República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA PONENTE: Mag. ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA Ibagué, trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: CONSORCIO MATADERO Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Radicación: 73001-33-33-006-2017-00396-01 Interno: 00734/20 Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué el 23 de junio de 2020, que declaró oficiosamente la nulidad del contrato y negó pretensiones de la demanda, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de CONTROVERSIAS CONTRACTUALES promovido por el CONSORCIO MATADERO contra el MUNICIPIO DE CHAPARRAL.
ANTECEDENTES El CONSORCIO MATADERO actuando por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Controversias Contractuales consagrado en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda, con la finalidad de obtener, mediante sentencia judicial, un pronunciamiento favorable sobre las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto administrativo de liquidación unilateral del contrato de obra No. 412 de 29 de diciembre de 2015, terminado mediante Resolución No. 00001731 de 13 de diciembre de 2016 por medio del cual se liquida unilateralmente el contrato de obra No. 412 de fecha 29 de diciembre de 2015.
Que se declare el incumplimiento contractual por parte del MUNICIPIO DE CHAPARRAL – TOLIMA, frente al contrato de obra No. 412 de 29 de diciembre de 2015, cuyo objeto contractual era la remodelación, adecuación, ampliación y mantenimiento de la planta de beneficio animal de categoría nacional de esa localidad. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene al MUNICIPIO DE CHAPARRAL a indemnizar los perjuicios materiales causados al CONSORCIO MATADERO, a título de daño emergente, a pagar las siguientes sumas de dinero: - La suma de $26.816.600 por concepto de estampilla procultura, estampilla para el bienestar de adulto mayor, y otros ingresos indirectos pagados al municipio de Chaparral, según consta recibo de pago No. 0000006187 del 29 de diciembre de 2015, proferido por la Tesorería Municipal de la administración municipal.
Expediente: 73001-33-33-006-2017-00396-01 2 Interno: 00734/20 Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: CONSORCIO MATADERO Demandada: MUNICIPIO DE CHAPARRAL - La suma $2.281.329 pagados a la Compañía Aseguradora Seguros del Estado por concepto de pago de póliza de cumplimiento entidad estatal No. 25-441010895595, cubriendo los amparos de cumplimiento del contrato, pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones, estabilidad y calidad de la obra, exigida como garantía dentro del contrato de obra No. 412 de 2015. - La suma $71.672 pagados a la Compañía Aseguradora Seguros del Estado por concepto de pago de póliza de seguro de responsabilidad civil extracontractual derivada del cumplimiento No. 25-40-101-023794, cubriendo los amparos predios laborales operaciones, exigida como garantía dentro del contrato de obra No. 412 de 2015.
A título de lucro cesante: - La suma de $21.381.542 por concepto de utilidad e imprevistos dentro del contrato de obra No. 412 de 2015, pactados en el ítem de remodelación o arreglos varios en la parte interna de la planta de sacrificio del Municipio de Chaparral. - La suma de $13.522.679 por concepto de utilidad e imprevistos fijados dentro del contrato de obra No. 412 de 2015, pactados en el ítem adecuación de planta para manejo de porcinos de la planta de sacrificios.
Como consecuencia de la declaración solicitada en la primera pretensión, condenar al MUNICIPIO DE CHAPARRAL a pagar al CONSORCIO MATADERO la suma de $80.386.288, por concepto de clausula penal pactada en el contrato de obra No. 412 de 29 de diciembre de 2015. Que se condene en costas del proceso a la parte demandada. El anterior petitum fue cimentado por la parte actora en los siguientes, HECHOS Que el MUNICIPIO DE CHAPARRAL inició proceso de licitación pública No. 19 de 2015, cuyo objeto consistía en la “remodelación, adecuación, ampliación y mantenimiento de la planta de beneficio animal de categoría nacional de esta localidad, en desarrollo del proyecto código BPIM 2015-068-078, viabilizado técnicamente ante el Banco de Proyectos de Inversión Municipal.
Que el CONSORCIO MATADERO presentó propuesta técnica y económica cumpliendo con las exigencias del pliego de condiciones, razón por la que a través de Resolución No. 00002360 de 23 de diciembre de 2015 se le adjudicó la licitación. Que el 29 de diciembre de 2015 se suscribió el contrato de obra No. 412 cuyo objeto contractual consistía en la “remodelación, adecuación, ampliación y mantenimiento de la planta de beneficio animal de categoría nacional de esta localidad, por valor de $535.908.593, y se estableció como plazo de ejecución hasta el 31 de diciembre de 2015, a partir del perfeccionamiento, legalización del contrato y firma de acta de iniciación. Que, en virtud de las cláusulas establecidas en el contrato de obra No. 412 de 29 de diciembre de 2015, el CONSORCIO MATADERO sufragó los gastos de pólizas, pago de Expediente: 73001-33-33-006-2017-00396-01 3 Interno: 00734/20 Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: CONSORCIO MATADERO Demandada: MUNICIPIO DE CHAPARRAL salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones, estampilla procultura y estampilla para el bienestar de adulto mayor y otros ingresos indirectos.
El 30 de diciembre de 2015, se suscribió acta de inicio del contrato de obra No. 412 de 2015, en la que se designó como supervisor del contrato al Secretario de Planeación, Infraestructura y Desarrollo Municipal. El 31 de diciembre de 2015, se suscribió acta de suspensión del contrato de obra No. 412 de 2015, teniendo como fundamento que no se había contratado por parte de la administración municipal la interventoría externa para el contrato de obra pactado, obligación que estaba a cargo de la entidad territorial desde los estudios previos.
Que en la minuta del contrato se indicó que la interventoría se encontraba en proceso de contratación identificada con CM-No.07 de 2015 según publicación en el SECOP, sin embargo, el grupo auditor de la Contraloría Departamental consignó hallazgo señalando que verificada la plataforma no se encontró el proceso de concurso de méritos No. 07 de 2015.
En consecuencia, el 3 de mayo de 2016, el CONSORCIO MATADERO solicitó información al MUNICIPIO DE CHAPARRAL respecto del contrato No. 412 de 29 de diciembre de 2015, la cual fue reiterada el 5 de septiembre de 2016. El ente territorial municipal demandado, invitó al CONSORCIO MATADERO a reunión el 6 de octubre de 2016, con la intención de terminar y liquidar el contrato de obra No. 412 de 2015, quien aceptó siempre que se pagara la clausula penal por incumplimiento establecida en el contrato.
Finalmente, por medio de Resolución 00001731 de 13 de diciembre de 2017, dio por terminado el contrato de obra 412 de 2015, por vencimiento de plazo fijado y en consecuencia lo liquidó de forma unilateral, considerando la imposibilidad de cumplir con la ejecución del contrato por vencimiento de los plazos pactados, inviabilidad del contrato por el plazo de ejecución y no cumplimiento de los requisitos establecidos por el INVIMA y la no ejecución por parte del contratista quien no accedió a la liquidación bilateral.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como normas violadas y concepto de violación, se indicaron en la demanda las siguientes: Artículo 32 Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2017, Decreto 019 de 2012. Refiere que el MUNICIPIO DE CHAPARRAL al celebrar el contrato de obra 412 de 2015, no acreditó la suscripción del contrato de interventoría dentro del proceso CM 07 de 2015, incumpliendo lo contenido en la cláusula novena del contrato suscrito con el consorcio demandante, lo que conllevó a su suspensión. Aseguró que los medios de prueba aportados, de acuerdo con los hechos denunciados, evidencia que existe una obligación legal por parte del ente territorial de efectuar interventoría al contrato de obra No. 412 de 2015, la cual es extensiva a las clausulas pactadas y es exclusiva del ente territorial demandado por ser el único facultado dentro de su jurisdicción, de adelantar licitaciones publicas y procesos contractuales de su competencia. Expediente: 73001-33-33-006-2017-00396-01 4 Interno: 00734/20 Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: CONSORCIO MATADERO Demandada: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Adujo, que la Resolución No. 00001731 de 13 de diciembre de 2016 por medio de la cual se liquida unilateralmente el contrato de obra No. 412 de 29 de diciembre de 2015, fue proferido con falsa motivación, de forma irregular y con desviación de las atribuciones legales y constitucionales.
Señaló que, en relación con la responsabilidad propia del ente público contratante, cuando estableció que la obra que contrató no se ajusta a sus necesidades, debe aplicarse el principio rector “nemo auditur propriam turpitudinem allegans” – Nadie puede ser escuchado, invocando su propia torpeza, es decir, que no deben acogerse las pretensiones de quien, a sabiendas de su propia culpa, busca enmendar el error contenido en el acto acusado.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA MUNICIPIO DE CHAPARRAL Mediante apoderado judicial contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones argumentando que la ignorancia supina no es eximente de culpa. Explicó, que la suscripción y el perfeccionamiento de un contrato estatal hacen referencia al acuerdo de voluntades al que llegan las partes, que se eleva por escrito y que previo a iniciar su ejecución exige el cumplimiento de los siguientes requisitos: i) La aprobación de la garantía cuando el contrato la requiera, ii) la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras y iii) la acreditación de que el contratista se encuentra al día en el pago de aportes parafiscales relativos al sistema de seguridad social integral.
Indicó, que dichos presupuestos se acataron a cabalidad, pues el deber legal del demandante en calidad de contratista, era de conocer, atender y ajustarse al pliego de condiciones, del que se resalta el acápite de su cronograma, a partir del cual debió concluir que resultaba imposible cumplir con el objeto contractual en el plazo que se establecía. Formuló como sustento de sus argumentos de defensa, las excepciones denominadas “cumplimiento del contrato 412 del 29 de diciembre de 2015, por parte del MUNICIPIO DE CHAPARRAL, mala fe del contratista, y la culpabilidad del contratista – La ignorancia supina no es eximente de culpa”.
SENTENCIA RECURRIDA Mediante providencia del 23 de junio de 2020, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué declaró la nulidad del contrato de obra No. 412 de 29 de diciembre de 2015, por objeto ilícito, en razón a la vulneración de los principios de planeación y buena fe contractual, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, fijando como agencias en derecho el 4% de las pretensiones de la demanda.
Para arribar a tal determinación, definió como problema jurídico el establecer si debe declararse la nulidad del acta de liquidación unilateral del contrato 412 de 2015, así como el incumplimiento contractual por parte del Municipio de Chaparral y, en consecuencia, debe ordenarse el reconocimiento de perjuicios a favor del Consorcio accionante o si, Expediente: 73001-33-33-006-2017-00396-01 5 Interno: 00734/20 Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: CONSORCIO MATADERO Demandada: MUNICIPIO DE CHAPARRAL por el contrario, al ser conocedora la parte actora que el término pactado era insuficiente para ejecutar la obra, no puede ahora endilgar responsabilidad al municipio aduciendo su propia culpa.
Luego de referir el régimen de contratación estatal y los hechos jurídicamente relevantes del asunto, advirtió que, con la expedición de la Resolución No. 1731 de 13 de diciembre de 2016, el ente territorial demandado, en ejercicio de las facultades que le otorga la ley, terminó el contrato porque el plazo de ejecución de la obra tenia vencimiento el 31 de diciembre de 2015, aspecto que se estableció durante todo el proceso precontractual, esto es, estudios previos, pre pliego de condiciones, pliego de condiciones definitivo, propuesta, resolución de adjudicación, así como en el acto contractual y acta de inicio, evidenciando que ese plazo fue suficientemente conocido por las partes.
Precisó, que una vez cumplido el plazo de ejecución del contrato, que fue debidamente pactado, el acto contractual queda inmerso dentro de una de las causales normales de terminación del contrato, denominada vencimiento del plazo extintivo de duración del contrato, luego la entidad contratante al fundarse en dicha causal para adoptar la decisión objeto de reproche, lo realizó conforme a derecho.
Con relación a lo argumentado por el CONSORCIO MATADERO, respecto a que el plazo de ejecución del contrato de obra se encontraba suspendido por la falta de contratación de la interventoría externa, agregó que aun cuando se hubiese contratado dicha interventoría y se hubiere reiniciado el contrato, solo le restaba un día para el vencimiento del plazo de ejecución, lo que deja en evidencia que el objeto contractual era de imposible cumplimiento en esa fecha.
En ese orden de ideas, el A quo concluyó que la consecuencia lógica de haber terminado unilateralmente el contrato era su liquidación, pues al no haberse logrado la liquidación bilateral pretendida por el municipio demandado al sugerir un acuerdo con el Consorcio accionante, no tuvo otra opción que exponer amplia y claramente en el contenido del acto administrativo acusado el sustento fáctico y jurídico que soportaban dicha decisión. En lo que corresponde a los pagos que alude la parte actora para suscripción del acta de inicio, señaló la juez de instancia que no es este el medio de control pertinente para efectuar dicha reclamación y que, de serlo, dichas exigencias económicas son las normales, lógicas y legales que en todo proceso contractual se requieren antes de suscribir el acta de inicio y dar paso a la ejecución contractual.
IMPUGNACIÓN La apoderada de la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida el 23 de junio de 2020, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, solicitando revocar el numeral segundo de la sentencia para que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Sustentó su apelación, en señalar que tanto las pólizas que fueron adquiridas y el pago de la estampilla para el bienestar del adulto mayor por parte del CONSORCIO MATADERO, tiene como fundamento u origen el contrato de obra No. 412 de 2015, el cual se legalizó bajo los parámetros establecidos en la Ley 80 de 1993, por lo tanto, no es dable asegurar que la indemnización a titulo de daño emergente pretendida por el consorcio demandante deba reclamarse por Actio In Rem Verso.
Expediente: 73001-33-33-006-2017-00396-01 6 Interno: 00734/20 Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: CONSORCIO MATADERO Demandada: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Puntualizó que la pretensión de reconocimiento de indemnización en la modalidad de daño emergente no tiene como fundamento el enriquecimiento sin causa pues, por el contrario, se reclaman los valores pagados al MUNICIPIO DE CHAPARRAL como consecuencia de un acto contractual firmado entre los extremos procesales del sub examine.
Por lo anterior, considera que a la juez de instancia le correspondía estudiar la procedencia de la devolución de los perjuicios materiales reclamados, como quiera que la fuente del daño es contractual, teniendo en cuenta que se referían a las prestaciones pagadas para el perfeccionamiento del contrato que fue declarado nulo. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 15 de diciembre de 2020 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante contra la sentencia del 23 de junio de 2020, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Por medio de auto calendado el 1 de marzo de 2021, se ordenó correr traslado a las partes por el término común de DIEZ (10) DÍAS, para que presenten por escrito sus respectivos alegatos de conclusión. Vencido el término anterior, se corrió traslado al agente del Ministerio Público por DIEZ (10) DÍAS, de conformidad con lo establecido en el numeral cuarto del artículo 247 del C.P.A.C.A, para que, si así lo considera, emitiera su concepto.
Asimismo, de acuerdo con las constancias secretariales de 17 de marzo de 2021 y 08 de abril de 2021, tanto los sujetos procesales como el delegado del Ministerio Publico guardaron silencio. Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, con base en las siguientes, CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el artículo 153 del CPACA, esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué el 23 de junio de 2020, que accedió parcial a las pretensiones de la demanda.
PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto consiste en establecer si corresponde reconocer las indemnizaciones pretendidas por la parte actora a título de perjuicios materiales, en los términos solicitados por el consorcio recurrente o si, como lo consideró el A quo, dichas exigencias económicas son las normales, lógicas y legales que en todo proceso contractual se requieren antes de suscribir el acta de inicio y dar paso a la ejecución contractual, razón por la no corresponde efectuar reconocimiento de los perjuicios materiales pretendidos, ya que, en atención a las irregularidades detectadas en el Expediente: 73001-33-33-006-2017-00396-01 7 Interno: 00734/20 Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: CONSORCIO MATADERO Demandada: MUNICIPIO DE CHAPARRAL proceso pre contractual que dio origen a la firma del contrato No. 412 de 29 de diciembre de 2015, se declaró nulo dicho contrato de manera oficiosa.
TESIS DE LA SALA Consiste en afirmar que resulta improcedente el reconocimiento de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente pretendido por la parte actora, derivado de la declaratoria de nulidad oficiosa del contrato No. 412 de 29 de diciembre de 2015, por violación a los principios de planeación contractual y buena fe, como quiera que no es posible amparar situaciones donde el presunto detrimento se origina en la propia culpa, pues aun teniendo conocimiento de la imposibilidad en la ejecución del contrato, el CONSORCIO MATADERO siguió adelante con el proceso contractual, de modo que no es dable ahora, acceder a un resarcimiento inmerecido, razón por la que se confirmará la sentencia dictada en primera instancia. FUNDAMENTO DE LA TESIS DE LA SALA MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL En primer término, es necesario precisar que el legislador ha consagrado diferentes medios de control para ser ejercidos ante esta jurisdicción, que se encuentran sujetos a la configuración de los presupuestos dispuestos para incoarlos; por lo tanto no queda a la mera liberalidad del demandante decidir por cuál optar ya que las normas que fijan los parámetros para ejercer cada una de las pretensiones a través de los distintos trámites, son de orden público y, por ende, de obligatorio cumplimiento.
El Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla en su artículo 141, el medio de control a utilizar a efectos de dirimir las controversias que se pudiesen generar con ocasión de un contrato estatal de la siguiente manera: “Artículo 141. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.
Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes.” La norma transcrita es la que permite ventilar los conflictos entre el Estado y un especial administrado, como lo es el contratista, debido a que tradicionalmente ha sido vista de forma distinta la relación jurídica Estado-contratista, razón por la que el legislador creó una vía especial para deducir la responsabilidad contractual.
Expediente: 73001-33-33-006-2017-00396-01 8 Interno: 00734/20 Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: CONSORCIO MATADERO Demandada: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Las pretensiones de las controversias contractuales, ha precisado la jurisprudencia, se deben estructurar de acuerdo con la relación subyacente y es así como se hablará de: a) La nulidad del contrato y/o de los actos administrativos derivados de su ejecución b) La revisión del contrato. c) El incumplimiento del contrato y, d) De las pretensiones consecuenciales derivadas de cada una de las opciones enlistadas en los literales a), b) y c).
De lo anterior, se concluye que, cualquiera de las partes de un contrato puede solicitar que se declare su cumplimiento o incumplimiento y se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, para lo cual habrá de demostrar, en virtud de la carga probatoria que le es exigible, que cumplió con las obligaciones que le eran propias, con cualquiera de los medios probatorios que resulten conducentes para ello.
De igual manera, de conformidad con la norma transcrita tienen legitimación material en la causa para solicitar la revisión de un contrato estatal, aparte de los intervinientes en la relación contractual, el Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo, interés que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que no hace referencia simplemente a la defensa del ordenamiento jurídico, ni siquiera a la moral, pues este interés debe ser de contenido patrimonial, concreto, serio y actual, ya que tiene su génesis en el beneficio que obtendría este tercero con la anulación del contrato, o a la inversa1.
En referencia al medio de control a instaurar frente a conflictos surgidos en materia contractual, el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 consagra diversos medios de control según la etapa de la actividad contractual que se pretenda controvertir. Así pues, tratándose de conflictos surgidos en las etapas contractual y post contractual los mismos corresponden de manera exclusiva al medio de control de controversias contractuales, como en este caso.
BUENA FÉ CONTRACTUAL De lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción parecida al artículo 1603 del Código Civil, se desprende que en todo el iter contractual, esto es antes, durante y después de la celebración del contrato, y aún después de su extinción, se impone a los intervinientes el deber de obrar de conformidad con los postulados de la buena fe.
En efecto, aquel precepto prevé que los contratos deben “celebrarse y ejecutarse de buena fe y, en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural.” En relación con la celebración de contratos estatales entre los particulares y el Estado, el régimen aplicable, en lo fundamental, el principio de buena fe contractual está contenido en la Ley 80 de 1993, que es el Estatuto de Contratación Administrativa, el cual en su artículo 23 dispone: 1 Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ providencia de veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23- 33-000-2017-00908-01(65037) Actor: ASESORÍAS Y SERVICIOS DE INGENIERÍA LIMITADA -ASER INGENIERÍA LTDA.- Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL Y OTROS Expediente: 73001-33-33-006-2017-00396-01 9 Interno: 00734/20 Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: CONSORCIO MATADERO Demandada: MUNICIPIO DE CHAPARRAL "Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa.
Igualmente se aplicarán en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores públicos, las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo." Al respecto, para la Sala referirse a la buena fe como principio de la contratación, es aseverar que desde los comienzos de las relaciones jurídicas obligacionales, este se constituyó en cimiento de los encargos asumidos por los negociantes, como modelo de conducta general, que exalta los parámetros correctos de comportamiento exigidos dentro de una sociedad y además, es una condición necesaria para la convivencia, la paz y la seguridad jurídica de cualquier sociedad, en tanto supone una condición de confianza en el actuar del otro.
Bajo esta condición, se exige que en desarrollo de los negocios prime la honestidad y la confianza dentro de todas las etapas del negocio jurídico pero, en especial, en la etapa de formación inicial, toda vez que es en este momento en el que las partes definen y establecen las condiciones en las que otorgan su consentimiento, el que responde a cada uno de sus intereses y se edifica conforme al ordenamiento jurídico vigente e imperante al momento de su celebración. De modo que, al exigirse entonces la buena fe como arquetipo social en cada una de las actuaciones, específicamente en materia contractual, se fija un balance universal entre las partes de respeto y reconocimiento por los intereses legítimos de la otra parte, a fin de celebrar los negocios jurídicos de acuerdo con las intenciones de los contratantes.
CASO CONCRETO Establecido lo anterior, precisa la Sala, que se centrará esta decisión únicamente en los argumentos esbozados en el recurso de apelación, tendientes al reconocimiento de los perjuicios de índole material pretendidos por la parte actora, en razón a la declaratoria de nulidad del contrato de obra 412 de 2015, por inobservancia del principio de planeación y de buena fe de los contratos estatales.
Revisada la prueba documental obrante en el plenario, evidencia la Sala que el 20 de noviembre de 2015, el MUNICIPIO DE CHAPARRAL publicó estudios previos para adelantar el proceso de licitación publica No. 19 de 2015, cuyo objeto consistía en la remodelación, adecuación, ampliación y mantenimiento de la planta de beneficio animal de categoría nacional de ese municipio, estableciendo como plazo para la ejecución del contrato el 31 de diciembre de 2015 a partir del perfeccionamiento y legalización del contrato y la firma del acta de iniciación de la obra.
Se observa que el pliego de condiciones de la licitación publica No. 19 de 2015, en su cronograma estableció que su publicación sería el 23 de noviembre de 2015 en la pagina web www.colombiacompra.gov.co y la firma del contrato el 22 de diciembre de 2015. Mediante Resolución No. 0002360 de 23 de diciembre de 2015, el ente territorial municipal accionado aceptó una oferta y adjudicó el proceso de licitación publica No. 19 de 2015 al Consorcio Matadero, indicando nuevamente que el plazo de ejecución de la obra sería hasta el 31 de diciembre de 2015.
Expediente: 73001-33-33-006-2017-00396-01 10 Interno: 00734/20 Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: CONSORCIO MATADERO Demandada: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Finalmente, el 29 de diciembre de 2015 el MUNICIPIO DE CHAPARRAL celebraron el contrato de obra No. 412 con el CONSORCIO MATADERO, suscribieron acta de inicio el 30 de diciembre de 2015, en los que se reiteró el plazo para la ejecución de la obra hasta el 31 de diciembre de 2015.
El 13 de diciembre de 2016, el MUNICIPIO DE CHAPARRAL, mediante Resolución No. 1731, resolvió terminar por vencimiento del plazo fijado el contrato de obra de publica No. 412 de 29 de diciembre de 2015, ordenando su consecuente liquidación unilateral, oportunidad en la que el ente territorial municipal sustentó: “El término de ejecución del contrato se fijó a partir del 29 de diciembre de 2015 fecha del acta de inicio y hasta el 31 de diciembre de 2015.
Se infiere que por la cantidad de obra y actividades que debía realizar el contratista para ejecutar el objeto contractual ERA IMPOSIBLE CUMPLIR con la ejecución del contrato, es decir se estableció un plazo de ejecución que no se ajusta al contrato, evidenciándose una irregularidad en este elemento esencial del contrato. El Secretario de Planeación, Infraestructura y Desarrollo del Municipio de Chaparral, rinde informe técnico en el que evidencia que la obra de construirse en los términos en que se contrató sería inviable, y, por lo tanto, no podría funcionar porque no cumple los requisitos del INVIMA, y que la propia contraloría, como ente de control, recomienda la liquidación del contrato”.
Definidas las circunstancias fácticas del asunto que se examina, y teniendo en cuenta que la parte demandante en su apelación expone su inconformidad relacionada con la negativa del A quo de ordenar el reconocimiento de los perjuicios materiales causados al CONSORCIO MATADERO, a título de daño emergente, procede la Sala a pronunciarse al respecto.
Señala la parte actora, que para surtir la suscripción del contrato de obra 412 de 29 de diciembre de 2015, sufragó unos gastos, los cuales especificó así: - La suma de $26.816.600 por concepto de estampilla, procultura, estampilla para el bienestar de adulto mayor, y otros ingresos indirectos pagados al municipio de Chaparral, según consta recibo de pago No. 0000006187 del 29 de diciembre de 2015, proferido por la Tesorería Municipal de la administración municipal. - La suma $2.281.329 pagados a la Compañía Aseguradora Seguros del Estado por concepto de pago de póliza de cumplimiento entidad estatal No. 25-441010895595, cubriendo los amparos de cumplimiento del contrato, pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones, estabilidad y calidad de la obra, exigida como garantía dentro del contrato de obra No. 412 de 2015. - La suma $71.672 pagados a la Compañía Aseguradora Seguros del Estado por concepto de pago de póliza de seguro de responsabilidad civil extracontractual derivada del cumplimiento No. 25-40-101-023794, cubriendo los amparos predios laborales operaciones, exigida como garantía dentro del contrato de obra No. 412 de 2015.
Sea lo primero advertir, que desde que el MUNICIPIO DE CHAPARAL adelantó los estudios previos del proceso de licitación publica No. 19 de 2015, para la remodelación, adecuación, ampliación y mantenimiento de la planta de beneficio animal de categoría Expediente: 73001-33-33-006-2017-00396-01 11 Interno: 00734/20 Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: CONSORCIO MATADERO Demandada: MUNICIPIO DE CHAPARRAL nacional de esa localidad, estableció como plazo de ejecución de la obra hasta el 31 de diciembre de 2015, término que se reiteró durante todo el proceso contractual hasta el acta de iniciación del contrato de obra 412 de 29 de diciembre de 2015.
Lo anterior, pone en evidencia, que tanto la entidad contratante, como el Consorcio demandante, tenían pleno conocimiento del objeto contractual y de las condiciones y términos pactados para su cumplimiento, sin que en el iter contractual se avizore alguna manifestación de inconformidad, aclaración u oposición respecto del plazo establecido, lo que denota que. aun advirtiendo la notoria imposibilidad de ejecutar el objeto contractual acordado, continuaron con el proceso, máxime cuando el acta de inicio se suscribió el 30 de diciembre de 2015 y el plazo vencía el 31 de diciembre de 2015.
En tal sentido debe decirse que, mediando un acuerdo definitivo, las partes, como manifestación del principio de buena fe y de los deberes secundarios de conducta de corrección y lealtad que de él se derivan, tenían la obligación de manifestar si tenían objeciones o salvedades frente a dicho acuerdo pues, se insiste, era evidente que el plazo era insuficiente para llevar a buen término el objeto del contrato.
En ese contexto, para la Sala resulta a todas luces improcedente el reconocimiento de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente pretendido por la parte actora, tomando en cuenta que no es posible amparar situaciones donde el presunto detrimento de la parte demandante se deriva de una actuación negligente, dolosa o de mala fe; en efecto, para la Sala el CONSORCIO MATADERO pretende aprovecharse de su propio error, para acceder a un resarcimiento inmerecido, razón que lleva a resuelven desfavorablemente las solicitudes esbozadas en la impugnación. Así las cosas, la Sala confirmará integra la sentencia dictada el 23 de junio de 2020 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, mediante la cual se declaró oficiosamente la nulidad del contrato y se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parta motiva de esta providencia. COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
Al respecto, el numeral 1° del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Del mismo modo, dentro del nuevo ordenamiento procesal administrativo, Ley 1437 de 2011, la condena en costas tiene dos ítems: un estándar objetivo que contempla que toda sentencia que se profiera dentro de la jurisdicción contenciosa administrativa debe disponer la condena en costas, conforme las reglas del Código General del Proceso, y otro estándar que determina el juez, que tiene que ver con la revisión que hace el fallador frente a la forma en que se causan las mismas y en la medida de su comprobación (como Expediente: 73001-33-33-006-2017-00396-01 12 Interno: 00734/20 Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: CONSORCIO MATADERO Demandada: MUNICIPIO DE CHAPARRAL sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), recalcándose que ya no resulta una valoración cualitativa frente a una conducta temerario o de mala fe por alguna de las partes.
En relación con las agencias en derecho, el Consejo de Estado ha sostenido que estas deben ser fijadas atendiendo la posición de las partes, y en aplicación a las tarifas contempladas en los acuerdos 1887 de 2003 y 10554 de 2016 expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, según sea el caso, resaltando que el mismo ordenamiento jurídico advierte que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
En el asunto sub examine, advierte la sala que no hay lugar a condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandante en esta instancia, pues tal como lo establece al numeral 8 del artículo 365 del C.G.P., éstas deben estar acreditadas, y una vez revisado el cuaderno en segunda instancia da cuenta la Sala que no aparece probada su causación, pues la parte demandada cuyo interés terminó prevaleciendo no realizó intervención alguna.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de junio de 2020 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema “Siglo XXI”. En cumplimiento de las medidas de aislamiento preventivo decretadas por el Gobierno nacional para evitar la propagación del COVID 19, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
CÓPIESE,
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA