PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE ENTRE EL CASCO URBANO DEL MUNICIPIO DE PEREIRA Y EL CORREGIMIENTO DE PUERTO CALDAS- frecuencia del servicio de Megabús y número de buses disponibles para el transporte/USO DE TRANSPORTE INTERMUNICIPAL – Altos costos por peaje Cerritos/ CARGA DE LA PRUEBA Del libelo introductorio, observa este Juez Colegiado que el actor popular señala como vulnerados por las entidades demandadas, los derechos colectivos de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y los derechos de los consumidores y usuarios, con ocasión de la prestación del servicio público de transporte entre el casco urbano del municipio de Pereira y el corregimiento de Puerto Caldas, especialmente en lo que tiene que ver con la frecuencia del servicio y el número de buses disponibles para el transporte por parte de Megabús S.A., aduciendo que ello deviene de las restricciones por la pandemia por COVID-19 y por el cobro de la tarifa del peaje Cerritos II, lo que considera afecta a la comunidad del corregimiento de Puerto Caldas al verse obligados a asumir un costo adicional con el pago del peaje por el uso de transporte intermunicipal para movilizarse dentro de un mismo municipio, y a limitar su movilidad ante la baja frecuencia de los buses alimentadores.
Conforme lo expuesto como hechos probados hasta ahora, es claro que el servicio masivo de transporte público ofertado por MEGABÚS en la ruta que de Pereira conduce al corregimiento de Puerto Caldas y viceversa, sí disminuyó sus frecuencias en comparación con los años 2019 y anteriores quedando demostrado que ello fue por las restricciones y la dinámica del servicio durante la pandemia por COVID-19; además, quedó demostrado que el servicio masivo de transporte no está exento del pago del peaje sino que es beneficiario de una tarifa especial equivalente al 35% del valor del peaje hasta por un máximo de 120 al día, luego de los cuales debe asumir el costo total.
Sin embargo, resulta importante señalar que no se logró demostrar una situación de vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados por la parte actora, por cuanto el material probatorio que reposa en el plenario no permite afirmar la omisión por parte de las autoridades en el control de la frecuencia de las rutas en cuestión, por el contrario, se logró demostrar por las accionadas, que estas adelantaron las actuaciones pertinentes a efectos de garantizar el servicio público de transporte aun con la baja demanda y las restricciones impuestas por el Gobierno Nacional provocadas por la pandemia por COVID-19, las que por demás ya fueron superadas como bien lo afirmaron los testigos y es de público conocimiento.
Luego, en relación con la tarifa 0 para el peaje «Cerritos II» por parte de MEGABÚS, como quedó esbozado en el acápite correspondiente, y se itera, si bien es cierto nuestro ordenamiento constitucional le confiere a los ciudadanos en general una amplia gama de derechos y garantías, también lo es que la misma Carta establece para ellos una serie de deberes y obligaciones que se encuentran determinados en el artículo 95 de la Constitución, con el objeto de lograr una convivencia social conforme a los valores y principios contenidos en las normas superiores, imperativo constitucional que debe entenderse no como una negación o restricción de las garantías que le asisten a las personas y a los ciudadanos, sino como una contribución para la obtención de los fines esenciales del Estado.
Para el caso específico del sistema masivo de transporte de pasajeros, quedó establecido que no es beneficiario de la tarifa 0 por no ser un servicio exento de contribuir al adecuado mantenimiento, operación y desarrollo de la infraestructura vial del país, aunado al hecho de que se logró demostrar que actualmente goza de una tarifa especial por cada 120 pasos al día que no utiliza en su totalidad, pues su frecuencia es de aproximadamente 64 pasos por día. Así mismo, resalta la Sala de decisión que no se demostró en el plenario que el cobro del peaje impactara en el valor del pasaje que asumen los usuarios del corregimiento de Puerto Caldas, por lo que el reclamo de los habitantes del Ref.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 2 sector sobre la disminución en la frecuencia de las rutas alimentadoras ocasionada en el cobro del peaje no tiene fundamento, ya que el afectado realmente sería el operador que presta el servicio de transporte quien debe asumir el gasto. Sobre la necesidad de demostrar la presunta vulneración, como se ha indicado, corresponde al actor popular probar los hechos en que fundamenta la demanda con el fin de lograr un pronunciamiento favorable frente a sus pretensiones.
En este sentido, el artículo 30 de la Ley 472 regula la carga de la prueba en las acciones populares. TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular Accionante: Defensoría del Pueblo Regional Risaralda Accionado: Nación – Ministerio de Transporte y otros I.
ANTECEDENTES La Defensoría del Pueblo Regional Risaralda, atendiendo a la defensa de los derechos e intereses colectivos de los habitantes del corregimiento de Puerto Caldas del municipio de Pereira, presentó demanda en ejercicio de la acción popular1 consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 1998, con el fin de que se garantice la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos que considera han sido transgredidos por la Nación - Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Vías – INVIAS, la Concesionaria de 1 La cual en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, es denominada como el medio de control de «Protección de los derechos e intereses colectivos», pero que en esta providencia va a ser llamada acción popular, dado que en la Constitución Política de 1991 así fue denominada (artículo 88).
Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 3 Vías y Peajes 2016 S.A.S. – VIPSA 2016 y MEGABÚS S.A., con fundamento en los siguientes:
HECHOS Pueden ser resumidos así2: 1. En el mes de julio del año 2020, con ocasión a una jornada de atención al ciudadano, la corregidora de Puerto Caldas, Luisa Villegas, informó a la Defensoría accionante que los habitantes de dicho corregimiento se encuentran gravemente afectados en sus derechos colectivos por la decisión de MEGABÚS de reducir la frecuencia de los buses alimentadores que los transportan desde el casco urbano de Pereira u otros lugares hasta Puerto Caldas y viceversa, pues el tiempo de espera oscila entre 30 y 40 minutos, tiempo que se incrementó con la pandemia por COVID-19, por lo que en algunas ocasiones los pobladores de este sector se ven obligados a abordar buses que vienen de Cartago (transporte intermunicipal), que tienen un costo mayor.
Así mismo, afirmó la corregidora que la reducción del número de buses alimentadores que transportan a los habitantes del sector, es consecuencia del pago excesivo de peaje «CERRITOS II» que debe asumir la empresa prestadora del servicio. 2. En virtud de lo anterior, la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda envió oficio dirigido a MEGABÚS S.A., comunicando sobre la mencionada situación y, además, solicitando informar sobre las condiciones del peaje tales como costo, frecuencia, número de buses, entre otras.
Así mismo, ofició al Ministerio de Transporte para que informara quién (sic) es la empresa encargada de la concesión del peaje «CERRITOS II», el costo del peaje para los buses alimentadores del sistema masivo de transporte público MEGABÚS que transita por allí, y finalmente, si fuere de su competencia, reducir la tarifa del peaje para estos vehículos. 3.
En atención a las anteriores peticiones, la empresa MEGABÚS S.A., en el mes de agosto, informó que el monto que deben pagar los buses alimentadores por cada 2 Doc. 01 exp dig. Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 4 paso por el peaje «CERRITOS II» es de $14.300; sin embargo, por medio de la resolución No. 0001945 del 14 de julio del 2014 se estableció una tarifa diferencial de $9.300 para los primeros 60 pasos, a partir de los cuales la tarifa será nuevamente de $14.300. 4.
Así mismo, informó la sociedad que la cantidad de buses alimentadores que prestan el servicio de transporte público es de 7, número que afirma disminuyó durante el periodo en que por la pandemia por COVID-19 el gobierno nacional decretó el aislamiento obligatorio preventivo, asegurando que el servicio se ha venido prestando todos los días desde las 5:10 a.m. hasta las 8:50 a.m., con una frecuencia aproximada de cada 22 minutos, y nuevamente desde las 3:35 p.m. hasta las 8:05 p.m., con una frecuencia aproximada de cada 30 minutos.
Igualmente, informó que la tarifa que deben pagar los usuarios de este servicio es de $2.100, monto que no es proporcional al costo que le genera a la empresa MEGABÚS S.A. transportar pasajeros hasta el corregimiento de Puerto Caldas, debido al alto costo del peaje, y que además ha generado un déficit financiero para la empresa, por lo que han realizado diversas gestiones ante el Ministerio de Transporte como ante el INVIAS con el fin de obtener la exención del pago del peaje sin que se haya obtenido una respuesta positiva frente al mencionado tema. 5.
El INVIAS informó que el recaudo de la tasa de peaje de la estación «CERRITOS II» está a cargo del consorcio VIPSA 2016, y que a través de las resoluciones No. 0001945 de julio de 2014 y 0005404 de noviembre de 2019 se ha fijado el valor del peaje, que para el año 2020 de un bus de transporte urbano de pasajeros era de $9.300, tarifas que son establecidas por el Ministerio de Transporte, por lo tanto esa entidad es la competente para responder de fondo la petición; sin embargo, teniendo en cuenta la situación presentada en el marco de la pandemia, el Director general del instituto solicitó al Ministerio de Transporte considerar de manera temporal ampliar el número de pasos a 120 para el transporte masivo MEGABÚS. 6.
El 7 de octubre de 2020, a través del oficio No. 20200060282680041, nuevamente se requirió al Ministerio de Transporte para que iniciara las gestiones y trámites administrativos necesarios para reducir la tarifa del peaje «CERRITOS II» para los buses intercambiadores del servicio masivo de transporte público MEGABÚS, o en su defecto aumente el número de pasos con la tarifa especial para los mismos, sin que a la fecha se haya obtenido respuesta alguna.
Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 5 7. La misma petición se realizó nuevamente a MEGABÚS S.A., quien a través de oficio No. D-822.2020-1 del 10 de noviembre de 2020 manifestó que como consecuencia de la declaratoria de emergencia sanitaria el servicio se redujo a 14 por día, y poco a poco ha ido aumentando, encontrándose actualmente en 31, número que igual sigue afectando a la comunidad del corregimiento de Puerto Caldas, dado que la frecuencia y los horarios en que es prestado el servicio obliga a los habitantes del sector a utilizar otros medios de transporte más costosos para movilizarse dentro del mismo municipio de Pereira, o en muchos casos realizar sus diligencias en el municipio de Cartago (Valle del Cauca). 8.
El 11 de noviembre de 2020, personal de la entidad accionante entrevistó al señor Víctor Alejandro Cano Tabares, edil del corregimiento de Puerto Caldas, quien manifestó que en la actualidad allí habitan cerca de 13.000 personas, de las cuales cerca del 30% trabajan en el casco urbano de la ciudad de Pereira, y deben utilizar diariamente el transporte público para dirigirse a sus trabajos, y el resto de la población en su mayoría tiene diferentes diligencias que realizar en el centro poblado de Pereira.
Así mismo, afirmó que otros servicios públicos como el de recolección de basuras que presta ATESA es deficiente, ya que resulta demasiado costoso prestar el servicio debido al costo del peaje. Finalmente, manifestó que las personas que habitan el corregimiento prefieren inscribir sus cédulas en el municipio de Cartago debido a su cercanía, y pueden acceder a diferentes servicios y beneficios en dicha municipalidad dado que para llegar allí no deben asumir el pago del peaje. 9.
Se entrevistó a la señora Rosalba Hernández, quien habita en el corregimiento desde hace 10 años, y su servicio de salud le es prestado en el casco urbano de la ciudad de Pereira, quien manifestó que por lo general utiliza el sistema masivo MEGABÚS semanalmente, sin embargo, por cuestiones de salud hay ocasiones en que debe utilizarlo diariamente, pero por los horarios en que se presta el servicio muchas veces se ve en la obligación de asumir el costo del transporte intermunicipal.
Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 6 10. Por su parte, el INVIAS informó que en los meses de junio y julio del año 2020 recibió por parte de la empresa MEGABÚS, el Concejo municipal de Pereira, y la Gobernación de Risaralda, solicitud formal para la exención del pago del peaje; sin embargo, INVIAS a través del oficio No. SEI GPV 23028 del 26 de junio de 2020, se negó a ello atendiendo la normatividad que en la materia existe (no detalló cual), y en su lugar solicitó al Ministerio de Transporte considerar ampliar el paso con tarifa diferencial por esta estación de peajes a 120 teniendo para ello que cumplir unos requisitos específicos, los cuales fueron radicados el 16 de octubre de 2020, sin que a la fecha se haya obtenido una respuesta. 11.
