RECHAZO DEMANDA- falta de cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial/ RADICACION DE LA SOLICITUD CON OCASIÓN AL AUTO INADMISORIO De lo descrito, se deduce que si bien la parte demandante allegó con el escrito de subsanación de la demanda constancia de haberse presentado la conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación y que previo al auto de rechazo de la demanda por falta de este requisito se aportó la constancia de la Procuraduría donde se informa que no se le dio trámite a la solicitud de conciliación extrajudicial debido a que el asunto no es susceptible de conciliación por caducidad del medio de control, lo cierto es que la solicitud la realizó de forma extemporánea, ya que la tramitó con posterioridad a la presentación de la demanda – 27 de septiembre de 2021-.
Es del caso resaltar, que este requisito no se cumple con solo demostrar que radicó la solicitud de conciliación, sino que, además, se debe probar que se adelantó el trámite, que la audiencia respectiva se celebró y que esta no prosperó por no existir ánimo conciliatorio entre las partes o que trascurrió el tiempo máximo para citar a la audiencia desde la presentación de la solicitud de conciliación, sin celebrarse la misma, situación que no se presentó en el caso sub examine, dado que no se agotó el requisito de la conciliación prejudicial antes de presentarse de la demanda, por lo que su radicación como consecuencia del auto inadmisorio ocasionó que no se le pudiera dar trámite correspondiente a la conciliación extrajudicial, al no ser un asunto que pueda ser tramitada por los agentes del Ministerio Público, ya que está expresamente prohibido realizar trámites de conciliación con asuntos en los que ya operó la caducidad del medio de control en sede de conciliación. Asimismo, se aclara al recurrente que cuando se inadmite la demanda, la subsanación de la misma debe contener el cumplimiento de los presupuestos legales y formales del medio de control que incoa, no siendo suficiente con allegar la constancia de haberse radicado la solicitud de conciliación prejudicial, sino que se encontraba en la obligación de acreditar el cumplimiento efectivo del requisito previo a la presentación de la demanda contemplada en el artículo 161 del Cpaca; es decir, de haber agotado previo a la presentación de la demanda todo el trámite de conciliación extrajudicial.
De igual manera, el recurrente afirma que el a quo realizó una indebida interpretación de la jurisprudencia citada, ya que sí se acreditó el agotamiento del requisito de procedibilidad, pues al presentar el medio de control el término de caducidad se suspendió y, por ende, la solicitud de conciliación no fue extemporánea. Al respecto, encuentra la Sala que dicho argumento no tiene sustento legal, pues la suspensión de la caducidad se da es con la radicación de la solicitud de conciliación ante la procuraduría General de la Nación (normas citadas al inicio de esta providencia) y no con la presentación de la demanda.
Por lo tanto, se reitera, la parte demandante debió agotar el requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del artículo 166 del Cpaca, solicitando ante la Procuraduría General de la Nación la conciliación extrajudicial de manera previa a la presentación de la demanda y no luego de inadmitida la demanda ante la ausencia de dicho requisito, como lo pretende el recurrente, con mayor razón si para la fecha en que se radicó la solicitud de conciliación ya había operado el fenómeno de caducidad, lo que generó que no se pudiera tramitar y culminar la conciliación prejudicial; es decir, el argumento del recurrente contraría la finalidad de la norma, la cual, conforme a la jurisprudencia descrita, no es otra que abrir un espacio de encuentro, diálogo y debate que facilite la resolución del conflicto antes de ser sometido a la jurisdicción, convirtiéndose por imperio de la ley en un requisito obligatorio y necesario para instaurar la respectiva demanda.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado en Sala en sesión de hoy Expediente 66001-33-33-007-2021-00223-01 (L-0022-2023) Nulidad y restablecimiento del derecho 2 Pereira, veintitrés de febrero de dos mil veintitrés Referencia: Expediente 66001-33-33-007-2021-00223-01 (L-0022-2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: XXXXXX Demandado: Municipio de Santa Rosa de Cabal Apelación auto Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto calendado 18 de agosto de 2022, proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, por medio del cual rechazó la demanda por falta de cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial. 1.
ANTECEDENTES La persona de la referencia, actuando a través de apoderado judicial, formuló demanda1 a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Santa Rosa de Cabal, con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución 5567 del 9 de marzo de 2021, por medio de la cual la Inspección Tercera de Tránsito de Santa Rosa de Cabal ordena la retención preventiva de la licencia de conducción del demandante; de la orden de registrar en el RUNT la anterior decisión; la Resolución 1146 del 12 de mayo de 2021, mediante la cual la Inspección Tercera de Tránsito de Santa Rosa de Cabal sanciona al demandante y ordena la suspensión de la licencia de conducción B1 y la Resolución 1280 del 26 de mayo de 2021, por la cual se confirma el anterior acto administrativo.
Igualmente, solicitó se ordene el restablecimiento de los derechos del demandante respecto de la suspensión de su licencia de conducción, el pago de los perjuicios ocasionados y se condene en costas procesales.
2. TRÁMITE PROCESAL La demanda fue presentada el 27 de septiembre de 2021,2 correspondiendo el conocimiento por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, despacho que mediante auto del 10 de diciembre de 20213 inadmitió la demanda, solicitando lo siguiente: Se aporte el acto administrativo demandado contenido en la Resolución 1146 del 12 de mayo de 2021 proferida por la Inspección Tercera de Tránsito de Santa Rosa de Cabal, con la respectiva constancia de notificación, o si en efecto dicho acto administrativo fue proferido en audiencia, allegue la grabación de la misma; se presente la constancia de notificación de la Resolución 1280 del 26 de mayo de 2021 y de la Resolución 5567 del 9 de marzo de 2020; se aporte la constancia de conciliación extrajudicial; se explique el concepto de violación, indicando las causales de nulidad de los actos acusados en contraste a las normas 1 Archivo en PDF con consecutivo 3 del expediente digital. 2 Archivo en PDF con consecutivo 1 del expediente digital. 3 Archivo en PDF con consecutivo 6 del expediente digital.
Expediente 66001-33-33-007-2021-00223-01 (L-0022-2023) Nulidad y restablecimiento del derecho 3 que considera vulneradas y se precise con claridad el restablecimiento del derecho que pretende. Dentro del término concedido la parte demandante allegó escrito4 indicando: anexo los actos administrativos demandados contenidos en las Resoluciones 1280 del 26 de mayo de 2021, 5567 del 9 de marzo de 2020 y1146 del 12 de mayo de 2021, al igual que el pantallazo donde se evidencia la notificación por correo electrónico de la Resolución 1146 del 12 de mayo de 2021, seguidamente afirma que las demás notificaciones se surtieron en audiencia, sin que tenga la grabación de las mismas ya que la demandada no tiene los medios tecnológicos para tal fin; se solicitó audiencia de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, sin que se haya fijado la respectiva audiencia; presento corrección y adición del concepto de violación y de la pretensión de restablecimiento del derecho.
Luego, aportó como prueba sobreviviente el auto de rechazo de la conciliación extrajudicial de fecha 2 de febrero de 2022, por cuanto el asunto se encuentra afectado de caducidad.5 El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira en auto del 20 de mayo de 20226 decidió rechazar la demanda por caducidad, argumentando que el acto administrativo demandado que concluyó la actuación administrativa fue notificado el día 28 de mayo del año 2021; por lo tanto, la parte demandante contaba hasta el 29 de septiembre de 2021 para demandar o presentar la solicitud de la conciliación extrajudicial ante la Procuraduría y como dicha solicitud se radicó en la Procuraduría el 20 de diciembre de 2021, concluyó que venció el término legal conferido para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
El apoderado de la parte demandante7 interpone recurso de reposición y en subsidio de apelación, arguyendo que la demanda se presentó dentro del término de los 4 meses que regula la Ley 1437 de 2011, pues fue radicada el 27 de septiembre de 2021 y la caducidad empezaría a operar el 31 del mismo mes y año, considerando arbitraria la decisión del Juzgado al declarar la caducidad del medio de control sin tener en cuenta la fecha de presentación de la demanda.
3. AUTO IMPUGNADO El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira en auto del 18 de agosto de 20228 decidió reponer la providencia recurrida, considerando que no debió declarar la caducidad del medio de control, ya que la demanda fue radicada el 27 de septiembre de 2021, es decir, dentro del término de los 4 meses que trata la norma; consecuentemente, no dio trámite a la apelación presentada y procedió a realizar un estudio de los demás requisitos formales de la demanda, llegando a la conclusión que la demanda debe ser rechazada por falta de cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, pues conforme al artículo 4 Archivo en PDF con consecutivo 9 del expediente digital. 5 Archivos en PDF con consecutivo 17 y 18 del expediente digital. 6 Archivo en PDF con consecutivo 19 del expediente digital. 7 Archivo en PDF con consecutivo 22 del expediente digital. 8 Archivo en PDF con consecutivo 27 del expediente digital.
Expediente 66001-33-33-007-2021-00223-01 (L-0022-2023) Nulidad y restablecimiento del derecho 4 161 del Cpaca este requisito se debe agotar antes de interponerse la demanda y como el demandante lo agotó el 20 de diciembre de 2021, resulta claro que fue presentada después de radicada la demanda, no cumpliéndose de esta manera el requisito previo anteriormente descrito.
4. LA IMPUGNACIÓN El apoderado de la parte demandante9 interpone recurso de apelación, arguyendo que el juez no podía realizar nuevamente un control de legalidad respecto de los presupuestos procesales de la admisión del medio de control, ya que inadmitió la demanda, se subsanó, la rechazó por caducidad y repuso la decisión de rechazo; seguidamente advierte que el a quo incurrió en un defecto sustantivo, fáctico y procedimental, debido a la mala interpretación que le da a los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, pues señala en su providencia que no se acreditó la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, empero dentro del expediente se quedó demostrado que antes del primer auto que rechazó el medio de control por caducidad sí se había agotado dicho requisito.
Concluye afirmando que el Juzgado soslayó los derechos fundamentales del demandante, pues ha negado el acceso de la administración de justicia por una mala interpretación normativa y jurisprudencial. 5. CONSIDERACIONES 4.1. Esta Sala es competente funcionalmente para conocer del asunto, por tratarse de un auto interlocutorio apelable, proferido por un Juzgado de esta jurisdicción de conformidad con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 1º del artículo 243 ibidem modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 4.2.
Problema jurídico: ¿En caso de reponerse la decisión de rechazo de la demanda por caducidad, conserva el juez la facultad de rechazar la demanda respecto a las demás causales legales? ¿Se cumple con el requisito previo de la demanda de agotamiento de la conciliación extrajudicial cuando se radica la solicitud ante la Procuraduría General de la Nación luego de presentada la demanda y con ocasión al auto inadmisorio? 4.3.
Requisitos formales de la demanda Respecto al primer problema jurídico planteado, considera la Sala pertinente recordar que las demandas que se presenten en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo deben cumplir con unos aspectos formales consagrados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Cpaca, los cuales deben ser estudiados por el juez en el inicio del trámite procesal, teniendo la facultad de declarar falta de jurisdicción o de competencia (artículo 168 del Cpaca), admitir (artículo 171 del Cpaca), inadmitir (artículo 170 del Cpaca) o rechazar la 9 Archivo en PDF con consecutivo 30 del expediente digital.
Expediente 66001-33-33-007-2021-00223-01 (L-0022-2023) Nulidad y restablecimiento del derecho 5 demanda (artículo 169 del Cpaca), dependiendo de las causales que sirvieron de fundamento de la decisión. Por lo tanto, el juzgador se encuentra en la obligación de estudiar en esta etapa procesal si esta jurisdicción es competente de conocer el asunto debatido (artículos 103, 104 y 105 del Cpaca); si el medio de control elegido es el adecuado a las pretensiones instauradas (artículos 135 a 148A del Cpaca), lo cual es relevante su estudio para definir cuáles son los demás requisitos formales que debe cumplirse en cada medio de control; si dicho asunto es de competencia del Juzgado o Tribunal o Consejo de Estado, en que instancia, revisando los factores territorial y cuantía, si es del caso (artículos 149 a 157 del Cpaca); si el poder especial se encuentra debidamente otorgado (artículos 160 del Cpaca y 74 y 75 del Código General del Proceso – CGP); si se cumplieron con los requisitos previos contemplados en el artículo 161 del Cpaca; si el contenido de la demanda contiene los parámetros fijados en el artículo 162 del Cpaca y las pretensiones con las condiciones señaladas en los artículos 163 y 165 del Cpaca; si se ejerció el medio de control en la oportunidad descrita en el artículo 164 del Cpaca y si se allegaron los anexos que advierte el artículo 166 del Cpaca.
Todo lo anterior, permite deducir que las facultades de admisión, indamisión y rechazo de la demanda están íntimamente ligadas con el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; por ello, cada decisión debe estar respaldada por lo reglado de manera taxativa por el legislador, sin que le sea permitido al juez invocar causales que no se encuentren en el Cpaca.
Ahora bien, el artículo 169 del Cpaca dispone: «[…]
ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial […]».
Consiguientemente, el rechazo de la demanda opera de plano, cuando se advierta la configuración de la caducidad del medio de control o que el asunto no sea susceptible de control judicial; igualmente, requiere de previa inadmisión de la demanda cuando se advierta la falencia de cualquiera de los demás requisitos formales anteriormente enunciados.
Por lo tanto, no le asiste razón a la parte recurrente cuando afirma que el a quo no podía realizar nuevamente un control de legalidad respecto de los presupuestos procesales de la admisión del medio de control, ya que inadmitió la demanda, se subsanó, la rechazó por caducidad y repuso la decisión de rechazo, pues está acreditado que en la inadmisión de la demanda se pusieron de presente varias falencias de los requisitos formales de la demanda y si bien en una primera oportunidad rechaza la demanda por caducidad del medio de control (ordinal 1 del Expediente 66001-33-33-007-2021-00223-01 (L-0022-2023) Nulidad y restablecimiento del derecho 6 artículo 169 del Cpaca), lo cierto es que en dicho rechazo no se hizo referencia a los demás requisitos señalados en el auto inadmisorio; por lo tanto, al presentarse recurso de reposición y en subsidio el de apelación en contra del auto que rechazó por caducidad y al reponer dicha decisión, era obligación del fallador de primera instancia pasar a revisar los demás aspectos formales que fueron objeto de inadmisión, para luego determinar sobre la admisión o rechazo de la demanda por las demás causales que trata el artículo 169 del Cpaca (ordinales 2 y 3). 4.4.
De la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. Se aborda el segundo problema jurídico, recordando que en materia contencioso administrativa se introdujo la conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos mediante la expedición de la Ley 23 de 1991, modificada por la Ley 446 de 1998 y desarrollada por la Ley 640 de 2001.
En dichas leyes se precisó que en los procesos contenciosos administrativos sólo es procedente en los conflictos de carácter particular y contenido económico; es decir, aquellos que se tramiten en ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa o controversias contractuales. De igual manera, el artículo 37 de la Ley 640 de 200110 dispuso la conciliación como requisito de procedibilidad en las acciones de reparación directa y de controversias contractuales y, la Ley 1285 de 2009, la estableció como tal para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, normativa que fue modificada en unos aspectos por medio de las Leyes 1395 de 2010, 1437 de 2011 y 1564 de 2012.11 Respecto de la conciliación como requisito de procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, la Corte Constitucional en sentencia C-713 del 15 de julio de 2008, se pronunció señalando que: «[…] la conciliación como requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no contraría la Constitución siempre y cuando en su configuración concreta se garantice el derecho de acceso a la administración de justicia” […] de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, la Sala considera que es conforme a la Carta Política que se mantenga el instituto de la conciliación como requisito de procedibilidad para las acciones consagradas en los artículos 86 y 87 del C.C.A. Así mismo, es constitucionalmente válido que se haga extensiva su exigencia a la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A. Así las cosas, no hay duda que es requisito obligatorio y necesario para instaurar las acciones de que tratan los artículos 85 a 87 del Código Contencioso Administrativo, que la parte actora acredite que adelantó el trámite de la conciliación extrajudicial, es decir, debe demostrar, no solamente que radicó la solicitud de conciliación ante la entidad competente, en este caso, el 10 “ARTICULO 37.
Requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso administrativo. Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable. La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones” 11 Hoy modificada por la Ley 2220 de 2022, la cual no se aplica al presente asunto, pues esta normativa empezó a regir el 30 de diciembre de 2022 y el asunto aquí debatido data del 2021.
Expediente 66001-33-33-007-2021-00223-01 (L-0022-2023) Nulidad y restablecimiento del derecho 7 Ministerio Público, conforme a la ley 640 de 2001, normatividad que regula lo relativo a la conciliación, sino adicionalmente, que la audiencia respectiva se celebró y que esta no prosperó por no existir ánimo conciliatorio entre las partes, o que trascurrieron más 3 meses desde la presentación de la solicitud de conciliación sin celebrarse la audiencia. Cabe destacar que, con este requisito de procedibilidad, no se impide el acceso a la administración de justicia, toda vez que si la audiencia fracasa, las partes pueden acudir a la jurisdicción para resolver su litigio, por el contrario, si la conciliación es exitosa, los interesados evitan un desgaste innecesario ante el aparato judicial y garantizan la solución de sus conflictos de forma expedita.
Así las cosas, lo que se pretende con el trámite de la conciliación prejudicial y la celebración de la audiencia respectiva, es propiciar un ambiente en el que se les permita a las partes exponer sus argumentos y peticiones con el fin de tratar de arreglar sus diferencias y evitar un juicio posterior, sin que esto vulnere su derecho a demandar ante la jurisdicción, si así lo creen conveniente para sus intereses.
Por lo anterior, es necesario que se lleve a cabo la celebración de la conciliación, o demostrar que transcurrieron más de 3 meses desde la presentación de la solicitud sin que la audiencia se hubiera celebrado, previo a instaurar la demanda correspondiente, pues se insiste, no es suficiente la presentación de la solicitud ante la entidad competente a menos que hubieren transcurrido el término de 3 meses ya señalado, como quiera que así no se satisface la finalidad del requisito.
Ahora bien, esto no quiere decir que la normatividad obligue a que las partes concilien sus diferencias, puesto que en razón a la naturaleza consensual de la figura, los interesados pueden negarse a llegar a un acuerdo por no encontrarlo satisfactorio y aun así, pueden instaurar la demanda correspondiente […]». (Negrillas de la Sala).
Ahora bien, la Ley 1437 de 2011, en su artículo 161 estatuye los requisitos que previamente se deben surtir para la presentación de la demanda estableciendo en el ordinal primero lo siguiente: «[…] Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. <Inciso modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación […]». De manera complementara, respecto de los asuntos susceptibles de conciliación el Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015, dispuso: «[…] Artículo 2.2.4.3.1.1.2.
Modificado por el art 1, Decreto Nacional 1167 de 2016. <El nuevo texto es el siguiente> Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de Expediente 66001-33-33-007-2021-00223-01 (L-0022-2023) Nulidad y restablecimiento del derecho 8 los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de los medios de control previstos en los artículos 138, 140 y 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo.
Parágrafo 1°. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo Contencioso administrativo: - Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. - Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, salvo las excepciones específicas establecidas en la ley. - Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado.
Parágrafo 2°. El conciliador velará porque no se menoscaben los derechos ciertos e indiscutibles, así como los derechos mínimos e intransigibles. Parágrafo 3°. Cuando el medio de control que eventualmente se llegare a interponer fuere el de nulidad y restablecimiento de derecho, la conciliación extrajudicial sólo tendrá lugar cuando no procedan recursos en vía gubernativa o cuando esta estuviere debidamente agotada, lo cual deberá acreditarse, en legal forma, ante el conciliador, Parágrafo 4°.
El agotamiento de la conciliación como requisito de procedibilidad, no será necesario para efectos de acudir ante tribunales de arbitramento encargados de resolver controversias derivadas de contratos estatales […]». (Negrilla fuera del texto) Así, conforme a las normas descritas es necesario agotar la conciliación extrajudicial como requisito para demandar ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que se trate un asunto que pueda ser conciliable, esto es, únicamente, las pretensiones que tienen un contenido patrimonial y económico, ya que se trata de derechos que pueden ser disponibles por las partes; es decir, el momento para acudir a la conciliación extrajudicial es antes de incoar la demanda y no después de haberla impetrado, pues ello desconocería, a saber, la naturaleza de este requisito de procedibilidad, cual es, precaver una controversia judicial.
Precisamente la Corte Constitucional en sentencia C-417 de 2002 abordó el análisis de constitucionalidad de la conciliación como requisito de procedibilidad, oportunidad en la que al respecto señaló: «[…] En la sentencia C-417 de 2002 se reafirma la constitucionalidad de la conciliación como requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
No obstante, la Corte aclara que lo que se exige no es la celebración de un acuerdo conciliatorio, sino el intento de conciliación como paso previo y necesario para acudir ante la administración de justicia: “La distinción entre la conciliación como acuerdo y el intento de conciliación como proceso es entonces decisiva, pues esa diferencia muestra que no hay nada de contradictorio en defender el carácter autocompositivo y voluntario de la conciliación con la posibilidad de que la ley imponga como requisito de procedibilidad que las partes busquen llegar a un acuerdo. […] Expediente 66001-33-33-007-2021-00223-01 (L-0022-2023) Nulidad y restablecimiento del derecho 9 Por todo lo anterior, la Corte concluye que el cargo del demandante es equivocado.
El intento de conciliación prejudicial obligatoria no desconoce la naturaleza consensual de ese mecanismo y el principio de habilitación del artículo 116 superior. Con todo, la Corte precisa que esa doctrina obviamente no excluye que la ley, con el fin de estimular las posibilidades de elección de las personas, pueda en el futuro establecer que las partes deben gozar de la facultad de seleccionar libremente al conciliador.
Esa es una posibilidad que bien puede desarrollar el Congreso en ejercicio de su libertad de configuración en este campo. En la presente sentencia, la Corte simplemente está señalando que la ley puede, en materia contencioso administrativa, establecer que la audiencia de conciliación representa un requisito de procedibilidad, sin desconocer por ello la naturaleza consensual de la conciliación ni el principio de habilitación previsto en el artículo 116 de la Carta.
Esta Corte ratifica entonces la doctrina desarrollada en las sentencias C-160 de 1999, C-247 de 1999 y C-1195 de 2001, según la cual la consagración de un intento de conciliación como requisito de procedibilidad no viola en sí misma la Carta, pero es necesario que el juez constitucional examine siempre si las distintas regulaciones son proporcionadas y razonables, ya que algunas de ellas podrían desconocer el derecho de acceder a la justicia o vulnerar otras cláusulas constitucionales […]».
(Resaltado de la Sala). Bajo este entendido, es indudable la base constitucional que consideró el Legislador a la hora de exigir como requisito de procedibilidad el que se tramitara de manera previa a la presentación de las demandas contenciosas, donde se formularan pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales; en este sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado12 en los siguientes términos: «[…] Se les insiste a los actores que teniendo en cuenta las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), la conciliación extrajudicial se consagró como requisito previo para demandar en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En este orden de ideas, la Sala considera que le asistió razón al a quo y, por ende, el auto apelado debe confirmarse, toda vez, que los demandantes debieron atender cada uno de los requerimientos exigidos en la providencia del 30 de julio de 2012, por la cual se dispuso inadmitir la demanda y, proceder a integrar en debida forma la litis y cumplir con el requisito de procedibilidad […]».
Posición reiterada por la Sección Segunda- Subsección A- del Consejo de Estado13 así: «[…] Este mecanismo de solución de conflictos se instituyó con el propósito de estimular la participación de los sujetos que se interrelacionan en el tráfico jurídico en la solución de sus controversias, con el fin de que estas puedan dirimirse de una manera más fácil y expedita, redundando así en la descongestión de los despachos judiciales.
Por lo que, para su efectivo cumplimiento se dispuso su obligatoriedad de forma previa a la demanda en vía judicial, tal como se advierte en el proyecto 148 de 1999, para primer debate en Senado, 304 de 2000 en Cámara, así14: 12 En auto del 28 de noviembre de 2013, proceso 05001-2300-000-2012-00099-01, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso. 13 Sentencia del 12 de abril de 2018, radicado: 110010325000201300831 (1699-2013), demandante Elmer Castañeda Carvajal, demandado Cremil. 14 Extraído de la providencia del 9 de diciembre de 2013 de la Sección Tercera, Subsección A. Radicado: 70001- 23-33-000-2013-00115-01 (47783).
Actor: Colombia Telecomunicaciones SA ESP. Demandado: Municipio de Toluviejo. Expediente 66001-33-33-007-2021-00223-01 (L-0022-2023) Nulidad y restablecimiento del derecho 10 «[…] la obligación impuesta por las normas procedimentales de acudir a una audiencia de conciliación como primera etapa procesal, ha tornado esta figura en una herramienta de dilación de los procesos y la ha convertido en una instancia más que debe ser agotada, pero que no ha logrado imprimirle la fuerza necesaria para que se convierta en una oportunidad en la cual las partes acudan a un sistema de justicia cero en el que no hayan perdedores ni ganadores, gracias al encuentro de una solución que no ha sido impuesta por un tercero. Por esta razón, el proyecto de ley puesto bajo su consideración plantea que antes de acudir a la jurisdicción es un mejor momento para ese intento de solución conciliada, fortaleciendo así el sistema de justicia a los ciudadanos, en términos de la solución lícita, ágil y equitativa de sus diferencias.
Así las cosas, esa alternativa a la vía judicial no puede ser concebida sólo como una simple estrategia de descongestión de los despacho judiciales, sino como el inicio de la formación de una nueva cultura de paz […]» En ese mismo sentido, la Corte Constitucional15 sostuvo que el referido instrumento persigue « […] abrir un espacio de encuentro, diálogo y debate que facilite la resolución del conflicto antes de que éste tenga que ser decidido por las autoridades jurisdiccionales […]»; el cual no puede ser entendido como una carga para el interesado, como quiera que dentro de la audiencia el mismo tiene la posibilidad de considerar las propuestas expuestas por la contraparte o el conciliador y, de ser el caso, oponerse a ellas, a fin de lograr un acuerdo definitivo.
Manteniéndose indemne su capacidad de disposición durante todo el trámite, es decir, que con la sola manifestación en la audiencia de conciliación de su voluntad de no conciliar, se cumple con el presupuesto que le impone la ley y puede presentar la demanda […]». (Subraya y negrillas fuera del texto) Y por la Sección Primera del Consejo de Estado16 en los siguientes términos: «[…] En segundo lugar, es pertinente resaltar que el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 161 del CPACA, se debe agotar antes de incoar la demanda y, en el presente asunto, el a quo, con la inadmisión de la misma y mediante auto de 3 de septiembre de 2019, le dio la oportunidad a la parte actora de acreditar el agotamiento de tal exigencia normativa; decisión que no fue objetada y que la sociedad demandante interpretó, erradamente, como una nueva oportunidad para agotar el trámite conciliatorio ante la Procuraduría General de la Nación. Significa lo anterior que la solicitud de conciliación elevada ante dicha entidad el 6 de septiembre de 2019, resulta extemporánea, en tanto la misma se debía radicar antes de haberse impetrado la demanda, por lo que el auto recurrido será confirmado.
Cabe poner de relieve que esta Corporación ha aceptado la posibilidad de acreditar el agotamiento del requisito de procedibilidad, hasta antes de proferirse el auto de rechazo de la demanda, siempre y cuando la solicitud de conciliación se haya presentado ante la Procuraduría General de la Nación antes de radicarse la demanda; entre otras, en las providencias de 28 de enero de 2010 (M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, exp. 2009-01244-00) y 1 de noviembre de 2012 (M.P. Gerardo Arenas Monsalve, exp. 2010-00443-01), las cuales son del siguiente tenor: “[…] -.
Consejo de Estado. Sentencia de veintiocho (28) de enero de dos mil diez (2010), Radicación No. 11001 03 15 000 2009 01244 00 M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 15 Sentencia C-1195 de 2001. 16 Consejo de Estado, Sección Primera, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés, providencia del 28 de febrero de 2020, radicación 05001-23-33-000-2018-01492-01, actor Durespo SA, demandado municipio de Medellín – Subsecretaría de Control Urbanístico.
Expediente 66001-33-33-007-2021-00223-01 (L-0022-2023) Nulidad y restablecimiento del derecho 11 (…) Así las cosas, el requisito fue subsanado antes de finalizar la actuación judicial, por lo que es posible continuar el proceso por haber fallido el intento conciliatorio. […] impedir al demandante acceder al aparato jurisdiccional por la inexistencia de un requisito que actualmente se encuentra acreditado, no cumple con el mandato superior de la prevalencia del derecho sustancial frente al material (…) -.
Consejo de Estado. Sentencia del 01 de noviembre de 2012, expediente No. 23001-23-31-000-2010-00443-01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve (…) es posible establecer que previo a la interposición de la demanda se presentó solicitud de conciliación extrajudicial, diligencia que se llevó a cabo con posterioridad a la presentación de la misma y, que en el trámite del recurso de apelación del auto que rechazó la demanda, fue aportada la copia del acta y la constancia de la conciliación extrajudicial, lo cual no impide que se tenga como acreditado el requisito de procedibilidad de la acción previsto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 […] En efecto, el rechazo de la demanda por haberse acreditado el requisito de la conciliación extrajudicial con posterioridad a la presentación de la demanda, pero con anterioridad a resolver sobre la admisión de la demanda, no sólo supone una vulneración al derecho de acceso a la administración de justicia, sino también del mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial frente al formal toda vez que, sólo en el momento en que se encuentra ejecutoriada dicha providencia, se entiende integrado plenamente el contradictorio que ha planteado la parte accionante […]”.
Nótese que en los supuestos fácticos que dieron lugar a los citados pronunciamientos, dentro del expediente al momento de proferir el auto de rechazo de la demanda, ya se encontraba la constancia que acreditaba el agotamiento, en debida forma, del requisito de procedibilidad, situación que no se presenta en este asunto, en tanto que, el auto por medio del cual se rechazó la demanda fue proferido el 1º de octubre de 2019, mientras que la constancia de agotamiento del requisito fue aportada el 9 de octubre del mismo año […]».
(Resaltado original del texto). Asimismo, en auto del 17 de junio de 2022 el Consejo de Estado17 señaló: «[…] Aunado a lo anterior, es importar (sic) señalar que en virtud de lo sostenido por esta misma Sección, entre otros, en auto de Sala de 18 de septiembre de 2014, la solicitud de conciliación prejudicial, como requisito de procedibilidad, debe presentarse antes de instaurar la demanda, NO después de haber acudido a la jurisdicción, pues ello desconocería la naturaleza y finalidad de dicha herramienta y haría inocua la exigencia establecida en el numeral 1 del artículo 161 del CPACA.
Sobre el particular, en el mencionado proveído esta Sección explicó: […] 4.1.- Oportunidad para solicitar la conciliación prejudicial El numeral primero del artículo 161 ibidem, exige tramitar la conciliación extrajudicial como requisito previo para presentar una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa o de controversias contractuales.
La norma es del siguiente tenor: […] 17 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 17 de junio de 2022, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 50001-23-33-000-2018-00324-01, actores José Raúl Franco García y Ruth Deyanira Suárez, demandada Agencia para la Infraestructura del Meta. Expediente 66001-33-33-007-2021-00223-01 (L-0022-2023) Nulidad y restablecimiento del derecho 12 De la lectura del anterior precepto se desprende que antes de la interposición de una demanda contenciosa en la que se persiga una o varias de las pretensiones allí establecidas, el actor deberá tramitar la conciliación extrajudicial.
En ese contexto, para la Sala no tiene asidero la pretensión del Consorcio demandante cuando afirma que la audiencia se llevó a cabo en debida forma y que por ello debe entenderse acreditado el citado requisito de procedibilidad pues se comenzó a tramitar después de impetrada la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. […] El momento entonces para acudir a la conciliación extrajudicial es antes de incoar la demanda, y NO después de haberla impetrado, pues ello desconoce, por un lado, la naturaleza de este requisito de procedibilidad, cual es, se repite, precaver una controversia judicial, y por otro, dejaría sin ningún sustento jurídico ni práctico la disposición del artículo 3º del Decreto 1716 de 2009 que ordena la suspensión del término de caducidad de la acción contenciosa cuando quiera que se solicite la conciliación prejudicial. […]».
(Negrillas fuera del texto) En ese orden, esta Colegiatura adopta el criterio decantado por la Corte Constitucional al momento de analizar la exequibilidad del requisito de conciliación previo para acudir para acudir a la jurisdicción y que ha sido reiterado por el Máximo Órgano de lo Contencioso, ya que la finalidad de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en el campo administrativo no es otro que promover acuerdos conciliatorios como forma de reducir la congestión judicial mediante la prevención de litigios y de contribuir a una mayor eficacia de los derechos de las personas por vía del impulso de acuerdos directos entre las partes en conflicto.
De otra manera, la conciliación extrajudicial pasaría a ser un simple formalismo despojado de la finalidad que le es propia, pues su carácter previo no obedece a simple capricho, sino que se enmarca en su sano propósito de concluir anticipadamente los conflictos y precisamente evitar que sean llevados a la jurisdicción.18 4. Caso concreto.
Dentro del caso sub examine se encuentra en el expediente lo siguiente: • El 27 de septiembre de 2021 se radicó la demanda.19 • El 10 de diciembre de 2021 el Juzgado inadmitió la demanda, entre otras causas, por la falta de acreditación de la conciliación prejudicial.20 • El 27 de diciembre de 2021 se radicó la solicitud de conciliación prejudicial, correspondiendo el conocimiento a la Procuraduría 157 Judicial II para asuntos de conciliación administrativa.21 • El 6 de enero de 2022 se la Procuraduría 157 Judicial II para asuntos de conciliación administrativa inadmitió la solicitud para que se subsanaran varios defectos formales, entre ellos, allegar copia de la resolución a través de la cual se resolvió el recurso de apelación formulado y constancia del acto 18 Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, magistrado ponente Fernando Alberto Álvarez Beltrán, auto del 15 de marzo de 2019, radicado 66001-33-33-001-2018-00322-01 (F- 0098-2019), demandante Paula Andrea Morales Moreno, demandado Megabús SA y otros. 19 Archivo en PDF con consecutivo 1 del expediente digital. 20 Archivo en PDF con consecutivo 6 del expediente digital. 21 Archivo en PDF con consecutivo 10 del expediente digital.
Expediente 66001-33-33-007-2021-00223-01 (L-0022-2023) Nulidad y restablecimiento del derecho 13 de su notificación o indicarse expresamente la fecha en cual fue notificado este acto a su destinatario.22 • El 19 de enero de 2022 la parte demandante allegó escrito de subsanación de la demanda, en los términos del auto inadmisorio.23 • El 2 de febrero de 2022 de la Procuraduría 157 Judicial II para asuntos de conciliación administrativa declaró que el asunto de la referencia no es susceptible de conciliación por caducidad del medio de control,24 documento que fue aportado por la parte demandante al proceso en la misma fecha.25 • El 20 de mayo de 2022 el Juzgado rechazó la demanda por caducidad del medio de control.26 • El 18 de agosto de 2022 el Juzgado repuso la anterior decisión y rechazó la demanda por falta de agotamiento de la conciliación prejudicial.27 De lo descrito, se deduce que si bien la parte demandante allegó con el escrito de subsanación de la demanda constancia de haberse presentado la conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación y que previo al auto de rechazo de la demanda por falta de este requisito se aportó la constancia de la Procuraduría donde se informa que no se le dio trámite a la solicitud de conciliación extrajudicial debido a que el asunto no es susceptible de conciliación por caducidad del medio de control, lo cierto es que la solicitud la realizó de forma extemporánea, ya que la tramitó con posterioridad a la presentación de la demanda – 27 de septiembre de 2021-.
Es del caso resaltar, que este requisito no se cumple con solo demostrar que radicó la solicitud de conciliación, sino que, además, se debe probar que se adelantó el trámite, que la audiencia respectiva se celebró y que esta no prosperó por no existir ánimo conciliatorio entre las partes o que trascurrió el tiempo máximo para citar a la audiencia desde la presentación de la solicitud de conciliación, sin celebrarse la misma, situación que no se presentó en el caso sub examine, dado que no se agotó el requisito de la conciliación prejudicial antes de presentarse de la demanda, por lo que su radicación como consecuencia del auto inadmisorio ocasionó que no se le pudiera dar trámite correspondiente a la conciliación extrajudicial, al no ser un asunto que pueda ser tramitada por los agentes del Ministerio Público, ya que está expresamente prohibido realizar trámites de conciliación con asuntos en los que ya operó la caducidad del medio de control en sede de conciliación. Asimismo, se aclara al recurrente que cuando se inadmite la demanda, la subsanación de la misma debe contener el cumplimiento de los presupuestos legales y formales del medio de control que incoa, no siendo suficiente con allegar la constancia de haberse radicado la solicitud de conciliación prejudicial, sino que se encontraba en la obligación de acreditar el cumplimiento efectivo del requisito previo a la presentación de la demanda contemplada en el artículo 161 del Cpaca; 22 Archivo en PDF con consecutivo 10 del expediente digital. 23 Archivo en PDF con consecutivo 8 del expediente digital. 24 Archivo en PDF con consecutivo 18 del expediente digital. 25 Archivo en PDF con consecutivo 17 del expediente digital. 26 Archivo en PDF con consecutivo 19 del expediente digital. 27 Archivo en PDF con consecutivo 27 del expediente digital.
Expediente 66001-33-33-007-2021-00223-01 (L-0022-2023) Nulidad y restablecimiento del derecho 14 es decir, de haber agotado previo a la presentación de la demanda todo el trámite de conciliación extrajudicial. De igual manera, el recurrente afirma que el a quo realizó una indebida interpretación de la jurisprudencia citada, ya que sí se acreditó el agotamiento del requisito de procedibilidad, pues al presentar el medio de control el término de caducidad se suspendió y, por ende, la solicitud de conciliación no fue extemporánea.
Al respecto, encuentra la Sala que dicho argumento no tiene sustento legal, pues la suspensión de la caducidad se da es con la radicación de la solicitud de conciliación ante la procuraduría General de la Nación (normas citadas al inicio de esta providencia) y no con la presentación de la demanda. Por lo tanto, se reitera, la parte demandante debió agotar el requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del artículo 166 del Cpaca, solicitando ante la Procuraduría General de la Nación la conciliación extrajudicial de manera previa a la presentación de la demanda y no luego de inadmitida la demanda ante la ausencia de dicho requisito, como lo pretende el recurrente, con mayor razón si para la fecha en que se radicó la solicitud de conciliación ya había operado el fenómeno de caducidad, lo que generó que no se pudiera tramitar y culminar la conciliación prejudicial; es decir, el argumento del recurrente contraría la finalidad de la norma, la cual, conforme a la jurisprudencia descrita, no es otra que abrir un espacio de encuentro, diálogo y debate que facilite la resolución del conflicto antes de ser sometido a la jurisdicción, convirtiéndose por imperio de la ley en un requisito obligatorio y necesario para instaurar la respectiva demanda.
Por otra parte, encuentra la Sala que una de las inconformidades del demandante fue que el a quo incurrió en un defecto sustantivo al hacer un conteo incorrecto de la caducidad, aspecto que no será revisado en esta instancia, debido a que el rechazo de la demanda objeto de estudio fue por otra causa, no habiendo congruencia entre la providencia recurrida y el argumento plasmado en el recurso de apelación. En consecuencia, se confirmará la decisión adoptada por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira en la providencia del 18 de agosto de 2022, a través del cual rechazó la demanda por falta de cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial.
En mérito de lo expuesto, se RESUELVE 1. Confirmar el auto del 18 de agosto de 2022 proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira, conforme los argumentos expuestos en la parte considerativa de la presente providencia. 2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Expediente 66001-33-33-007-2021-00223-01 (L-0022-2023) Nulidad y restablecimiento del derecho 15 Notifíquese y cúmplase Los magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»