TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE PALACIO DE JUSTICIA – CARRERA 14 Nº 13-60 BARRIO COROCORA-YOPAL Yopal - Casanare, tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RADICACIÓN NO. 850013333001202300047-01 Medio de Control: ACCIÓN POPULAR Accionante: URIEL ANTONIO CLARO ÁLVAREZ Accionado: MUNICIPIO DE YOPAL, CUERPO DE BOMBEROS VOLUNTARIOS DE LA MISMA CIUDAD E INSTITUTO DE VIVIENDA GESTIÓN URBANA Y RURAL SE YOPAL – INDEV Asunto: Confirma medida cautelar decretada MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO I. OBJETO Procede la Corporación, al tenor de lo establecido en el artículo 125 CPACA, a resolver el recurso de apelación incoado por el municipio de Yopal, contra el auto proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal el 8 de junio 2023, a través del cual accedió a decretar la medida cautelar solicitada dentro del proceso referenciado.
II.
ANTECEDENTES 1.- Cursa en el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal el medio de control indicado en la referencia, el cual se encuentra para realización de audiencia de pacto de cumplimiento. 2.- Dentro de dicho proceso, el accionante solicitó a título de medida cautelar que se ordene detener y suspender la continuidad de un inminente cerramiento por parte de BOMBEROS YOPAL que terminaría con la tala de los árboles existentes en el predio referido. 3.- El a-quo, previo traslado de la solicitud de medida cautelar a los interesados, accedió a la medida en los siguientes términos: Ordenar al Cuerpo de Bomberos Voluntarios del municipio de Yopal como propietarios de buena fe, abstenerse de adelantar labores de construcción, cerramiento y/o cualquier otra actuación que implique intervención al predio ubicado en la carrera 28ª N° 36ª – 51 Barrio Laureles, adquirido recientemente mediante la donación a título gratuito efectuada por el municipio de Yopal. 4.- Para adoptar esa decisión, en resumen, consideró lo siguiente: a.- En informe del INDEV se indica que no existe prueba del inicio de labores de un posible encerramiento al predio o de trabajos de poda o tala masiva de árboles en el mismo, así como tampoco se observan que reposen o exista en el proceso solicitud de permisos de encerramiento para el inicio de obras o de poda de árboles ante las autoridades competentes; que para decretar la Radicación No. 850013333001202300047-01 2 medida cautelar se debe hacer un estudio integral de lo que se pretende en la acción. b.- La posición del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Yopal, al pronunciarse sobre la medida solicitada fue que se niegue porque no existe amenaza o violación de un derecho colectivo, puesto que ese organismo recibió de la administración municipal el predio ubicado en la K28 A No. 36 A – 51 del Barrio Los Laureles, el cual está debidamente legalizado mediante escritura pública No. 0378 del 24 de febrero de 2022 y folio de matrícula inmobiliaria 470-163033, por lo que el predio no corresponde a un área de cesión obligatoria como zona verde; tampoco es evidente el daño o perjuicio irremediable, al no existir trámite de solicitud de licencia urbanística de construcción o de permiso de aprovechamiento forestal. c.- Los argumentos del municipio de Yopal, según los cuales, de la lectura de la demanda y de las pruebas aportadas no es posible establecer afectación que amerite su decreto, pues para que proceda una medida cautelar como la solicitada por el accionante se requiere que concurran simultáneamente los siguientes requisitos: 1. que exista amenaza o violación de un derecho colectivo; y 2. que el daño o perjuicios sea irremediable, irreparable o inminente.
Agregó que, en la solicitud de la cautela es notoria su falta de motivación, sin ningún fundamento probatorio y con un profundo desconocimiento de los requisitos establecidos en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, los artículos 229 y siguientes del C.P.A.C.A y el artículo 25 de la Ley 472 de 1998; y que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal dio respuesta a la solicitud de antecedentes registrales en fecha 02 de julio de 2021, mediante comunicación ORIPYOP 4702021EE01698, en el cual indicó que el predio ubicado en la K 28A 36A 51 BR LAURELES del municipio de Yopal, con referencia catastral 01-01-1543-0008-000 no presentaba antecedentes registrales, entendidos como ausencia de antecedente registral o tradición de un inmueble, es decir, que en relación con el inmueble no se identifica el titular del derecho real de dominio.
También indicó que el municipio procedió a verificar con la Secretaría de Hacienda lo referente a impuesto predial, encontrando que la referencia catastral 010115430008000, ubicado en la K 28A 36A 51 BR LAURELES del Municipio de Yopal a fecha 18 de mayo de 2021 reportaba una deuda desde el año 2010 por valor de $104.817.700; así mismo, que dentro del trámite adelantado de titulación de bienes baldíos, se expidió la Resolución No. 321 del 27 de julio de 2021, por medio de la cual se declara un bien baldío urbano localizado K 28A 36A 51 BR LAURELES, identificado con código catasta No. 85001010115430008000 de propiedad del municipio de Yopal, departamento de Casanare, el cual tiene un área de 6505,10 m2; se realizó subdivisión a través de la Resolución No. 1002.202.826 de fecha 09 de septiembre de 2021, protocolizada mediante escritura pública No. 295 del 31 de octubre de 2021; del cual se segregó dos lotes el lote 1 (14.496.39 m2) al cual se le apertura el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-163032 y el lote 2 (2008.71 m2), se le aperturó el folio de matrícula inmobiliaria No. 470- 163033 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal.