El cobro del «PEAJE II» para los pobladores del corregimiento de Puerto Caldas perteneciente al municipio de Pereira (Risaralda) ha traído problemáticas como: - La obligación de utilizar el transporte intermunicipal para movilizarse dentro del mismo municipio (Pereira). - Al no ser continua la prestación del servicio público de MEGABÚS, el tiempo de los usuarios se ve limitado. - La prestación de otros servicios se ve limitada, ya que para quien vaya a prestar el servicio se encuentra obligado a asumir un costo adicional como lo es el peaje «CERRITOS II», por lo tanto, o no se presta el servicio, se presta de manera esporádica, o el usuario tendrá que asumir un costo mayor. - Derechos fundamentales como la vida y la salud se encuentran en peligro, dado que las personas del corregimiento que requieren movilizarse se ven expuestas a no poder acceder al servicio de salud, o a acceder de manera tardía. - Los pobladores del corregimiento de Puerto Caldas se ven en la obligación de buscar trabajo en el municipio de Cartago ya que para desplazarse no deben asumir el costo del peaje. - La posibilidad de acceso a la educación pública de calidad de los pobladores del corregimiento de Puerto Caldas se ve limitada.
Todo lo anterior, afectando no solo la calidad de vida de los habitantes del corregimiento de Puerto Caldas, sino también, la economía de este grupo poblacional, e incluso del municipio de Pereira, pues muchos de ellos prefieren acceder a la oferta del municipio de Cartago, debido a su cercanía. INTERESES O DERECHOS COLECTIVOS VULNERADOS Ref.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 7 Señaló como vulnerados los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y a los derechos de los consumidores y usuarios. PRETENSIONES Persigue el actor con la presente acción: 1. Se ordene el amparo de los derechos colectivos. 2.
Como consecuencia de lo anterior, se ordene a quien corresponda la exención del pago del peaje «CERRITOS II», para el sistema de transporte público masivo que presta MEGABÚS S.A., para las rutas que cubren el recorrido desde y hacia el corregimiento de Puerto Caldas del municipio de Pereira, o en su defecto la disminución de la tarifa del peaje (tarifa especial) para este tipo de servicio sin un número limitado de pasos. 3.
Se ordene a MEGABÚS S.A., a prestar el servicio público de transporte hacia el corregimiento de Puerto Caldas de manera ininterrumpida y con una frecuencia mayor, esto es, que el servicio se preste durante todo el día con una frecuencia no superior a 30 minutos, con el fin de que los usuarios no se vean obligados a utilizar otros medios de transporte público que afecte su calidad de vida.
II. INTERVENCIONES DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS La concesionaria de Vías y Peajes 2016 S.A.S., en adelante VIPSA-20163, a través de apoderada judicial, procedió a contestar la demanda (Doc. 021 Exp. digital), precisando que los hechos no vinculan directamente a la compañía. Que la concesionaria suscribió el contrato de concesión No. 1059 de 2016, en virtud del cual tiene a su cargo las actividades de operación, el mantenimiento, la organización y la gestión total de las estaciones de peaje y de pesaje, los centros de servicios y el servicio de recaudo de las tasas de peaje en las estaciones de peaje que se encuentran a cargo del INVIAS, así como el equipamiento, el mantenimiento y la gestión total del Centro de Control Operativo del INVIAS. 3 Pág 42 archivo 01 exp dig.
Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 8 En desarrollo de las actividades a su cargo, la sociedad VIPSA 2016 no cuenta con atribuciones que le permitan la fijación, disminución o determinación de exenciones de tarifas de peaje ni para el cobro de tarifas diferentes a las previstas en las resoluciones proferidas por el Ministerio de Transporte ni para establecer la cantidad o frecuencia de tránsito de los buses operados por la empresa de transporte público MEGABÚS S.A. Propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva.
La Nación - Ministerio de Transporte (Doc. 22) contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, argumentando que las modificaciones de las tasas de peajes las autoriza el Ministerio de Transporte previo estudio económico, financiero, social y ambiental realizados y avalados por las entidades adscritas que tienen a su cargo la operación, administración y recaudo de los peajes en cada uno de los proyectos viales, que para el caso del peaje «Cerritos II» es el INVIAS, entidad a la que le corresponde determinar que no se cause un detrimento en la operación de las vías que administra.
En cuanto al cobro y/o exención de peajes en el país, las facultades legales y en especial las conferidas por el artículo 21 de la Ley 105 de 1993, así como las establecidas en el Decreto 087 de 2011, corresponde al Ministerio de Transporte emitir las disposiciones respecto de las solicitudes remitidas por las entidades adscritas que tienen a cargo los diferentes proyectos viales, que se refieren a la fijación o cobro de las tarifas de los peajes, buscando garantizar la operación en las vías nacionales, bajo un criterio de equidad fiscal.
Informa, además, que se llevó a cabo la expedición de la resolución MT 20213040001545 del 19 de enero de 2021, «Por la cual se establecen las tarifas diferenciales para las categorías I y II en la estación de peajes cerritos II», en la que se incluyó la ampliación en el número de pasos para el transporte masivo MEGABÚS S.A., solicitud que había sido realizada por la Gobernación de Risaralda, el concejo de Pereira y la misma sociedad, desde el mes de junio de 2020.
Norma, dice, que fue debidamente publicada en la página web del Ministerio de Transporte y del INVIAS, sin que se recibiera observaciones al proyecto publicado por las entidades. Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 9 Por lo anterior, afirma que se está frente a un hecho superado, situación de la que afirma es conocedor el actor popular.
Señala que el mantenimiento de las vías nacionales es sumamente costoso, los esfuerzos no son pocos los que hace el gobierno nacional para colaborar con los usuarios de las vías en reducir gastos de desplazamiento, por lo que concluye, no se presenta vulneración de derechos colectivos por cuanto se mantuvo prórroga de las tarifas diferenciales para categoría especial I y II.
Propone como excepciones las siguientes: i) Inexistencia a vulneración de derechos colectivos ii) Inexistencia de obligación por hecho superado y, iii) Insuficiencia probatoria – Carga probatoria en cabeza del accionante. El Instituto Nacional de Vías -INVIAS, presentó escrito de contestación de demanda (Doc. 23), indicando que el servicio público supuestamente vulnerado es el del transporte; sin embargo, por parte del Instituto no hay tal vulneración, pues en el sector transporte, la entidad se encarga de la infraestructura vial no concesionada, no de la operación de sistemas de transporte de pasajeros en su modos urbano o masivo, la encargada, en este caso, es la empresa MEGABÚS S.A. Hace un análisis sobre la competencia para el establecimiento de peajes, sobre los objetos e interacción de la Agencia Nacional de Infraestructura y el INVIAS, sobre la concesión y reversión del proyecto vial Pereira – La Victoria, da explicaciones acerca del contrato de concesión No. 1059 de 2016 y de la inversión de los recursos producidos por el peaje Cerritos II.
Aunado a lo anterior, hace un recuento de la atención de las solicitudes de reducción de tarifa y/o aumento de pasos con tarifa especial para los buses alimentadores de MEGABÚS S.A., precisando que la competencia para crear el peaje, la fijación de su monto y la exoneración de su pago es del legislador, siendo facultad del Ministerio de Transporte establecer tarifas diferenciales en los peajes, no del INVIAS.
Resalta que mediante memorando No. 2021114000 del 15/01/2021, la Oficina de Regulación Económica del Ministerio de Transporte en cumplimiento del numeral 9.8 del artículo del Decreto 087 de 2011, analizó y viabilizó el establecimiento de tarifas diferenciales para las categorías I y II en la estación de peaje «Cerritos II», Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 10 precisando que el trámite concluyó favorablemente con la expedición de la Resolución No. 20213040001545 del 19/01/2021, previendo que la tarifa diferencial es otorgada a MEGABÚS S.A., que tiene vinculadas rutas alimentadoras para el sector de Puerto Caldas, y para transitar por la estación del peaje «Cerritos II» hasta un máximo de 120 pasos por día calendario de 24 horas.
Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva y el hecho superado. La sociedad MEGABÚS S.A., presentó escrito de contestación de la demanda (Doc. 25), mediante el que indica que coadyuva las pretensiones 1 y 2 de la presente acción popular que ayudan a alivianar las cargas que ha sufrido el sistema de transporte masivo producto del COVID-19 bajo el principio de solidaridad, empero aclara que se opone a las pretensiones 3 y 4.
Formuló la excepción que denominó «INTERRUPCIÓN TEMPORAL DEL SERVICIO EN VIRTUD A LA PANDEMIA COVID-19». Coadyuvantes: Al proceso compareció como coadyuvante la señora Cotty Morales Caamaño, no obstante, no presentó ningún escrito formal de sus argumentos en esta etapa procesal. III. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Mediante auto del 4 de junio de 2021, se convocó a audiencia de pacto de cumplimiento para el día 28 de septiembre de 2021, declarándose fallida, teniendo en cuenta que no se formuló por las partes un proyecto de pacto de cumplimiento.
IV. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO A la convocatoria que se dio mediante auto del 01 de junio de 2022 concurrieron las partes, así: Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 11 La Concesionaria VIPSA 20164, presentó sus alegaciones finales, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda en el sentido que no existe un solo hecho concreto y probado atribuible a la empresa que pudiere eventualmente darle fundamento a alguna pretensión frente a VIPSA 2016, por lo que señala la improcedencia de la acción frente a esta accionada y depreca la declaratoria de las excepciones propuestas.
La Nación - Ministerio de Transporte5, expresó que se mantiene en los argumentos normativos y jurídicos expuestos en la contestación de la demanda, y expone el sustento constitucional y legal de la creación de los peajes en el territorio nacional para señalar que las entidades accionadas no han vulnerado el derecho de los usuarios ni ha atentado contra la moralidad administrativa ni contra la empresa MEGABÚS S.A. Además, reitera que mediante la resolución No. MT 20213040001545 del 19 de enero 2021 «Por la cual se establece tarifas diferenciales para las categorías I y II en la estación de Peaje “Cerritos II” localizada en el corredor vial Pereira La Victoria», se incluye la ampliación en el número de pasos para el transporte masivo atendiendo solicitud formulada por la Gobernación de Risaralda, Concejo de Pereira y la misma empresa MEGABUS, desde el mes de junio de 2020; se mantiene igualmente la tarifa diferencial para ciertos usuarios viales como lo especifica el acto administrativo.
La sociedad MEGABÚS S.A.6, reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda, aduciendo que durante los inicios de la pandemia COVID-19 acontecida en la vigencia 2020, la totalidad del sistema de transporte masivo de pasajeros MEGABÚS se vio afectado, siendo necesario adoptar mecanismos transitorios en el marco de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud.
En este sentido, dice, obra en el proceso como prueba documental la certificación emitida por la Dirección Operativa de MEGABÚS S.A que demuestra la disminución de la demanda del sistema de transporte y de la propia ruta No. 24 Puerto Caldas producto de la pandemia COVID -19. Precisa que MEGABÚS S.A siempre ha reconocido que sí existió un interrupción en 4 Documento 63 del Exp. digital. 5 Doc. 64 Exp.
Digital. 6 Doc. 65 Exp. Digital. Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 12 la prestación del servicio entre las 8:30 am a 3:30 pm, no obstante dicha interrupción no fue producto de la desidia, omisión, imprudencia y/o negligencia de esa entidad, sino que la misma se dio por criterios de necesidad y de razonabilidad, en la cual se prefirió optimizar la prestación del servicio durante los horarios en los cuales existía una mayor demanda del sistema en el horario comprendido entre las 5:30 pm a 8:30 am y 3:30 pm a 7:30 pm, y de esta manera proteger a la misma comunidad para evitar grandes acumulaciones de personas en la ruta alimentadora, y con ello evitar la propagación de la enfermedad.
Conforme a ello, refiere que las pruebas obrantes en el proceso dan cuenta que la interrupción del servicio tuvo su origen en un hecho irresistible y ajeno a MEGABÚS S.A; el cual una vez superado condujo a que el sistema respecto a la ruta No. 24 Puerto Caldas se restableciera conforme funcionaba con anterioridad a dicho hecho. El Instituto Nacional de Vías – INVIAS7, reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda, aduciendo que el Instituto se encarga de la infraestructura vial no concesionada, mas no de la operación de sistemas de transporte de pasajeros en su modo urbano o masivo, el cual para el desarrollo de la presente litis le corresponde a la empresa MEGABÚS S.A. V. CONSIDERACIONES 1.
Agotado el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, una vez revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y al comprender que no se da causal alguna que venga a dejar sin valor la actuación que hasta aquí se ha surtido, procede el Tribunal a decidir, en primera instancia, sobre el fondo del asunto litigado.
2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. 7 Dto. 66 Exp.
Digital. Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 13 Dentro de las características de la acción popular, se encuentra la de ser una acción principal, preventiva en la medida en que precave cuando un derecho colectivo está siendo amenazado, o restitutiva, cuando quiera que el derecho colectivo está siendo violado y se ejerce con el fin de que las cosas vuelvan al estado anterior, razones por las cuales, el inciso segundo del artículo 2 de la Ley 472 de 1998 establece que las mismas « se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible».
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-630 de agosto 24 de 2011, señaló: «( )Recientemente, a la luz de la jurisprudencia y de la doctrina en la materia, la Corte Constitucional ha sostenido que las acciones populares pueden ser entendidas “[…] como el medio procesal con el que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidad la de a) evitar el daño contingente (preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre esa categoría de derechos e intereses (suspensiva), c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa).” Uno de sus principales objetivos es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos de todas las actividades que den lugar a perjuicios para amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión, omisión o retraso en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa o los fraudes del sector financiero, por mencionar tan sólo algunos ejemplos.
Ahora bien, como lo ha indicado la jurisprudencia anteriormente, la acción popular no tiene sus especificidades y particularidades, por lo que no tiene que ser regulada de la misma manera que otro tipo de acciones similares». (Subrayado de la Sala) Del libelo introductorio, observa este Juez Colegiado que el actor popular señala como vulnerados por las entidades demandadas, los derechos colectivos consagrados en el artículo 4° literales j) y n) de la Ley 472 de 1998, que disponen: «Ley 472 de 1998 “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. artículo 4.
Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; (…) n) Los derechos de los consumidores y usuarios». Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 14 A tono con las disposiciones normativas citadas, el actor indica su vulneración con ocasión de la prestación del servicio público de transporte entre el casco urbano del municipio de Pereira y el corregimiento de Puerto Caldas, especialmente en lo que tiene que ver con la frecuencia del servicio y el número de buses disponibles para el transporte por parte de Megabús S.A., aduciendo que ello deviene de la pandemia por COVID-19 acaecida en el año 2020, y del cobro de la tarifa del peaje Cerritos II, lo que considera afecta a la comunidad del corregimiento de Puerto Caldas al verse obligados a asumir un costo adicional con el pago del peaje por el uso de transporte intermunicipal para movilizarse dentro de un mismo municipio, y a limitar su movilidad ante la baja frecuencia de los buses alimentadores. 3.
EXCEPCIONES La entidad demandada concesionaria VIPSA 2016 S.A.S., formuló la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva». Por su parte la Nación - Ministerio de Transporte propuso las excepciones de «Inexistencia a vulneración de derechos colectivos», «Inexistencia de obligación por hecho superado» e «insuficiencia probatoria – carga probatoria en cabeza del accionante».
El Instituto Nacional de Vías – INVIAS, presentó las de «falta de legitimación en la causa por pasiva» y «hecho superado». La sociedad demandada MEGABÚS S.A., formuló la que denominó «INTERRUPCIÓN TEMPORAL DEL SERVICIO EN VIRTUD A LA PANDEMIA COVID-19». Para resolver el medio exceptivo de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesto por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS y la Concesionaria VIPSA 2016, es preciso hacer alusión a la sentencia del H. Consejo de Estado, proferida el 11 de octubre de 2006, radicación 20001-23-31-000-2003-01273-01(AP), Consejera ponente Martha Sofía Sanz Tobón, en la cual se abordó el tema de la falta de legitimación en la causa pasiva, en los siguientes términos: «En cuanto a la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por la Ref.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 15 Corporación Autónoma Regional del Cesar se tiene lo siguiente: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 472 de 1998 la demanda debe dirigirse contra la autoridad o el particular cuya conducta activa u omisiva amenaza o causa agravio a los derechos colectivos, por lo tanto en la demanda debe indicarse con claridad quiénes son esas personas o autoridades.
Ahora bien, la indicación en la demanda de los presuntos responsables de la amenaza o vulneración que se aduce, no implica per se la existencia de responsabilidad pues ello es objeto de prueba que se analiza en la sentencia; de manera que la legitimación por pasiva no depende de la demostración de responsabilidad, sino que se entiende a partir de la imputación o relación que existe entre el demandado y los hechos o conductas referidos en una demanda o entre aquél y su participación real en la causa de tales hechos y conductas.
Sobre el punto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado: “La legitimación en la causa ha sido estudiada en la jurisprudencia y la doctrina desde dos puntos de vista: de hecho y material. La legitimación de hecho es la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una interrelación jurídica que nace de la imputación de una conducta en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado; quien cita a otro y le atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y le atribuye está legitimado de hecho y por pasiva desde la notificación del auto admisorio de la demanda.
En cambio la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Por tanto todo legitimado de hecho no necesariamente estará legitimado materialmente, pues sólo lo están quienes participaron realmente en los hechos que le dieron origen a la formulación de la demanda.
En la legitimación en la causa material sólo se estudia si existe o no relación real de la parte demandada o demandante con la pretensión que se le atribuye o la defensa que se hace, respectivamente. En últimas la legitimación material en la causa o por activa o por pasiva es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado.” “La imputación entonces es la atribución de unos hechos o deberes a una persona o autoridad que se estima responsable de la ocurrencia de aquellos o del incumplimiento de éstos; se trata de un presupuesto de responsabilidad, uno de sus elementos, más no la responsabilidad misma.
Por lo tanto, no es aceptable el argumento del Tribunal según el cual, en este caso, se presenta falta de legitimación por pasiva frente a CORPOCESAR por no ser la directa responsable de la producción de los residuos del matadero de Manaure. Tal afirmación implicaría que absolver a un demandado por no haberse demostrado su responsabilidad implica declarar la falta de legitimación por pasiva, lo cual carece de fundamento por las razones señaladas, máxime si se tiene en cuenta que la absolución corresponde a un pronunciamiento de fondo y la falta de legitimación, justamente, impide una decisión de esa naturaleza.» (Negrilla y subraya de la Sala).
De acuerdo a la jurisprudencia que ha quedado transcrita, para la Sala es claro que el INVIAS y la Concesionaria VIPSA 2016, están legitimadas de hecho por pasiva, dada la relación procesal que se establece entre estas y el actor popular, la cual se hace efectiva mediante las pretensiones formuladas en la demanda. Ahora bien, aspecto diferente es el hecho de que se configure o no la legitimación material, lo que conlleva necesariamente a un pronunciamiento de fondo, y en consecuencia, se declarará no probada la excepción. Ref.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 16 De igual manera, en relación con la excepción de hecho superado propuesta por el Ministerio de Transporte y el INVIAS, esta conlleva un análisis jurídico y probatorio que se realiza con el estudio de fondo de las circunstancias fácticas y jurídicas. Finalmente, frente a las excepciones de «inexistencia a vulneración de derechos colectivos» e «insuficiencia probatoria – carga probatoria en cabeza del accionante», propuestas por la Nación – Ministerio de Transporte; e «INTERRUPCIÓN TEMPORAL DEL SERVICIO EN VIRTUD A LA PANDEMIA COVID-19» propuesta por la sociedad MEGABÚS S.A., estima la Sala que no constituyen medios exceptivos propiamente dichos, por cuanto no se dirigen a atacar la pretensión mediante la formulación de un hecho nuevo que por sí solo tenga la virtud de destruir, aplazar o modificar los efectos de aquella, motivo por el cual no se declararán probadas.
4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO En el presente caso se planteó la controversia en cuanto a la prestación del servicio público de transporte entre el casco urbano del municipio de Pereira y el corregimiento de Puerto Caldas, especialmente en lo que tiene que ver con la frecuencia del servicio y el número de buses disponibles para el transporte, aduciendo que ello deviene de las restricciones por la pandemia COVID-19 y del cobro de la tarifa del peaje Cerritos II, lo que considera afecta a la comunidad del corregimiento de Puerto Caldas al verse obligados a asumir un costo adicional con el pago del peaje por el uso de transporte intermunicipal para movilizarse dentro de un mismo municipio, y a limitar su movilidad ante la baja frecuencia de los buses alimentadores.
Debe destacar la Sala que no hay simetría entre algunos hechos de la demanda y las pretensiones de la misma, por lo que se atendrá a lo determinado en las pretensiones, en vía de ejemplo se hace alusión a aspectos como la problemática de recolección de basuras, la oferta de trabajo en el municipio de Cartago, la prestación del servicio de salud en el corregimiento, lo que no fue planteado en las pretensiones ni probado durante el curso del proceso, ello para destacar que la demanda alude a unas problemáticas del sector pero el debate se concentró en lo relativo a las pretensiones formuladas.
En ese sentido, si bien el juez constitucional Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 17 tiene poderes ultra y extra petita8, tampoco se acreditó el supuesto fáctico de las otras cuestiones planteadas. Así entonces, se ocupará la Sala de Decisión de lo que es objeto de controversia, analizando los siguientes aspectos: (i) Del derecho e interés colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;
(ii) Del derecho e Interés colectivo a los derechos de los consumidores y usuarios; (iii) Competencia para el establecimiento de peajes; (iv) Inversión de los recursos producidos por el peaje «Cerritos II»; (v) Medidas sobre la prestación del servicio público durante pandemia por COVID-19; (vi) Caso concreto. 4.1. Del derecho e interés colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna Debe indicarse que el mismo tiene su fundamento en los artículos 2, 365 y 366 de la Constitución Política, bajo el siguiente tenor: «Artículo2.
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la conviven cia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.» «Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado.
Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.» 8 La facultad ultra y extra petita del juez constitucional ha sido desarrollada de manera jurisprudencial por la Corte Constitucional y conceptuada en las sentencias T-153 de 2011 y T-568 de 2013 como la facultad de: «decidir más allá de lo pedido o sobre pretensiones que no hicieron parte de la demanda».
Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 18 «Artículo 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.»”. Por tanto, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna constituye una finalidad esencial del Estado y además implica el respeto y garantía de otros derechos constitucionales tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional9: «Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente; se sujetan a un régimen jurídico especial, donde el Estado tiene un deber de regulación, control y vigilancia permanente; su régimen tarifario exige tener en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución del ingreso; pueden ser estatizados por razones de soberanía o de interés social una vez se indemnice a los particulares afectados con tal medida; su prestación será descentralizada, en tanto corresponde su ejecución a las entidades territoriales; el pago de subsidios a estratos pobres involucra recursos de la Nación y de las entidades territoriales ».
Es así como el numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley 142 de 11 de julio 199410, establece que el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, son inherentes a la finalidad social del Estado, razón por la cual debe garantizarse la adecuada prestación de los servicios públicos para la satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad.
Por otro lado, es pertinente traer a relación lo dispuesto en el artículo 365 de la Constitución Política que determina que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, el cual tiene la obligación de garantizar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Entonces, sin importar si los servicios públicos son proveídos directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares, el Estado conserva la regulación, el control y la vigilancia sobre los mismos. 9 Corte Constitucional, sentencia C-172 de 13 de marzo de 2014, M.P.: Jorge Iván Palacio. 10«Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones».
Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 19 De conformidad con el artículo 333 Superior, la actividad económica y la iniciativa privada son libres y tienen una función social que implica obligaciones, las cuales, para el caso de los prestadores públicos, están detalladas en la Ley 142 de 1994, que contempla responsabilidades para el Estado, las entidades territoriales y los particulares que prestan servicios públicos.
En relación con el Estado, el artículo 2º de Ley 142 de 1994, dispone que su intervención tiene distintos fines, dentro de los cuales se encuentran: (i) garantizar la prestación eficiente del servicio, y (ii) asegurar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios y la prestación eficiente, objetivos que se concretan a través de distintos instrumentos de intervención estatal (contenidos en el artículo 3º), tales como la función de control, inspección y vigilancia que ejerce la Superintendencia de Servicios Públicos. 4.2.
Del derecho e Interés colectivo a los derechos de los consumidores y usuarios Este derecho está consagrado en el artículo 78 de la Constitución Política y se refiere específicamente a la importancia que tiene dentro del marco del Estado Social de Derecho el respeto por el consumidor y usuario y la garantía que se da a estos de que las condiciones de calidad, cantidad, precios y forma de ofertar un producto están reguladas por entidades estatales, las vigilan y regulan la actividad de los proveedores, en función de buscar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios y consumidores.
Ahora bien, el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo en su jurisprudencia11 hace referencia a los consumidores y usuarios, como aquellos que se benefician de la competencia, la cual, les permite escoger libremente los bienes o servicios ofrecidos según sus preferencias de calidad y precio. Esa desigual relación agente económico y el consumidor, última cadena del eslabón del mercado, explica -por ejemplo- que la razón de ser del Estatuto de Protección del Consumidor (Ley 1480 de 201112), a juicio de la Corte Constitucional13, «estriba en la necesidad 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. CP. Ramiro Saavedra becerra. Bogotá, 16 de febrero de 2006. Radicado No. 15001-23-31-000-2003-01345-01. Actor: Gustavo Antonio Romero Álvarez. Demandado: Asamblea y Gobernación del departamento de Boyacá. 12 Vigencia: Modificada por las leyes 1935 de 2018, 1564 de 2012 y 1563 de 2012, y por el Decreto 2184 de 2012. 13 Sentencia C-1141/00.
MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 20 de compensar con medidas de distinto orden la posición de inferioridad con que consumidores y usuarios, por lo general dispersos y dotados de escasos conocimientos y potencialidades, enfrentan a las fuerzas de producción y comercialización de bienes y servicios, necesarios en orden a la satisfacción de sus necesidades materiales».
Ahora, pese a que el artículo 88 de la Constitución no alude expresamente a los derechos de los consumidores como susceptibles de protección por vía de las acciones populares, el Consejo de Estado ha reconocido y amparado tal derecho con base en el desarrollo de la habilitación al legislador para reconocer otros derechos de esta índole contenida en esta disposición, el literal n) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
Al respecto, el alto Tribunal ha dicho: «(…) Se trata, con todo, de una decisión legal que tiene un firme sustento constitucional. El reconocimiento que hacen los artículos 78 y 369 de la Constitución, de los consumidores y usuarios como un segmento específico de la población, al cual se reconoce un conjunto de derechos y en relación con el cual se encomienda al Estado y a los productores y distribuidores de bienes y servicios una serie de responsabilidades y deberes, envuelve una decisión del constituyente estructurante del orden constitucional económico, a la par que ofrece cobertura suficiente y explica esta determinación del legislador.
Su finalidad, en últimas, es hacer de la acción popular un canal más para la protección de los intereses de un colectivo tan significativo dentro del funcionamiento del sistema económico social de mercado instaurado por la Constitución como los consumidores y usuarios, caracterizado por su vulnerabilidad y posición de desigualdad en las relaciones de consumo.
De aquí que como ha sido señalado por la jurisprudencia de esta Sala de Decisión “los instrumentos que el ordenamiento jurídico contempla para la protección de los derechos de los consumidores, pueden ser individuales o colectivos”»14 En ese orden de ideas, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado15, se tiene que el reconocimiento de este derecho colectivo busca establecer una suerte de contrapeso a la libertad de empresa proclamada por la Carta como uno de los pilares del sistema económico, en tanto que apunta a focalizar la atención de las autoridades no solo en la promoción de la libre competencia y el eficiente funcionamiento del mercado, sino también en este segmento de la población que por sus características (desprovisto de información y conocimiento profundo del bien o servicio que se adquiere), y la posición que ocupa, carente de poder de negociación significativo en el mercado, tiende a ser la parte débil de las 14 Consejo de Estado.
Sección Primera. Bogotá, 19 de julio de 2018. Radicado No. 25000-23-41-000-2012- 00654-01. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014). Radicación número: 25000 23 24 000 2010 00609 01(AP). Actor: Hermann Gustavo Garrido Prada Y Otros.
Demandado: Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, Red Bull Colombia SAS y Ministerio de Salud. Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 21 transacciones que tienen lugar con productores, comercializadores y distribuidores de bienes y servicios. 4.3. Competencia para el establecimiento de peajes El cobro de peajes es una facultad a cargo de la Nación establecida en la Ley 105 de 1993 «Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones», en su artículo 21 modificado por el artículo 1 de la Ley 787 de 2002, establece que para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación, esta podrá establecer peajes para los usuarios de las vías y que para tal efecto se observarán los siguientes principios: «a. Los ingresos provenientes de la utilización de la infraestructura de transporte, deberán garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo. b. Deberá cobrarse a todos los usuarios, con excepción de las motocicletas y bicicletas, máquinas extintoras de incendios de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, Cuerpo de Bomberos Oficiales, ambulancias pertenecientes a la Cruz Roja, Defensa Civil, Hospitales Oficiales, Vehículos de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, vehículos oficiales del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, vehículos oficiales del (DAS) Departamento Administrativo de Seguridad (hoy Migración Colombia) y de las demás instituciones que prestan funciones de Policía Judicial. c. El valor de las tasas o tarifas será determinado por la autoridad competente, su recaudo estará a cargo de las entidades públicas o privadas, responsables de la prestación del servicio. d. Las tasas de peajes serán diferenciales, es decir, se fijarán en proporción a las distancias recorridas, las características vehiculares y sus respectivos costos de operación. e. Para la determinación del valor del peaje y de las tasas de valorización, en las vías nacionales, se tendrá en cuenta un criterio de equidad fiscal.
Parágrafo. La Nación podrá en caso de necesidad y previo concepto del Ministerio de Transporte, apropiar recursos del presupuesto nacional para el mantenimiento, operación y desarrollo de la infraestructura de transporte.» Por su parte, el numeral 6.15 del Decreto 087 de 2011, le otorga facultades al Ministerio de Transporte para «Establecer peajes, tarifas, tasas y derechos a cobrar por el uso de la Infraestructura de los modos de transporte, excepto el aéreo.» De otra parte, el artículo 1° del Decreto 2053 de 2003 define como objetivo primordial del Ministerio de Transporte, la formulación y adopción de las políticas, Ref.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 22 planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en materia de transporte y tránsito de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo.
El artículo 5 que contiene las funciones del Despacho del Ministro, entre las cuales se resalta: i) orientar, dirigir, coordinar, planificar, controlar y evaluar el cumplimiento de las funciones a cargo del Sector, en materia de transporte, tránsito e infraestructura de todos los modos (numeral 5.1); ii) definir y establecer las políticas en materia de transporte, tránsito, e infraestructura de todos los modos (numeral 5.2); iii) formular la política de regulación económica en materia de tránsito, transporte e infraestructura en todos los modos de transporte (numeral 5.4); iv) fijar la política del Gobierno Nacional para la directa, controlada o libre fijación de tarifas de transporte nacional e internacional en los modos de su competencia, sin perjuicio de lo previsto en convenios o acuerdos de carácter internacional (numeral 5.8); v) emitir, en su calidad de suprema autoridad del Sector Transporte y del Sistema Nacional de Transporte, concepto vinculante previo al establecimiento de los peajes que deban cobrarse por el uso de las vías a cargo de la Nación, los departamentos, distritos y municipios.
(numeral 5.14); y, vi) establecer los peajes, tarifas, tasas y derechos a cobrar por el uso de la infraestructura de los modos de transporte, excepto el aéreo (numeral 5.15). En cuanto a la doctrina comparada, el doctrinante Héctor Jorge Escola en su obra «Tratado Integral de los Contratos Administrativos», se refirió al peaje en el contrato de concesión, así: «148.
El peaje. Excediendo su significado común, que lo limita al simple derecho de tránsito, entiéndase por “peaje”, en el contrato de concesión de obra pública, la contribución o pago que el concesionario tiene derecho a exigir de los administrados que utilizan la obra, y cuyo cobro no depende de la voluntad o arbitrio del cocontratante, sino de lo que al respecto se haya establecido en el contrato de concesión o, en su defecto, de lo que determine la administración pública, sobre la base de los principios propios del derecho administrativo.» (Sin subrayas en el original) En este caso, cabe precisar que se presenta una situación especial referente a la concesión que tenía la ANI otorgada en el peaje «El Cerrito II» mediante el contrato de concesión GG-046 de 2004, pues de acuerdo con el oficio radicado No. 20205000220881 del 04 de agosto de 2020 suscrito por el Vicepresidente Ejecutivo Ref.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 23 de la Agencia Nacional Infraestructura – ANI, dirigido a la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda (doc. 02 pág. 21-22), el mismo finalizó el 01 de septiembre de 2019 revirtiendo esta concesión al INVIAS y en consecuencia la infraestructura de la estación del peaje en cuestión, esto es, revirtió su administración al Estado, siendo una situación sui generis, sin embargo, ello no afecta la naturaleza propia del peaje. 4.4.
Inversión de los recursos producidos por el peaje «Cerritos II» Conforme a lo descrito, la Nación está facultada para establecer, recaudar y mantener en operación los peajes. Dicha potestad es genérica para las entidades estatales del sector transporte, como es el caso del INVIAS, quien por el cobro de peajes reúne recursos y los emplea en el mantenimiento, construcción, rehabilitación y conservación de las vías a su cargo.
De acuerdo con lo estipulado en los contratos No. 948 y 964 de 2020, los recursos provenientes del peaje «Cerritos II» se invierten en actividades para garantizar la atención permanente y adecuada de la red vial nacional, tales como bacheo, parcheo y sello de fisuras; limpieza de bermas, cunetas, zanjas de coronación, encoles, descoles, canales obras de arte, puentes, lechos de ríos, cursos de agua, barandas, calzada, señales, mojones y defensas metálicas, despeje de derrumbes, rocería y desmonte manual, poda, corte y retiro de árboles, empradización manual con semillas y/o cespedones y jardinería. Adicionalmente, se contemplan la prestación de servicios relacionados con ocasión de accidentes, primeros auxilios y/o servicios médicos de emergencia, y auxilio mecánico básico a vehículos.
En armonía con las citadas normas legales es preciso señalar, como lo ha indicado el Consejo de Estado16, que si bien es cierto nuestro ordenamiento constitucional le confiere a los ciudadanos en general una amplia gama de derechos y garantías, también lo es que la misma Carta establece para ellos una serie de deberes y obligaciones que se encuentran determinados en el artículo 95 de la Constitución, con el objeto de lograr una convivencia social conforme a los valores y principios contenidos en las normas superiores, imperativo constitucional que debe entenderse no como una negación o restricción de las garantías que le asisten a las personas y a los ciudadanos, sino como una contribución para la obtención de los 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Sentencia del 18 de mayo de 2006. Radicación número: 05001-23-31-000-2002- 02098-01(AP) Actor: Darío Posada Castro. Demandado: Departamento de Antioquia y otro. Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 24 fines esenciales del Estado, a través de los cuales se les imponen ciertas conductas, comportamientos o prestaciones de carácter público con fundamento en la Constitución y la Ley.
En ese orden, el numeral 9º del artículo 95 de la Constitución Política consagra como deber de todo ciudadano contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, quedando claro que dicha carga deber ser impuesta consultando las posibilidades económicas de los contribuyentes dado que esta exigencia constitucional tiene por objeto lograr un mayor grado de redistribución de la riqueza existente en nuestro país17.
En relación con el numeral 9° del artículo 95 de la Carta, la Corte Constitucional en la Sentencia C-741/99 (M. P. Fabio Morón Díaz), sostuvo lo siguiente: « El artículo 95 de la Constitución Política, que contiene los deberes de la persona y el ciudadano, establece como uno de ellos el consagrado en su numeral 9, que les impone, a título de obligación, la de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.
Es decir, que esa norma superior consagra el principio de reciprocidad que en el Estado social de derecho rige las relaciones que surgen entre los individuos y el Estado y entre éstos y la sociedad, principio sobre el cual ha dicho esta Corporación: En la base de los deberes sociales se encuentra el principio de reciprocidad (C.N. art. 95).
La Constitución reconoce a la persona y al ciudadano derechos y libertades, pero, al mismo tiempo, le impone obligaciones. Los beneficios que representa para el individuo las relaciones conmutativas de la vida en sociedad deben ser compensados por éste a fin de mejorar las condiciones materiales y espirituales de la convivencia social y ampliar permanentemente el número de miembros de la comunidad capaces de gozar de una existencia digna (C.N. Preámbulo, arts. 1, 95, 58, y 333).
En una sociedad pobre, la justicia distributiva no puede ser solamente cometido del Estado, sino actitud y práxis de todos, mayormente de los mejor dotados. La filosofía moral que subyace al ordenamiento jurídico emerge con fuerza normativa vinculante cuando la Constitución faculta a las autoridades para exigir del individuo la superación de su egoísmo, mediante el cumplimiento de sus deberes y obligaciones (Corte Constitucional, Sentencia T-532 de 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Por tanto el deber constitucional impuesto a los ciudadanos en el artículo 95-9 de la Carta Política, tiene como fundamento el principio de reciprocidad que rige las relaciones de los ciudadanos con el Estado y entre estos y la sociedad, a fin de equilibrar las cargas públicas que estructuran y sostienen la organización jurídico-política de la cual hacen parte, para armonizar y darle efectividad al Estado Social de Derecho.
Pero dicho deber estará siempre enmarcado dentro de los principios de justicia y equidad». 17 Ibidem. Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 25 Por tanto, se puede indicar que: (i) el peaje consiste en una tasa que paga el usuario de una vía pública por su utilización, para garantizar la construcción, el mantenimiento, operación y desarrollo de una infraestructura vial, y (ii) existe el deber ciudadano consagrado en la Constitución (artículo 95.9) de contribuir a las inversiones y gastos del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad. 4.5.
Medidas sobre la prestación del servicio público de transporte durante la pandemia por COVID-19 El Ministerio de Transporte, motivado por la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental generada por el COVID-19, y en concordancia con el aislamiento preventivo obligatorio establecido mediante Decreto 457 de 202018, expidió el Decreto 482 de 2020, «Por el cual se dictan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica», mediante el cual se adoptaron las siguientes medidas para el sector de transporte de pasajeros, entre otros: - Continuidad en la prestación del servicio, pero con reducción de la oferta de operación hasta en el 50% de la capacidad transportadora autorizada para cada ruta. - Funcionamiento de las terminales de transporte, pero sin sanción en caso del cese de la oferta de operaciones de las empresas de transporte intermunicipal. - Operación de las empresas habilitadas para transporte de pasajeros, pero no habrá sanción de cancelación de las rutas por disminución del servicio autorizado en menos del 50% - Operación de los sistemas de transporte masivo, pero la oferta habilitada no podrá exceder en ningún caso el 50% de la oferta máxima de cada sistema. - Prestación del servicio de taxis únicamente ofrecido por vía telefónica o aplicaciones.
Para el caso que convoca, resulta oportuno traer a colación informe presentado por el Director Ejecutivo del Consejo Superior del Transporte19 «IMPACTO DE LA 18 «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público.». Vigencia: Derogado por el Art. 9 del Decreto 531 de 2020. 19 Consultar: https://consejosuperiordeltransporte.org/impacto-de-la-pandemia-por-covid-19-en-el-transporte- Ref.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 26 PANDEMIA POR COVID-19 EN EL TRANSPORTE INTERMUNICIPAL EN COLOMBIA», elaborado a partir cifras tomadas del Portal Logístico de Colombia, en donde se concluyó que la demanda de pasajeros disminuyó a raíz de la pandemia por COVID-19: «El servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera (transporte intermunicipal) y las empresas administradoras y operadoras de terminales de transporte terrestre automotor (terminales de transporte), se encuentran en un escenario de disminución de la demanda de servicios como consecuencia de la pandemia por Covid-19.
Los pasajeros han dejado de utilizar los servicios de las empresas de transporte por las medidas de restricción a la movilidad que ha ordenado el gobierno nacional, la falta de confianza y la crisis económica; por esta misma razón las terminales de transporte despachan menos vehículos. Todo lo anterior afecta los ingresos y amenaza la sostenibilidad de las compañías.
2. IMPACTO SOBRE LA MOVILIZACIÓN DE VEHÍCULOS Y PASAJEROS Con el fin de analizar el impacto en la movilización de vehículos y pasajeros, se desagrega la información correspondiente a los meses de junio, julio y diciembre de los años 2019 y 2020, para comparar un grupo de meses con un buen comportamiento histórico en materia de despachos de vehículos desde terminales de transporte y afluencia de pasajeros representados por junio, julio y diciembre de 2019, con los mismos meses en 2020.
(…) La movilización de pasajeros también sufrió reducciones significativas. En el mes de junio de 2019 la cifra de despachos de pasajeros fue de 11.890.388, pero para el mismo mes del año 2020 esta cifra fue de 471.949, lo que significó una reducción del 96% de pasajeros movilizados; del mismo modo el mes de julio del año 2019 los pasajeros movilizados fueron 12.678.416 en contraste con los 763.216 del mes de julio de 2020, reducción que representa 94% menos de pasajeros movilizados frente al año anterior.
En el mes de diciembre de 2020, que se enmarcó en un escenario de “nueva normalidad” con apertura de servicios de transporte intermunicipal solamente restringidos por el número de ocupantes por vehículo, los pasajeros movilizados fueron 5.794.369, mientras que en el año 2019 la cifra fue (sic) de pasajeros fue intermunicipal-en-colombia/ Ref.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 27 12.487.773, lo que significó una reducción del 54% en pasajeros movilizados en este mes. (…) A nivel nacional, se aprecia que hubo una diferencia de 838.502 vehículos despachados en temporada alta durante el periodo covid respecto al periodo pre- covid, lo cual representa una disminución de un 32% en los despachos.
En materia de movilización de pasajeros se observa una disminución de 13.403.492 de usuarios en temporada alta durante el periodo covid respecto al periodo pre-covid, lo que representó una baja del 56% en los mismos. 3. CONCLUSIONES El impacto en el sector transporte terrestre de pasajeros, tanto para las empresas de transporte como para las terminales de transporte, es altamente significativo, ya que la disminución de la demanda de servicios es considerable como consecuencia directa de las restricciones a la movilidad y los efectos económicos de la pandemia por Covid-19.
(…)» 4.6. Caso concreto Del libelo introductorio, observa este Juez Colegiado que el actor popular señala como vulnerados por las entidades demandadas, los derechos colectivos de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y los derechos de los consumidores y usuarios, con ocasión de la prestación del servicio público de transporte entre el casco urbano del municipio de Pereira y el corregimiento de Puerto Caldas, especialmente en lo que tiene que ver con la frecuencia del servicio y el número de buses disponibles para el transporte por parte de Megabús S.A., aduciendo que ello deviene de las restricciones por la pandemia por COVID-19 y por el cobro de la tarifa del peaje Cerritos II, lo que considera afecta a la comunidad del corregimiento de Puerto Caldas al verse obligados a asumir un costo adicional con el pago del peaje por el uso de transporte intermunicipal para movilizarse dentro de un mismo municipio, y a limitar su movilidad ante la baja frecuencia de los buses alimentadores.
Bajo este contexto, para poder determinar si existe alguna acción u omisión respecto de los deberes que tienen las entidades demandadas, para garantizar los derechos colectivos invocados como vulnerados en el sub judice, es indispensable Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 28 el examen de los elementos probatorios obrantes en el plenario, los cuales demuestran lo siguiente: En el mes de julio de 2020, la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda ofició a MEGABÚS S.A., al Ministerio de Transporte y al INVIAS (doc. 2 pág. 3-24), solicitando información sobre el monto que debe pagar cada bus alimentador cuando transita por el peaje «Cerritos II», el número de buses que hacen el recorrido desde el caso urbano de Pereira hasta el corregimiento de Puerto Caldas, la frecuencia de estos buses, el valor del pasaje que pagan los usuarios de esta ruta, la procedencia de reducir las tarifas del peaje para los buses intercambiadores de MEGABÚS. En atención a las anteriores solicitudes, el INVIAS manifestó mediante oficio calendado 19 de agosto de 2020, que se mantiene una tarifa diferencial para el servicio masivo de transporte MEGABÚS equivalente a $9.300, y está sujeta a un número máximo de 60 pasos diarios.
De igual manera informó que la concesión del recaudo de la tasa del peaje está a cargo de dicho instituto a través del consorcio VIPSA 2016 (doc. 25-26). De otro lado, se encuentra que mediante la Resolución No. 0001945 del 14 de julio de 2014 expedida por el Ministerio de Transporte, se establecen las tarifas especiales de peaje en la estación «Cerritos II» del corredor vial Pereira - La Victoria, en donde se determinó que la tarifa especial en la categoría I será otorgada para MEGABÚS, que tiene vinculadas rutas alimentadoras para el sector de Puerto Caldas (art. 10), de igual manera, que este beneficio de transitar por la estación de peaje en mención, es hasta un número que no supere los 60 de TPD (parágrafo 5 ibidem) (doc. 2 pág. 32-41).
Posteriormente, a través de la Resolución No. 0005404 del 01 de noviembre de 2019, se prorrogaron las tarifas diferenciales para la categoría I de peaje «Cerritos II» Mediante oficio calendado 07 de diciembre de 2020 (doc. 2 pág. 69), el INVIAS informó que, en virtud de la finalización del contrato de concesión GG-046 de 2004, la ANI revirtió al INVIAS la Infraestructura de la estación de peaje «El Cerrito II», quien una vez recibido el peaje ve la necesidad de mantener las tarifas diferenciales con las que contaba, razón por la cual y a pesar de que la resolución que dio origen Ref.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 29 a las mismas otorgaba el beneficio hasta el término de la concesión, se prorrogó el beneficio a través de la Resolución 5404 de 2019. Por otra parte, se encuentra en el documento 21 página 211, circular externa No. 001 del 13 de enero de 2021 expedida por el INVIAS, mediante la cual informa sobre la actualización de las tarifas a cobrar durante el periodo comprendido entre el 16 de enero de 2021 y el 15 de enero de 2022, en las estaciones de peaje a cargo de dicho instituto, entre estas y para la categoría I, la del peaje de cerritos II por un valor de $12.700.
Por su parte, el Ministerio de Transporte expidió la Resolución No. 20213040001545 del 19 de enero de 2021, «Por la cual se establece tarifas diferenciales para las categorías I y II en la estación de Peaje “Cerritos II” localizada en el corredor vial Pereira – La Victoria» (doc. Pág. 13 y ss.), a través de la cual estableció como tarifa diferencial para vehículos de servicio público de transporte intermunicipal y/o masivo, pertenecientes a empresas de transporte público vinculadas a los Sistemas integrados de Transporte Masivo del Área Metropolitana de Centro Occidente, un valor de $9.400, quienes podrán transitar por la estación de peaje en mención hasta un número máximo de 120 pasos por día calendario de 24 horas.
Sobre los motivos que dieron origen a esta modificación, el INVIAS aportó oficio del 15 de octubre de 2020 dirigido al Ministerio de Transporte, mediante el cual rendía concepto de viabilidad a fin de ampliar los pasos de 60 a 120, para la tarifa diferencial para la categoría especial I de que trata el parágrafo 5 del artículo 10 de la Resolución No. 1945 de 2014 (doc. 24 archivo «PRUEBAS INVIAS 2020- 571>OFICIO 804 DE 2021»), entre las razones que dio el Instituto, se indicó que: «10.
(…) mediante oficios con radicado INVÍAS Nos. 40465, 40467 y 40469 del 12 de junio de 2020, el Concejo Municipal de Pereira, la Gobernación de Risaralda y la Empresa MEGABUS, respectivamente, solicitan de manera unísona que se conceda la exención del cobro de peaje a los vehículos que prestan servicio público de transporte intermunicipal y/o masivo, pertenecientes a empresas de transporte público vinculadas a los Sistemas Integrados de Transporte masivo del Área Metropolitana de Centro Occidente, MEGABUS, en razón a las situaciones generadas por la Pandemia del COVID-19, indicando que se ha golpeado severamente la industria del transporte público, y que para el caso de MEGABUS S.A. el pago de peaje genera un déficit del 35% sobre el equilibrio económico, debido a la baja demanda por las restricciones de aislamiento, situación que se ahonda por la poca capacidad de pago de quienes utilizan esa ruta, o, por el contrario, considerar el aumento de pasos con tarifa especial con lo que actualmente cuentan los vehículos del Sistema de Transporte Masivo del Área Metropolitana Centro Occidente – MEGABUS, de 60 pasos/día con tarifa diferencial a 120 pasos/día. Ref.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 30 (…) De acuerdo con el análisis financiero realizado por nuestro contratista Concesionario de recaudo de peaje, y lo manifestado en el numeral 10 de este oficio, en atención a que el aumento de pasos / día para los vehículos del sistema MEGABUS no genera impacto en el modelo económico del contrato de concesión vigente, se considera que la adopción de dicha medida es procedente dado que no impacta negativamente en el recaudo, ni en la modelación financiera del contrato de concesión, aunado a que por el contrario se impactará positivamente en el sentido socio económico, conforme lo manifestado por la comunidad a través de la Gobernación de Risaralda y del Concejo de Pereira, en sus oficios presentados ante el Instituto mediante radicados 40467 y 40465 del 12 de junio de 2020, toda vez que la empresa MEGABUS podrá ampliar la frecuencia de sus recorridos cubriendo la demanda de usuarios, reduciendo así los tiempos de espera para sus desplazamientos, lo cual contribuirá a mejorar la prestación del servicio garantizando en gran medida la movilidad a la mayoría de ciudadanos que necesitan del servicio, en virtud a que actualmente la oferta de buses no cubre la demanda total debido a la reducción de la capacidad en el transporte de pasajeros, como consecuencia de la implementación de normas de bioseguridad, que obligan a desarrollar medidas necesarias que garanticen el aislamiento preventivo, limitando la posibilidad de trasladar el aumento en los costos de operación al usuario final.» Por otra parte, reposa certificación expedida por MEGABÚS sobre la «”Demanda promedio de pasajeros Día hábil - Ruta Puerto Caldas” y “Demanda promedio de pasajeros Día Hábil – SISTEMA MEGABÚS” (Doc. 25 pág. 21-22): Ref.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 31 De lo anterior se observa una disminución significativa en la demanda del transporte masivo durante el año 2020, especialmente durante los meses de marzo a diciembre en comparación con los meses de enero y febrero. Aunado a lo anterior, se encuentra en el dosier que, en virtud del convenio empresarial de rutas asociadas para la prestación del servicio de la ruta Puerto Caldas celebrado el 16 de septiembre de 2020 entre MEGABÚS y Líneas Pereiranas S.A., Transportes SERVILUJO S.A. – Transporte Metropolitano Perla del Otún S.A., Urbanos Superbuses Ltda., Cooperativa Urbanos de Pereira, Cooperativa San Fernando y Transportes Urbanos Cañarte (Doc. 25 pág. 23 y ss.), MEGABÚS elevó solicitud ajuste plan de servicios alimentación Ruta Asociadas Puerto Caldas por incremento de demanda con base en las siguientes consideraciones: «En atención a la evolución de crecimiento de la demanda de usuarios ocasionado por la flexibilización de cada uno de los sectores de la economía, dados por el Gobierno Nacional y local (con ocasión de la declaratoria de emergencia), que se traducen en aumento de la movilidad de pasajeros, así como por diferentes solicitudes de usuarios, incluyendo la “ACCION POPULAR DE LA POBLACION RESIDENTE EN EL CORREGIMIENTO DE PUERTO CALDAS”, que requiere implementar servicios en periodos de tiempo hoy no cubiertos por el sistema MEGABÚS, el Ente Gestor del sistema MEGABÚS, solicita comedidamente la implementación del ajuste del servicio de la ruta Puerto Caldas (…)» Ahora bien, de la prueba testimonial se advierte lo siguiente: - El señor Víctor Alejandro Tabares Cano (Edil del corregimiento de Puerto Caldas) manifestó que la problemática del corregimiento es que durante pandemia las rutas que enviaba MEGABÚS al corregimiento disminuyeron, eran varias rutas que pasaban cada 40 o 50 minutos, pero ya solamente pasaban en el transcurso del día, desde las 5:50 a.m. hasta las 8:00 a.m., luego volvía desde las 3:30 p.m., hasta las 7:30 p.m., ello a raíz de la pandemia por COVID.
Sobre las consecuencias derivadas de la disminución de la frecuencia de las rutas de MEGABÚS, el testigo manifestó que lastimosamente muy pocas personas trabajan a zonas cercanas al corregimiento, por lo que tienen que desplazarse a la ciudad de Pereira en horarios desde las 6:00 am, y el servicio de MEGABÚS sirve para llegar a su trabajo; hace referencia también a personas que deben ir a Pereira a citas médicas con especialistas o atención especializada, y con ese horario muchas veces no podían llegar a tiempo o regresarse a su casa a almorzar, no Ref.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 32 podían quedarse a esperar a que pasara «el Mega», entonces debían optar por otro medio de transporte. Sobre el tiempo que se demora un vehículo de Puerto Caldas a Pereira, señaló que son 32 km y se demora de 40 a 45 minutos según el trancón que haya en el momento. Ante la pregunta de las condiciones sociales del corregimiento, declaró que esta es una zona más rural que urbana, la condición económica es de estrato 1 o 2 máximo.
Sobre las instituciones del Estado o EPS que prestan servicios de salud dice que ninguna, que muchos están afiliados al SISBEN, y que si requieren atención en salud asisten a Barrios Unidos o a la Nueva Eps que son «cercanas a los hospitales del corregimiento». Ante la pregunta de si Puerto Caldas está más cerca de Cartago que de Pereira, lo afirma, y agrega que la inconformidad que siempre han tenido como comunidad es que la población tiene conocimiento del contrato del peaje de Cerritos que se ha prorrogado por 10 años, pero que no saben si se pueda trasladar para otro lado donde personas del corregimiento aledañas a Cartago se puedan beneficiar.
Al ser interrogado sobre cómo funcionaba MEGABÚS antes de la pandemia, informa que tenía una frecuencia de 25 a 30 veces, desde las 5:10 hasta las 7:30 pm, durante el COVID hubo una modificación de 5:30 a 8:30 y de 3 a 7:30 pm. Que en estos momentos se hicieron unos cambios y está pasando la ruta desde las 5:50 todo el día, con una frecuencia de 30-40 minutos aproximadamente.
Y que a la fecha ya se normalizó el servicio, pero que en la mañana hay unos turnos que hacen falta, pues antes se prestaba el servicio desde las 5:10 am, lo que permitía que las personas llegaran temprano a su trabajo. Al ser interrogado sobre qué falta para que quede solucionado el problema, señala que en este momento la comunidad se siente satisfecha porque ya han vuelto y dado más rutas, pero que si se requiere otra ruta que preste el servicio desde las 5:10 porque en este momento muchas personas que utilizan la ruta de las 5:50 am, llegan tarde a su trabajo.
Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 33 Dice el testigo que esta problemática se presentó a raíz del COVID, cuando se redujo el tema de las rutas. - El señor Ramón Elberto Lobo Arias, manifestó que labora para el INVIAS en la coordinación del grupo de peajes. Indicó que el peaje estuvo afectado por un proyecto de concesión Pereira – La Victoria, pero que actualmente la infraestructura revirtió a la Nación a cargo del INVIAS, que contaba con unas tarifas especiales para MEGABÚS hasta completar 60 pasos al día luego de lo cual dejaba de operar la tarifa especial y operaba la tarifa plena, a marzo de 2022 la tarifa plena para vehículos de categoría I es de 13.400 y la tarifa especial es de 2.900, para la categoría II es de 15.300 y la diferencial es de 9.900.
Al ser cuestionado sobre si los habitantes de Puerto Caldas tienen tarifa diferencial señaló que sí, que la tarifa especial es de 2.900 para los residentes que frecuentemente tengan que pasar por el peaje; es una tarifa que puede ser utilizada al día en dos oportunidades, si vuelve a pasar al peaje debe pagar la tarifa plena. Sobre el mecanismo y censo para los beneficiarios de esa tarifa diferencial, manifestó que eso se hizo al momento de recibir el peaje de la ANI, señalando que se recibió con un acto administrativo que ya contemplaba esa tarifa diferencial y el INVIAS siguió con ese mecanismo comoquiera que fue producto de concertación con la comunidad, las autoridades locales y departamentales, con la diferencia de que en el año 2021, por solicitud de la Gobernación, del Concejo, de la comunidad y de MEGABÚS, se amplió el número de pasos del sistema de transporte masivo de pasajeros que pasó de 60 a 120 pasos al mes para transitar por el peaje con la tarifa diferencial.
De igual manera, en cuanto a la tarifa diferencial para los residentes del corregimiento de Puerto Caldas. Sobre el aumento de la frecuencia de rutas por parte de MEGABÚS, y la disminución de la tarifa al tener tarifa diferencial, al ser cuestionado el testigo sobre cómo se afecta el recaudo en cuanto al monto que se deja de recibir por parte del peaje, puntualmente de que «si eso significa que la remuneración del concesionario se disminuye y tendría que aumentar el tiempo de la concesión, o cómo se soluciona entonces ese desbalance», respondió que es exactamente lo dicho, entre menos ingresos percibe el concesionario menos retribución tiene por efectos de ese ingreso y como consecuencia el plazo del contrato se aumenta.
Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 34 Al ser cuestionado sobre el propósito de los peajes y el dinero recaudado de ellos, indicó que la Ley 105 de 1993, establece que los recursos del peaje deberán ser invertidos por lo menos el 50% en la infraestructura que los genere y el 50 restante en el área de influencia del peaje, adicionalmente, cada ley general de presupuesto establece complementario a ello una designación especifica que para la fecha es el artículo 70 de la Ley 2159 de 2022, que decreta el presupuesto de rentas y recursos del capital, que complementario a lo establecido en la Ley 105, establece que los recursos del peaje recaudados en peajes de la red vial no concesionada, serán invertidos por el INVIAS en la rehabilitación, conservación y mantenimiento de la vía objeto del peaje y cuando esta cumpla con los estándares técnicos los recursos remanentes podrán usarse para las vías no concesionadas en él o en los departamentos que originan los recursos.
Para el caso, el peaje Cerritos II al estar ubicado en la vía que de Pereira conduce a Cartago, toca en su gran mayoría al departamento de Risaralda y una parte al departamento del Valle para la habilitación de esa vía. Sobre si actualmente hay proyectos a desarrollar con lo recaudado por el peaje Cerritos II, indicó el testigo que sí hay actualmente un proyecto muy grande que se llama «Vías del Samán», que su única fuente de financiación serán los recursos que va a generar durante los próximos 20-25 años el peaje de Cerritos II; es un proyecto muy grande a muchos años.
Sobre quiénes pueden acceder o solicitar tarifas especiales y/o diferenciales, manifestó que esas tarifas están previstas para los usuarios de vehículos que hacen parte de la categoría I, especialmente automóviles, camperos y camionetas de servicio particular, y de la categoría II, los vehículos de servicio público, de transporte intermunicipal pertenecientes a empresas de transporte público vinculadas a los sistemas de transporte integrados al transporte masivo del área metropolitana de centro occidente, las personas propietarias o locatarias de vehículos particulares domiciliados en el área de influencia comprendida entre la estación de peaje Cerritos II, y el río La Vieja, y para la categoría II, a MEGABÚS S.A., que tenga vinculadas rutas alimentadoras para el sector de Puerto Caldas y según convenio interempresarial con empresas de transporte público.
El área de influencia es la contemplada en la Resolución 1945 de 2014 expedida por el Ministerio de Transporte, quien es la autoridad competente para establecer estaciones y tarifas de peaje en vías a cargo de la Nación, departamentos o Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 35 municipios, cualquiera sea la naturaleza de la vía, a través de la emisión de un concepto vinculante.
Al ser cuestionado sobre el aumento de pasos de 60 a 120, precisó que esos pasos son diarios, informando que MEGABÚS no llega a los 120 pasos al día, no está utilizando el cupo total, ante lo cual precisa: «supongo de acuerdo con las frecuencias que utiliza no ha necesitado generar más pasos adicionales». - El ingeniero José John Gálvez Mejía, quien labora para la sociedad MEGABÚS, manifestó que la pandemia por COVID-19 golpeó a todas las economías y por mandato del Gobierno Nacional hubo una contención de los usuarios, y eso obligó a que el transporte contuviera la oferta de vehículos, en esa época, desde marzo de 2020, empezó a disminuirse la oferta dado que la demanda no era suficiente y por ende el ente gestor y coordinador acordó con las empresas del transporte en general, no solo la ruta a Puerto Caldas, disminuir las frecuencias y también los horarios del sistema MEGABÚS. Además, dice el testigo, de que los horarios se vieron perjudicados también por la falta de combustible, lo que hizo que la ruta no funcionara, dice que de eso fue testigo hasta la misma ciudadanía, también lo del orden público.
Y que poco a poco el servicio se ha normalizado dado que las medidas se han ido flexibilizando, han disminuido las condiciones del aislamiento. Precisa el testigo que antes de la pandemia el sistema venía con una frecuencia alta, de 64 pasos, y hubo que disminuirlo a 7, donde hubo veces en que no se prestó el servicio ante las condiciones anteriormente señaladas, pandemia, paro, orden público, gasolina, llegando a 0 la oferta pero que una vez se fueron liberando las economías y las dinámicas por la inmunidad del rebaño, se fueron prestando mayores frecuencias, pasaron de 7 frecuencias a 14, 21 a 38 que hay hoy día pues la gente se ha vuelto a transportar.
Ante la pregunta de cómo eran las frecuencias antes del año 2020 y de manera posterior, indicó que antes se prestaban 54 servicios, pasando 115 o 114 veces por el peaje, movilizando 1.800 pasajeros al día aproximadamente, que se movilizaban en el año 2019 y principios del 2020 y hoy día a marzo de 2022, en 32 servicios 1.000 pasajeros día aproximadamente.
Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 36 Al ser cuestionado sobre la disminución de usuarios, señaló que ello obedece a la pandemia, y que no se ha regresado a cifras como las del 2019 dado que todavía hay un número de pasajeros que trabajan de manera virtual, o personas que resolvían el transporte de otra manera, como paso del peaje en motocicleta.
Indica, además, que hay más frecuencias en hora pico, desde las 5:00 am hasta las 7:30 am, que la curva va disminuyendo, y tipo 11:00 am vuelve y se incrementa un poco el servicio, luego baja entre las 2:00 y 4:00 de tarde, y a partir de las 4:20 vuelve y levanta la curva, hasta llegar al cierre. Que el servicio de MEGABÚS tiene frecuencias desde las 5:00 am, el vehículo sale antes de las 5:00 y tiene cierre casi hasta las 8:00 pm, horario que varía el domingo cuando la ruta empieza a las 5:30 am; que el cierre se da antes del horario habitual de cierre del transporte masivo por la longitud del viaje, explicando que el vehículo tiene que recorrer una distancia de 30 kilómetros y el ciclo en tiempo es de casi 90 minutos, y por eso se cierra la ruta una hora antes.
Sobre si MEGABÚS ha hecho un estudio sobre los habitantes del corregimiento de Puerto Caldas que utilizan la ruta a Pereira y viceversa, refiere que sí existe desde el año 2012, pues anteriormente que no existía la ruta, este servicio tenía transporte entre 2 o 3 veces en el día, antes era un corregimiento aislado, pero por los requerimientos de la comunidad, personas de estratos bajos, muy trabajadoras, en la ciudad, demandan mucho ese servicio, entonces ante la demanda del servicio de transporte se identificó el tipo de usuario, identificando a muchas personas de Cartago que utilizan el sistema y cruzan el puente a pie.
Que se hizo el estudio, concluyendo que la mayoría de los usuarios que se desplazan a Pereira es por cuestión de trabajo entre semana, y los fines de semana para turismo, ese es el tipo de actividad y el perfil de los usuarios. Al ser interrogado de cómo impacta la tarifa de peaje al servicio que presta MEGABÚS, señaló que la tarifa y el cálculo de remuneración a los operadores a la fecha se tiene en 3.250 pesos, lo que paga el ente gestor (MEGABÚS), quien es un filtro, al operador; que la tarifa se paga en función de los gastos fijos y variables, esa tarifa la paga el usuario, el número de pasajeros por el costo de la tarifa.
Esa tarifa a hoy es 2.350 pesos, pero MEGABÚS reconoce al operador 3.250 pesos sacando la diferencia de otras cuentas donde tiene superávit, ya que los costos que genera la ruta Puerto Caldas – Pereira, superan los ingresos de la misma ruta. Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 37 Dice el testigo que MEGABÚS no presta el servicio de manera directa en esta ruta, sino que se hace a través de las empresas del transporte público colectivo, y el ente gestor lo que cumple es un papel regulador, debido a un convenio de colaboración empresarial entre las 7 empresas de transporte colectivo que operan en el área metropolitana.
Al ser cuestionado sobre cómo se fijan las frecuencias, indica que se hace en función de las necesidades de viaje, también del día y de perfil que tiene el ente gestor que tiene de la demanda, a qué hora se desplazan la mayoría de usuarios, hasta qué hora suelen ir sus actividades, y del día a día, de donde sale el perfil de los usuarios.
Al ser cuestionado sobre cómo se obtuvo el número de pasajeros que anteriormente refirió en 1.000 usuarios, manifestó que sale de los mismos conteos que se hace de los vehículos, que tiene unos equipos conocidos como torniquetes, y las validaciones se hacen con una tarjeta conocida como tarjeta inteligente sin contacto, y en la medida en que el usuario registra su tarjeta en el torniquete, queda registrado también el pasaje y obviamente se contabiliza como un pasajero que ingresó, datos que llegan de manera diaria al ente gestor, y así se refleja el número de pasajeros que se tiene día a día, y a la fecha puede variar en días festivos.
Durante las vigencias 2020-2021 el sistema de transporte masivo se vio afectado y hubo días que no hubo servicio por pandemia, días que se vio afectado el servicio por vandalismo, por falta de combustible, hasta que se fueron liberando los desplazamientos. Hace énfasis en que en época de la pandemia cayó la demanda ostensiblemente, se crearon unos hábitos de teletrabajo por restricciones y por cultura, pues afirma que hoy día parece que a pesar de que las economías ya están liberadas, se creó una cultura de teletrabajo y eso afecta la demanda, además de que las personas recurren a otro tipo de transporte.
Que hoy se tiene una frecuencia de 30 minutos en la hora valle (7:30 a 11 am), y de y de 18 minutos en la hora pico (5:00 a 11 am y de 4:30 a 8:00 pm), servicio que en la actualidad se presta de manera continua con los intervalos de frecuencia, como en las horas no pico, esto quiere decir, el servicio está acoplado a las horas de demanda por ser un servicio tan costoso.
Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 38 Señala que actualmente se tiene una tarifa diferencial de 120 pasos, y que es una estipulación legal determinar qué vehículos tienen 0 pago, y la única exención que tiene el transporte masivo es del 35%, que para MEGABÚS mejorar el servicio lo mejor es que no haya peaje, pero que se han hecho las gestiones pertinentes para llegar a la tarifa diferencial.
Afirma el testigo que no es suficiente la tarifa diferencial que actualmente tiene el gestor, que es del 35%, porque todavía tiene ingresos negativos, que si se aumentan las frecuencias y se mantiene este diferencial no puede comportarse con el costo de una tarifa especial, porque está trabajando a pérdida. Al ser cuestionado sobre la contradicción que hay entre lo dicho por el edil de que el horario empieza de las 5:50 y el mismo testigo que dice que empieza a las 5:00, este informa que el vehículo sale de Pereira a las 5:05 y es lo que se demore en llegar a Puerto Caldas, por eso allá no llega a las 5:00 am en punto, que antes pernoctaban algunos vehículos allá pero eso implica también más gastos, y por eso inicia el recorrido desde Pereira.
Sobre si es posible que se garantice el primer servicio a las 5:10, indicó que si ese primer servicio no se viene completo, no hay eficiencia del servicio, que a las 5:00 am no va a estar full (sic) el servicio, y que ahora se tiene en ese horario por la misma dinámica, los monitoreos, que desde su experiencia, actualmente es más la frecuencia en las tardes, que un vehículo más temprano no garantiza más movilización de pasajeros, pero que de todos modos hay un compromiso de revisar para determinar si puede haber un ajuste del horario.
Por último, afirma el declarante que el horario que se maneja actualmente, salió de la misma comunidad y que a la fecha la ruta va al corregimiento 64 veces por día. - Finalmente, la testigo Luisa Villegas (Corregidora de Puerto Caldas y quien expuso la problemática del servicio de transporte masivo ante la Defensoría), manifestó que tuvieron unos meses donde se presentó reducción de las frecuencias de las rutas de MEGABÚS en Puerto Caldas, que en ese entonces se solicitó en varias reuniones que se restableciera la frecuencia pero que a la fecha nuevamente se aumentaron las rutas y las frecuencias, lo que ha generado un beneficio para la comunidad.
Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 39 Al ser interrogada sobre cuál era el problema, si el aumento de las frecuencias o que era el servicio no se prestaba desde las 5:00 am, la testigo respondió que las frecuencias, ya que estas no eran como usualmente lo han sido, y las personas debían esperar más de una hora para el servicio, lo que obligaba a que las personas tuvieran que acceder a rutas intermunicipales, o los mal llamados «moto ratones» quienes los subían hasta el peaje, siendo el servicio intermunicipal más costoso.
Sobre si algún residente le manifestó algo en particular sobre problemas por la baja frecuencia de la ruta a Pereira, afirmó que fueron muchos los que se acercaron a su oficina para comentarle situaciones particulares, por ejemplo el trasbordo que debían hacer en el peaje, lo que afecta a los adultos mayores quienes asisten a citas médicas a Pereira, explicando que ese trasbordo en alguna época se debió al cobro excesivo del peaje, pues MEGABÚS aducía que por el sobrecosto no podían pasar el peaje, lo que obligaba a los usuarios a bajarse en ese punto y subirse a otro transporte después del peaje.
Al ser interrogada sobre si desde el momento en que recibió las quejas de la comunidad, a la fecha, falta algo por mejorar, esta manifestó que en la actualidad las rutas y el horario ya aumentaron, lo que beneficia a la comunidad, pero pregunta si cabe la posibilidad de que esta ruta ingrese por una parte diferente a la parte posterior del corregimiento, aunado al mejoramiento de los paraderos.
Sobre el primer recorrido, señala que empieza a las 5:00 o 5:20 am. Que se entiende que por tema de pandemia todo cambió, pero que actualmente eso ya fue subsanado. El señor agente del Ministerio público preguntó a la testigo la conexión que hay entre el costo del peaje con el servicio, precisando que, ¿si esos trasbordos fueron consentidos o fue una decisión de MEGABÚS para abaratar costo de operación? A lo que respondió la testigo que en su momento se socializó y la comunidad no estuvo de acuerdo, pero finalmente se aceptó por la necesidad del servicio, sin embargo, ello solo fue durante pocos días.
La testigo manifestó que no es usuaria del sistema y se ha enterado a través de las quejas que presenta la comunidad a su despacho. Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 40 Conforme lo expuesto como hechos probados hasta ahora, es claro que el servicio masivo de transporte público ofertado por MEGABÚS en la ruta que de Pereira conduce al corregimiento de Puerto Caldas y viceversa, sí disminuyó sus frecuencias en comparación con los años 2019 y anteriores quedando demostrado que ello fue por las restricciones y la dinámica del servicio durante la pandemia por COVID-19; además, quedó demostrado que el servicio masivo de transporte no está exento del pago del peaje sino que es beneficiario de una tarifa especial equivalente al 35% del valor del peaje hasta por un máximo de 120 al día, luego de los cuales debe asumir el costo total.
Sin embargo, resulta importante señalar que no se logró demostrar una situación de vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados por la parte actora, por cuanto el material probatorio que reposa en el plenario no permite afirmar la omisión por parte de las autoridades en el control de la frecuencia de las rutas en cuestión, por el contrario, se logró demostrar por las accionadas, que estas adelantaron las actuaciones pertinentes a efectos de garantizar el servicio público de transporte aun con la baja demanda y las restricciones impuestas por el Gobierno Nacional provocadas por la pandemia por COVID-19, las que por demás ya fueron superadas como bien lo afirmaron los testigos y es de público conocimiento.
Ahora, resulta oportuno hacer alusión a la manifestación hecha por el señor Víctor Alejandro Tabares Cano (Edil del corregimiento de Puerto Caldas) de que se contemple la posibilidad de trasladar el peaje para otro lado donde personas del corregimiento aledañas a Cartago se puedan beneficiar, de cara a este argumento, la Sala considera que el tema del cobro o levantamiento del peaje «Cerritos II», como pretensiones de una acción popular ya están en conocimiento de esta jurisdicción, inclusive fallándose en primera instancia por esta Corporación20.
Y además señalarse que, aquella no es una pretensión que se deriva del escrito de demanda. Luego, en relación con la tarifa 0 para el peaje «Cerritos II» por parte de MEGABÚS, como quedó esbozado en el acápite correspondiente, y se itera, si bien es cierto nuestro ordenamiento constitucional le confiere a los ciudadanos en general una amplia gama de derechos y garantías, también lo es que la misma Carta establece 20 Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Sala Tercera de Decisión. MP. Leonardo Rodríguez Arango. Sentencia del 30 de septiembre de 2020. Radicación No. 66001-23-33-000-2020-00012-00. Actor: Carlos Arturo Alzate Bedoya. Accionada: Nación – Ministerio de Transporte y otros. Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 41 para ellos una serie de deberes y obligaciones que se encuentran determinados en el artículo 95 de la Constitución, con el objeto de lograr una convivencia social conforme a los valores y principios contenidos en las normas superiores, imperativo constitucional que debe entenderse no como una negación o restricción de las garantías que le asisten a las personas y a los ciudadanos, sino como una contribución para la obtención de los fines esenciales del Estado21.
En ese orden, se recuerda que el numeral 9º del artículo 95 de la Constitución Política consagra como deber de todo ciudadano contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, quedando claro que dicha carga deber ser impuesta consultando las posibilidades económicas de los contribuyentes dado que esta exigencia constitucional tiene por objeto lograr un mayor grado de redistribución de la riqueza existente en nuestro país22.
Para el caso específico del sistema masivo de transporte de pasajeros, quedó establecido que no es beneficiario de la tarifa 0 por no ser un servicio exento de contribuir al adecuado mantenimiento, operación y desarrollo de la infraestructura vial del país, aunado al hecho de que se logró demostrar que actualmente goza de una tarifa especial por cada 120 pasos al día que no utiliza en su totalidad, pues su frecuencia es de aproximadamente 64 pasos por día. Así mismo, resalta la Sala de decisión que no se demostró en el plenario que el cobro del peaje impactara en el valor del pasaje que asumen los usuarios del corregimiento de Puerto Caldas, por lo que el reclamo de los habitantes del sector sobre la disminución en la frecuencia de las rutas alimentadoras ocasionada en el cobro del peaje no tiene fundamento, ya que el afectado realmente sería el operador que presta el servicio de transporte quien debe asumir el gasto.
Sobre la necesidad de demostrar la presunta vulneración, como se ha indicado, corresponde al actor popular probar los hechos en que fundamenta la demanda con el fin de lograr un pronunciamiento favorable frente a sus pretensiones. En este sentido, el artículo 30 de la Ley 472 regula la carga de la prueba en las acciones populares. Su tenor literal es el siguiente: 21 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Sentencia del 18 de mayo de 2006. Radicación número: 05001-23-31-000-2002- 02098-01(AP) Actor: Darío Posada Castro. Demandado: Departamento de Antioquia y otro. 22 Ibidem. Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 42 «ART. 30.- Carga de la prueba.
La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.
En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos» Así las cosas, corresponde al actor popular la carga de acreditar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda.
La omisión en el cumplimiento de la carga procesal trae consigo posibles consecuencias desfavorables, como una sentencia que niegue las pretensiones de la demanda. En este sentido se entiende que le corresponde al actor probar los hechos, acciones u omisiones que a su juicio constituyen la causa de la amenaza o la vulneración de los derechos e intereses colectivos cuya protección se pretende con la acción. Es evidente que no basta con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración; el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones.
Sobre la carga de la prueba en acciones populares, la jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo ha indicado23: «La Sala considera importante anotar, que la acción popular no está diseñada para acudir a ella ante cualquier violación de la ley, irregularidad o disfunción que se presente ya sea en el ámbito público o privado.
Por el contrario, la acción popular tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que éstos se ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto la amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por la parte actora popular, quien conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, tiene la carga de la prueba.
Con fundamento en lo anterior la procedencia de la acción popular se sujeta a que, de los hechos de la demanda se pueda deducir siquiera sumariamente una amenaza 23 Consejo de Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. CP.: Oswaldo Giraldo López. Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019). Rad.
No.: 63001-23-33-000-2014-00222- 01(AP). Actor: Roberto Arias Estefan y Gildardo Cuellar. Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y otros. Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 43 a los derechos colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas, la obligación de que la acción se dirija contra persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo, requisito este último que requiere que la acción u omisión sea probada por la parte actora, o que del acervo probatorio obrante en el expediente el juez pueda deducir la vulneración del o de los derechos colectivos pues de lo contrario no puede ni podrá dar orden alguna tendiente proteger y normalizar una situación con la expedición de la sentencia producto de la acción popular» De esta manera, la demostración de la vulneración de los derechos colectivos previstos en los literales j) y n) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 era una carga que correspondía a la parte demandante y no se cumplió. Consideración que se refuerza dado que fue la propia actora y sus testigos quienes indican que la disminución en la frecuencia de las rutas del MEGABÚS desde Pereira hacia el corregimiento de Puerto Caldas y viceversa se debió a las restricciones impuestas por la pandemia por COVID-19 y por el cobro del peaje «Cerritos II», quedando demostrado que los entes accionados realizaron las actuaciones tendientes a garantizar condiciones óptimas en el servicio, como quedó esbozado en los hechos que fueron probados.
Conforme lo expuesto, la Corporación no encuentra próspera la acción popular incoada, toda vez que la parte actora no demostró la alegada amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados, que determinarían la necesidad y urgencia de ordenar las medidas que pretende la accionante. 5. La carencia actual de objeto por hecho superado En relación con el fenómeno de carencia actual de objeto deprecado por las entidades demandadas ante la superación de las medidas restrictivas por el COVID- 19, el Consejo de Estado ha expuesto lo siguiente24: «[…] De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se “ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”, de lo cual se deduce, que la orden de proteger los derechos colectivos supone la existencia de las circunstancias que los amenazan o vulneran; pues si éstas han desaparecido, desparece también la causa que 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, sentencia de 12 de febrero de 2004, número único de radicación: 19001-23-31- 000-2002-1700-01(AP).
Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 44 da lugar a dicha protección. No es posible hacer cesar la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, si éstas han dejado de existir; tampoco lo es restituir las cosas al estado anterior, en tanto que, la ausencia de dichas circunstancias, supone, precisamente, que las cosas volvieron a su estado anterior sin necesidad de la orden judicial.
Así como la prosperidad de las pretensiones en una acción popular depende de lo acreditado por la parte demandante en el proceso, la orden de proteger los derechos colectivos sólo puede proferirse cuando, al momento de dictar sentencia, subsisten las circunstancias, que a juicio de los actores, vulneran o amenazan tales derechos, pues de lo contrario el fundamento fáctico y jurídico de dicha orden judicial habría desparecido, y su objeto -que es, precisamente, la protección de los derechos colectivos- ya se habría logrado, generándose, de esta manera, una sustracción de materia.
Siendo ello así, si en el curso del proceso desaparecen las circunstancias que amenazan o vulneran el derecho colectivo, no es posible ordenar su protección en la sentencia, pues tal decisión sería inocua y alejada de la realidad […]» (Destacado de la Sala). También ha señalado25: «[…] la carencia de objeto por haberse superado el hecho vulnerador que originó la acción, se da cuando se comprueba que entre la presentación de ésta y el momento de dictar el fallo cesó la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se había solicitado y, en tal circunstancia, ya no será necesaria la orden de protección, pero en todo caso, debe el juez declarar que la mencionada amenaza o vulneración existió pero desapareció […]» (Destacado de la Sala).
Conforme a las anteriores pautas jurisprudenciales, los elementos sustanciales del fenómeno de carencia de objeto por hecho superado, son los siguientes: i) que se pruebe que a la fecha de la presentación de la demanda existía una vulneración o amenaza de un derecho colectivo. En el evento en que no se pruebe este aspecto, no se configurará el hecho superado, sino que se deberán negar las pretensiones de la demanda; ii) que en el curso del proceso judicial cese la amenaza o vulneración del derecho colectivo; iii) que al momento de dictar sentencia no sea posible, por sustracción de materia, impartir órdenes de amparo del derecho colectivo porque ese derecho ya no se encuentra amenazado ni vulnerado.
En el caso sub examine la Sala encuentra que, no se logró demostrar por la parte actora la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados, por lo que no hay lugar a declarar la carencia actual de objeto. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 29 de agosto de 2013, número único de radicación: 25000-23-24-000- 2010-00616-01(AP).
Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 45 6. Costas En esta instancia no se condenará en costas, teniendo en cuenta que el presente caso no se dan los presupuestos señalados en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019, proferida por el H. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala de Decisión Especial No. 27 (radicación 15001333300720170003601), toda vez que se denegarán las súplicas de la demanda y desde luego en tal hipótesis no se dan los presupuestos para ello en los términos de los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 en concordancia con los artículos 365 y siguientes del Código General del Proceso.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, VI. FALLA 1. Se declaran no probadas las excepciones propuestas por las entidades demandadas, por las razones expuestas en esta providencia. 2. NIÉGANSE las súplicas de la demanda, de acuerdo con la parte motiva. 3.
Sin costas por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 4. En firme esta decisión, archívese el expediente. 5. Se acepta la renuncia presentada por el abogado Sebastián Arias Hoyos (archivo 069 del exp. dig. de segunda instancia), quien actuaba como apoderado judicial de MEGABÚS S.A., en el proceso de la referencia y se ordena su notificación en los términos del artículo 76 del Código General del Proceso. 6.
Se acepta la renuncia presentada por la abogada Ana María Arias Acuña (archivo 070 del exp. dig. de segunda instancia), quien actuaba como apoderada judicial del INVÍAS, en el proceso de la referencia y se ordena su notificación en los términos del artículo 76 del Código General del Proceso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Ref. Rad. 66001-23-33-000-2020-00571-00 Acción Popular 46 JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»