REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sincelejo, cinco (5) de mayo de dos mil veintitrés (2023) NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre Asunto: Sentencia de Primera Instancia SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Tulia Isabel Jarava Cárdenas
1. OBJETO DE DECISIÓN. Surtidas las etapas del proceso ordinario contencioso administrativo necesarias para dejar el proceso en estado de dictar sentencia, presentes los presupuestos procesales para esto y ausente causal que invalide lo actuado e impedimento procesal, se procede a dictar el fallo que en derecho corresponde. 2.
ANTECEDENTES. 2.1.- La demanda. 2.1.1. Partes. Demandante: Yobany López Quintero. Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre. 2.1.2. Pretensiones. Se solicita en la demanda se hagan las siguientes declaraciones: “Se declare la nulidad del acto administrativo Resolución No. 1051 del 18 de marzo de 2020, que modificó el calendario académico estipulado mediante Resolución No. 4295 del 29 de octubre 2019, en la entidad territorial certificada en educación DEPARTAMENTO DE SUCRE, por los vicios que desvirtúan su presunción de legalidad como se expuso en precedencia. Como Medida Cautelar se pidió: “Solicito la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 2 Resolución No. 1051 del 18 de marzo de 2020, expedido por la entidad territorial certificada en educación DEPARTAMENTO DE SUCRE, que actúa como nominadora de los docentes, corolarios que causaron afectaciones directas al disfrute de las vacaciones que desde el último tercio del año anterior había sido planificado como se expuso en precedencia”.
Con fundamento de las anteriores pretensiones, se narraron en la demanda los siguientes: 2.1.3. Hechos: - El Decreto 2277 del 14 de septiembre 1979, “Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente”, regula el “… derecho de los educadores al disfrute de vacaciones remuneradas”, y enseña que dicha profesión está encaminada al desarrollo de procesos educativos al interior de los planteles oficiales y no oficiales en los distintos niveles en la educación. - La Ley 60 de 1993 regula las competencias de los sectores educativos a nivel territorial y señala las cargas de los diferentes entes educativos en los municipios; a su vez en el Art. 6 establece la organización y manejo del personal docente y administrativo que prestan estos servicios educativos. - La Ley 115 de 1994 regula la “Ley General de Educación” y reposa en ella los diferentes roles de los directivos docentes y en caso de la ausencia temporal o definitiva, indica las personas idóneas quienes pueden reemplazarlos. - El Decreto 1850 de 2002, “reglamenta la organización de la jornada escolar y la jornada laboral de directivos docentes y docentes de los establecimientos educativos estatales de educación formal, administrados por los departamentos, distritos y municipios certificados”. - El Decreto 1278 de 2002 reglamenta “el estatuto de profesionalización docente”, en su Art. 60 regula las vacaciones de la profesión docente y similares. - El Decreto 3020 de 2002 señala los criterios y los diferentes procedimientos para la organización de la planta de personal en las entidades territoriales que prestan sus servicios de enseñanza y administrativos.
NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 3 - El Decreto 1850 de 2002 reglamenta las actividades de los docentes, la frecuencia y durabilidad de las mismas y todo lo pertinente al calendario académico que se implementa conforme a la disponibilidad económica de cada municipio. - Mediante la Resolución No. 4295 del 29 de octubre 2019 el Departamento de Sucre estableció el calendario académico de los docentes, para el año lectivo 2020: - Por medio del Decreto No. 417 de 2020 se ordenó, la “declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” - Posteriormente fue expedida la Circular 020 del Ministerio de Educación Nacional, en la cual se ordenó ajustar el calendario académico. - A través de la Resolución No. 1051 del 18 de marzo de 2020 el Departamento de Sucre modificó la Resolución No. 4295 del 29 de octubre 2019, quedando el calendario académico de la siguiente manera: NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 4 - “A pesar de que los docentes tienen el Decreto 1075 de 2015, mediante el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación, pero a pesar de eso la Ministra de Educación expide la circular 020 del 16 de marzo en la cual manifiesta que los Gobernadores, Alcaldes y Secretarios de Educación deberán ajustar sus calendarios de acuerdo a los lineamientos dados en la misma, pero sin el previo consentimiento o mutuo acuerdo de los empleados del magisterio, quienes son los docentes, a quienes se les está cambiando unas condiciones laborales pero con la posición dominante de su ente nominador, más no, teniendo en cuenta la Constitución Política de Colombia donde manifiesta que no se pueden desmejorar las condiciones laborales de los trabajadores y mucho menos cuando no hay un mutuo acuerdo entre empleador y trabajador”. - El Decreto No. 491 del 28 de marzo de 2020 señaló que las entidades y organismos del Estado deben velar por la protección e intereses generales de las personas y, porque se provean los mecanismos necesarios para prevenir la propagación de la pandemia. - “Es evidente que imponer el disfrute de unas vacaciones en una época en la que fue decretado un confinamiento obligatorio por parte del Gobierno Nacional, denota por parte de la Secretaría de Educación el abuso de una posición dominante, y así mismo, impide que se cumpla con el objeto de las vacaciones, el cual es, el derecho que tiene todo trabajador dependiente que ha prestado sus servicios, de disfrutar de un tiempo de descanso que debe ser remunerado y pagado por su empleador, en éste caso, por su entidad territorial.