Seguidamente indica que el predio denominado LOTE 2, fue donado al Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Yopal, en cumplimiento del Acuerdo No. 024 diciembre 04 de 2021, mediante escritura pública No. 378 del 24 de Radicación No. 850013333001202300047-01 3 febrero de 2022, la cual se registró debidamente en el respectivo folio de matrícula quedando el predio a nombre del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Yopal.
Luego de enlistar cada uno de los requisitos para decretar una medida cautelar y argumentar el por qué no se configura cada uno de ellos, solicita de manera especial despachar desfavorablemente dicha petición, hasta tanto no se adelante el trámite normal del proceso que finalice con una decisión de fondo a la problemática que presuntamente se viene presentado y a la que hace referencia el accionante en sus supuestos facticos, porque en su criterio no se reúnen los requisitos previstos en los artículo 229 y siguientes del C.P.A.C.A y el artículo 25 de la Ley 472 de 1998. 5.- Seguidamente el a-quo analizó los aspectos generales de las medidas cautelares en materia de acciones populares atendiendo las previsiones de los artículos 25 y 26 de la Ley 472 de 1998, los artículos 144 y 229 y siguientes del CPACA. 6.- También estudió los requerimientos específicos para decretar medidas cautelares consagrados en el artículo 231 ibídem y los encontró cumplidos, por las siguientes razones: a) El Barrio Laureles está comprendido entre la calle 35 hasta la calle 40 con carrera 27 hasta la carrera 30.
Los primeros asentamientos humanos en el barrio Laureles se iniciaron en el año 2007, fecha en la cual se materializó el plan de loteo del barrio, se instalaron las primeras casas y se realizaron los alinderamientos respectivos. b) En cuanto a la legalización jurídica del barrio y sus casas se tiene que mediante escritura pública No.1391 del 28 de agosto de 2006 de la Notaria Única de Aguazul, el Instituto de Desarrollo Urbano y Rural de Yopal – IDURY adquirió por compra un predio ubicado en el perímetro urbano del municipio identificado como Laureles II, ubicado dentro de las calles 35ª y 36ª y las carreras 28 y 29 del municipio de Yopal, el cual se identificó con la matricula inmobiliaria 470-77123 con una cabida superficiaria de 21.677,50 m2.
Las áreas verdes o de cesión fueron entregadas por el Instituto de Desarrollo Urbano y Rural de Yopal- IDURY al municipio de Yopal conforme lo expresa la escritura No.1391 del 28 de agosto de 2006 y el folio de matrícula inmobiliaria No.470-77123. c) Mediante Resolución 130-54-0518 del año 2007 se expidió la licencia urbanística para el plan de loteo del Barrio Laureles.
En el artículo cuarto se describen claramente las zonas verdes que se cedieron al municipio de Yopal a título gratuito, cesión que fue obligatoria para dar cumplimiento a las normas urbanísticas; el área de cesión comprende 12.437.30 M2. Mediante la escritura pública No.2025 del 14 de noviembre de 2007 de la Notaria Única de Aguazul se aprobó el loteo para vivienda en el denominando Barrio Los Laureles II del municipio de Yopal-Casanare, comprendiendo dos manzanas 65 lotes. d) El IDURY, mediante Resolución No.1210 del 13 de diciembre de 2013, realizó cesión obligatoria a favor del municipio de Yopal de una zona con destino a uso público parcial de zonas verdes de 1865.55 m2, como se demuestra con la matricula inmobiliaria No.470-117485 que hoy corresponde al C.D.I. Centro de Desarrollo Infantil Compartir.
Radicación No. 850013333001202300047-01 4 e) El alcalde de Yopal Luis Eduardo Castro, mediante Resolución 321 de junio de 2021 declaró como bien baldío urbano el predio ubicado en la K 28 A 36 A 51 Barrio Laureles, es decir el municipio cambió la destinación y declaró que 6.505 m2 serían baldíos, muy a pesar de que faltaba por protocolizar un área de 10.571 m2 de las áreas de cesión destinadas para zonas verdes, identificadas en el plano 4 de 4 aprobado en la Resolución No.130.54- 0518 del 25 de septiembre de 2007. f) Luego de haber declarado que el predio era baldío, el alcalde pidió autorización al Concejo de Yopal para realizar donación del mismo, lo que conllevo a la expedición del Acuerdo No.024 del 4 de diciembre de 2021. g) Mediante escritura pública No. 0378 del 24 de febrero de 2022 el municipio de Yopal realizó donación del predio denominado lote 2 al CUERPO DE BOMBEROS VOLUNTARIOS DE YOPAL, predio identificado con la matricula inmobiliaria No.470-163033 de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Yopal, con un área 2008.71 M2. h) El señor Curador Urbano 1 de Yopal, dirige comunicación a la comunidad del Barrio Laureles informando que el Cuerpo Voluntario de Bomberos de Yopal solicitó cerramiento para el predio ubicado en la carrera 28ª No. 36ª-51 Laureles, Yopal.
En su comunicación el señor Curador urbano 1 refiere que lo solicitado por los Bomberos de Yopal fue objeto de archivo por parte de la Curaduría mediante Resolución 0369 del 29 de septiembre de 2022, por no cumplir con algunos requisitos previos. Las anteriores conclusiones las dedujo de las pruebas documentales obrantes en el expediente digital, a saber: ➢ Resolución 130-54-0518 del año 2007 que expidió la licencia urbanística para el plan de loteo del barrio Laureles. ➢ Escritura pública No.2025 del 14 de noviembre de 2007 de la Notaria Única de Aguazul de loteo del predio denominando Los Laureles II del municipio de Yopal-Casanare, comprendiendo dos manzanas y sesenta y cinco (65) lotes. ➢ Resolución No.1210 del 13 de diciembre de 2013, por la cual el IDURY realizó cesión obligatoria a favor del municipio de Yopal de una zona con destino a uso público parcial de zonas verdes que hoy corresponde al C.D.I. Centro de Desarrollo Infantil Compartir. ➢ Resolución 321 de junio de 2021 que declaró como bien baldío urbano el predio ubicado en la K 28ª 36ª-51 barrio Laureles. ➢ Acuerdo No.024 del 4 de diciembre de 2021 del Concejo Municipal. ➢ Escritura pública No. 0378 del 24 de febrero de 2022 de la Notaria Segunda de Yopal mediante la cual el municipio de Yopal efectúa la donación a título gratuito al Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Yopal el predio denominado lote 2 con un área de 2008.71 M2. ➢ Comunicación oficial 31472 de 11 de octubre de 2022 emitida por el INDEV.
Radicación No. 850013333001202300047-01 5 ➢ Resolución No. 0369 de 29 de septiembre de 2022 mediante la cual el Curador 01 Urbano de Yopal declara el desistimiento y ordena el archivo del expediente que contiene la solicitud de licencia urbanística de construcción en modalidad de cerramiento del predio ubicado en la carrera 28ª No. 36ª – 51 Barrios Laureles, efectuada por el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Yopal. ➢ Informe ecosistemático zona verde Barrio Laureles, elaborado por el profesional Jeysson Esteban Cuellar Orjuela, ingeniero ambiental y perito avaluador. 7.- Seguidamente analizó en concreto la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, así ➢ Las áreas de cesión obligatoria gratuita son definidas por el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, como "el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes"; señalando en su inciso segundo, entre otras, las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal, como vehicular, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, los parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, etc, y en general "todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo". ➢ Las cesiones gratuitas constituyen una contraprestación de los propietarios de inmuebles por la plusvalía que genera las diferentes actuaciones urbanísticas de los municipios.
Se trata de bienes que se incorporan al patrimonio municipal, con ocasión de la actividad urbanística y que indudablemente contribuyen a la integración del espacio público. Están destinadas a regular, con fundamento en el art. 82 de la Constitución, la integración del espacio público y de los bienes colectivos de uso común. Por lo demás, dichas cesiones gratuitas, con ocasión de la actividad urbanística, comportan una carga a los propietarios que se enmarca dentro de la función social de la propiedad y su inherente función ecológica, que requiere regulación legal en los términos del artículo 58 de la Constitución. En síntesis, la figura de las cesiones gratuitas debe comprenderse desde el punto de vista del beneficio a la comunidad en general, en razón a que i). corresponde a aquellas áreas o porciones de terreno que los urbanizadores o propietarios de inmuebles deberán destinar a la entidad territorial donde se encuentran ubicados para el disfrute colectivo, siempre que se efectúen solicitudes para adelantar actuaciones de índole urbanístico sobre dichos inmuebles, es decir, adquieren naturaleza de bien de uso público al ser parte integrante del espacio público, ii). se caracteriza por su gratuidad en favor de la entidad territorial, por lo cual no procede el reconocimiento de alguna contraprestación económica con ocasión al traslado de la propiedad, iii). el urbanizador del predio o su propietario adquieren una Radicación No. 850013333001202300047-01 6 contraprestación no pecuniaria atinente al desarrollo y urbanización del bien, así el otorgamiento de beneficios para la comunidad. ➢ Indicó que en una acción popular de supuestos similares a los del caso presente, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO, en providencia del 27 de enero de 2011, radicación número: 15001-23-31-000-2002-02582-01, concluyó que: Las áreas gratuitas de cesión obligatoria por mandato de las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 tienen la naturaleza de bien de uso público pues integran el espacio público comoquiera que están destinadas al uso común o colectivo.
No es dable a los Concejos municipales variar el destino de las áreas de cesión obligatoria gratuita, pues por mandato de la Constitución y de la ley, estas se reservan al uso común o colectivo. Por tratarse de normas de superior jerarquía, las autoridades locales están obligadas a acatarlas, al ejercer sus competencias de regulación normativa.
La competencia que constitucionalmente habilita a los Concejos a modificar los usos del suelo o a variar la destinación de un bien de uso público mediante canje por otro equivalente, en modo alguno conlleva la de mutar el destino de las áreas de cesión obligatoria gratuita, pues se reitera, por determinación de la Constitución Política y de la Ley estas se reservan al uso común o colectivo.
Descendiendo a las particularidades del caso concreto, concluyó el a-quo que, del material allegado al expediente, en un análisis preliminar, sin que ello implique prejuzgamiento, se evidencia que efectivamente el municipio de Yopal donó a título gratuito al Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Yopal el predio denominado lote 2 con un área de 2008.71 M2 del Barrio Laureles mediante la escritura pública No. 0378 del 24 de febrero de 2022, cuando dicho predio corresponde al área de cesión obligatoria (zona verde) del plan de loteo del Barrio Laureles etapa II conforme a la licencia de urbanización aprobada mediante la Resolución 0518 de 2007 y lo afirmado por el Instituto de Vivienda Gestión Urbana y Rural de Yopal – INDEV en la comunicación oficial No. 31472 de 11 de octubre de 2022, ente encargado de aplicar las políticas de espacio público y vivienda en el municipio.
