuneración salarial cobra relevancia, si se tiene en cuenta que podrá ser utilizada para garantizar movimientos de personal; independientemente que la estructura de la Administración Municipal cuente con un número determinado de cargos como lo esgrimió en su defensa el Municipio de Berbeo, lo cierto es que la debida estructuración de una tabla de escala salarial con valores sistemáticos y progresivos redundará eventualmente en la fijación de emolumentos en razón a la creación de cargos pertenecientes a diversos niveles conforme a las necesidades del servicio ante la dinámica que acompaña los cambios en la estructura de la Administración Pública, por necesidades del servicio.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) El Concejo Municipal de Sáchica incumplió esta obligación, lo cual desdibuja el carácter sucesivo, progresivo y sistemático de la escala de remuneración, características que hacen parte de la esencia de esta atribución constitucional. Por lo tanto, la Sala declarará la invalidez del artículo 1.º del acto acusado.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, la Sala de Decisión 4, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la invalidez del artículo 1.º del Acuerdo 012 del 28 de mayo de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Sáchica, de conformidad con las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente sentencia al alcalde, al presidente del concejo y al personero municipal de Sáchica (Boyacá) conforme lo establecen los artículos 203 y 205 del CPACA.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente y déjense las constancias de rigor en el sistema Samai. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión, en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrada Magistrado Con aclaración de voto Con salvamento de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.