Pues en ningún momento hubo un mutuo acuerdo con los docentes para la expedición de los decretos de la entidad territorial certificada en la cual le tomaban el pleno consentimiento al docente, y en el cual, aceptara que sus vacaciones serían tomadas en época de pandemia con confinamiento obligatorio; pues es claro, que no se puede disfrutar de un descanso NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 5 remunerado bajo éstas condiciones, por lo tanto, es un derecho irrenunciable el goce y disfrute del descanso necesario”. 2.1.4.
Normas Acusadas y Concepto de la Violación. Se señalaron como violadas los Arts. 13, 24, 53, 215 de la Constitución Política. En el Concepto de la Violación se indicó que las vacaciones son un derecho fundamental constitucional que no se debe omitir en las relaciones de origen laboral en el Estado Colombiano, -señaló- “( ) En el contexto de la Constitución, el fundamento de las vacaciones deja de estar ligado únicamente a la necesidad de que las personas se renueven ante el desgaste natural que produce el trabajo (para garantizar mejores niveles de productividad en la empresa) y se relaciona también con los espacios mínimos que se deben reservar al trabajador para sus propias expectativas de vida y para las actividades que le permitan su libre desarrollo personal.
Por ello, la persona que sólo cuenta con su fuerza de trabajo y la entrega a otro para subsistir, tiene derecho a tener espacios propios, ajenos a la actividad laboral, para dedicarlos no sólo a su recuperación física y sicológica, sino a su propia realización y la de su familia. Esto forma parte del reconocimiento de la dignidad humana (art.1 C.P.), del concepto de un trabajo digno (art. 25 C.P) y del derecho al descanso laboral remunerado (art.53 C.P.) ( )” Dijo que “… es reprochable la decisión contenida en el acto administrativo demandado que modificó el calendario escolar y determinó que las vacaciones del personal docente oficial serían disfrutadas durante la época de aislamiento por la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional como consecuencia de la pandemia Covid -19, ya que si bien es discrecional de sus destinatarios escoger el lugar de disfrute de las vacaciones y las actividades a desarrollar durante las mismas, no cabe duda que imponer que las vacaciones se desarrollaran en tiempo de aislamiento, generó que el personal docente estuviera limitado en su libertad de elección y de locomoción, impidiendo de esta manera que se desarrollaran a plenitud las actividades para las cuales está prevista esta época.
Siendo así, es preciso indicar que las disposiciones que se adopten respecto a los períodos de vacaciones de los docentes oficiales NO pueden tomarse de manera arbitraria o con el ánimo de satisfacer intereses caprichosos y/o particulares, dado que los mismos cuentan con una regulación normativa definida a través del Decreto 1850 de 2002, por medio del cual (entre otros aspectos) se reglamenta la jornada NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 6 laboral para directivos docentes y los docentes de las instituciones educativas del sector público, atendiendo las connotaciones particulares en las que se encuentran inmersos por pertenecer a un régimen especial”.
Expresó que el Art. 14 del Decreto No. 1850 de 2002 que regula el calendario del profesional docente y directivos docentes, dispone: “( ) Artículo 14. Calendario académico. Atendiendo las condiciones económicas regionales, las tradiciones de las instituciones educativas y de acuerdo con los criterios establecidos en el presente Decreto, las entidades territoriales certificadas expedirán cada año y por una sola vez, el calendario académico para todos los establecimientos educativos estatales de su jurisdicción, que determine las fechas precisas de iniciación y finalización de las siguientes actividades: 1.