Y con base en lo anterior también encontró cumplidos los requisitos del artículo 231 inciso segundo numerales 1 a 4 del CPACA. III. EL RECURSO El municipio de Yopal, a través de apoderado legalmente constituido, apeló el auto por medio del cual se decretó la medida cautelar enunciada en precedencia, argumentando en síntesis lo siguiente: 1.- A juicio del recurrente, la petición no cumple con los requisitos establecidos en los numerales 1 y 3 del artículo 231 y 234 del CPACA, ni los señalados en los artículos 25 y 26 de la Ley 472 de 1998, por lo cual, al pronunciarse sobre la medida cautelar durante su traslado, el municipio se opuso.
Radicación No. 850013333001202300047-01 7 2.- El a-quo no valoró integralmente las pruebas aportadas y los argumentos planteados y desconoció el POT vigente, por las siguientes razones: a.- La Secretaría de Planeación Municipal adelantó un estudio catastral del predio ubicado en la K 28A 36A 51 Barrio Laureles del municipio de Yopal con el fin de verificar si el mismo era un predio baldío o por el contrario tenía antecedentes registrales, estableciéndose que dicho predio no reportaba folio de matrícula inmobiliaria en las bases de datos, sino una referencia catastral con número 850010101000015430008000000000, con indicación de propietario IDURY INSTITUTO DE DESARROLLO URB; se procedió a solicitar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal la respectiva carencia registral, a través de las comunicaciones con radicado de salida 2021209139 del 19 de mayo de 2021 y 2021210443 del 31 de mayo de 2021, y la respuesta se dio con fecha 02 de julio de 2021, mediante comunicación ORIPYOP 4702021EE01698, en el cual indicó que el predio, con referencia catastral 01-01-1543-0008-000, no presentaba antecedentes registrales, entendido ésto como ausencia de antecedente registral o tradición de un inmueble, es decir, que el inmueble no identifica el titular del derecho real de dominio.
Conocida esta situación, se procedió a verificar con la Secretaría de Hacienda lo referente a impuesto predial, encontrando que la referencia catastral 010115430008000, ubicado en la K 28A 36A 51 BR LAURELES del municipio de Yopal, a fecha 18 de mayo de 2021 reportaba una deuda desde el año 2010 por $104.817.700. El 1 de junio de 2021, desde el correo electrónico seplaneacion@yopalcasanare.gov.co se remitió al correo de rentas@yopal-casanare.gov.co la solicitud de inscripción de predio exento de pago de impuesto predial y la expedición del correspondiente paz y salvo, el que se expidió el 15 de julio de 2021. b.- El municipio de Yopal, dentro del trámite de titulación de bienes baldíos, expidió la Resolución No. 321 del 27 de julio de 2021, “por medio de la cual se declara un bien baldío urbano localizado K 28A 36A 51 BR LAURELES, identificado con código catasta No. 85001010115430008000 de propiedad del Municipio de Yopal, Departamento de Casanare”.
Ese acto administrativo se radicó en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal, la cual le asigno el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-162250 a nombre del Municipio de Yopal, predio que tiene un área de 6505,10 m2; además, se realizó subdivisión a través de la Resolución No. 1002.202.826 del 9 de septiembre de 2021, que fue protocolizada mediante escritura pública No. 295 del 31 de octubre de 2021.
Ese predio se segregó en dos lotes, al lote 1 se le abrió el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-163032 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal y quedó delimitado así Radicación No. 850013333001202300047-01 8 Al lote 2 se le abrió el folio de matrícula inmobiliaria No. 470-163033 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal y se encuentra delimitado de la siguiente manera: c.- El lote 2 fue donado al Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Yopal, en cumplimiento del Acuerdo No. 024 diciembre 4 de 2021, mediante escritura pública No. 378 del 24 de febrero de 2022, la cual se registró debidamente en el respectivo folio de matrícula. d.- Al lote 1 identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 470-163032, que tiene un área de 4.496.39 m2, se encuentra actualmente a nombre del municipio de Yopal.
La Secretaría de Planeación municipal expidió certificación del 26 de abril de 2023 en la cual informa que ese predio se encuentra incorporado en el mapa de división política adoptado mediante Acuerdo 024 de 2013 por el cual se adopta el plan de ordenamiento territorial del municipio de Yopal Casanare y allí se encuentra la siguiente información: e.- Con base en la información predial suministrada y soportada en la información cartográfica referente a amenazas, adjunta a la reglamentación del ordenamiento territorial del municipio, y de acuerdo con el numeral 4 del artículo 6 de la Ley 1561 de 2012, se determina que: ese predio se encuentra dentro de un bien público; no está destinado a fines institucionales de salud o educación y no presenta zonas insalubres; no tiene zonas de conservación y/o protección ambiental; no presenta amenaza por inundación ni amenaza por movimientos en masa con base en la reglamentación vigente sobre la materia; se agrega que, con base en la información establecida en el Acuerdo Municipal No 024 del día 29 de diciembre de 2013, en concordancia con el correspondiente documento técnico y demás anexos que forman parte integral del mismo, no cuenta con un estudio de clasificación de riesgo y vulnerabilidad a nivel detallado.
Radicación No. 850013333001202300047-01 9 Y con base en esta certificación señala que, el predio objeto de esta acción popular no es una zona verde o área de cesión, no tiene zona de conservación o protección ambiental y que el plan de ordenamiento territorial - POT (Acuerdo 024 de 2013) lo determinó como un uso del suelo comercial.
Así mismo trajo a colación la definición del POT y algunas de sus características. f.- De lo anterior también concluye que los efectos de la licencia de urbanismo otorgada en el año 2007 del proyecto los laureles fenecieron a los 2 años posteriores y que el POT del año 2013, como instrumento superior, régulo, transformó, definió y determinó la naturaleza del predio objeto aquí de estudio.
Igualmente hizo alusión a los artículos 24 y 28 de la Ley 388 de 1994 se prevén que el proyecto de POT ha de ser sometido a consideración del concejo para surtir los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana que ha de ser garantizadas en todas las fases (diagnóstico, formulación, seguimiento y evaluación) y en ellos se define la vigencia y condiciones que dan lugar a su revisión y una vez aprobado, se mantendrá vigente en los términos que en ellos se indique, allí se debe establecer además las condiciones que ameriten y revisión, según los parámetros indicados en dicha norma. 3.- Indicó que existió la licencia urbanística No. 130.54.0518 del 25 de septiembre de 2007 del plan de loteo LOS LAURELES II otorgada al propietario “INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Y RURAL DE YOPAL – IDURY”; en su artículo sexto estableció una vigencia de 24 meses prorrogables por una sola vez adicional por 12 meses contados a partir de la aprobación de la misma, pero esa licencia perdió su vida jurídica hace más de 10 años.
Agregó que, revisados los planos que fueron aprobados en el PLAN DE LOTEO “LOS LAURELES II” en el año 2007, se evidencia que las áreas de cesión no se encuentran determinadas ni alinderadas, es decir, que no es cierto que este predio tenía la connotación de área de cesión obligatoria (zona verde) como lo certificó la Secretaría de Planeación Municipal; durante la vigencia de esa licencia, no se hicieron las entregas formales, materiales, y documentadas de las respectivas áreas de cesión, lo que podría aplicarse o configurarse como invalidez del acto, teniendo en cuenta que no se realizó la respectiva protocolización con el fin de que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal realizara la apertura de los correspondientes folios de matrícula a favor del municipio de Yopal; y dentro de las obligaciones se determina la entrega formal de las respectivas áreas de cesión resultantes como parte de las cargas locales de la urbanización y comprenden las áreas de terreno con destino a la construcción de redes secundarias y domiciliarias de servicios públicos, vías locales, equipamientos colectivos y espacio público para parques y zonas verdes que se deben transferir a los municipios.
Estas obligaciones nunca se cumplieron dentro de los 12 meses de vigencia de la licencia. Por lo tanto, no entiende por qué el Despacho del juez primero administrativo considera que aún está vigente la licencia urbanística No. 130.54.0518 del 25 de septiembre de 2007 y su alcance. El POT en el 2013 redefinió todos estos suelos y actualmente se encuentran enmarcado su uso y naturaleza en este. 4.
Revisado el Acuerdo 024 de 2013, por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial de Yopal, se tiene que, en el artículo 144 se dispuso que “tendrá vigencia hasta el año 2027, no obstante, su vigencia se extenderá, hasta tanto no se formule Radicación No. 850013333001202300047-01 10 un nuevo Plan”. Luego las disposiciones allí contenidas en materia de planificación territorial y en particular de uso de suelos, están vigentes para cuando se expidió el acuerdo y los actos administrativos que suscribió esta administración y que gozan de legalidad.
En efecto, tal y como lo argumenta la parte actora, resulta incompatible con el uso recreacional del suelo la construcción de equipamientos, entendidos estos como el conjunto de instalaciones, edificaciones y espacios en los que se realizan actividades complementarias a las de habitación y trabajo o en los que se proporciona a la población servicios de bienestar social, para el caso que nos ocupa, el servicio educativo institucional.
Los planos aportados en las certificaciones e informes de la Secretaría de Planeación Municipal, corroboran que el uso del predio de que trata esta acción popular es de uso de suelo comercial. 5.- Así las cosas, lo manifestado por el actor popular en el plenario así como las consideraciones del juez para decretar una medida cautelar, en comparación al Acuerdo 024 de 2013 (POT vigente) resulta contrario a las normas constitucionales, legales y locales (POT), pues desconoce los usos de suelo fijados para el lote de terreno según el POT (Acuerdo 024 de 2013) y de contera el mandato legal contenido en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997, en cuanto establece, la forma en que puede ser modificado, esto es, previa concertación y consulta, y la vigencia misma de la regulación de ordenamiento territorial, que para el caso de Yopal va hasta el año 2027.
No puede pasarse por alto la planificación territorial contenida en el POT, por ello, sin que sea modificado el Acuerdo 024/2013 que cataloga el predio destinado para ello comercial, no resulta viable desarrollar allí un USO O infraestructura diferente a la permitida para el suelo con ese tipo de uso, pues el comercial es el único que fue determinado y destinado y no para parques, zonas verdes, juegos infantiles etc. 6.- Los actos suscritos por el alcalde de Yopal para declararlo baldío, en un bien fiscal, pedir facultades al Concejo Municipal, entregarlo en donación al cuerpo de bomberos de Yopal, ese predio el aludido y actos enjuiciados fueron proferidos y están acorde con la normatividad que regula esta clase de materia.
El municipio de Yopal está actuando en derecho, bajo los principios legales y constitucionales, y sobre todo con las razones técnicas, financieras y administrativas suficientes para definir el uso del inmueble, en aras de garantizar la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y el patrimonio público. Ahora bien, una vez se surte la recuperación de un predio por el municipio de Yopal queda abrumado con la postura incomprensible de unos pocos frente a la decisión de la administración municipal de salvaguardar y hacer buen uso del patrimonio público representado en este inmueble para el desarrollo del proyecto de gran impacto para la ciudad de Yopal.
Pues, en administraciones anteriores hubo una postura pasiva y negligente ante la evidente incertidumbre de uso, abandono y deterioro del inmueble menoscabándose el patrimonio público, bajo un panorama y múltiples pronunciamientos divergentes que garantizaran un adecuado uso de los bienes fiscales del estado. Y es evidente que en ningún momento el accionante demuestra que se le están violentando o transgrediendo los derechos colectivos relacionados con la utilización y defensa del medio ambiente, como el goce a un ambiente sano, al goce del Radicación No. 850013333001202300047-01 11 espacio público en condiciones de salubridad y tranquilidad, la seguridad de los bienes de uso público y el paisaje como patrimonio común, como se puede apreciar en la lectura de los hechos.
Por el contrario, se está garantizando con la recuperación, conservación y buen uso de este predio por parte del municipio de Yopal la protección a los derechos colectivos a la administración pública y al patrimonio público. 7.- Los accionantes no acreditan prueba sumaria de que con la donación de este predio a bomberos para el desarrollo de sus fines misionales (que es fortalecer su infraestructura para mejorar la respuesta en la atención de las emergencias en el municipio de Yopal), concurren simultáneamente los requisitos de que exista amenaza o violación de un derecho colectivo o que el daño o perjuicios sea irremediable, irreparable o inminente, conforme con los lineamientos de la Constitución Nacional, la Ley 1437 de 2011 y la ley 472 de 1998 y la jurisprudencia. Y seguidamente se refiere a la recuperación del predio, su donación a Bomberos y lo que se persigue con ello, de acuerdo con el Plan de Desarrollo planteado por el alcalde para su gobierno, que fue la motivación plateada al Concejo Municipal de Yopal para la expedición del Acuerdo N 024 de 2021, por medio del cual se autorizó al alcalde de Yopal por parte del Concejo Municipal para que suscribiera los actos necesarios de donación del inmueble lote 2 ubicado en la carrera 28ª 36a 51 Barrio Los Laureles identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 470-163033de la oficina se registró de instrumentos públicos de Yopal a favor del CUERPO DE BOMBEROS VOLUNTARIOS DE YOPAL.
También hizo alusión a lo que el Consejo de Estado ha entendido como moralidad administrativa, para agregar luego que el alcalde de Yopal como funcionario público y representante legal del mismo, profirió los actos con estricta sujeción al manejo adecuado del patrimonio público y de acuerdo con la legislación vigente, en busca de satisfacción de necesidades comunes; y que para el municipio es parte esencial para la puesta en marcha de Plan de Desarrollo Turístico del Casanare 2019-2031. 8.- Resaltó que, conforme con las pruebas aportadas por el demandante, la licencia urbanística el demandante no prueba un área de cesión obligatoria (zona verde) de manera alinderada y delimitada y contrario todo lo que manifiesta el actor popular, en el caso que nos ocupa, debe centrarse el estudio en el actual el POT vigente y el uso de suelo que contempla respecto ese predio, así como en las Leyes 152 de 1994 y 388 de 1997, así como en lo previsto en los artículo 287, 311 y 313 de la Constitución. 9.- Y a manera de conclusión señaló que, el H. Consejo de Estado, Sección Primera, en radicación 76001-23-31-000- 2010-01459-01(AP) del 10 de mayo de 2012, C.P. María Elizabeth García González señaló que la carga de la prueba en materia de acciones populares corresponde al accionante; que la Ley 472 de1998 y la jurisprudencia han sido claras respecto a los requisitos que se deben cumplir para decretar medidas cautelares; y que esa carga probatoria no fue cumplida por la parte accionante, pues no se aportaron pruebas contundentes por parte del acto popular que permitan concluir la necesidad de la medida decretada, ya que no existen pruebas técnicas, financieras y demás suficientes para ordenar una medida de esta envergadura. 10.- Y con base en lo argumentado solicitó revocar el auto recurrido.
Radicación No. 850013333001202300047-01 12 IV. CONSIDERACIONES 1.- El recurso de apelación es procedente, fue interpuesto oportunamente, por quien está legitimado y se encuentra sustentado. 2.- La competencia para decidir la apelación impetrada corresponde al Tribunal, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 literal h) del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011 tal como fue modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 3.- La suspensión provisional está contemplada en el artículo 238 de la Constitución en los siguientes términos: Artículo 238.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. Dicha institución se encuentra desarrollada en los artículos 230 y siguientes del CPACA. Concretamente su artículo 231 prevé:
ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. Como se observa, la disposición legal transcrita es supremamente clara y precisa en exigir para la procedencia de la suspensión provisional, que la presunta violación constitucional o legal surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas así como con los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.
Radicación No. 850013333001202300047-01 13 4.- El H. Consejo de Estado, al pronunciarse sobre el decreto de medidas cautelares ha dicho: “El marco general de las medidas cautelares descansa en el loci propuesto por Chiovenda según el cual: «el tiempo necesario para tener razón no debe causar daño a quien tiene razón», de allí que la principal misión de esta interesante institución procesal es la tutela judicial efectiva, de tal suerte que se proteja y garantice el objeto del proceso, en forma temprana y provisional.
