SANCIÓN MORATORIA CESANTÍAS DOCENTES- RESPONSABILIDAD DE LA ENTIDAD TERRITORIAL- Delegación en trámite de cesantías/ LEY 1955 DE 2019- Incumplimiento imputable al municipio Para el caso concreto y de acuerdo con lo estrictos parámetros de la apelación, que se reducen a que el municipio de Pereira no puede ser declarado responsable de la mora en el trámite del pago de cesantías a los docentes; pues a ello se limitan los reparos concretos planteados en la impugnación; para esta colegiatura, contrario a dicha tesis, resulta claro que existe una norma que regula dicho escenario, la ley 1955 de 2019; que enseña que las entidades territoriales responden por la mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial.
Adicional a lo expuesto, no puede presumirse la solidaridad entre la entidad territorial y el Ministerio de Educación / FOMAG / FIDUPREVISORA en lo que a la mora en el pago de cesantías se refiere, pues se requiere de una ley que así lo consagre y la vigente, establece responsabilidades individuales. Advierte la sala, que efectivamente el municipio de Pereira incurrió en una mora, ya que no resolvió y/o proyectó la respuesta en los plazos perentorios establecido en el marco normativo que regula el pago de las cesantías, también fue acreditado y aceptado por la propia NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG, en la contestación de la demanda que la documentación fue puesta a disposición de la FIDUPREVISORA, el 09 de diciembre de 2020; para mayor claridad, se adjunta captura de pantalla; es decir, dentro del plazo de 45 días para el pago (que vencían el 06 de enero de 2021), pero aquello no fue objeto de pronunciamiento alguno o de reparo concreto, en el escrito de apelación. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, 9 de febrero de 2023 Magistrado ponente: Andrés Medina Pineda Nulidad y Restablecimiento del Derecho Asunto: Apelación sentencia Radicación: N° 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Demandante: XXXXX Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Municipio de Pereira.
Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Sanción moratoria/ Cancelación oportuna de las cesantías/Confirma Apelación de Sentencia Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira el 11 de mayo de 2022, que accedió a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES La señora XXXXXX, mediante apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Municipio de Pereira, en procura de las siguientes: 1. Pretensiones 1.1. Declarar la nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo configurado el 21 de mayo de 2021, producto del silencio administrativo por la falta de respuesta a la petición formulada el 26 de febrero de 2021, en la que pidió el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. 1.2.
Que, como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecidas en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles siguientes, al momento en que quedo ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías de la demandante. 1.3.
A su vez, Condenar al Municipio de Pereira, al reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días hábiles después de haberse radicado la solicitud de las cesantías ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago, de conformidad con el artículo 57 de la ley 1955 de 2019. 1.4.
Condenar a la entidad demandada al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho sanción moratoria, de conformidad con el artículo 187 del CPACA. 1.5. Condenar a la demandada al reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se cumpla su totalidad la condena, dándose cumplimiento al fallo, de conformidad con el artículo 192 ídem. 1.6.
Condenar en costas a la parte demandada. 2. Hechos Se resumen de la siguiente manera: 2.1. El 22 de septiembre de 2020, la demandante solicitó ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de las cesantías. 2.2. Que su representado, solicito las cesantías el 22 de septiembre de 2020, siendo el plazo legal para expedir el acto administrativo de reconocimiento d la prestación hasta el 14 de octubre de 2020, el cual fue expedido el 03 de noviembre de 2020, esto es, la Resolución N° 4744 del 03 de noviembre de 2020, mediante el cual le fueron reconocidas las cesantías parciales solicitadas, dicho acto administrativo fue notificado el 05 de noviembre de 2020 y le fueron pagadas el 12 de enero de 2021, por lo que, afirma, transcurrieron 55 días de mora. 3.
Normas violadas y concepto de la violación 3.1. La parte demandante invoca las siguientes disposiciones: - Ley 91 de 1989: artículos 5 y 15 - Ley 244 de 1995: artículos 1 y 2 - Ley 1071 de 2006: artículos 4 y 5 - Ley 1955 de 2019: artículo 57 3.2. Como concepto de violación aduce que el pago de las cesantías por fuera del término legal no tiene justificación, que el retraso constituye una violación de los derechos del trabajador.
Que, además, no resulta válido excusarse en trámites administrativos para efectuar el pago a los docentes afiliados al Fomag por fuera de los términos previstos en las disposiciones que regulan sus derechos laborales. 4. Intervención de la entidad demandada Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4.1.
La Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1 precisó que el pago de cesantías es un proceso complejo en el que interviene la entidad territorial. Se admite como cierto que, conforme con la Ley 91 de 1989 el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio tiene a su cargo el pago de las prestaciones sociales de los docentes que se encuentre vinculados al fondo, siempre y cuando estos hayan sido reconocidos por la Nación a través del Ministerio de Educación Nacional.
Que la solicitud de reconocimiento está determinada a un procedimiento administrativo especial contenido en las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005, así como en el Decreto 2831 de 2005, a favor de los educadores nacionales afilados al fondo. 4.1.2. Bajo el citado decreto se encuentra atribuidas ciertas competencias para la atención a las solicitudes relacionadas con las prestaciones sociales del Magisterio que se realizará a través de las Secretarías de educación certificadas a cuya planta de docentes pertenezca o perteneció el solicitante.
Las Secretarías, al momento de expedir los actos administrativos que reconocen las cesantías parciales o definitivas, deben atender el turno de radicación de las solicitudes de pago y la disponibilidad presupuestal que haya para tal fin. 4.1.3. De lo anterior, se concluye que: i). el reconocimiento de las cesantías, parcial o definitivo, se encuentra a cargo de la Secretaría de Educación del Ente Territorial, ii). el estudio y pago de las cesantías está a cargo de la fiduciaria La Previsora S.A. y iii). sí alguna de las dos entidades no cumple con los términos establecidos se genera la sanción mora, razón por la cual son responsables del pago. 4.1.4.
Indica que mediante acto administrativo de reconocimiento y pago N° 4744 del 03 de noviembre de 2020 emitida por la Secretaria de Educación del Municipio de Pereira, se resolvió solicitud de las cesantías realizada el 22 de septiembre de 2020, acto administrativo que se itera, fue expedido fuera de término. Aunado a lo anterior se verificó que el ente territorial se tardó en radicar la documentación ante la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., puesto que lo hizo hasta el 09 de diciembre de 2020 lo cual implica una transgresión a los términos establecidos por el legislador, en cuanto el trámite para el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas o parciales, y de ahí la necesidad de que esta entidad sea llamada a responder dentro del presente litigio. 1 Archivo No. 07 del expediente digital.
Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4.1.5. De ahí que, la entidad no está llamada a cumplir las pretensiones de la parte demandante, debido a que la mora en el pago de las cesantías es causada por los problemas operativos de las entidades territoriales, autoridades competentes para la expedición y notificación del acto administrativo de reconocimiento, lo cual ha impedido el cumplimiento de los términos para el pago de dentro de los términos legales. 4.2.
El Municipio de Pereira guardó silencio, de conformidad con la constancia secretarial del 22 de febrero de 2022, del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira. 5. Sentencia apelada 5.1. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, mediante sentencia del 11 de mayo de 20222, decidió: «1. Declarar no probada la excepción de compensación. 2.
Declárese la nulidad del acto ficto derivado del silencio administrativo negativo frente a la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria elevada por la demandante ante la Secretaría de Educación de Pereira el 26 de febrero de 2021. 3. Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, condénese al municipio de Pereira a pagar a la accionante la indemnización por el no pago oportuno de sus cesantías, equivalente a un día de salario por cada día de mora, por el período comprendido entre el 7 y 11 de enero de 2021. 4.
La entidad vencida dará cumplimiento al fallo en el término estipulado en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 5. De conformidad con lo establecido en los artículos 192 y 203 inciso final de la Ley 1437 de 2011, por secretaría se enviará copia de esta providencia a la entidad condenada para lo de su competencia. 6. Negar las demás suplicas de la demanda. 7.
Sin condena en costas.…» 5.2. Consideró que, para contabilizar el plazo que dispone la Ley 1071 de 2006 para el reconocimiento y pago de las cesantías, se debe tomar como fecha inicial la de radicación de la petición de reconocimiento y pago, en este caso, 22 de septiembre de 2020, y a partir allí se deben contar 15 días hábiles para que la entidad dé respuesta a la solicitud, es decir, 14 de octubre de 2020.
No obstante, que se demostró que la resolución de reconocimiento se expidió el 3 de noviembre de 2020, es decir, después de vencerse el plazo previsto. 2 Archivo No. 17 del expediente digital. Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5.3. En virtud de lo anterior, al tratarse de un acto que reconoce las cesantías expedido por fuera del término de ley, a efectos de determinar la sanción moratoria reclamada, deben contabilizarse diez (10) días hábiles siguientes a la fecha en que debió expedirse la resolución, por efectos de la ejecutoria ordinaria de la misma (artículos 76 y 87 del C.P.A.C.A.), esto es, hasta el 28 de octubre de 2020 y luego se contabilizan los 45 días hábiles para que la entidad realizara el respectivo pago de las cesantías, según el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, lo que arroja como fecha límite el 6 de enero de 2021. 5.4.
Sin embargo, la entidad demandada efectuó el pago el 12 de enero de 2021, tal como se evidencia en el comprobante de pago de la entidad bancaria BBVA, incurriendo así las entidades accionadas en la sanción moratoria, generándose a favor de la demandante el correspondiente pago de la indemnización. 5.5. No obstante, según el parágrafo del artículo 57 la Ley 1955: “La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. 5.6.
Por lo que, le asistió la razón a la parte demandante al indicar que se incumplió con el término legal para dar respuesta a la solicitud de cesantías formulada e, igualmente, con el término legal para su pago, le otorga el derecho a exigirle la indemnización moratoria por el período comprendido entre el 07 de enero de 2021 y el 11 de enero de 2021, en los términos del artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, es decir, equivalente a un día de salario, por cada día de mora por el período referido, razones por las cuales habrá de declararse la nulidad del acto administrativo demandado. 5.7.
Finalmente, declaró que la Secretaría de Educación de Pereira excedió el plazo legal que tenía para expedir el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, la entidad territorial deberá asumir la sanción mora en su totalidad. 5.8. Igualmente, acogiendo la postura expresada por el Consejo de Estado en sentencia de fecha 20 de febrero de 2017, se niega la solicitud de condenar en costas a la demanda, al observarse a la luz de lo previsto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y, 365 y 366 del C.G.P. 6.
El recurso de apelación Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6.1. El Municipio de Pereira3 se opuso a la condena impuesta porque, afirma, la responsabilidad para el pago de la sanción mora en el presente asunto es del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, atendiendo a lo dispuesto en el Art. 3 del Decreto 2831 de 2005, 3 de la Ley 91 de 1989 y 56 de la Ley 962. 6.2.
No obstante, la responsabilidad del municipio de Pereira - Secretaría de Educación, en relación a las prestaciones sociales, está limitada únicamente para la elaboración de proyectos. Siendo el órgano nacional la Ministerio de Educación a través del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el encargado de realizar los pagos, las reliquidaciones y darles cumplimiento a las pretensiones de la demanda. 6.3.
Razón por la cual se debe excluir de la presente actuación procesal al municipio de Pereira y declararse probada la excepción denominada “falta de legitimación en la causa por pasiva” solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia, en aplicación de los principios laborales constitucionales. 6.4. Finalmente plantea, que la responsabilidad del municipio de Pereira en relación a las prestaciones sociales, está limitada únicamente para la elaboración de proyectos pero es el órgano nacional el encargado de realizar los pagos, las reliquidaciones y en fin de darle cumplimiento a las pretensiones de la demanda es la Nación Ministerio de Educación a través del Fondo Nacional De Prestaciones Sociales del Magisterio, y no la Secretaria de Educación, razón por la cual se debe excluir de la presente actuación procesal al municipio de Pereira y declararse probada la excepción denominada “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”. 7.
Pronunciamiento de las partes y concepto del Ministerio Público 7.1. El Procurador 38 Judicial II Administrativo como agente del Ministerio Público dentro del término hábil procedió a rendir concepto de fondo en el proceso. 7.2. Indicó que, no están llamados a prosperar los motivos de inconformidad de la alzada como quiera que, en efecto, se probó que la mora tuvo su origen exclusivamente en la tardanza en expedir el acto de reconocimiento que es de cargo de la entidad territorial conforme a la ley 1955 de 2019. 7.3.
Destacó que, los precedentes que arriba a su recurso el ente territorial obedece 3 Archivo No. 19 del expediente digital. Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho a precedentes anteriores a la ley 1955 de 2019 en la cual se fraccionó la responsabilidad para radicarla separadamente en el respectivo ente a quien le resultare predicable la mora. 7.4.
Por lo que, se constituye un acierto del juez de instancia en la sentencia del 11 de mayo de 2022, la cual deberá confirmarse. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia. 1.1. Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.2.
Revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y por cuanto no se observa causal alguna que pueda dejar sin valor la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede la Sala a decidir en esta instancia sobre el asunto litigioso, circunscrita a lo que es materia del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 2.
Cuestión previa. Alteración de orden para proferir sentencia. 2.1. Por razones metodológicas y de producción4, la Sala arribará el estudio de los procesos cuyo objeto verse sobre reconocimiento y/o sanción moratoria de cesantías, con el fin de aprovechar las siguientes sentencias de unificación sobre el tema: Sentencia CE-SUJ004 del 25 de agosto de 20165, aclarada a través de providencia también de unificación CE-SUJ-SII-022, del 6 de agosto de 20206; así como la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, que decidió la aplicación de la Ley 1071 de 2006 (que modificó la Ley 244 de 1995) a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, regidos por la Ley 91 de 1989; en consecuencia y de acuerdo con lo autorizado por la Ley7 y la jurisprudencia 4 Ver Acuerdo 002 del 11 de enero de 2023, la sala plena del Tribunal Administrativo de Risaralda que define los criterios de priorización. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P.: Luis Rafael Vergara Quintero, Radicación # 08001-23-31-000-2011-00628-01(0528-14) CE-SUJ2-004-16, 25 de agosto de 2016, Actor: Yesenia Esther Hereira Castillo. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicación número: 08001-23-33-000-2013-00666-01(0833-16) CE- SUJ-SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020;
Actor: María Lucely Taborda Cervantes. 7 Inciso 4 del artículo 63 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009. Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho no se tendrá en cuenta en estricto orden de radicación y el ingreso al despacho8. 3. Problema jurídico. 3.1.
Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el derecho pretendido, circunscribiendo el estudio al aspecto que es materia de la impugnación formulada por la parte demandada, nótese que el municipio de Pereira centra su argumentación en el planteamiento según el cual, no puede ser condenada porque actúa a través de una delegación. En ese sentido, resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Puede la entidad territorial apelante, ser objeto de condena en un proceso donde se ventilen pretensiones relacionadas con el pago de la mora en el pago de cesantías? 4.
Análisis jurídico probatorio y solución del caso concreto Es preciso indicar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre lo que es objeto de controversia 9. En los mencionados fallos se incorporaron razones y algunas de ellas serán reiteradas en el presente dosier, dado que sirven de fundamento para la decisión que en este habrá de proferirse.
Para dar repuesta al problema jurídico planteado se desarrollará el siguiente hilo argumental (i) la figura de la delegación, (ii) la delegación en el trámite del pago de cesantías; (iii) la responsabilidad de las entidades territoriales con ocasión de la Ley 1955 de 2019. 4.1. La figura de la delegación10: 4.1.1. La delegación de funciones administrativas como instrumento para desarrollar la gestión pública con eficacia, economía y celeridad, ante la necesidad de reconocer que los servidores públicos que tienen a su cargo la representación de las entidades 8 Artículo 18 Ley 446 de 1998. 9 Sentencia del 8 de septiembre de 2022, Rad. 66001-33-33-004-2020-00177-01 (J-0343-2022), Actor: Lina Marcela Castrillón García. Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Magistrado ponente: Juan Carlos Hincapié Mejía. Sentencia de marzo de 2021, Rad. 66001-33-33-001-2019-00248-01 (F-0905-2020), Actor: Gloria Yaneth Echeverry Vásquez y Luis Everth Castaño López. Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Magistrado ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán. Sentencia del 16 de octubre de 2020, Rad. 66001-33-33-004-2017- 00391-01 (D-0268-2019), Actor: Sandra Milena Bermúdez Bustamante, Demandado: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio., Magistrada ponente Dufay Carvajal Castañeda.
Sentencia del 27 de noviembre de 2013, Rad. 66001-23-33-002- 2013-00189-00, Actor: Diva Liliana Diago del Castillo, Demandado: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, Magistrada ponente Dufay Carvajal Castañeda. Sentencia del 14 de julio de 2022, Rad. 66001-33-33-003-2019-00292-01 (J-0945-2021).
Actor: Alba Marina Ochoa López, Demandado: FOMAG, Magistrado ponente Juan Carlos Hincapié Mejía. 10 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sentencia del 12 de agosto de 2013, proferida dentro del proceso con Radicación número: 11001-03-28-000-2012-00043-00. Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho públicas no siempre pueden cumplir directamente todas las funciones asignadas por la Constitución, la Ley y los reglamentos, fue elevada a rango constitucional por el Constituyente (artículo 209 de la Carta Política11), y reglamentada por el Legislador por medio de la Ley 489 de 199812. 4.1.2.
Antes de la Ley 489, la delegación de funciones fue entendida como una forma de desconcentración. Era una de las dos alternativas de las que disponían los servidores públicos para transferir funciones en la desconcentración territorial o en la jerárquica. La otra era la adscripción de funciones. 4.1.3. Con la promulgación de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998, el Legislador reestructuró la organización y funcionamiento de las entidades y definió la delegación en los términos que hoy se conocen.
Para ello, indicó que las normas relativas a la delegación de funciones se aplican a “…todos los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público y de la Administración Pública…” y, en lo pertinente, a las entidades territoriales, “sin perjuicio de la autonomía que les es propia de acuerdo con la Constitución Política”. 4.1.4.
La institución fue definida de la siguiente forma: “Artículo 9º.- Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente Ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.
Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente Ley.
Parágrafo.- Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente Ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos.” 11 Dice el artículo 209 de la C.P.: “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.” 12 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4.1.5. Así, la delegación se erige como una herramienta jurídica de la acción administrativa mediante la cual una autoridad pública, transfiere determinadas funciones o actuaciones específicas a sus colaboradores o a otras autoridades que tengan funciones afines o complementarias, siempre que esté legalmente facultada para ello (artículos 9 y 10 de la Ley 489 de 1998) y que en principio, exime de responsabilidad al delegante (artículo 12 de la ley 489 de 1998)13. 4.1.6.
A partir del análisis normativo, encuentra la Sala que, actualmente, la delegación administrativa implica: i) el ejercicio, por parte del delegatario, de las atribuciones propias del funcionario delegante; ii) que la autoridad delegante pueda reasumir en cualquier momento la competencia o funciones delegadas; y, iii) la existencia de autorización legal previa al acto de delegación que deriva de la cláusula general establecida en el artículo 2 de la Ley 489 de 1998, salvo que exista prohibición expresa para delegar. 4.1.7.
Se concluye así que la Ley 489 de 1998 consagra como cláusula general la autorización legal para que las autoridades administrativas deleguen funciones o asuntos específicos, en todos los casos que no estén expresamente prohibidos y cuando no figuren en el artículo 11 de esa misma Ley. 4.2. La delegación en el trámite del pago de cesantías 4.2.1.
Con la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación y como consecuencia de ello las erogaciones que genera dicho servicio está a cargo del Estado, y corren por cuenta del ente central. 4.2.2. También se señaló que, el personal docente se encuentra regulado en materia prestacional por un régimen excepcional el cual incluye un sistema de reconocimiento y pago de cesantía e intereses a las cesantías, el cual está establecido en la Ley 91 de 1989, y es desarrollado en el Decreto 2831 de 2005, modificado por el Decreto 1272 de 2018 y complementado por las Leyes 244 de 1995, 344 de 1996, 1071 de 2006 y 1955 de 2019, y en virtud de ellas las cesantías de los docentes son reconocidas por la entidad territorial, pero pagadas con los recursos del Fondo 13 El artículo 12 dice: “Régimen de los actos del delegatario.
Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas. La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.
Parágrafo.‐ En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal. Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG-. 4.2.3. En ese sentido, es preciso recordar que, el artículo 3 de la Ley 91 de 1989, creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación, y fue dotado de mecanismo regionales para garantizar la prestación descentralizada de los servicios en cada entidad territorial sin afectar el principio de unidad, es decir, el Fondo, siempre será el encargado de atender presupuestalmente las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados. 4.2.4.
Así mismo, el artículo 5 numeral 1° de la misma codificación, atribuyó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la función de efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado, cuyo reconocimiento está en cabeza de la Nación, a través del Ministerio de Educación, quien además está facultado para delegar dicha función en las entidades territoriales, conforme a lo previsto en el artículo 9 ibídem.
“ARTICULO 180. Reconocimiento de prestaciones sociales. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por intermedio del Representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial, a la que se encuentre vinculado el docente. El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará, además, la firma del Coordinador Regional de prestaciones sociales.” 4.2.5.
Así las cosas, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es la autoridad pública encargada del pago de las prestaciones sociales causadas a favor de los docentes afiliados al Fondo, y es a través del Ministerio de Educación Nacional - quien delega en las Entidades Territoriales-, que se reconoce y ordena su pago, autoridad que en principio es la competente para resolver las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales. 4.2.6.
En ese sentido, como quiera que es el Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG, la entidad pública encargada del pago de las prestaciones sociales de los docentes y es a través de la Secretaría de Educación territorial – por delegación legal - que se efectúa su reconocimiento, dependencia que actúa en nombre y representación del FOMAG, se entiende que esta actúa como facilitadora en el trámite del reconocimiento de las prestaciones a favor de docentes, como ocurre en este caso. 4.3.
Responsabilidad de las entidades territoriales con ocasión de la Ley 1955 de 2019. Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4.3.1. Considera la Sala que, en efecto, la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019 14 dispuso que podría imputarse responsabilidad a la entidad territorial en caso de advertirse incumplimiento en los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías, o en general por cualquiera de las actuaciones administrativas adelantadas por las Secretarías de Educación en virtud del acto de delegación otorgadas y que ejerce en nombre de la Nación. 4.3.2.
Ahora bien, la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales se radicó luego de entrar a regir la norma que contempla la posible imputabilidad a la secretaría municipal de educación. 4.3.3. En efecto, está acreditado que la parte demandante solicitó las cesantías parciales el 22 de septiembre de 2020, el ente territorial contaba con un plazo que fenecía el 14 de octubre de 2020; sin embargo, la Resolución 4744 de reconocimiento, fue proferida fuera del término; el 03 de noviembre de 2020, acto administrativo notificado por medios electrónicos el 05 de noviembre de 2020. 4.3.4.
Nos encontramos frente a un caso en el que el acto que reconoce las cesantías fue expedido por fuera del término de ley, a efectos de determinar la sanción moratoria reclamada. Se verificó que el ente territorial se tardó en radicar la documentación ante la Fiduciaria la Previsora S.A., haciéndolo el 09 de diciembre de 2020, implicando una transgresión a los términos establecidos por el legislador. 14 Artículo
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. (…) “PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.” Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4.3.5. Sobre la forma de contabilización de la mora por el pago tardío de las cesantías, el Consejo de Estado, planteó distintas situaciones que se presentan en el reconocimiento de la indemnización moratoria por el no pago oportuno de la señalada prestación social; así respecto de las normas previstas en el CPACA se pueden evidenciar los distintos escenarios posibles en la siguiente tabla: HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORÁ NEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 15 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso 4.3.6.
Por lo anteriormente expuesto, teniendo clara la fecha de radicación de la petición de cesantías parciales; esto es, el 22 de septiembre de 2020 (fecha que se itera no fue objeto de debate judicial y que fue aceptada expresamente en la parte considerativa de la Resolución 4744 del 03 de noviembre de 2020), los términos para la exigibilidad de la sanción moratoria deben contarse así: 15 Se consideran los supuestos de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho ➢ Vencimiento del término para el reconocimiento - 15 días (Art. 4º L. 1071/200616): 14 de octubre de 2020. ➢ Vencimiento del término de ejecutoria - 10 días (CPACA –art. 7617): 28 de octubre de 2020 ➢ Vencimiento del término para el pago - 45 días (Art. 5º L. 1071/200618): 06 de ENERO de 2021. 4.3.7.
Según nuestro ordenamiento jurídico (Código Civil, art 1568), las obligaciones solidarias son aquellas que teniendo un objeto divisible, en atención a la pluralidad de sujetos, bien del lado activo o pasivo, permite a cada uno de los acreedores exigir el cumplimiento total de la obligación y pone a cada uno de los deudores con el deber de cumplir con el total de la prestación, a pesar de la pluralidad de sujetos, y a pesar de que cada uno de ellos sólo tengan una cuota parte de interés en la deuda (Ospina Fernández, 1998, p. 234;
Tamayo Jaramillo, 2011 p. 43; Cubides Camacho, 2012, p. 66; Consejo de Estado, Sentencia 38341, 2010). 16 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. […] Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.» 17 «Artículo 76.
OPORTUNIDAD Y PRESENTACIÓN. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez. […]» 18 «Artículo 5°.
Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.» Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4.3.8.
En nuestro estatuto civil, la solidaridad en materia de obligaciones civiles no se presume, y por tanto, sólo puede nacer por ministerio de la ley, por acuerdo de las partes en el contrato, o por disposición testamentaria. Así lo dispone el artículo 1568 del Código civil, que para el efecto indica: “En general cuando se ha contraído por muchas personas o para con muchas la obligación de una cosa divisible, cada uno de los deudores, en el primer caso, es obligado solamente a su parte o cuota en la deuda, y cada uno de los acreedores, en el segundo, sólo tiene derecho para demandar su parte o cuota en el crédito.
Pero en virtud de la convención, del testamento o de la ley puede exigirse cada uno de los deudores o por cada uno de los acreedores el total de la deuda, y entonces la obligación es solidaria o in solidum. La solidaridad debe ser expresamente declarada en todos los casos en que no la establece la ley.” 4.3.9. Para el caso concreto y de acuerdo con lo estrictos parámetros de la apelación, que se reducen a que el municipio de Pereira no puede ser declarado responsable de la mora en el trámite del pago de cesantías a los docentes; pues a ello se limitan los reparos concretos planteados en la impugnación; para esta colegiatura, contrario a dicha tesis, resulta claro que existe una norma que regula dicho escenario, la ley 1955 de 2019; que enseña que las entidades territoriales responden por la mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial. 4.3.10.
Adicional a lo expuesto, no puede presumirse la solidaridad entre la entidad territorial y el Ministerio de Educación / FOMAG / FIDUPREVISORA en lo que a la mora en el pago de cesantías se refiere, pues se requiere de una ley que así lo consagre y la vigente, establece responsabilidades individuales. 4.3.11. Advierte la sala, que efectivamente el municipio de Pereira incurrió en una mora, ya que no resolvió y/o proyectó la respuesta en los plazos perentorios establecido en el marco normativo que regula el pago de las cesantías, también fue acreditado y aceptado por la propia NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG, en la contestación de la demanda que la documentación fue puesta a disposición de la FIDUPREVISORA, el 09 de diciembre de 2020; para mayor claridad, se adjunta captura de pantalla; es decir, dentro del plazo de 45 días para el pago (que vencían el 06 de enero de 2021), pero aquello no fue objeto de pronunciamiento alguno o de reparo concreto, en el escrito de apelación. Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4.3.12.
Conclusión: El marco de competencia funcional de esta Sala, para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que éste es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses, de suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el artículo 32019 de la Ley 1564 de 2012.
La jurisprudencia ha sostenido a este respecto que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum”20.
La sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandada en lo referido a una supuesta falta de legitimación por pasiva, con el fin de lograr su exclusión del proceso y tal como se detalló, el marco normativo hace responsables a los entes territoriales de la mora a su cargo, en el tramite del reconocimiento y pago de las cesantías docentes, por lo expuesto, se impone para la Sala de Decisión confirmar en todas sus partes la sentencia de primer grado, conforme a lo explicado a lo largo de estas consideraciones, haciendo la precisión que el salario a tener en cuenta para liquidar la indemnización moratoria es el que devengó el empleado al momento en que se produce la mora; es decir, el del año 2020; de acuerdo con la regla de unificación fijada en el numeral 3.5.3. de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00580-01, número interno 4961- 2015, en la que se estableció: “3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por 19 Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. 20 Al respecto, ver sentencia C-583 de 1997, de la Corte Constitucional. Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho la prolongación en el tiempo.” 5.
Costas 5.1. El artículo 188 del CPACA regula que, tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público. 5.2. Además, advierte la misma norma que la liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, ahora Código General del Proceso. 5.3.
Ahora, en el marco del CGP, la condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365, razón por la cual al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley.
De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra. 5.4. Bajo esa línea de análisis, para que mediante providencia se condene en costas, no basta con la simple petición y posterior vencimiento en el juicio del solicitante de las costas, sino que se exige al vencedor demostrar la causación y comprobación de los conceptos que quiere hacer valer respecto a las expensas, gastos y/o agencias en derecho en que incurrió durante el proceso. 5.5.
En ese sentido, resulta pertinente acudir a los planteamientos expuestos por la Sección Segunda del Consejo de Estado21, en cuanto precisa que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; lo que descarta una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 5.6.
Criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo 21 Consejo de Estado, Sección Segunda. Subsección B. Expediente radicado número: 76001-23-33- 000-2013-00668-01(1909-17) del 24 de enero de 2019. Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Contencioso22 en sentencia del 25 de junio de 2020, en el que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que haya realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones. 5.7.
Al evaluarse en el presente caso la causación de las costas, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que las mismas no aparecen probadas, porque no obra elemento de erogación alguno en su consecución, razón por la cual, esta Colegiatura no condenará en costas en esta instancia. Decisión: En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, sala tercera de decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia proferida el 11 de mayo del 2022, en este proceso por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, por las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia. 2. Sin costas en esta instancia, por lo considerado. 3. Ejecutoriada esta providencia, realícense las actuaciones correspondientes ante el Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRIGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA 22 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Subsección A- C.P. Rafael Francisco Suarez Vargas. Rad. 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18). Actor: Niehmí Suaza Triviño. Demandado: Fomag.
Radicado: 66001-33-33-002-2021-00221-01 (DE-0763-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»