Para docentes y directivos docentes: a) Cuarenta (40) semanas de trabajo académico con estudiantes, distribuido en dos períodos semestrales; b) Cinco (5) semanas de actividades de desarrollo institucional; y c) Siete (7) semanas de vacaciones”. De conformidad con lo cual –expresó-, “… los períodos de vacaciones para los docentes oficiales en Colombia - a diferencia de otros sectores- estarán compuestos por siete (7) semanas, las cuales deben concederse y disfrutarse dentro del mismo año en que se causen, esto es, dentro de la vigencia del año lectivo que les dio derecho a disfrutarlas y no, como ocurre dentro del caso concreto con el acto administrativo demandado, que concede el disfrute de algunas de estas semanas en el año postrero, de un lado porque al hacerlo de esta manera, el gobierno territorial está excediendo las facultades que le fueron conferidas en la norma marco y de otro lado, porque con esta actuación se están vulnerando los derechos de este grupo poblacional al reducir el goce de los lapsos de descanso que por ley les corresponde”. - Conclusión que debe interpretarse “… en armonía con lo reglado en el artículo 2 del Decreto 1381 de 1997, por medio del cual se creó la prima de vacaciones para el sector docente, toda vez que en el mismo se dispuso que “esta prestación se hará efectiva para los docentes que hayan laborado durante los diez (10) meses del año escolar para cada vigencia fiscal”, lo que implica entonces que de ninguna manera las vacaciones así como el consecuente pago de la prima de vacaciones, puedan generarse en el inicio del calendario académico, siendo estos postulados desvirtuados de contera por las decisiones arbitrarias y erradas que han adoptado las administraciones de turno por medio de actos administrativos que carecen de NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 7 total validez.
Por otro lado, resulta relevante indicar que si bien el acto administrativo sobre el cual se está solicitando la declaratoria de nulidad, en sus apartes considerativos resalta que la modificación del calendario académico se suscita con ocasión a la emergencia sanitaria creada por el COVID -19 y consecuentemente que es posible llevar a cabo dicha modificación en virtud a las regulaciones extraordinarias que pueden expedirse dentro del marco de la declaratoria del Estado de Emergencia, lo cierto es que la Corte Constitucional de manera reiterada y enfática ha precisado que las regulaciones que se promulguen durante estos estados de excepción no pueden ser ajenas a los Principios y Valores que imperan en nuestro ordenamiento jurídico”. - Insistió en que le está vedado a la administración territorial obrar en contravía de los parámetros dados por el Gobierno Nacional respecto a los lineamientos que debían seguirse para fomentar y promover la modalidad del “trabajo en casa” durante la fase de aislamiento, máxime si se tiene en cuenta que con la modificación arbitraria del calendario académico, se contrarió dicha disposición en razón a que se ordenó al sector docente (como servidores públicos) de manera coactiva entrar en un período de vacaciones, sin considerar la vulneración de sus garantías por cuanto era un hecho notorio que no podía llevarse a cabo un disfrute efectivo de las mismas y desconociendo además, que con la obligatoriedad de tomar estas vacaciones se entorpecía la implementación de las medidas de protección laboral pretendidas desde la administración central.
Concluyó que los trabajadores de la educación oficial “ÚNICO GRUPO DE SERVIDORES PÚBLICOS A QUIENES LES FUE IMPUESTO UN CAMBIO ABRUPTO DE SUS VACACIONES. TODOS LOS DEMÁS SERVIDORES DEL ESTADO ADAPTARON EL DESARROLLO DE SUS ACTIVIDADES LABORALES SIN QUE ESTO INFLUYERA EN SU CALENDARIO LABORAL, COMO ES EL CASO DE LA MISMA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA QUE VA A CUMPLIR TRES MESES DE SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS QUE HA IDO LEVANTANDO PAULATINAMENTE AL MISMO PASO QUE ADOPTAN MEDIDAS PARA LA ATENCIÓN VIRTUAL, SITUACIÓN QUE SE HA REPLICADO EN LAS DEMÁS RAMAS DEL PODER PÚBLICO ”. 2.1.5.
Trámite de la Primera Instancia. NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 8 La demanda fue repartida en Acta del 7 de julio de 2020; en Auto del 27 de agosto de 2020 se admitió la demanda, providencia que fue notificada por estado 063 del 31 de agosto de 2020; comunicado a la parte demandante vía correo electrónico el 1 de septiembre de 2020.
En Auto de la misma fecha se ordenó correr traslado de la medida cautelar ordinaria solicitada por la parte demandante; término que corrió, según constancia secretarial adjunta, entre el 1 y 9 de septiembre de 2020; y en el cual la parte demandada no se pronunció; finalmente, en Auto del 9 de octubre de 2020 se decidió negar dicha medida, providencia que fue notificada por estado 085 del 13 de octubre de 2020 y a la parte demandante vía correo electrónico en esa misma fecha.
Acorde con las constancias secretariales que militan en el expediente, los términos de notificación y traslado a la parte demandada, transcurrieron así (i) El de veinticinco (25) días que establece el Art. 199 del CPACA1 corrió entre el 28 de enero y el 3 de marzo de 2021 y (ii) El de 30 días, fijado en el Art. 172 ibídem, transcurrió entre el 4 de marzo y el 20 de abril de 2021.
A través de Email de fecha 10 de marzo de 2021, el Departamento de Sucre contestó la demanda, proponiendo como excepción de fondo la denominada “NO HAY VICIO DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO”. El 9 de agosto de 2021 se dio el traslado de la excepción propuesta por la parte demandada acorde con lo señalado en el Parág. 2 del Art. 175 del CPACA; sin pronunciamiento de la parte demandante. 2.1.6.
Contestación de la Demanda. En su contestación, el Departamento de Sucre, se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda y pidió su denegatoria por considerar que “… bajo ninguna circunstancia… ha violado la normatividad jurídica existente con el accionante de esta demanda, conforme a los hechos anteriormente expuestos y a las pruebas que se relacionan en el acápite para tal fin”.
En su defensa arguyó que la modificación del calendario escolar era procedente en la medida en que el Decreto No. 1072 del 2015 en su Art. 2.4.3.4.2., permite que pueden generarse cambios siempre y cuando las solicitudes se realicen ante las entidades correspondientes y estén debidamente motivadas; del mismo modo – NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 9 aclaró-, tras la declaratoria por parte del Gobierno Nacional del Estado de Emergencia Sanitaria, fue imperioso dictar órdenes para que las entidades tanto públicas como privadas adoptaran medidas de prevención y que a su vez permitieran seguir realizando sus actividades laborales remotamente.
Frente a la emergencia sanitaria de orden mundial, dijo que las entidades territoriales implementaron herramientas que permitieron en mayor medida el desarrollo de las actividades académicas de lo que restaba del 2020 con la finalidad de respetar el derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes y jóvenes y frente a esta posición consideró que, “…Frente a la propagación del nuevo coronavirus COVID-19 es un problema de orden mundial que aqueja a varias naciones a lo largo del planeta.
La gravedad del asunto ha sido de tal magnitud que, en el panorama internacional, la Organización Mundial de la Salud (OMS), el pasado 11 de marzo de 2020, calificó al virus como una pandemia. Aquello generó, en el plano nacional, que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declarara la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, donde a su vez se ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del virus COVID-19.
Con la finalidad de poder afrontar eficientemente situaciones tan excepcionales, como las que hoy enfrenta Colombia, que amenacen el orden económico, social y ecológico de la nación, el Constituyente primario estableció una herramienta para sortear estas perturbaciones por vía del artículo 215 de la Constitución Política otorgándole facultad al presidente, con la firma de todos sus ministros, para declarar lo que se conoce como Estado de Emergencia”.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-225 del 29 de marzo de 2011, declaró ajustado a la Carta Política la posibilidad de flexibilizar el calendario académico “en la medida en que los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción puedan afectar la prestación del servicio educativo”. Con todo, destacó que ello era factible por cuanto se trataba a) de una modificación limitada en el tiempo; b) de aplicación parcial obedeciendo a la necesidad del territorio afectado; c) el objetivo central de la medida consiste en asegurar que a los estudiantes afectados se les garantizará la prestación del servicio y la protección de su derecho a la educación. En tal virtud, la autoridad responsable deberá abstenerse de adoptar medidas de flexibilización. NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 10 La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos.
La Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”, así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”. A fin de ofrecer a las entidades territoriales instrumentos efectivos para enfrentar las circunstancias originadas por la evolución epidemiológica de la pandemia que amenazan la posibilidad de cumplir con el calendario académico y desarrollar el proceso educativo en lo que resta del año escolar 2020, resulta indispensable “permitir la realización de ajustes a las semanas de trabajo académico previstas en el calendario académico definido, siempre y cuando las modificaciones se orienten a garantizar el derecho a la educación de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes”.
Como excepción propuso la siguiente: - NO HAY VICIO DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, señala que el acto acusado fue expedido conforme a las disposiciones legales ya que el mismo Decreto No. 1071 de 2015 dispone la “modificación del calendario académico o de la jornada escolar. La competencia para modificar el calendario académico es del Gobierno Nacional, los ajustes del calendario deberán ser solicitados previamente por la autoridad competente de la respectiva entidad certificada mediante petición debidamente motivada, salvo cuando sobrevengan hechos que alteren el orden público, en cuyo caso la autoridad competente de la entidad territorial certificada podrá realizar los ajustes del calendario académico que sean necesarios. 2.2.
Alegatos de Conclusión. En proveído del 3 de febrero de 2023, se prescindió del período probatorio y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, término dentro del cual se pronunciaron éstas, así: - De la Parte Demandante: Para reiterar los argumentos expuestos en la demanda relativos a que las vacaciones de docentes y directivos docentes se encuentran debidamente reguladas por el Decreto No. 2277 de 1979, las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 reglamentada por el Decreto 1850 del 2002 y por el Decreto 1278 de NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 11 2002, y cada entidad territorial debe ceñirse frente a la toma de decisiones en la modificación de vacaciones o cambios del calendario académico estrictamente regulado, dejando a simple vista que el acto demandado no solamente fue arbitrario al cambiar el dicho calendario de los docentes sino que fueron los únicos funcionarios del sector público a quienes les fue impuesta tal disposición, yendo en contra del ordenamiento jurídico.
Ahora bien, también señaló, que por la emergencia que se contrajo por el Covid-19 el Decreto 491 del 28 de marzo del 2020 ordenó: “(…) Artículo 15. Prestación de servicios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio. Durante el período de aislamiento preventivo obligatorio las autoridades dispondrán las medidas necesarias para que los servidores públicos y docentes ocasionales o de hora cátedra de instituciones de educación superior públicas cumplan sus funciones mediante la modalidad de trabajo en casa, 'haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones…” es decir, con la implementación de las TIC que permiten la implementación de herramientas para la interacción entre personas y que fueron mayormente usadas en los procesos de educación a lo largo del periodo de aislamiento preventivo, no se debió imponer arbitrariamente un disfrute obligatorio de descanso pasando por encima de la Jurisdicción Administrativa. - De la Parte Demandada: Para señalar que “El acto aquí acusado, está legitimado cuando goza del amparo legal, y dicho acto no se profirió infringiendo el ordenamiento legal, por cuando para el presente caso se observa el Decreto 1072 del 2015 es su Artículo 2.4.3.4.2.
(…) Frente a la propagación del nuevo coronavirus COVID-19 es un problema de orden mundial que aqueja a varias naciones a lo largo del planeta. La gravedad del asunto ha sido de tal magnitud que, en el panorama internacional, la Organización Mundial de la Salud (OMS), el pasado 11 de marzo de 2020, calificó al virus como una pandemia.
Aquello generó, en el plano nacional, que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declarara la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, donde a su vez se ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del virus COVID-19”. 2.3.
Concepto del Ministerio Público. NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 12 El Agente del Ministerio Público Delegado ante esta Corporación no conceptuó de fondo. 3. CONSIDERACIONES. 3.1. Competencia. Esta Sala es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo señalado en el Art. 152 Num. 4, toda vez que se trata de un proceso de Nulidad sobre un acto administrativo proferido por la Secretaría de Educación del Departamento de Sucre. 3.2.
Problema Jurídico. En el presente caso deberá la Sala determinar si la legalidad de la Resolución 1051 del 18 de marzo de 2020 emanada de la Secretaría de Educación Departamental de Sucre por medio de la cual se modificó el calendario académico correspondiente al año 2020, está viciada. Para la Parte Demandante, dicha resolución vulneró el derecho de los educadores a disfrutar de sus vacaciones de forma plena al variar el calendario académico para la vigencia 2020, puesto que concomitante con éstas regía en todo el territorio nacional un aislamiento obligatorio.
El acto administrativo es del siguiente tenor: NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 13 NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 14 Pues bien, para la Corte Constitucional, la educación “… en los términos del artículo 67 de la Constitución Política constituye un derecho fundamental y un servicio público social, gratuito y obligatorio, que deber ser especialmente respetado, protegido y garantizado por el Estado[, la sociedad y la familia”1.
Además, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “… la educación como derecho, “se instituye en la garantía que propende por la formación de los individuos en todas sus potencialidades, ya que mediante esta las personas pueden desarrollar y fortalecer sus habilidades cognitivas, físicas, morales, culturales, etc.”; y como servicio público es “inherente a la finalidad social del Estado y se convierte en una obligación de este, ya que tiene el deber de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”.
Sobre la prestación de dicho servicio, la Ley 115 de 19942 establece que la educación es un proceso de formación permanente, personal, cultural y social que 1 Sentencia T 132 del 7 de mayo de 2021, Magistrada Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER. 2 “Por la cual se expide la ley general de educación”. NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 15 se fundamenta en una concepción integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes y definió la educación formal como “aquella que se imparte en establecimientos educativos aprobados, en una secuencia regular de ciclos lectivos, con sujeción a pautas curriculares progresivas, y conducente a grados y títulos” (Arts. 1 y 10).