En igual sentido, la norma en cita precisa que la medida cautelar principalmente propugna por la efectividad de la sentencia, esto es, que la decisión final, acompasada con la cautela, resuelva el litigio en sentido material y no como un simple formalismo sin alcances o incidencias en los derechos de los usuarios de la justicia. Se entiende que el objeto del proceso es la cuestión litigiosa o «thema decidendi», el cual se sustenta inicialmente en la demanda que contiene las pretensiones, los fundamentos de derecho y de hecho.
Para el juez es un reto decidir la medida cautelar presentada antes de la notificación del auto admisorio de la demanda, puesto que básicamente solo tiene como fundamento la propuesta primaria de la solicitud y algunas luces adicionales en el escrito de la contraparte al descorrer el traslado. Prima facie, es cierto que la sola demanda podría ser un punto de partida precario, que lo es menos, si la petición de amparo temprano contiene argumentos sólidos y coherentes, lo cual denominamos fortaleza interna, la cual se reafirma si existe un nivel confiable de seguridad jurídica (fortaleza externa), esto es, si hay sentencias de unificación o precedentes consolidados que le pueden dar un mayor grado de certeza al juez cuando decida la medida cautelar.
Por ello, la primera condición de éxito de la solicitud la arraiga el artículo 229 del CPACA en que esté «debidamente sustentada», esto es, que tenga el potencial de convencer al juez, quien, por su parte, en actitud dialógica, estará dispuesto a escuchar los buenos argumentos y hacer la valoración de las pruebas aportadas, si fuere el caso.
La firmeza del punto de partida aquí señalado será la clave del ejercicio hermenéutico que ensamble los dos extremos, principio y fin del litigio. En efecto, cuando la decisión de la medida cautelar goza de precisión fáctica, normativa y apoyo en sentencias de unificación, ello ofrece al juez y a las partes una luz o faro que irradia todas sus etapas, con lo cual se avanza en la fijación temprana del litigio, orienta las etapas procesales e incluso tiene la virtud de hacer visibles o anunciar los principales fundamentos de hecho y de derecho de la sentencia, sin que ello signifique que se trata de una sentencia sumaria o anticipada, pues siempre ha de recordarse que la medida cautelar es provisional y, por tanto, puede ser revocada o ajustada en el transcurso del proceso, lo cual implica que el juez deberá estar atento a las múltiples variables jurídicas y fácticas que puedan incidir en los fundamentos en que se sustentó la decisión cautelar.
Radicación No. 850013333001202300047-01 14 Esta última consideración es un punto crucial, puesto que en derecho no hay respuestas únicas correctas y de allí que el margen de desviación interpretativa es una variable difícilmente controlable por los jueces. Por ello, es preclaro el artículo 235 del CPACA que permite al juez de oficio o a petición de parte levantar, modificar o revocar la medida cautelar.
Y en el mismo sentido, el artículo 229 del CPACA se convierte en un eficaz resguardo del juez respecto de posibles cuestionamientos o dudas sobre las decisiones adoptadas en una medida cautelar al indicar que «La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento». Por tanto, en el transcurso del proceso podrá ratificar, ajustar, corregir e incluso contradecir la decisión cautelar y, por ende, los argumentos consignados en la medida cautelar al momento de proferir la sentencia definitiva.
Es posible que tengan alguna razón (pero no toda) aquellos que sostienen que la medida cautelar es para el juez una sentencia «a ciegas», lo cual no es necesariamente cierto si la decisión se ajusta a lo indicado en el artículo 231 del CPACA, el cual exige un cuidadoso ejercicio argumentativo que permite avizorar la hermenéutica plausible y la incidencia de ella en la sentencia futura.
Si el camino interpretativo es incierto o poco lúcido, ello debería conducir a la negativa de la medida. (…)”1 5.- En lo que se refiere al fondo del asunto es pertinente señalar lo siguiente: 5.1.- Lo primero que debemos precisar es que el objeto de decisión se limita a resolver la medida cautelar decretada en el proceso de la referencia. De ello resulta entonces que varios temas a los que se refiere el apelante, tales como, la competencia del alcalde, el POT, o la legalidad de varios actos emitidos por el alcalde de Yopal para tramitar ante el Concejo Municipal de Yopal el proyecto que se convirtió en Acuerdo No. 024 diciembre 4 de 2021, o la escritura y demás actos expedidos para su ejecución, no pueden ni deben considerarse por este Tribunal ni resolverse por las siguientes razones; a.- El POT de Yopal es un acto de carácter general que tiene su propio trámite para decidir su legalidad: el medio de control de simple nulidad. b.- La ilegalidad del Acuerdo 024 diciembre 4 de 2021, debe tramitarse por el medio de control de simple nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, según las situaciones concretas que se esgriman por el demandante.
Similar situación ocurre con la Resolución 024 de 2021 y demás actos emitidos por el alcalde para el perfeccionamiento y ejecución del primero de los actos mencionados. Seguramente el juez que conoce de la presente acción popular deberá analizar todas esas situaciones durante el curso del proceso, especialmente en la sentencia de primera instancia, la cual, si fuere apelada, deberá ser analizada y resuelta por ese Tribunal, pero no al resolver la medida cautelar decretada.
Sentadas esas premisas, pasa la Corporación a estudiar y a resolver la providencia apelada en los términos que se indican en seguida. 5.2.- El caso concreto 1 CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA. CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. Marzo 3 de 2020. Referencia: NULIDAD. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347 00 (2234-2019). Radicación No. 850013333001202300047-01 15 5.2.1.- Como se dijo, la medida cautelar decretada es la siguiente: Ordenar al Cuerpo de Bomberos Voluntarios del municipio de Yopal como propietarios de buena fe, abstenerse de adelantar labores de construcción, cerramiento y/o cualquier otra actuación que implique intervención al predio ubicado en la carrera 28ª N° 36ª – 51 Barrio Laureles, adquirido recientemente mediante la donación a título gratuito efectuada por el municipio de Yopal. 5.2.2.- Al contrario de lo que se indica en la apelación, según las pruebas allegadas, el inmueble indicado en el numeral anterior era de propiedad de Julio Ernesto Riveros Cardozo y Martha Yolanda Vargas de Riveros, tenía el número de matrícula inmobiliaria 470-77123 y el registro catastral No. 010114550001000.
En efecto, ese inmueble, según lo que consta en la escritura pública No. 2025 del 14 de noviembre de 2007 corrida en la Notaría de Aguazul, fue adquirido por el IDURY mediante escritura pública 1391 del 28 de agosto de 2006 de la misma Notaría y se registró en el folio de matrícula inmobiliaria 470-77123, con destino a vivienda de interés social. 5.2.3.- Tanto en la Resolución 130-54-0518 de 2007, artículo 4, como en la escritura 2025, que en su orden expidió la licencia para el plan de loteo los Laureles de la ciudad de Yopal y protocolizó esa autorización, quedó expresamente señalado que el IDURY cedía al municipio de Yopal 12.437,30 M2 para zonas verdes, del área total del lote que era 21.677,50 M2. 5.2.4.- Similares conclusiones a las indicadas en los 3 numerales anteriores (5.2.2 a 5.2.3) se infiere del estudio en el informe ecosistemático zona verde Barrio los Laureles (Cons. 03 cuaderno primera instancia expediente digital) y de la misma contestación de la demanda por parte del INDEV, cuando indicó: En efecto para el año 2007, mediante escritura pública No 2025 del 14 de noviembre de 2007, el IDURY hizo plan de loteo, cesión de zonas verdes y de vías, siendo esta aprobada mediante Resolución 130.54.0518 del 25 de septiembre de 2007 la licencia de urbanismo por parte del municipio de Yopal 5.2.5.- Así las cosas, de lo expuesto hasta ahora y de las pruebas examinadas resultan las siguientes situaciones relevantes: a.- El lote 2 donado al Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Yopal, en cumplimiento del Acuerdo No. 024 diciembre 4 de 2021, mediante escritura pública No. 378 del 24 de febrero de 2022, la cual se registró debidamente en el respectivo folio de matrícula, no era un bien baldío si no que hace parte de área total, que era 21.677,50 M2, que fueron adquiridos por el IDURY mediante escritura pública 1391 del 18 de agosto de 2006 otorgada en la Notaría de Aguazul y registrada al folio de matrícula inmobiliaria No. 470- 77123 de la Oficina de Registro de Yopal.
De esa área se destinaron a vivienda de interés social 6.980,2 M2; se cedieron para vías 2.260 M2 y 12.437,30 M2 para zonas verdes. b.- El POT de Yopal contenido en el Acuerdo 024 de 2013 es posterior a los actos indicados en el literal anterior. c.- No se explica la Corporación cómo la Oficina de Registro de Yopal haya certificado que el lote en mención no tenía antecedentes de registro, pues los documentos aportados con la demanda demuestran claramente que el lote destinado a vivienda de interés social en el Barrio los Laureles de Yopal, que fue adquirido por el IDURY mediante escritura pública 1391 de 2006 y que fue registrada en el folio de matrícula inmobiliaria 470-77123.
Radicación No. 850013333001202300047-01 16 5.2.6.- Sí la destinación del predio tantas veces aludido fue para zona verde del Barrio los Laureles, de la cual puede disfrutar también el resto de la comunidad; si ello además contribuye a la preservación del ambiente, que es una obligación constitucional y legal; y si allí existen especies animales y vegetales, como lo demuestra el estudio ecosistemático aportado, no resulta valido sustraerlo de esa finalidad para cambiarlo por una finalidad comercial, como se indica en el recurso. 5.2.7.- Por lo tanto, deben desestimarse los planteamientos hechos por el apoderado del municipio de Yopal en la apelación. Y de igual manera, la Corporación debe dar la razón al a-quo, respecto de los razonamientos fácticos y jurídicos, que se resumieron en los numerales 6 y 7 de la providencia recurrida para decretar la medida cautelar, todo ello, claro está que, sin perjuicio de que durante el proceso se demuestre la falsedad de las pruebas allegadas con la demanda, o su invalidez.
Por ahora ni siquiera se han tachado de falsas y menos se ha demostrado su falsedad, lo que impone confirmar el auto recurrido. En mérito de lo expuesto, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la medida cautelar decretada por auto del 8 de junio de 2023, emitido por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, por las razones indicadas en las consideraciones.
SEGUNDO: ORDENAR devolver el expediente al juzgado de origen, cuando esta providencia se encuentre ejecutoriada. (Aprobado en Sala Virtual del 3 de agosto de 2023, acta No. ) NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO AURA PATRICIA LARA OJEDA INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ LLG Firmado Por: Jose Antonio Figueroa Burbano Magistrado Mixto 001 Tribunal Administrativo De Yopal - Casanare Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: e0f39675bfbf0ea8596ebb49062022df675edd368314f988f96012a47bbaf25d Documento generado en 03/08/2023 10:03:43 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica