ACCIÓN DE TUTELA- Protección de campesinos que se encuentran ocupando predios que están siendo objeto de asignación de derechos por parte de la agencia nacional de tierras/ IMPROCEDENCIA/ SUBSIDIARIEDAD EXTRACTO Bajo lo anterior y contrario a lo manifestado por los accionantes frente al señalamiento de los actos administrativos de la entidad que conllevan implícito el desalojo, para la Sala es claro que todavía no se han surtido todas las etapas del procedimiento contemplado en el Decreto Ley 902 de 2017 y que, si bien estos actos preparatorios consagran información que podrá ser tenida en cuenta para la decisión final, ello no debe ser aislado a la información o documentación que se recaude con posterioridad por la administración en las etapas posteriores, etapas en las cuales, se reitera, podrán hacerse partes aquellos que demuestren un interés legítimo.
Sin olvidar que los usuarios de la Asociación Departamental de Usuarios Campesinos de Risaralda, allegan documento que evidencia la falta de titularidad de los predios pues éstos fueron entregados en comodato por un año, no pueden entonces pretender a través de la acción de tutela la suspensión o revocatoria de actos administrativos de trámite y frenar un procedimiento que está consagrado en la ley y que ha venido respetando la entidad accionada, poniendo en conocimiento de los interesados, las decisiones de trámite adoptadas, conforme lo dispone el ordenamiento jurídico.
En consecuencia, al no haberse cumplido con los requisitos de procedencia relativos la subsidiariedad, se confirmarán las sentencias de primera instancia. TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: ANDRES MEDINA PINEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, 16 de enero de 2023 Acción de Tutela Asunto: Impugnación Radicación: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) Acumulados 66001-31-05-002-2022-00378-01 (A-1315-2022) 66001-31-10-002-2022-00497-01 (A-1340-2022) 66001-31-07-001-2022-00122-01 (A-1342-2022) Accionantes: XXXXX y XXXX y Otros Accionados: Agencia Nacional de Tierras y la Sociedad de Activos Especiales Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) Tema: Debido Proceso / Subsidiariedad / Improcedencia acción de tutela / Confirma EL ASUNTO POR DECIDIR Agotadas las etapas propias del proceso, procede la Sala a dirimir la impugnación presentada por la parte accionante, contra los fallos de tutela del 15, 22, 24 y 28 de noviembre de 2022, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira que resolvieron “rechazar por improcedente”, las tutelas formuladas por XXXXXXXX; y la Asociación Departamental de Usuarios Campesinos de Risaralda, contra la Agencia Nacional de Tierras y la Sociedad de Activos Especiales, señalando: “1.
Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por los señores XXXX y XXXX, frente a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS y LA SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. (…)”1
1. LA SINTESIS FACTICA. Del escrito de tutela y de la revisión del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: 1.1. Afirman los demandantes que mediante la Resolución N° 0261 del 2016 se reconoció a la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) y en tal virtud, se procedió con la construcción del Plan Integral de Reparación Colectiva (PIRC). 1.2.
En el 2018 se dispuso la entrega material y física de veintidós (22) fincas para que fueran ocupadas por los campesinos asociados a la ANUC, de las cuales las fincas Miralindo y El Cairo, fueron entregadas por la Sociedad de Activos Especiales Campesinos. 1 Página 10 de la sentencia de tutela del 15 de noviembre de 2022. Procedencia: Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) 1.3.
Fincas que con posterioridad fueron objeto de negociación con el Departamento de Risaralda y en su lugar, se entregaron las fincas El Salado y El Triunfo. 1.4. No obstante mediante las resoluciones ANT – 20224100261786 y 20224100261776 de 2022, la Agencia Nacional de Tierras adjudicó los predios El Salado y El Triunfo, a personas diferentes a las asociadas a la ANUC, lo que a juicio de la parte actora constituye un desalojo, vulnera el debido proceso y demás garantías a las víctimas del conflicto armado interno.
2. LOS DERECHOS INVOCADOS 2.1. Alegan que, se debe garantizar todos los derechos fundamentales: al debido proceso, al mínimo de subsistencia digna y autónoma protegidos constitucionalmente y a la reparación integral de víctimas del conflicto armado– sujeto colectivo de reparación - ANUC y asociados, los derechos fundamentales de acceso a la tierra y restitución de las mismas.
3. LA PETICION DE PROTECCIÓN Los actores interpusieron acción de tutela con el fin de que se protejan los derechos fundamentales al debido proceso2. En consecuencia, formularon la siguiente:
3.1. PETICIÓN PRINCIPAL “Que se ordene a la ANT se inicie el proceso de adjudicación y formalización de las tierras ya adjudicadas a la ANUC y usuarios que ya ocupan los predios el Salado y el Triunfo. (…)” 3.2. PETICIÓN SUBSIDIARIA: 1. Se ordene cesar la Re-victimización del usuario ANUC al pretender sacarlo del predio rural asignado mientras se surte la adjudicación administrativa o formalización rural por parte de la ANT. 2 Fecha presentación de la tutela 4 de noviembre de 2022.
Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) 2. Se ordene suspender las órdenes de desalojo de la actual familia asentada en los predios acá mencionados y contenido de las resoluciones de resoluciones Nº RESOLUCION ANT20224100261786-LOTE A-el Salado, y RESOLUCIÓN Nº 20224100261776 del 19 de septiembre de 2022 predio el Triunfo, como consecuencia de hacer materializar la entrega física a los potenciales adjudicatarios de las resoluciones que adjudican el predio el Triunfo y el Salado.
(sic)”
4. EL RESUMEN DE LA CRÓNICA PROCESAL PRIMERA INSTANCIA PRINCIPAL ACUMULADOS RADICADO 3-2022-00394- 01 2-2022-00378- 01 2-2022-00497- 01 1-2022-00122- 01 ACCIONANTE(S) ASOCIACION DE USUARIOS CAMPESINOS DE RISARALDA ANUC- RISARALDA (representada por el señor xxxxxxx ASOCIACION DE USUARIOS CAMPESINOS DE RISARALDA ANUC- RISARALDA (representada por el señor xxxxxx ASOCIACION DE USUARIOS CAMPESINOS DE RISARALDA ANUC- RISARALDA (representada por el señor xxxxxx ASOCIACION DE USUARIOS CAMPESINOS DE RISARALDA ANUC- RISARALDA (representada por el señor xxxxxxx ACCIONADO(S) AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS y la SOCIEDAD ACTIVOS ESPECIALES - SAE AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS y la SOCIEDAD ACTIVOS ESPECIALES - SAE AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS y la SOCIEDAD ACTIVOS ESPECIALES - SAE AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS y la SOCIEDAD ACTIVOS ESPECIALES - SAE VINCULADO(S) DEPARTAMEN TO DE RISARALDA, MUNICIPIO DE MARSELLA y PERSONERÍA DEL MUNICIPIO DE MARSELLA Gobernación del Departamento de Risaralda y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de Víctimas (UARIV).
ACTUACIÓN FECHA ACTUACIÓN Por reparto se asigna el conocimiento de la acción de tutela 04/11/2022 15/11/2022 15/11/2022 15/11/2022 Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) Se remite expediente por competencia 16/11/2022 Auto no avoca y remite por competencia 16/11/2022 Auto admite acción de tutela 04/11/2022 15/11/2022 16/11/2022 Se remite expediente para acumulación 16/11/2022 23/11/2022 Juzgado 3° Administrativo de Pereira avoca conocimiento 17/11/2022 17/11/2022 24/11/2022 Intervención Departamento de Risaralda 18/11/2022 Intervención de la Agencia Nacional de Tierras – ANT 11/11/2022 17/11/2022 24/11/2022 21/11/2022 Intervención de la Sociedad de Activos Espaciales 28/11/2022 El Juzgado 3° Administrativo de Pereira profiere fallo 15/11/2022 22/11/2022 24/11/2022 28/11/2022 Impugnación del fallo de primera instancia por parte de los accionantes 18/11/2022 24/11/2022 29/11/2022 02/12/2022 Auto concede impugnación 23/11/2022 01/12/2022 02/12/2022 07/12/2022 Remite expediente a segunda instancia 24/11/2022 09/12/2022 14/12/2022 SEGUNDA INSTANCIA ACTUACIÓN FECHA ACTUACIÓN Por reparto se asigna el conocimiento de la impugnación 25/11/2022 07/12/2022 14/12/2022 14/12/2022 Ingresa al Despacho para fallo 28/11/2022 09/12/2022 14/12/2022 14/12/2022 Se acumula al expediente 3-2022- 00394-01 12/12/2022 15/12/2022 15/12/2022 Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) Nota: Teniendo en cuenta la actuación procesal surtida en los procesos acumulados se observa que, el termino para resolver en el expediente principal con radicado 3-2022-00394-01 vence el 17 de enero de 2023.
5. SINOPSIS DE LA RESPUESTA 5.1. La Agencia Nacional de Tierras3 informó que, a través de la Subdirección de Administración de Tierras de la Nación, la cual es la competente para suscribir contratos de aprovechamiento de tierras, como en efecto lo hizo con la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, a través de contratos de comodato, sin que sea dable concluir que el inicio del proceso de adjudicación de tierras entregadas en comodato, se constituya en un desalojo para los accionantes.
Precisó el procedimiento que se debe seguir para efectos de la asignación definitiva de los inmuebles que ocupan el presente asunto judicial, sin que sea dable que, en el proceso de adjudicación se pueda señalar vulneración alguna del debido proceso o revictimización de los accionantes como víctimas del conflicto armado interno. De lo anterior y conforme con el artículo 20 del Decreto 902 de 2017 reglado en la Resolución N° 20211000026976 de 2021, señaló que la Subdirección de la ANT, como dependencia encargada de la subcuenta de acceso para población campesina, comunidades, familias y asociaciones rurales del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral, informará y trasladará de manera interna el listado de predios disponibles sin ocupación previa, o que encontrándose en algún tipo de aprovechamiento, este se efectué con la autorización de la Agencia Nacional de Tierras conforme a los reglamentos establecidos para la administración de los bienes, con el fin de efectuar cada una de las etapas del procedimiento único.
El cual consisten en: • Etapa preliminar que consta de las verificaciones técnicas y jurídicas del predio, y la expedición del listado de personas con mayor puntaje 3 Archivo No 007 del expediente digital Samai. Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) en el RESO por parte de la dependencia administradora de la herramienta. • Etapa administrativa, que inicia a partir de la expedición del acto administrativo de apertura y de propuesta de parcelación, el cual, se encuentra sometido a la aceptación o no del potencial beneficiario. • Etapa final, una vez aceptada la propuesta de parcelación del predio objeto de adjudicación, se convoca a una audiencia pública de exposición de resultados, si el predio se encuentra en zona focalizada, de lo contrario se expide un informe técnico jurídico que consiste en un resumen técnico y jurídico, para finalmente concluir el procedimiento con la resolución de asignación de derechos de propiedad a los sujetos de ordenamiento social.
Respecto de la afirmación del accionante que, se “adjudicaron dos predios a personas diferentes a los asociados de la ANUC, lo que constituye un desalojo”, no corresponde a la veracidad de los hechos. En primer lugar, para adjudicar o asignar derechos de propiedad, se debe surtir el procedimiento único del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017, y una vez culminado se asignaran derechos de propiedad a los aspirantes;
En segundo lugar, del listado de los aspirantes con mayor puntaje en el RESO, que fueron seleccionados como potenciales beneficiarios en la Resolución N° 20224100261776 de 19 de septiembre del presente año, dio apertura al procedimiento de asignación de derechos de propiedad en el predio del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral denominado “El Salado y/o Triunfo” ubicado en Marsella, Risaralda.
Como resultado, dieciocho (18) personas al momento de diligenciar el Formulario de Inscripción de Sujetos de Ordenamiento - FISO, adjuntaron certificación de pertenecer a la ANUC, y a la filial ASOTREBOL, por lo que se les otorgado puntaje adicional, tal como se puede apreciar a continuación: Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) Respecto de la Resolución N° 20224100261766, que dio apertura al procedimiento de asignación de derechos de propiedad en el predio “Lote A El Salado”, demostró que, seis (6) personas al momento de diligenciar el Formulario de Inscripción de Sujetos de Ordenamiento - FISO, adjuntaron certificación de pertenecer a la ANUC, y a la filial ASOTREBOL asignándoles puntaje adicional, tal como se puede apreciar a continuación: Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) Precisó que para todos los aspirantes de acceso a tierras, el Registro de Sujetos de Ordenamiento – RESO4, es la herramienta para identificar a los beneficiarios de los predios disponibles del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral, encargada de consignar los datos de identificación de cada aspirante y su núcleo familiar, allí se verifican las bases de datos de registros administrativos como el SISBEN, Registro Único de Victimas para el caso de las personas en situación de desplazamiento forzado, y el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, entre otras, para ser organizados mediante un sistema de calificación que está sometido a las variables contenidas en el artículo 14 del Decreto Ley 902 de 2017, permitiendo que, por cada situación o calidad demostrada por el aspirante, se le reconozca una calificación o puntaje con el cual es incluido al RESO, y permite participar y así mismo acceder a los mecanismos de acceso a tierras que brinde la Agencia Nacional de Tierras Adicionó. Frente a los predios “El Triunfo” identificado con folio de matrícula 290-7455 y el “Salado” identificado con folio de matrícula 296-668, ubicados en Marsella y Santa Rosa de Cabal Risaralda fueron ingresados al inventario de Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral, lo cual desde la Subdirección se informó a la Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas la disponibilidad de estos bienes para que de acuerdo con lo establecido en el Decreto 902 de 2017 y mediante la Resolución interna 20211000026976, procediera a la adjudicación de los bienes a través de la Asignación de Derechos.
Proceso que la Agencia Nacional de Tierras a través de la Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas, expide la Resoluciones Nos. 20224100261786 y 20224100261776 donde se da apertura el procedimiento de asignación de derechos, porque lo predios cumplen con lo establecido normativamente para realizar el proceso. 4 Decreto ley 902 de 2017 - “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras” Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) De ahí que, la ANUC – Risaralda, de acuerdo con lo estipulado en los contratos de comodato celebrados en el año 2020 y prorrogados en la vigencia 2021, reconoció el dominio que tiene la Agencia Nacional de Tierras, sobre los bienes objeto de la Acción Constitucional y en cuales la ANT estaba desarrollando el procedimiento que a la fecha se encuentra vigente (Asignación de Derechos).
Por lo tanto, no es dable el argumento de la revictimización de los usuarios de la Asociación Campesina, toda vez que, al suscribir estos contratos conocieron las cláusulas al detalle y sobre los mismos se hizo énfasis por parte de esta Subdirección que los miembros activos de ANUC, deberían inscribirse a través de FISO para poder acceder a los bienes pertenecientes al Fondo de Tierras. 4.1.13.
Finalmente, adujó la improcedencia de la acción de tutela por falta de los requisitos legales y reglamentarios, además que la misma carece del requisito de subsidiariedad, por cuanto existe medio judicial de defensa y no se acreditó que su interposición tuviera la finalidad de obtener una protección transitoria frente a un perjuicio irremediable. 5.2.
Departamento de Risaralda5, solicita sea desvinculada por cuanto ya dio respuesta a la petición del accionante, Alberto Rendon Cardona. Arguye que, no ha violado derechos fundamentales de la parte accionante por cuanto no está dentro de sus funciones velar, regular, realizar algún tipo de procedimiento sobre la entrega de bienes, como tampoco puede dar órdenes a la ANT o a la SAE para la disposición de bienes.
Colige que la competencia para resolver las peticiones de la parte actora recae sobre la Agencia Nación de Tierras y la Sociedad de Activos Especiales. 5.3. La Sociedad de Activos Especiales- SAE6, sostiene que, no es sujeto procesal y por lo tanto no hace parte dentro del proceso de extinción de dominio, por lo tanto es imposible que vulnere los derechos incoados por el hoy accionante ya que simplemente obedece las instrucciones impartidas por las autoridades competentes, es decir, el actuar de la Sociedad De Activos Especiales SAE S.A.S., no vulnera y no detiene el libre ejercicio de la igualdad, dignidad de las personas 5 Archivo 6_006CONTESTACIONGOBERN(.pdf) del expediente 1-2022-00122-01 6 Archivo 16_016RESPUESTASAE(.pdf) del expediente 1-2022-00122-01 Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) y mucho menos el derecho de vivienda, en concordancia con lo anterior, respecto al derecho fundamental de acceso a la tierra, es pertinente recalcar que la Sociedad De Activos Especiales SAE S.A.S., administra los bienes que entrar a hacer parte del frisco por una investigación adelantada por la fiscalía general de la nación, por lo tanto, las órdenes emitidas por esa autoridad, las cumple, es decir, que el actuar de esta entidad NO se encuentra vulnerando el derecho de acceso a la tierra, simplemente su gestión se encuentra encaminada a administrar y ser el secuestre de ese tipo de bienes, por ultimo respecto al derecho de petición, indica que, una vez revisadas las bases de datos de la Sociedad De Activos Especiales SAE S.A.S., no se logró evidenciar solicitud alguna hecha por el accionante y tampoco este aporto prueba alguna.
Colige que, la posible vulneración a los derechos fundamentales incoados por el hoy accionante es por parte de la Agencia Nacional De Tierras ya que como se evidencia en el escrito tutelar todas las acciones realizadas van encaminadas hacia ella y NO a la Sociedad De Activos Especiales SAE S.A.S.
6. LA DECISION OBJETO DE IMPUGNACIÓN. 6.1. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, mediante fallos de tutela del 15, 22, 24 y 28 de noviembre de 2022, declaró improcedente la acción constitucional, por considerar que no se evidenció la existencia de un perjuicio irremediable causado o próximo a causarse en contra de los derechos fundamentales de los actores. 6.2.
Resaltó que los accionantes cuenta con otros recursos legales para controvertir el trámite especial de adjudicación de tierras, ya que, los actos administrativos definitivos son susceptibles de los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación. 6.3. Al igual, de proceder la acción de nulidad agraria, sin perjuicio de que, cuando se presenta oposición en la decisión final será adoptada en sede judicial.
Disposiciones que dieron lugar al estudio de subsidiariedad en materia de acción de tutela existiendo una vía ordinaria para lograr lo pretendido. 7. IMPUGNACION Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) 7.1. Los actores7 por intermedio de su apoderado judicial, impugnaron la decisión proferida en primera instancia y solicitaron, que se revoque la decisión, y en su defecto se protejan los derechos fundamentales conculcados. 7.2.
Cuestionó que, el proceso iniciado por la ANT con los actos administrativos de trámite está equivocado y revictimiza a los ya ocupantes que vienen de otro proceso de reubicación de la finca Mira Lindo y El Cairo, sin que la ANT se tomara el trabajo de caracterizar los predios El Salado y el Triunfo a las 248 familias que están allí asentadas. 7.3.
Los actuales ocupantes tienen mejores puntajes por el RESO _FISO, pero la ANT debió aportar la caracterización de los actuales reubicados, ya que, los potenciales beneficiarios no son de Risaralda vienen de otros lugares del país, contrario a los ya asentados en los predios el Triunfo y el Salado que son acogidos por Risaralda como víctimas del conflicto armado. 7.4.
Señaló que, la Subdirección de Administración de Tierras de la Nación, es competente para suscribir contratos de aprovechamiento de tierras, como en efecto lo hizo con la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos a través de contratos de comodato, sin que sea dable concluir que el inicio del proceso de adjudicación de tierras entregadas en comodato, se constituya en un desalojo. 7.5.
Por lo que, la ANT vulnera el derecho de la participación comunitaria del artículo 45 de la Ley 902 de 2017, como un principio que se asemeja al de consulta previa, en vista de que la ANT debió ir a terreno, avisar y notificar a todos los ocupantes de los predios el Salado y el Triunfo que se iniciaba el trámite para adjudicación y que a su vez estos pudieran ejercer el derecho de oposición. 7.6.
Respecto a tener otra instancia legal para alegar la vulneración de los derechos pretendidos, como lo afirmó el Juez de primera instancia, desconoce que en Colombia ni siquiera existe la jurisdicción agraria y que interponer una acción de nulidad agraria es lamentablemente una negación de justicia para el campesino colombiano. CONSIDERACIONES 7 Memorial visible en el archivo No. 010 del expediente digital de primera instancia. Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) 1.
De la acción de tutela 1.1. En armonía con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Nacional, cualquier persona, con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, puede impetrar la acción de tutela, cuando éstos sean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad. 1.2.
La acción resulta procedente cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que la ejerza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento y solución al problema jurídico: 2.1. Conforme con el escrito de impugnación, le corresponde a la Sala establecer si le asiste razón a la parte accionante en el sentido que por vía constitucional se proteja a los campesinos que se encuentran ocupando predios que están siendo objeto de asignación de derechos por parte de la Agencia Nacional de Tierras. 2.2.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala se referirá: i) a la procedencia de la acción de tutela ii) al principio de subsidiariedad como requisito de procedibilidad de la acción de tutela y iii) análisis del caso concreto. 3. Procedencia de la acción de tutela 3.1.1. La H. Corte Constitucional estableció que la acción de tutela solo resulta procedente cuando el accionante no tenga a su disposición otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para garantizar la protección de sus derechos fundamentales, salvo que la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En este evento, a pesar de que existan otros medios de defensa judicial idóneos y eficaces, el juez debe otorgar el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) 3.1.2. La eficacia e idoneidad de los mecanismos de defensa judicial que se presentan como principales deben ser estudiadas en el caso concreto.
La Corte precisó que; para determinar la idoneidad y eficacia de los medios judiciales ordinarios, “el juez debe enmarcar su análisis en las particularidades de cada caso, pues al relacionarse el carácter idóneo del mecanismo con su aptitud material para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y la eficacia con la posibilidad de brindar un amparo eficaz, oportuno e integral, resulta clara la imposibilidad de establecer criterios abstractos y generales para su valoración.” 3.1.3.
Respecto a actos administrativos de trámite o preparatorios, en sentencia T-405 de 20188 la H. Corte señaló que, es aquel que no coexiste expresión concreta de voluntad de la administración, sino únicamente actuaciones que preceden a la formación de una decisión y en la medida que no son susceptibles por regla general, recursos en la vía gubernativa ni acciones judiciales autónomas, cabe por excepción, el ejercicio de la acción de tutela siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: 1.
El acto de trámite debe ser producto de una actuación arbitraria o desproporcionada que transgrede o amenaza los derechos funda-mentales de una persona. En este sentido, se ha explicado que la finalidad de la acción de tutela en estos casos es impedir que la administración concluya una actuación con desconocimiento de las garantías mínimas constitucionales de una persona, de forma tal que el amparo se convierte en “una medida preventiva encaminada a que la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde el punto de vista constitucional. 2.
Se requiere que el acto de trámite resuelva algún asunto que se proyecte en la decisión principal. En efecto, aunque los actos preparatorios no envuelven decisiones definitivas, si se ha advertido que dicha actuación debe tener incidencia en la construcción de la decisión final, pues de lo contrario se trataría de una simple deficiencia, que no tendría la capacidad de afectar el trámite seguido, al carecer de un efecto sustancial. 3.
Es necesario que la acción de tutela se presente antes de proferirse el acto definitivo, por cuanto si ya existe una decisión de tal naturaleza, la actuación ya habrá concluido y lo que existirá es el deber de activar los medios de defensa judicial ante el juez contencioso. En este punto, cabe insistir que, como se expuso ut supra, la finalidad del amparo contra un acto de trámite es impedir que se culmine una actuación administrativa, en desconocimiento del orden constitucional.” (Resalta la Sala) 8 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) Solicitar una vinculación adicional a través de la impugnación cuando la decisión le ha sido desfavorable, rompe con la lealtad procesal. 3.1.4.
En primera instancia, conforme con los hechos expuestos, se consideró suficiente con que al trámite de tutela se vinculara el ente regional competente: Tribunal de Garantías de la Federación de Acción Comunal de Risaralda, pues fue en esa instancia en la que presuntamente se dio la irregularidad alegada por el actor, decisión que comparte la Sala, pues, en el evento de un amparo, quien estaría llamado a dar cumplimiento sería dicho ente regional. 3.2.
Derecho al debido proceso administrativo 3.2.1. Frente al debido proceso cabe señalar que se encuentra implícito en el artículo 29 Constitucional; “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, de lo cual se desprende el desarrollo comprendido en el numeral 1° del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 que dispone: “ARTÍCULO 3o.
PRINCIPIOS. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso (…) En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción.” 3.2.2.
De acuerdo con lo anterior, la guardiana de la Constitución expresó que, en relación con las actuaciones administrativas, el debido proceso “limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley.9” 3.2.3.
Aludiendo las finalidades del debido proceso administrativo, a saber: • Asegurar el ordenado funcionamiento de la administración. 9 Sentencias T-465 de 2009, T-559 de 2015, T-051 de 2016 y T-595 de 2020. Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) • Garantizar la validez de sus propias actuaciones. • Resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados.
Lo anterior, tiene como el fin de satisfacer los cuatro componentes del debido proceso administrativo, “(i) el acceso a la justicia en libertad e igualdad de condiciones, (ii) el ejercicio de la legítima defensa, (iii) la determinación de trámites y plazos razonables y, por último, (iv) la imparcialidad en el ejercicio de la función pública administrativa.” 3.2.4.
De ahí que, se garantiza el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, con el fin de evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración a través de la expedición de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios del Estado de Derecho10. 3.3.
Del derecho al acceso a la tierra 3.3.1. En la sentencia SU 213 de 2021 la Corte Constitucional enunció que el derecho al acceso a la tierra tiene tres dimensiones: • “La garantía de la seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra, que «incluye el respeto por la propiedad, la posesión, la ocupación y la mera tenencia», en los términos previstos por la ley. • El acceso progresivo a los bienes y servicios que permitan llevar a cabo los proyectos de vida de la población rural, «como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial». • El acceso a propiedad de la tierra por medio de mecanismos como «la titulación individual, colectiva o mediante formas asociativas; concesión de créditos a largo plazo; creación de subsidios para la compra de tierra; y desarrollo de proyectos agrícolas», siempre que se cumplan los requisitos previstos por ley.” 3.4.
Procedimiento Único contemplado en el Decreto Ley 902 de 2017 3.4.1. En el artículo 58 de la normativa mencionada se establecen las situaciones que deben cumplirse mediante el procedimiento único de asignación y 10 Sentencias C-983 de 2010, C-491 de 2016, T-543 de 2017 y T-036 de 2018. Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) reconocimiento de derechos de propiedad sobre predios administrados por la ANT, lo mismo que la asignación de recursos subsidiados o mediante crédito para la adquisición de predios rurales, formalización de predios, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, la acción de resolución de controversias sobre la adjudicación, acción de nulidad agraria, entre otros. 3.4.2.
El procedimiento con respecto a la asignación de derechos contempla una fase administrativa así: 1. Etapa preliminar que comprende: • La formación de expedientes recolectando información y documentos sobre cada predio. • Visitas de campo que tendrán por objeto recolectar medios de prueba relativos a la ocupación, posesión, tenencia o propiedad de la tierra, así como las oposiciones que se presenten, se capturará información sobre la explotación económica que se le esté dando al predio.
Estas visitas deben adelantarse por parte de la ANT o quien éstos designen y las personas que están como poseedores, tenedores y administradores de los predios a visitar deben permitir el ingreso de los funcionarios. • Elaboración de informe técnico jurídico preliminar junto con los planos prediales siguiendo las especificaciones técnicas dadas por la autoridad catastral. • Consolidación del registro de sujetos del ordenamiento con la información sobre los pobladores y predios rurales visitados para conocer la demanda y oferta de predios en la zona focalizada. 2.
Apertura del trámite administrativo para asuntos de asignación y reconocimiento de derechos mediante la expedición de un acto administrativo fundamentado en el informe técnico jurídico preliminar y las pruebas recaudadas, cuyo contenido también dispondrá la indicación de las personas que son potenciales beneficiarios de los programas, los datos de los predios y la orden de la Oficina de Instrumentos Públicos para que se registre el acto administrativo en el correspondiente folio de matrícula o que abra un folio nuevo.
Acto administrativo que debe ser notificado por aviso a los interesados conforme las reglas de la Ley 1437 de 2011. 3. Etapa de exposición de resultados, en la cual se citarán a las partes, personas interesadas y en general a la comunidad a través de medios masivos que consideren más expeditos a una audiencia pública, la cual será convocada con una antelación no inferior a 7 días, en la cual se pueden hacer parte los terceros que demuestren un interés legítimo en el asunto y tomarán el estado del proceso donde se encuentre, lo cual podrá hacer de demostrar la imposibilidad de haber asistido a la visita de campo o haberse vinculado al proceso con antelación. Esa diligencia se presentará un mapa general de los predios visitados para que las partes indiquen si están conformes con el levantamiento predial, los linderos y el área de los predios y se expondrán los resultados obtenidos respecto a la selección de pobladores rurales, comunidades, o etnias y predios para los procesos de asignación de derechos.
Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) Se podrán en dicha etapa suscribir actas de colindancias y con toda la información se realizará el informe técnico jurídico definitivo, que servirá de sustento para la decisión administrativa correspondiente. 4. Etapa de decisiones y cierre administrativo, en la que se decidirá sobre la asignación o no del derecho de propiedad una vez se verifique que los beneficiarios y sujetos que continuaban cumplimiento con los requisitos que dieron lugar a su inscripción al RESO.
Si el acto administrativo es de reconocimiento o asignación ordenará realizar el respectivo seguimiento a la adjudicación y remisión de copias de lo actuado a la Agencia de Desarrollo Rural para que dentro de sus competencias asigne recursos y preste asistencia técnica para la implementación de mejoras de los proyectos productivos para los “campesinos, campesinas, trabajadores, trabajadoras y las asociaciones con vocación agraria o las organizaciones cooperativas del sector solidario con vocación agraria y sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria, priorizando a la población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de víctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la población desplazada, que cumplan”.
El acto administrativo de cierre será susceptible de los recursos de reposición y en subsidio apelación en los términos de la Ley 1437 de 2011 y frente a dichos actos opera el control judicial ante la jurisdicción agraria mediante la acción de nulidad agraria11 y no habrá lugar a la acción de control de nulidad de que trata la Ley 1437 de 2011. 4.
Análisis del caso concreto. 4.1. Teniendo en cuenta que la presente acción de tutela tiene como finalidad discutir unos actos administrativos expedidos por la Agencia Nacional de Tierras en el marco del procedimiento único establecido en el Decreto Ley 902 de 2017, la Sala primero analizará si se cumplen los requisitos de procedencia excepcional de la acción de tutela.
Y de superar dicho análisis, la Sala continuará con el análisis de fondo. 4.1.2. Legitimación en la causa por activa 11 ARTÍCULO 39. Acción de nulidad agraria. Los particulares que, habiéndose hecho parte del Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley, objeten la legalidad de los actos administrativos definitivos expedidos, podrán demandar su nulidad ante el juez competente en los términos del presente decreto ley, para lo cual tendrán un término de cuatro (04) meses contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo.
Ante el mismo juez, cuya competencia será privativa, y con la misma acción contarán los particulares que aduzcan tener derechos reales sobre los predios sometidos a los asuntos indicados en los numerales 3, 4, 5, 6 y 7 del artículo 58 y que no hubieren comparecido al Proceso Único, caso en el cual el término será de 3 años contados a partir de la fecha de inscripción del acto administrativo en el folio de matrícula inmobiliaria, la acción podrá interponerse directamente sin necesidad de haber interpuesto los recursos pertinentes contra el acto administrativo.
PARÁGRAFO. Esta acción en cuanto a su formulación se sujetará a lo establecido para para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en la Ley 1437 de 2011 o la norma que la modifique o la sustituya, sin perjuicio de las facultades ultra y extra petita del juez competente de conformidad con lo establecido en el presente decreto ley.
Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) De acuerdo con el artículo 86 superior toda persona tendrá derecho a interponer acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, por sí misma o por intermedio de otra que actúe a su nombre, puede promover dicha acción constitucional.
Por su parte, el artículo 10 del Decreto-ley 2591 de 1991 consagró las reglas que reglamentan la legitimación en la causa por activa para el ejercicio de la acción de tutela, así: • Puede ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales. • Cuando la persona vulnerada o amenazada no ejercita de manera directa la acción, puede hacerlo por intermedio de otra, y para ello tiene varias alternativas: - Mediante la figura de agencia oficiosa, siempre que se manifieste las razones por las cuales los interesados no pueden actuar directamente. - Por medio del Defensor del Pueblo y los personeros municipales. - Por conducto de un representante judicial debidamente habilitado que debe cumplir con las condiciones básicas y fundamentales para el ejercicio de la profesión de abogado.
En el presente caso la acción de tutela se interpuso a través del abogado Eisenhower Djanon Zapata Valencia a quien le fue otorgado poder por el representante legal de la Asociación Departamental de Usuarios Campesinos de Risaralda y los usuarios asociados, quienes señalan la transgresión de los derechos al debido proceso administrativo y el acceso a las tierras, por lo que tal requisito se encuentra satisfecho. 4.1.3.
Legitimación en la causa por pasiva Nos referiremos a la aptitud legal que tiene una persona o entidad contra la cual se dirige la acción y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental. En el caso de estudio se encuentra que la Agencia Nacional de Tierras es la entidad que expidió los actos administrativos a discutir en la presente acción, por Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) lo cual, se le atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales en discusión. 4.1.4.
Inmediatez Hace referencia al término “razonable” que debe mediar entre la fecha de ocurrencia de la presunta afectación de los derechos fundamentales y su cuestionamiento en sede de tutela. Se tiene que el hecho generador del presunto desamparo es la expedición de los actos administrativos del 19 de septiembre de 2022 y la acción constitucional fue radicada, según acta de reparto, el 4 de noviembre de 2022.
Es decir, la acción fue presentada en un término razonable. 4.1.5. Subsidiariedad En vista de que la acción de tutela tiene una naturaleza residual y excepcional; se debe considerar que, por regla general, la resolución de los conflictos jurídicos cuando se trata de actos administrativos se resuelve ante la jurisdicción competente.
No obstante, como se esbozó en el fundamento normativo, en materia de actos administrativos de trámite o preparatorios existen tres reglas para que proceda el análisis de la situación fáctica, por lo cual debe establecerse si en el presente asunto se configuran las condiciones. 4.1.6. Que la acción de tutela se presente antes de proferirse el acto definitivo.
En el presente asunto, no existe decisión definitiva, pues de acuerdo con el procedimiento consagrado en el Decreto Ley 902 de 2017, la expedición de las Resoluciones 20224100261776 y 20224100261786 del 19 de septiembre de 2022, son apenas la segunda etapa que debe surtirse para la asignación de derechos contemplada en el artículo 58 ibídem.
Por lo que, en principio, se cumple con el primer criterio para analizar la acción de tutela puesta en conocimiento de esta Corporación. Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) 4.1.7. El acto de trámite debe ser producto de una actuación arbitraria o desproporcionada que transgrede o amenaza los derechos fundamentales de una persona.
Para la Sala no se evidencia ninguna situación arbitraria y desproporcionada que ponga en peligro o atente contra los derechos de las personas que hacen parte de la Asociación Departamental de Usuarios Campesinos de Risaralda, incluido los accionantes. Pues si bien se suscribió contrato de comodato el 5 de octubre de 2021 con duración de un año entre la Agencia Nacional de Tierras y dicha Asociación sobre el bien denominado “El Salado – El Triunfo” ubicado en la Vereda El Rayo en el municipio de Marsella (Risaralda) con el fin de destinar dicho bien a fines habitacionales y/o de agricultura familiar y desarrollo rural sostenible, también es cierto que en dicho contrato se estableció un plazo de ejecución, una entrega material del bien, la prohibición de la prórroga automática, como además que dicho acto jurídico en ningún caso se podía asumir con ánimo traslaticio de dominio y que los actos de los comodatarios no se considerarían de señorío o dominio.
De lo anterior, revisados los actos administrativos en cuestión, Resoluciones 20224100261776 y 20224100261786 del 19 de septiembre de 2022, se observa que la Agencia Nacional de Tierras llevó a cabo cada uno de los pasos de la fase preliminar consagrada en el Decreto Ley 902 de 2017. Es decir, se surtió la conformación de expedientes, las visitas de campo, la elaboración del informe técnico jurídico preliminar y se consolidaron los registros.
Igualmente, en los actos administrativos se indicaron las personas potenciales beneficiarias y la información de los predios. Y en su parte resolutiva se ordenaron las notificaciones correspondientes, incluyendo la comunicación y publicación del acto en la página web del municipio, o en la cartelera de la Agencia Nacional de Tierras. Faltando las etapas subsiguientes del procedimiento contemplado en la norma ibídem.
Esto es, las etapas de exposición de resultados y de decisiones y cierre administrativo. Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) En ese contexto, se puede deducir que la entidad accionada se encuentra surtiendo las fases correspondientes establecidas en la ley sin que pueda advertirse que esté desconociendo garantías mínimas que haga que esta acción de tutela resulte procedente. 4.1.8.
El acto administrativo resuelve algún asunto que se proyecte en la decisión principal En vista del acápite anterior, la Agencia Nacional de Tierras debe adelantar posterior a la expedición de las Resoluciones 20224100261776 y 20224100261786 del 19 de septiembre de 2022, la citación a las partes, personas interesadas y a la comunidad en donde pueden hacerse parte aquellos que demuestre un interés legítimo.
En dicha diligencia, se expone un mapa general de los predios, linderos y resultados obtenidos respecto de los pobladores para la asignación de derechos, lo cual se dejará sentado en el informe técnico jurídico definitivo, lo que conllevará posteriormente a la decisión sobre la asignación o no del derecho de propiedad de los beneficiarios y sujetos que cumplan con los requisitos que dieron su lugar en la inscripción en el RESO, acto administrativo donde además se establecerá el seguimiento a la adjudicación y sobre el cual pueden interponerse los recursos de reposición en subsidio apelación y podrá demandarse a través de la acción de nulidad agraria.
Bajo lo anterior y contrario a lo manifestado por los accionantes frente al señalamiento de los actos administrativos de la entidad que conllevan implícito el desalojo, para la Sala es claro que todavía no se han surtido todas las etapas del procedimiento contemplado en el Decreto Ley 902 de 2017 y que, si bien estos actos preparatorios consagran información que podrá ser tenida en cuenta para la decisión final, ello no debe ser aislado a la información o documentación que se recaude con posterioridad por la administración en las etapas posteriores, etapas en las cuales, se reitera, podrán hacerse partes aquellos que demuestren un interés legítimo.
Sin olvidar que los usuarios de la Asociación Departamental de Usuarios Campesinos de Risaralda, allegan documento que evidencia la falta de titularidad de los predios pues éstos fueron entregados en comodato por un año, no pueden Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) entonces pretender a través de la acción de tutela la suspensión o revocatoria de actos administrativos de trámite y frenar un procedimiento que está consagrado en la ley y que ha venido respetando la entidad accionada, poniendo en conocimiento de los interesados, las decisiones de trámite adoptadas, conforme lo dispone el ordenamiento jurídico.
En consecuencia, al no haberse cumplido con los requisitos de procedencia relativos la subsidiariedad, se confirmarán las sentencias de primera instancia. 5. Conclusión De los argumentos declarados en el presente asunto, se considera que las providencias proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira deben ser confirmadas en esta oportunidad, toda vez que no se satisfacen los presupuestos de subsidiariedad y, en esa medida, la tutela es improcedente.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar los fallos de tutela del 15, 22, 24 y 28 de noviembre de 2022, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Copia del presente envíese al Juzgado de origen.
CUARTO: Copia de la presente providencia, envíese al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Tutela - Impugnación Radicado: 66001-33-33-003-2022-00394-01 (A-1263-2022) ANDRES MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRIGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA «Este documento fue firmado electrónicamente y puede ser consultado con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»