Más adelante en el Art. 147 esa misma ley precisó que “la Nación y las entidades territoriales ejercerán la dirección y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución Política, la Ley 60 de 1993, la presente ley y las demás que expida el Congreso Nacional”, por lo que se asignó diversas funciones tanto al Ministerio de Educación Nacional como a las entidades territoriales a través de las Secretarías de Educación, las cuales, dentro del marco de sus competencias, deben actuar de manera coordinada y mancomunada para prestar efectivamente el servicio educativo y, por consiguiente, velar y garantizar que los componentes del núcleo esencial del derecho a la educación se vean satisfechos en todo el territorio nacional3.
Ahora, el Art. 86 ibídem estableció que para cumplir con la educación formal, los calendarios académicos tendrán la flexibilidad necesaria para adaptarse a las condiciones económicas regionales y a las tradiciones de las instituciones educativas y que el Ministerio de Educación Nacional debía reglamentar los calendarios académicos de acuerdo con los parámetros fijados en la norma, así: “ARTICULO 86.
Flexibilidad del calendario académico. Los calendarios académicos tendrán la flexibilidad necesaria para adaptarse a las condiciones económicas regionales y a las tradiciones de las instituciones educativas. El calendario académico en la educación básica secundaria y media se organizará por períodos anuales de 40 semanas de duración mínima o semestrales de 20 semanas mínimo.
La educación básica (primaria y secundaria) y media comprende un mínimo de horas efectivas de clase al año, según el reglamento que expida el Ministerio de Educación Nacional”. Posteriormente el Decreto 1850 de 20024, expedido el presidente de la República, señaló: “Artículo 1º Jornada escolar. Es el tiempo diario que dedica el establecimiento educativo a sus estudiantes en la prestación directa del servicio público educativo, de conformidad con las normas vigentes sobre calendario académico y con el plan de estudios. 3 Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5, Magistrada Ponente: Beatriz Teresa Galvis Bustos, Sentencia del 10 de noviembre de dos mil veintidós 2022, Medio de Control Nulidad, Demandante: Yobani López Quintero, Demandado: Departamento de Boyacá, Rad. 15001-23-33-000-2020-01593-00. 4 “Por el cual se reglamenta la organización de la jornada escolar y la jornada laboral de directivos docentes y docentes de los establecimientos educativos estatales de educación formal, administrados por los departamentos, distritos y municipios certificados, y se dictan otras disposiciones”.
NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 16 Artículo 2º Horario de la jornada escolar. El horario de la jornada escolar será definido por el rector o director, al comienzo de cada año lectivo, de conformidad con las normas vigentes, el proyecto educativo institucional y el plan de estudios, y debe cumplirse durante las cuarenta (40) semanas lectivas establecidas por la Ley 115 de 1994 y fijadas por el calendario académico de la respectiva entidad territorial certificada.
(…) Artículo 14. Calendario académico. Atendiendo las condiciones económicas regionales, las tradiciones de las instituciones educativas y de acuerdo con los criterios establecidos en el presente Decreto, las entidades territoriales certificadas expedirán cada año y por una sola vez, el calendario académico para todos los establecimientos educativos estatales de su jurisdicción, que determine las fechas precisas de iniciación y finalización de las siguientes actividades: (…) Parágrafo.
El calendario académico de los establecimientos educativos estatales del año lectivo siguiente, será fijado antes del 1º de noviembre de cada año para el calendario A y antes del 1º de julio para el calendario B. No obstante, para el año lectivo 2002- 2003 de calendario B, el calendario académico será fijado a más tardar dos (2) semanas después de la vigencia del presente Decreto.
Artículo 15. Modificación del calendario académico o de la jornada escolar. La competencia para modificar el calendario académico es del Gobierno Nacional, los ajustes del calendario deberán ser solicitados previamente por la autoridad competente de la respectiva entidad certificada mediante petición debidamente motivada, salvo cuando sobrevengan hechos que alteren el orden público, en cuyo caso la autoridad competente de la entidad territorial podrá realizar los ajustes del calendario académico que sean necesarios.
Las autoridades territoriales, los consejos directivos, los rectores o directores de los establecimientos educativos no son competentes para autorizar variaciones en la distribución de los días fijados para el cumplimiento del calendario académico y la jornada escolar, ni para autorizar la reposición de clases por días no trabajados por cese de actividades académicas”.
(Negrillas para destacar) De acuerdo con las normas transcritas, les corresponde a las entidades territoriales certificadas expedir cada año y por una sola vez, el calendario académico para los establecimientos educativos estatales de su jurisdicción. Más tarde, el Decreto 1075 de 2015 dispuso criterios para la organización de esos calendarios en los siguientes términos: “Artículo 2.4.3.4.1 Atendiendo las condiciones económicas regionales, las tradiciones de las instituciones educativas y de acuerdo con los criterios establecidos en el presente Título, las entidades territoriales certificadas expedirán cada año y por una sola vez, el calendario académico para todos los establecimientos educativos estatales de su jurisdicción, que determine las fechas precisas de iniciación y finalización de las siguientes actividades: 1.
Para docentes y directivos docentes: a) Cuarenta (40) semanas de trabajo académico con estudiantes, distribuido en dos períodos semestrales; b) Cinco (5) semanas de actividades de desarrollo institucional; y NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 17 c) Siete (7) semanas de vacaciones. 1.
Para estudiantes: a) Cuarenta (40) semanas de trabajo académico, distribuido en dos períodos semestrales; b) Doce (12) semanas de receso estudiantil. Parágrafo. El calendario académico de los establecimientos educativos estatales del año lectivo siguiente, será fijado antes del 1° de noviembre de cada año para el calendario A y antes del 1 de julio para el calendario B. Artículo 2.4.3.4.2.
Modificación del calendario académico o de la jornada escolar. La competencia para modificar el calendario académico es del Gobierno Nacional, los ajustes del calendario deberán ser solicitados previamente por la autoridad competente de la respectiva entidad certificada mediante petición debidamente motivada, salvo cuando sobrevengan hechos que alteren el orden público, en cuyo caso la autoridad competente de la entidad territorial certificada podrá realizar los ajustes del calendario académico que sean necesarios.
Las autoridades territoriales, los consejos directivos, los rectores o directores de los establecimientos educativos no son competentes para autorizar variaciones en la distribución de los días fijados para el cumplimiento del calendario académico y la jornada escolar, ni para autorizar la reposición de clases por días no trabajados por cese de actividades académicas.” (Negrillas para destacar) Según la norma en comento, además de las 40 semanas mínimas de trabajo académico que están establecidas en la ley, existen en el calendario estudiantil las semanas de trabajo institucional y las de receso estudiantil, correspondiendo a cada entidad territorial determinar de manera previa las fechas exactas en las que estas semanas deberán ejecutarse.
Ahora bien, en el año 2020, el Presidente de la República expidió el Decreto 417 de 17 de marzo, a través del cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional y por el término de 30 días calendario “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”; ello, dado el advenimiento del COVID-19 –declarado pandemia el 11 de marzo de 2020 por el Director de la OMS-, que trajo consigo que muchas de las actividades humanas tuvieran que migrar a nuevos escenarios, principalmente a los hogares de los ciudadanos, incluyendo por supuesto todas las relacionadas con la enseñanza y la educación. Para el caso Colombiano, se expidió la Circular No. 20 del 16 de marzo de 2020, por parte del Ministerio de Educación, en la que se dispuso la suspensión de las clases presenciales como medida para mitigar la expansión del coronavirus COVID- NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 18 19 y se adoptó la modalidad de educación en casa hasta el 20 de abril de 2020; además, se solicitó la variación del calendario académico, para adelantar las vacaciones, en tanto, a través de Directiva 09 del 7 de abril del mismo año se determinó su prórroga hasta el 31 de mayo de 20205.
Esta medida fue nuevamente ampliada, hasta el 31 de julio de 2020. Y, en vigencia de este decreto y como desarrollo del mismo, fue proferido el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, en cuya parte motiva se consideró: “… Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.
Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.” Como atrás se indicó, el Art. 15 del Decreto 1850 de 2002 expedido por el Ministerio de Educación prevé que la competencia para modificar el calendario escolar es del Gobierno Nacional, previa solicitud de la autoridad competente de la respectiva entidad; sin embargo, cuando sobrevengan hechos que alteren el orden público, la autoridad respectiva de la entidad territorial será competente para realizar los ajustes que considere necesarios.
Para la Sala, cuando el Departamento de Sucre varió el calendario académico del año 2020 con el fin de implementar las medidas necesarias para continuar con la prestación del servicio fundamental de la educación, para los niños, niñas y adolescentes, lo hizo con competencia para ello y con la finalidad de conjurar los 5 Disponible en https://www.mineducacion.gov.co/1759/articles-395660_recurso_1.pdf NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 19 hechos excepcionales que perturbaban, amenazaban o alteraban en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país. Así se dejó sentado en sus consideraciones: Acatando, además, las instrucciones impartidas en el artículo 2.4.3.4.1 del Decreto 1075 de 2015, en razón a que implementó 40 semanas de actividad académica, comprendidas entre el 27 de enero al 19 de julio y el 20 de julio al 13 de diciembre de 2020, y las 7 semanas de vacaciones de los docentes, establecidas entre el 30 de marzo al 19 de abril de 2020 y el 21 de diciembre de 2020 al 17 de enero de 2021.
En este punto se precisa que si bien el primer periodo vacacional de tres (3) semanas coincidió con un confinamiento obligatorio decretado por el Gobierno Nacional, lo cierto es que no se vulnera el derecho de los docentes a percibir vacaciones, puesto que las mismas fueron reconocidas por el ente territorial en la proporción ordenada por la norma, es decir, que en ningún momento se disminuyó el tiempo de descanso de los servidores públicos.
No menos importante resulta el hecho de que el Decreto 488 del 27 de marzo de 2020 “Por el cual se dictan medidas de orden laboral, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, dispuso en su Art. 4: “Hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, el empleador dará a conocer al trabajador, con al menos un (1) día de anticipación, la fecha a partir de la cual le concederán las vacaciones anticipadas, colectivas o acumuladas.
De igual manera el trabajador podrá solicitar en el mismo plazo que se le conceda el disfrute de las vacaciones”. Norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C 171 del 10 de junio de 20206 en la que frente al juicio de proporcionalidad se consignó: 6 Magistrado Ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS. NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 20 “… la medida concerniente a las vacaciones (artículo 4) ofrece una respuesta equilibrada frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis.
Más que restringir derechos o garantías constitucionales, busca ser una herramienta útil para tomar medidas urgentes y necesarias que brinda alternativas para proteger el empleo y procurar su conservación. A partir de esta medida, que si bien es cierto modifica el disfrute de los derechos, se procura proteger de modo ineludible el derecho al trabajo y la conservación del empleo. 148.
Así las cosas, para la Sala Plena las dos medidas previamente referidas satisfacen el juicio de proporcionalidad, en tanto permiten conjurar los efectos que en la calidad de vida de los trabajadores está teniendo la medida de aislamiento y brindar alternativas que protejan el empleo y procuren su conservación. Además, son medidas efectivas para capitalizar a los trabajadores y no descapitalizar a los empleadores, pues buscan que ambos soporten los riesgos en virtud del principio de solidaridad.
Por último, estas medidas son necesarias, por cuanto vienen a completar las medidas tomadas por el Ministerio de trabajo, para proteger el empleo, conservar los contratos de los trabajadores y conjurar el impacto en los ingresos de los trabajadores de la crisis. 149. En efecto, el Ministerio del Trabajo había emitido una serie de circulares a través de las cuales implementó medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo para mitigar los impactos de la pandemia en punto del trabajo, así: i) Circular 018 del 10 de marzo de 2020 en la que se dispuso la autorización del teletrabajo; adoptar horarios flexibles; disminuir el número de reuniones; y evitar áreas o lugares con aglomeraciones; ii) Circular 021 del 17 de marzo de 2020 sobre trabajo en casa, teletrabajo, jornada laboral flexible, vacaciones anuales, anticipadas y colectivas, permisos remunerados y salarios sin prestación del servicio; iii) Circular 027 del 27 de marzo de 2020 por medio de la que informa, entre otras cosas, que desplegará sus funciones de inspección, vigilancia y control a las empresas que presionen o coaccionen a sus trabajadores para la firma de licencias no remuneradas, por cuanto va en contravía de los derechos laborales y no cumplen con las finalidades de la ley, iv) Circular 033 de 2020 sobre licencia remunerada compensable, modificación de la jornada laboral y concertación del salario, modificación o suspensión de beneficios extralegales, concertación de beneficios extralegales y concertación de beneficios convencionales. 150.
En ese sentido, la complejidad de la situación actual evidencia que las determinaciones adoptadas eran necesarias dado que se integran a un conjunto de medidas previamente implementadas por el Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo, dirigidas a proteger el empleo, conservar los contratos y conjurar el impacto en los ingresos de los trabajadores de la crisis”.
En suma, la notoria la situación de alteración del orden público, dadas las condiciones de salubridad presentadas a raíz de la pandemia del COVID – 19, permitía a las autoridades locales tomar medidas relacionadas con la prestación del servicio de educación como ocurrió en el presente caso al expedir el Secretario de Educación Departamental de Sucre la Resolución 1051 del 18 de marzo de 20207 que, como se explicó anteriormente, no disminuyó las semanas de vacaciones de los docentes.
En consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda por no configurarse causal de nulidad alguna. 7 Ppor la cual se modifica parcialmente la resolución 4295 del 29 de octubre de 2019 establece el calendario académico correspondiente al año 2020 de los establecimientos educativos de educación formal y formal de adultos que prestan sus servicios en los municipios no certificados del departamento de sucre”.
NULIDAD Radicación No. 70-001-23-33-000-2020-00247-00 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Departamento de Sucre – Secretaría de Educación Departamental de Sucre 21 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 7.
FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia archívese el expediente. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS (Ausente con permiso) RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY