República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE Dr. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Ibagué, quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: No. 73001-23-33-000-2019-00480-00 Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION.
Asunto: Sentencia de primera instancia ANTECEDENTES El señor TELEFORO BERNAL VELASQUEZ, obrando a través de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda contra la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que se hagan las siguientes, I. DECLARACIONES Y CONDENAS Conforme a lo determinado en la fijación del litigio efectuado al interior de la audiencia inicial celebrada el 18 de febrero de 2022, las súplicas de la demanda se concretan en: I.1.
Que se declare la nulidad del fallo de primera instancia de fecha 3 de noviembre de 2017 emitido por la Procuraduría Provincial de Girardot, dentro del expediente disciplinario IUS-2012-323373/ IUC-D-2012-57-550015 en contra del señor Teleforo Bernal Velásquez, mediante el cual se impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 16 años.
I.2. Que se declare la nulidad del fallo de segunda instancia proferido el 10 de abril de 2019 por la Procuraduría Regional de Cundinamarca, con el cual confirmó la citada sanción. I.3. Que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se hizo efectiva la sanción de destitución e inhabilidad General contra el demandante.
I.4. Que como consecuencia de lo anterior se elimine la inscripción en el registro público de antecedentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación, generada en virtud de estas decisiones disciplinarias. I.5. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene al pago de los honorarios que mensualmente percibía el demandante por el ejercicio de su profesión como Médico desde el momento de su desvinculación del Hospital San Antonio de Anolaima (1 de junio de 2019), hasta el día que se cancele en el registro público la inhabilidad generada, sumas que deberán ser indexadas al momento del pago.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 2 I.6. Que se reconozca a título de perjuicios morales, la suma de dinero equivalente a cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por la angustia que viene sufriendo el demandante.
II.
HECHOS Como hechos relevantes de la demanda, en la audiencia inicial se relacionaron los siguientes: II.1. Que el señor Teleforo Bernal Velásquez fue electo alcalde del Municipio de Flandes por voto popular para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2015. II.2. Que en virtud de lo anterior, como ordenador del gasto lideró los procesos de contratación directa Nos. 024 y 025 de 2012 y de selección abreviada de menor cuantía No. 001 de 2012, iniciado mediante aviso del 20 de junio de 2012, cuyo objeto era la contratación de servicios de apoyo a la gestión asistencial, operativo y logístico para el transporte de los estudiantes de varias veredas del Municipio de Flandes Tolima.
II.3. Que el 30 de agosto de 2012 la entidad accionada recibió una queja formulada mediante anónimo, en virtud de la cual la Procuraduría Provincial de Girardot abrió indagación preliminar mediante auto de fecha 9 de octubre del mismo año. II.4. Que luego de evacuadas las pruebas, mediante auto de fecha 31 de agosto de 2016 la Procuraduría Provincial de Girardot formuló pliego de cargos en contra del demandante.
II.5. Que la entidad demandada el 3 de noviembre de 2017 profirió fallo sancionatorio en contra del señor Teleforo Bernal Velásquez, al encontrar que los cargos formulados tenían respaldo probatorio. II.6. Que la anterior decisión fue apelada y confirmada mediante providencia de fecha 10 de abril de 2019, siendo notificada por edicto el 14 de mayo de la misma anualidad, quedando ejecutoriada finalmente el 16 del mismo mes y año. II.7.
Que la decisión fue ejecutada por la accionada, pues así se aprecia en el registro público y personal emitido a través de la plataforma web en la que se generan los antecedentes disciplinarios. II.8. Que la sanción e inhabilidad impuesta ha truncado prácticamente de por vida la posibilidad de participar en política al demandante. III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION El extremo demandante alega que los actos administrativos demandados fueron expedidos sin competencia para ello, con infracción de las normas en que debían fundarse, y con indebida calificación de la conducta.
Con relación al primero de los cargos elevados, correspondiente a la falta de competencia señaló que para al momento en que la Procuraduría Provincial de Girardot profirió el fallo sancionatorio de primera instancia ya había operado el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 3 Refirió que los hechos por los cuales se formularon cargos al demandante se consumaron de la siguiente manera: a) Para el Contrato No. 024 de 2012, el 20 de enero del mismo año. b) Para el Contrato No. 025 de 2012, el 23 de enero del mismo año. c) Para el proceso de Selección Abreviada de Menor Cuantía No. 001 de 2012, el 23 de julio del mismo año, con la expedición de la Resolución por medio de la cual se adjudicó el contrato.
La entidad convocada emitió el fallo sancionatorio de primera instancia de "destitución e inhabilidad general por el término de dieciséis (16) años" el 3 de noviembre de 2017, siendo notificado personalmente el 22 del mismo mes y año. De acuerdo a lo anterior, expone que la demandada tenía plazo para emitir el fallo de primera instancia hasta el 19 de enero de 2017 en relación con el contrato No. 024 de 2012, el 22 de enero de 2017 en relación en el contrato 025 de 2012 y el 23 de julio de 2017 en relación con el proceso No. 001 de selección abreviada de menor cuantía, no obstante, ello aconteció solo hasta el 3 de noviembre de 2017.
Igualmente señaló que una autoridad administrativa no tiene competencia para restringir derechos políticos a los servidores públicos de elección popular mediante la imposición de sanción, entre ellos, limitar el derecho al sufragio pasivo. En este sentido hizo alusión a algunos pronunciamientos del H. Consejo de Estado y concluyó que en el proceso disciplinario y para este trámite judicial el demandante no ha sido condenado mediante sentencia ejecutoriada por un juez penal que restrinja válidamente sus derechos políticos, por lo que la accionada no tenía competencia para imponer la sanción que actualmente recae sobre el señor Teleforo Bernal Velásquez, de una parte y, de la otra, tampoco fue investigado disciplinariamente por actos de corrupción en los términos del artículo 1º de la Ley 412 de 1997.
En segundo lugar, refiere que los actos administrativos fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, ya que en materia disciplinaria la falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna, y la conducta del actor estuvo enmarcada en el cumplimiento general de los fines y propósito del Estado, concretamente, satisfacer una de las necesidades más sentidas dentro de la comunidad más vulnerable de cualquier municipio, con miras a hacer efectivo el derecho fundamental de acceso a la educación de los niños que gozan de una protección prevalente y preferente, en procura de contrarrestar la deserción escolar por cuanto los padres no enviaban a sus hijos a estudiar porque no tenían recursos para su transporte.
Alega que la Procuraduría Provincial formuló pliego de cargos por presuntamente haber inobservado el principio de trasparencia al haber suscrito los contratos Nos. 024 y 025 en el mes de enero de 2012 para la prestación del servicio de transporte escolar a través de la escogencia directa de los contratistas siendo por la modalidad y cuantía de aquella, que se ha debido adelantar el correspondiente proceso de selección de invitación pública de mínima cuantía, y que la defensa planteó en su momento que no existía ilicitud sustancial en la conducta por cuanto i) no habían más empresas habilitadas para prestar el servicio público, ii) no se causó daño a la comunidad, iii) el fin fue determinado por satisfacer a las necesidades de las comunidades menos favorecidas y iv) con el propósito MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 4 de contrarrestar la deserción escolar, aspectos que no fueron investigados con el mismo rigor que los hechos que se presentaron en las quejas formuladas, desconociendo abiertamente el artículo 129 del Estatuto Disciplinario.
Argumenta que fue el abogado Iván Darío López el que le indicó que la vía contractual adecuada en ese caso era la contratación directa, aspecto que cobra relevancia si se tiene en cuenta que no existe prueba que permita respaldar la afirmación realizada por la Procuraduría Provincial de que el adelantamiento diligente del proceso de selección abreviada permitiría cumplir oportunamente con la satisfacción de la necesidad de los niños de menos recursos.
De otra parte, indicó que el 31 de agosto de 2016 se formuló un segundo cargo en contra del demandante por haber adjudicado mediante Resolución No. 224 del 23 de julio de 2012, la selección abreviada de menor cuantía CAMC 001-2012 cuyo objeto era la “PRESTACON DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR DE BUSES Y BUSETAS PARA LOS ALUMNOS DEL MUNICIPIO DE FLANDES”, al oferente COOPERATIVA COOTRASINTEGRALES, sin que al parecer, la propuesta presentada por este último, cumpliera con todos los requisitos exigidos en los estudios previos y en el pliego de condiciones, en lo que tiene que ver con el tipo de vehículos requeridos para la prestación del servicio.
Expone que dentro del proceso de contratación citado intervinieron varios funcionarios, entre ellos, los integrantes del Comité que evaluó la propuesta presentada, declarando que cumplía con las exigencias del pliego de condiciones, situación que no fue tenida en cuenta por la provincial para evaluar la conducta del demandante. En este sentido señala que el yerro en el fallo sancionatorio está dado por el hecho de no haber tenido en cuenta que el actor no hizo parte del comité que evaluó la propuesta, no intervino en las etapas precontractuales relacionadas con el reproche del cargo, ya que tal evaluación fue llevada a cabo por un grupo de personas que ponderaron técnica, administrativa y financieramente la oferta.
Alega que era obligación del actor adjudicar el contrato tal y como lo hizo, pues se reitera, no había más oferentes y todo se cumplió según las evaluaciones, actuando de buena fe y amparado en la confianza que le daban los asesores Carolina Giraldo, Iván Alirio Ramírez e Iván Darío López, todos abogados de profesión. Finalmente señala que las providencias atacadas que sancionaron concluyeron que la conducta del señor Teléfono Bernal Velásquez lo era a título de culpa gravísima por violación manifiesta de las normas de obligatorio cumplimiento y se tuvo como ilícita sustancialmente la conducta en la medida que, según la provincial, afectó la contratación estatal, olvidando que su profesión es la de Médico y lo ubica como una persona que no tiene el conocimiento específico en materia de contratación pública.
En este sentido refiere que en el expediente se acredita que el actor dentro del deber de cuidado que le imponía su cargo y dada su profesión de médico, designó a los abogados Carolina Giraldo, Iván Alirio Ramírez e Iván Darío López, como apoyo en las diferentes etapas contractuales previas dentro del proceso de selección abreviada de menor cuantía. En razón a lo anterior, alega que el actuar del demandante no puede ubicarse dentro de una conducta desplegada con “culpa gravísima”, a lo sumo debió estructurarse como culpa grave, lo cual genera que la sanción no fuese la destitución e inhabilidad general, sino la de suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 5 IV. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro del término de traslado contemplado en el artículo 172 de la Ley 1437 de 2011, la entidad demandada contestó la demanda oponiéndose a la totalidad de las pretensiones demandatorias.
Adicionalmente manifestó1: “Frente a este primer argumento, debe decirse que se trata de un análisis totalmente alejado de la realidad procesal y de las directrices legales y jurisprudenciales que rigen la materia como se pasará a exponer a continuación. Al respecto, se tiene que el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 -y aplicable al caso que nos ocupa-establece en materia de prescripción de la acción disciplinaria lo siguiente: (…) Ahora bien, aterrizando al caso puesto a consideración, es dable afirmar que no le asiste razón al actor en su pedimento por cuanto el tiempo que la ley le otorgó a mi prohijada para adelantar el trámite disciplinario en contra del señor Teléforo Bernal Velásquez se cumplió bajo las exigencias dispuestas para tal fin.
Recordemos que la investigación giró en tomo a unas irregularidades suscitadas con relación a los siguientes contratos: • Contrato N° 024 del 20 de enero de 2012 • Contrato N° 025 del 23 de enero de 2012 De igual forma, se le reprochó el hecho de haber suscrito el acta de adjudicación - Resolución N° 224 del 23 de julio de 2012-.
Bajo ese contexto, y a la luz de lo que dice la norma, es claro que en el presente asunto no se configuró el fenómeno de la prescripción como quiera que si los actos se cometieron el 20 y el 23 de enero de 2012, y el 23 de julio de 2012, el operador disciplinario tenía hasta el 19 y 22 de enero del 2017, y hasta el 22 de julio de 2017 para proferir el auto de apertura de investigación disciplinaria, lo cual ocurrió según se extrae de las piezas procesales del expediente, el 26 de septiembre de 2014 con notificación por edicto del 14 de octubre de 2014.
Siendo así, es claro que la contabilización de los 5 años se empiezan a surtir a partir del 14 de octubre de 2014 (notificación del auto de apertura de investigación disciplinaria), lo que daría como tiempo de prescripción el 13 de octubre de 2019, pero como los fallos fueron expedidos el 03 de noviembre de 2017 - notificado personalmente el 22 de noviembre de 2017-y el 10 de abril de 2019-notificado por edicto desfijado el 16 de mayo de 2019-, se tiene que no se cumplió con el término al que hace alusión el mandatario judicial de la parte actora. 1 Ver páginas 33-59 archivo 003 cuaderno III, expediente digital.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 6 Bajo ese calco, forzoso sería decir que le asiste razón al demandante en su concepto de violación bajo el fundamento de falta de competencia, pues se itera, el fenómeno de la prescripción no se presentó en el proceso disciplinario que aquí se debate.
SEGUNDO CONCEPTO DE VIOLACIÓN: HABER EXPEDIDO LOS ACTOS CON INFRACCIÓN DE LAS NORMAS QUE DEBERIAN FUNDARSE. En cuanto a las apreciaciones que cita el mandatario judicial del señor Bernal Velásquez de no estar acreditado que concurriera en el disciplinado el elemento de la ilicitud sustancial, debo señalar que sólo basta hacer una lectura detenida, acuciosa y detallada de las piezas procesales que conforman el expediente para darse cuenta que este argumento no puede tener vocación de prosperidad.
A la luz de lo dispuesto en el artículo 5 del C.D.U., se tiene que "La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna.” Confrontado el análisis que antecede a la luz de lo que fue expuesto por la autoridad disciplinaria en el juicio que nos ocupa, se pudo constatar que el señor Teleforo Bernal Velásquez sí cometió una conducta antijurídica, pues si bien no se desconoce que el objeto del contrato estaba dirigido a garantizar la prestación del servicio de transporte escolar a los niños de la región y que los recursos se invirtieron en el sector que correspondía, ello no era óbice para eludir los principios y procedimientos que en materia de Contratación Estatal se deben cumplir.
No puede echar de menos la contraparte que por disposición de un mandato constitucional "La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Así las cosas, para el debate que aquí nos ocupa se tiene que se cumplió el primer requisito de la ilicitud, toda vez que se logró demostrar que hubo un desconocimiento formal de los deberes que como Representante Legal y Director de la Contratación Estatal del Ente Territorial debía cumplir. El segundo requisito, esto es, la infracción desde el punto de vista sustancial — trasgresión al buen funcionamiento del Estado —, se configuró porque se apartó del procedimiento que legalmente se encontraba instituido para la escogencia del contratista por la modalidad y cuantía de la contratación, así como también, haber adjudicado el contrato a una empresa que no cumplía con los requisitos que se había fijado en los estudios previos y en el pliego de condiciones con relación al tipo de vehículos requeridos para la prestación del servicio de transporte.
No puede aducir el demandante que por el hecho de no haber sido la persona que elaboró los estudios previos, no pueda calificarse su conducta como antijurídica, pues el Estatuto de Contratación Estatal (numeral 5° del artículo 26 de la Ley 80 de 1993) es claro en establecer que "La responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal, quien no podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a las corporaciones de elección popular, a los comités asesores, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma".
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 7 La norma es clara y no permite una interpretación diferente con relación a la persona en quien radica la responsabilidad de la dirección contractual, siendo en este caso totalmente válido que se haya aplicado la sanción al señor Teléfono Bernal Velásquez por ser aquel el Representante Legal del Municipio de Flandes — Tolima para la época de los hechos.
Aunado a lo anterior, se tiene que en el asunto no se cumplieron las condiciones establecidas por el legislador para manejar la contratación directa bajo la causal de ausencia de pluralidad de oferentes, pues no se logró acreditar que en el mercado no existían más oferentes para prestar el servicio. También llama la atención que se aduzca que no podrá imponerse sanción porque el objeto de la contratación se cumplió y por ende los fines y propósitos del Estado fueron respetados, pues aquel análisis lo que denota es una confusión de la naturaleza de la acción disciplinaria y sus propósitos desconociendo el actor que esta rama del derecho está orientada a garantizar la materialización de los principios propios del Estado Social de Derecho, el respeto por los derechos y garantías fundamentales, y el logro de los fines esenciales del Estado.
Bajo ese calco, aquí no se exige para la configuración de la ilicitud sustancial de la conducta que haya existido en stricto sensu el daño a un bien jurídico tutelado, aquí lo que se debe demostrar es que haya existido el desconocimiento formal de una directriz que imponía un deber o una prohibición que al ejecutarse o no hacerlo, contraríe los principios que rigen los principios de la función pública.
Finalmente, en cuanto a las exculpaciones que se traen a colación de no haberse tenido en cuenta que el señor Bernal Velásquez no hizo parte del Comité que evaluó la propuesta y que tampoco intervino en las etapas precontractuales, se torna en un argumento que no enerva la legalidad de las conclusiones a las que llegó mi representada, en la medida que el demandante al suscribir la resolución de adjudicación no verificó en lo mínimo los soportes que lo sustentaban, pues de haberlo hecho, se hubiera percatado sin mayores esfuerzos que la Empresa no cumplía con los requisitos exigidos en los estudios previos y en el pliego de condiciones.
No se desconoció por mi prohijada que el entonces Alcalde era de profesión médico, sin embargo, ello no es razón suficiente para aducir que tal condición le impedía darse cuenta que la Empresa a quien se le adjudicaría el contrato no cumplía con el tipo de vehículos requeridos para la prestación del servicio: se pidieron buses o busetas con una capacidad mínima de 30 pasajeros para un promedio de 23 buses para transportar a 700 estudiantes, y la Empresa incluyó en su propuesta camionetas, buses y microbuses que no cumplían con la capacidad exigida en el pliego de condiciones.
Bajo ese contexto, no se requería ser un experto la materia, sólo bastaba con verificar los soportes de lo que se pidió por la administración en el proceso contractual y lo que fue entregado por el oferente, para darse cuenta que lo que este último allegó no cumplía con las exigencias del proceso, máxime, si el señor Teleforo Bernal Velásquez era en virtud de lo dispuesto en la Ley y los reglamentos, el Director de la Contratación del Ente Territorial.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 8 TERCER CONCEPTO DE VIOLACIÓN: HABERSE CALIFICADO LA CONDUCTA DE MI REPRESENTADO EN LA MODALIDAD DE CULPA GRAVÍSIMA CUANDO NO LO ERA. Conforme lo anterior, esta defensa comparte las consideraciones que en la materia hiciera la autoridad disciplinaria para calificar la conducta del señor Teleforo Bernal Velásquez como gravísima, porque la misma tuvo fundamento en lo dispuesto en el parágrafo del artículo 44 del C.D.U., que indica que "Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento".
Se arribó a esta conclusión porque como Representante Legal del Municipio de Flandes, el demandante incurrió en una desatención elemental al no verificar que la adjudicación que se hacía a la Empresa de Transporte no se ajustaba a lo requerido en el pliego de condiciones, pues era él quien tenía a cargo la Dirección de la Contratación en el aludido Ente Territorial.
En materia de Contratación Estatal, hay unas reglas y unos principios que son de obligatorio cumplimiento, y siendo el señor Bernal Velásquez el encargado en aquel entonces de manejar la actividad contractual del Municipio, tenía la obligación de cumplir con las ritualidades que se exigen en los procesos de selección. El demandante firmó la resolución de adjudicación del contrato sin siquiera revisar los soportes, lo que dio como resultado que se suscribiera un contrato donde se incluyeron unos automotores diferentes a los requeridos en los estudios previos.
Ahora bien, con relación a la modalidad de escogencia del contratista, comparte esta defensa la calificación que se hiciera bajo el título de culpa gravísima, toda vez que bastaba con que leyera y revisara los fundamentos que justificaban la supuesta ausencia de pluralidad de oferentes, para darse cuenta que no se encontraba adjunto el documento que respaldara que la Empresa Cooperativa de Transportadores de Girardot LTDA., prestara exclusivamente el servicio de transporte en las Veredas para los Colegios: paradero uno y dos, los chorros y paraíso, y el barrio Villa Magdalena.
Inclusive, en el hipotético caso de llegar a considerar que el documento soporte fue aportado, la realidad es que al contar el actor con estudios de escolaridad a escala profesional y con la experiencia que ya tenía de laborar en el sector público, podía inferir sin mayores razonamientos que no estaba debidamente soportada la ausencia de pluralidad de oferentes.” Posteriormente, con ocasión a la reforma de la demanda indicó2: “Adicional a los argumentos de violación planteados con la demanda principal y, con ocasión de la reforma de la demanda contenida en el presente documento, se plantea como causal de violación el hecho que, como lo ha establecido la Jurisprudencia del Consejo de Estado "una autoridad administrativa no tiene competencia para restringir derechos políticos a los servidores públicos de elección popular, mediante la imposición de sanción, entre ellos, limitar el derecho al sufragio pasivo, es decir, el derecho a ser elegidos, por vía de la inhabilidad" 2 Ver páginas 82-89 archivo 003 cuaderno III, expediente digital.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 9 De acuerdo con el pronunciamiento citado, es claro que para la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) los derechos políticos son derechos humanos, que pueden ser restringidos por las condiciones señaladas en el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), limitantes que en cada Estado Parte deben cumplir los requisitos de legalidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad, como han sido explicados por dicha instancia y que "cuando se trata de la restricción por vía de una sanción, ella no puede ser distinta a la que imponga un juez penal, mediante una condena dictada dentro de un proceso penal".
Sobre la falta de competencia de la PGN para sancionar por faltas distintas a actos de corrupción a funcionarios elegidos popularmente, sea suficiente traer a colación lo recientemente decidido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, Consejero Ponente doctor WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, Radicado 110010325000201700073 00 (0301-2017), Demandante SAMUEL MORENO ROJAS, Demandado NACIÓN, PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN, Sentencia del 23/07/2020, en la cual ratificó la competencia de la Procuraduría General de la Nación para disciplinar a los servidores públicos de elección popular, señalando que conforme a la sentencia del 15 de noviembre de 2017, proferida por esa misma corporación, las atribuciones de la PGN para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular, no fueron restringidas, modificadas, ni suprimidas, de tal manera que en punto a este aspecto ni por asomo se presentó falencia de competencia en el fallo disciplinario.
(…) En consecuencia, " aunque eventualmente y de acuerdo con la regulación que se expida en cumplimiento de dicha orden llegare a cobrar gran importancia la identificación de aquellas conductas constitutivas de actos de corrupción, lo cierto del caso es que hoy en día, en punto a definir la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar disciplinariamente a los servidores públicos de elección popular, este órgano de control no ha visto modificadas las atribuciones que le asisten en la materia " (…) Así las cosas, contario a los argumentos del demandante, mi representada si ostentaba la competencia para imponer la sanción de destitución e inhabilidad general inmersa en los actos administrativos demandados.” V. TRAMITE PROCESAL La demanda fue admitida mediante auto fechado el 26 de agosto de 2021 disponiendo lo de Ley3; posteriormente, el extremo actor presentó reforma a la demanda, la cual fue admitida mediante providencia del 23 de noviembre de 20214; vencido el término de traslado, con providencia del 25 de enero de 2022 se fijó fecha y hora para la audiencia inicial consagrada en el artículo 180 del CPACA5, la cual se llevó a cabo el día 18 de febrero de 2022, surtiéndose el saneamiento del proceso, la verificación de los requisitos de procedibilidad, la fijación del litigio, se declaró fallida la etapa de la conciliación por no existir fórmula de arreglo y se decretaron las pruebas solicitadas por las partes6. 3 Ver página 16 archivo 03 cuaderno III – expediente digital. 4 Ver página 78-80 archivo 03 cuaderno III – expediente digital. 5 Ver página 117-120 archivo 03 cuaderno III – expediente digital. 6 Ver índice 41 aplicativo Samai.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 10 Posteriormente, el 26 de abril de 2022 se llevó a cabo la audiencia de pruebas que consagra el artículo 181 del C.P.A.C.A., recopilándose la testimonial decretada y se ordenó requerir nuevamente la documental faltante7.
Posteriormente, con providencia del 25 de mayo de 2022 se puso en conocimiento de las partes la prueba documental allegada8, y luego, con proveído de 22 de junio de 2022 se cerró la etapa probatoria y se ordenó a las partes la presentación por escrito de los alegatos de conclusión dentro de los diez (10) días siguientes9, derecho del cual hizo uso la parte actora10 y la entidad demandada11.
VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Dentro del término concedido, el agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación guardó silencio. VII. CONSIDERACIONES VII.1. Competencia Es competente esta Corporación para conocer del presente asunto en primera instancia de conformidad a lo previsto en la cláusula general de competencia consagrada en el inciso 1º del artículo 104 del C.P.A.C.A., así como en lo dispuesto en los artículos 152 numeral 3º12 y 156 numeral 8º ibídem.
VII.2. Problema jurídico a resolver Consiste en determinar si los actos administrativos demandados expedidos por la Procuraduría Provincial de Girardot y la Procuraduría Regional de Cundinamarca que declararon responsable disciplinariamente al señor TELEFORO BERNAL VELASQUEZ, y en consecuencia, lo sancionaron con destitución e inhabilidad general por el término de 16 años, fueron expedidos sin competencia para ello, con infracción de las normas en que debían fundarse e invocando una modalidad de culpa distinta a la que correspondería. VII.3.
La órbita de competencia atribuida constitucionalmente a esta Jurisdicción con respecto al control del poder disciplinario La Sala Plena del Honorable Consejo de Estado13 precisó que el control que ejerce el juez de lo contencioso administrativo es integral, lo cual debe entenderse bajo los siguientes parámetros: « […] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la 7 Ver índice 47 aplicativo Samai. 8 Ver índice 51 aplicativo Samai. 9 Ver índice 58 aplicativo Samai. 10 Ver índice 65 aplicativo Samai. 11 Ver índice 63 aplicativo Samai. 12 Sin las modificaciones de la Ley 2080 de 2021, teniendo en cuenta que inició el trámite antes de su vigencia. 13 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 9 de agosto de 2016, número de referencia: 1 10010325000201 100316 00 (121 0-11). Demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 11 valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […]» Así las cosas, el control de legalidad integral de los actos disciplinarios habilita al juez de lo contencioso administrativo para lo siguiente: - Aunque en principio el análisis de la legalidad del acto demandado está enmarcado en las causales de nulidad invocadas en la demanda, también es cierto que el juez puede y debe examinar otras conexas con derechos fundamentales, con el fin de garantizar la primacía del derecho sustancial y optimizar la tutela judicial efectiva. - Estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que sustentan la sanción. Así como verificar la valoración de la prueba, lo cual comprende: (i) el análisis acerca del acatamiento al derecho de audiencia y defensa;
(ii) el respeto de los principios y reglas fijadas por la constitución y la ley disciplinaria para el recaudo del material probatorio y; (iii) se debe comprobar si el acto fue debidamente motivado. - Examinar que en la actuación disciplinaria se haya dado estricto cumplimiento a todos los principios rectores de la ley que rige la materia. - Que la sanción disciplinaria corresponda a la gravedad de la falta y la graduación que prevé la ley. - Realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad de la ilicitud sustancial y de ser necesario, valorar los argumentos que sustentan la afectación sustancial del deber funcional así como las justificaciones expuestas por el disciplinado14.
VII.4. Hechos probados De conformidad con las pruebas legalmente recolectadas dentro del sub lite encontramos probados los siguientes hechos jurídicamente relevantes: - Que el 24 de agosto de 2012 se radicó ante la Procuraduría General de la Nación denuncia por presuntas irregularidades del Alcalde de Flandes Tolima en la adjudicación de un contrato de transporte escolar con buses especiales con una empresa de Bogotá, no obstante el contrato estaría siendo ejecutado por la Cooperativa Atanasio Girardot15. - Que en razón a lo anterior, la Procuraduría Provincial de Girardot profirió auto No. 002405 el 9 de octubre de 2012 con el cual dio inicio a la indagación preliminar 14 CONSEJO DE ESTADO-SECCION SEGUNDA-SUBSECCION "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ, 17 de noviembre de 2016.
Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00098-00(0328-11) Actor: BERNARDA HILDA NAVARRO LAGUADO Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION. 15 Ver páginas 2-8 antecedentes administrativos. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 12 contra el señor Alcalde de Flandes Telesforo Bernal Velásquez, ordenando visita especial a la dependencia de la administración municipal con el fin que se aportaran los documentos de las etapas precontractual, contractual y post- contractual de aquellos contratos que se relacionaran con la prestación del servicio de transporte escolar desde el 1º de enero de 2012 hasta dicha fecha, así como escuchar en versión libre al citado Bernal Velásquez16, la cual le fue notificada personalmente al interesado el 10 del mismo mes y año17. - Que el 3 de diciembre de 2012 la Personera Municipal de Flandes, en su condición de comisionada de la Procuraduría Provincial de Girardot para el efecto, compareció en la oficina de contratación del Municipio de Flandes y solicitó la copia de los documentos que hicieran parte de las etapas precontractual, contractual y post-contractual de los contratos relacionados con la prestación del servicio de transporte escolar desde el 1º de enero de 2012 hasta tal fecha, concediendo un plazo de dos (2) días a la servidora pública que atendió la visita para que remitiera la totalidad de la documentación18.
Igualmente compareció en la Secretaría de Desarrollo Económico y Social de Flandes, solicitando información sobre cuáles eran los buses pertenecientes a la empresa que estaban prestando el servicio de transporte escolar, ante lo cual se le presentó una relación de los buses prestadores del servicio, indicando nombre y número de celular del conductor, número de placa, modelo, ruta o recorrido y nombre de los alumnos de cada sector local beneficiados19. - Que el 6 de diciembre de 2012 la Profesional Universitaria Código 219 Grado 04 de la Oficina de Contratación del Municipio de Flandes remitió a la Personera Municipal las fotocopias de los procesos: Cooperativa de Transportes Atanasio Girardot, Cooperativa de Transportadores Girardot y Coontrasintegrales20. - Que con oficio No. 1393-2012 del 6 de diciembre de 2012 la Personera Municipal de Flandes remitió al Procurador Provincial de Girardot las diligencias adelantadas en virtud de la Comisión dispuesta en el auto No. 2405 de octubre de 2012, aclarando que el señor Teleforo Bernal Velásquez fue citado en dos oportunidades y no fue posible su comparecencia para ser escuchado en versión libre21. - Que el señor Gabriel Enrique Parra Hoyos presentó en el mes de septiembre de 2012 denuncia por presuntas irregularidades en el contrato No. 138 de 2012 por parte del señor Teleforo Bernal Velásquez y la Cooperativa Cootransintegral relacionado con la prestación del servicio público de transporte escolar para los estudiantes del Municipio de Flandes 22, la cual fue incorporada al expediente disciplinario IUC-D2012-57-55001523. - Que mediante auto No. 001529 del 25 de septiembre de 2014 la Procuraduría Provincial de Girardot resolvió abrir investigación disciplinaria en contra del servidor Teleforo Bernal Velásquez en su condición de Alcalde Municipal de Flandes y ordenó la remisión del expediente a la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales con el fin que determinara si dentro de los contratos 16 Ver páginas 10-11 antecedentes administrativos. 17 Ver página 13 antecedentes administrativos. 18 Ver páginas 25-27 antecedentes administrativos. 19 Ver páginas 29-43 antecedentes administrativos. 20 Ver páginas 46-498 antecedentes administrativos. 21 Ver página 499 antecedentes administrativos. 22 Ver páginas 505-513 antecedentes administrativos 23 Ver página 529 antecedentes administrativos.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 13 de Prestación de Servicios para el transporte escolar No. 025, 032 y 138 celebrados entre el Municipio de Flandes (Tolima) y la Cooperativa de Transportadores Atanasio Girardot, Cooperativa de Transportadores Girardot y Cootransintegrales, se reunían los requisitos para acudir a la modalidad de selección de contratación directa, en los primeros dos, y a la modalidad de selección abreviada de mínima cuantía para el tercero, y escuchar en versión libre y espontanea al señor Teleforo Bernal Velásquez24. - Que mediante auto del 22 de octubre de 2015 la Procuraduría Provincial de Girardot declaró cerrada la investigación disciplinaria25. - Que a través de auto No. 01295 del 31 de agosto de 2016 la Procuraduría provincial de Girardot formuló pliego de cargos en contra del señor Teleforo Bernal Velásquez en su condición de Alcalde Municipal de Flandes, para la época de los hechos, por los siguientes cargos26: (…) (…) 24 Ver página 635-637 antecedentes administrativos. 25 Ver página 644-645 antecedentes administrativos. 26 Ver páginas 163-178 archivo 002 cuaderno II expediente digital.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 14 (…) (…) (…) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 15 (…) (…) (…) (…) (…) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 16 (…) (…) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 17 (…) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 18 (…) (…) - Que la anterior decisión le fue notificada de manera personal al apoderado judicial del señor Teleforo Bernal Velásquez el 21 de septiembre de 201627. - Que el 5 de octubre de 2016 el apoderado judicial del señor Teleforo Bernal Velásquez presentó descargos frente a las faltas disciplinarias formuladas en el auto del 31 de agosto de 201628, precisando: 27 Ver página 662 antecedentes administrativos. 28 Ver páginas 663-671 antecedentes administrativos.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 19 (…) (…) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 20 (…) - Que mediante Auto No. 001517 del 1º de noviembre de 2016 la Procuradora Provincial de Girardot accedió al decreto de pruebas solicitado por el apoderado judicial del señor Teleforo Bernal Velásquez29. - Que el 17 de noviembre de 2016 se recibió ante la Procuraduría Provincial de Girardot la declaración del señor Mario Fernando Rojas Vargas en su condición de representante legal de la Cooperativa Cootransintegrales30; el 23 del mismo mes y año se recibió la declaración de la señora Paola Andrea Bermúdez González31; el 19 de diciembre de 2016 se recepcionó la declaración de Iván Darío López Sánchez32. - Que mediante auto del 23 de febrero de 2017 la Procuraduría Provincial de Girardot ordenó correrle traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión33. - Que el 3 de noviembre de 2017 la Procuraduría Provincial de Girardot profirió fallo de primera instancia declarando probados los cargos formulados al implicado 29 Ver páginas 673-677 antecedentes administrativos. 30 Ver páginas 687-689 antecedentes administrativos. 31 Ver páginas 701-703 antecedentes administrativos. 32 Ver páginas 719-721 antecedentes administrativos. 33 Ver página 725 antecedentes administrativos.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 21 TELEFORO BERNAL VELASQUEZ mediante auto 001295 del 31 de agosto de 2016, sancionándolo con destitución e inhabilidad general por el término de 16 años bajo las siguientes consideraciones:34 (…) 34 Ver páginas 734-746 antecedentes administrativos.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 22 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 23 - Que la anterior decisión le fue notificada personalmente al señor Teleforo Bernal Velásquez el 22 de noviembre de 201735. - Que contra la anterior decisión se presentó recurso de apelación por parte del señor Teleforo Bernal Velásquez señalando36: 35 Ver página 749 cuaderno de antecedentes administrativos. 36 Ver página 752-758 cuaderno de antecedentes administrativos.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 24 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 25 (…) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 26 (…) - Que el 10 de abril de 2019 la Procuraduría Regional de Cundinamarca resolvió el recurso de apelación promovido por el señor Teleforo Bernal Velásquez, confirmando la decisión dictada el 3 de noviembre de 2017 que declaró probados los cargos formulados al implicado y la sanción de destitución e inhabilidad general, para el efecto indicó37: 37 Ver página 798-829 cuaderno de antecedentes administrativos.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 27 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 28 (…) (…) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 29 (…) (…) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 30 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 31 (…) (…) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 32 - Que la anterior decisión le fue notificada por edicto al señor Teleforo Bernal Velásquez el fijado el 14 de mayo de 2019 y desfijado el 16 del mismo mes y año, en razón a que no fue posible hacerlo de manera personal. - Que el 2 de enero de 2019 el señor Teleforo Bernal Velásquez suscribió con el Hospital San Antonio E.S.E. de Anolaima el contrato de prestación de servicios No. 30-2019 por un término de tres (3) meses y valor de $19.500.000, para prestar los servicios de manera autogestionaria en el centro y puestos de salud, ejecutando las actividades dentro de los procesos de consulta externa, urgencias, hospitalización, sala de partos, como coordinador médico38, el cual se ejecutó entre el 2 de enero y el 31 de marzo de 2019. - Que el 1 de abril de 2019 el señor Teleforo Bernal Velásquez suscribió con el Hospital San Antonio E.S.E. de Anolaima el contrato de prestación de servicios No. 103-2019 por un término de dos (2) meses y valor de $13.000.000, para prestar los servicios de manera autogestionaria en el centro y puestos de salud, ejecutando las actividades dentro de los procesos de consulta externa, urgencias, hospitalización, sala de partos, como coordinador médico, cuya ejecución inició el 1º de abril de 201939. - Que mediante oficio radicado el 14 de mayo de 2019 ante el Hospital San Antonio de Anolaima, el señor Teleforo Bernal puso en conocimiento que había sido sancionado por la Procuraduría General de la Nación con inhabilidad de 16 años40. - Que mediante Decreto 0935 del 11 de junio de 2019 el Gobernador del Departamento del Tolima hizo efectiva la sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría Provincial de Girardot, confirmada por la Procuraduría Regional de Cundinamarca41. 38 Ver folios 358-363 archivo 002- cuaderno II expediente digital. 39 Ver folios 366-373 archivo 002- cuaderno II expediente digital. 40 Ver folio 379 Archivo 002- cuaderno II expediente digital. 41 Ver índice 49 aplicativo Samai MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 33 VII.5.
Prueba testimonial recaudada En el curso de la audiencia de pruebas adelantada por esta Colegiatura el 26 de abril de 202242, se recepcionó la declaración de los señores Manuel Fernández Aguirre, Rigoberto Osuna y José William Gómez Hermosa quienes manifestaron conocer al demandante hace muchos años, e hicieron alusión a las excelentes calidades personales y profesionales que lo acompañan y del impacto negativo en su calidad de vida y la de su familia como consecuencia de la sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación, pues no pudo volver a contratar con el Estado en el sector salud como lo había venido haciendo.
VII.6. Caso concreto El extremo demandante alega que los actos administrativos a través de los cuales fue sancionado el señor Teleforo Bernal Velásquez con destitución e inhabilidad general por el término de 16 años, fueron proferidos por la Procuraduría General de la Nación sin competencia para ello, con infracción de las normas en que debían fundarse e invocando una modalidad de culpa distinta a la que correspondería. En razón a ello, es menester de la Sala analizar cada una de las causales invocadas para determinar si se configura frente a los actos acusados y hace procedente que se retiren del ordenamiento jurídico, o si por el contrario no incurren en vicio alguno. - Falta de competencia para proferir los actos acusados El apoderado del actor señala, en primer lugar, que en el proceso disciplinario que le adelantó la Procuraduría Provincial de Girardot, en atención al artículo 30 de la Ley 734 de 2002 operó la figura jurídica de la prescripción de la acción disciplinaria, por cuanto pasaron más de 5 años desde el acaecimiento de los hechos investigados sin que la autoridad disciplinaria profiriera y notificara la decisión de primera instancia. Y en segundo lugar, indicó que una autoridad administrativa no tiene competencia para restringir derechos políticos a los servidores públicos de elección popular, mediante la imposición de sanción, entre ellos, limitar el derecho al sufragio pasivo, esto es, a ser elegidos, por vía de inhabilidad.
En este sentido refirió que demandante no ha sido condenado mediante sentencia ejecutoriada por un juez penal que restrinja válidamente sus derechos políticos, de manera que la accionada no tenía competencia para imponer la sanción de destitución e inhabilidad general, sumado al hecho que tampoco fue investigado disciplinariamente por actos de corrupción, solicitando que se dé aplicación a lo dispuesto en el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Ahora bien, la resolución del primer argumento del demandante, exige a la Sala, establecer la normatividad aplicable al caso para definir la fecha de inicio en la contabilización del término prescriptivo de la acción disciplinaria43 y el acto de finalización de la actuación disciplinaria.
En este sentido debemos iniciar por señalar que la Procuraduría Provincial de Girardot sancionó al señor Teleforo Bernal Velásquez por hechos ocurridos en los meses de 42 Ver índice 47 aplicativo Samai. 43 El inicio del conteo del plazo prescriptivo depende de la normatividad aplicable para la época de los hechos y de la modalidad de ejecución de la conducta investigada, de manera que, es necesario esclarecer tales asuntos para analizar si tuvo lugar la misma, de qué forma pudo ocurrir y si ésta necesariamente da lugar a la nulidad de los actos administrativos disciplinarios demandados.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 34 enero y julio de 2012 ante la suscripción de los contratos 024 y 025 a través del mecanismo de contratación directa, y al haber adjudicado el contrato No. 138 sin que la propuesta presentada cumpliera los requisitos exigidos en los estudios previos y en el pliego de condiciones, respectivamente.
Es decir que la falta disciplinaria quedó consumada en un solo momento con la suscripción de tales negocios jurídicos. La figura de la prescripción de la acción disciplinarla fue plasmada por primera vez en el artículo 12 de la Ley 25 de 1974,44 con el siguiente tenor literal: “Artículo 12. La acción disciplinaria prescribe en cinco años contados a partir del último acto constitutivo de la falta.” Posteriormente, el Legislador mediante la Ley 13 de 1984,45 en el artículo 6 señaló lo siguiente: “Artículo 6.
Prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, término dentro del cual deberá igualmente imponerse la sanción.” (Subrayado fuera de texto). Luego, se expidió la Ley 200 de 1995 -Código Disciplinario Único-, en cuyo artículo 34 consagró la figura de la prescripción de la acción disciplinaria en los siguientes términos: “Artículo 34.
Términos de prescripción de la acción y de la sanción. La acción disciplinaria prescribe en el término de cinco (5) años. La prescripción de la acción empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de la consumación y desde la realización del último acto, en las de carácter permanente o continuado. (…) Parágrafo 2. La ejecución de la sanción disciplinaria prescribe en un término de dos (2) años, contados a partir de la ejecutoria del fallo.
Estos términos prescriptivos se aplicarán a la acción disciplinaría originada en conductas realizadas por los miembros de la fuerza pública.” Ulteriormente el legislador expidió la Ley 734 de 2002 en cuyo artículo 30 consagró la prescripción de la acción disciplinaria en los siguientes términos: “Artículo 30. Términos de prescripción de la acción disciplinaria.
La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto. En el término de doce años, para las faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del artículo 48. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un solo proceso, la prescripción de las acciones se cumple independientemente para cada una de ellas.
Parágrafo. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique.” 44 Por la cual se expiden normas sobre organización y funcionamiento del Ministerio Público y régimen disciplinario y se dictan otras disposiciones. 45 Por la cual se establecen normas que regulan la administración del personal civil y demás servidores que prestan sus servicios en la Rama Ejecutiva del Poder Público en lo nacional y se dictan disposiciones sobre el régimen de Carrera Administrativa.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 35 La norma ante trascrita fue analizada e interpretada por la Sala Plena del H. Consejo de Estado en sentencia del 29 de septiembre de 200946 en la cual indicó que para efectos de la prescripción de la acción disciplinaria, la autoridad disciplinaria dentro de los cinco (5) años siguientes al cometimiento de la conducta investigada únicamente debía concluir la actuación administrativa, esto es, expedir y notificar el fallo de primera o única instancia, interpretación que se replicó en providencias proferidas por la Alta Corporación el 28 de julio de 201447 y del 30 de junio de 201648, entre otras.
No obstante lo anterior, el término de contabilización de la prescripción de la acción disciplinaria varió a partir del 12 de julio de 2011 con la expedición de la Ley 1474 del mismo año “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, en cuyo artículo 132 señaló: “La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria.
Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria.
Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.” (Subraya y negrilla de la Sala) De acuerdo con la norma en cita, y que resulta plenamente aplicable al presente asunto, en atención a que, como se mencionó precedentemente, las conductas objeto de sanción se cometieron por el señor Teleforo Bernal Velásquez en los meses de enero y julio del año 2012, esto es cuando ya estaba vigente, la acción disciplinaria caduca si transcurridos 5 años desde la ocurrencia de la falta no se ha proferido el auto de apertura, y prescribirá en 5 años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria, resaltando que si son varias las conductas juzgadas en el mismo proceso, la prescripción opera independientemente para cada una de ellas.
Teniendo claro lo anterior, resulta evidente para la Sala que en el sub examine no se configuró el fenómeno jurídico ni de la caducidad ni de la prescripción, como quiera que el auto de apertura de la investigación disciplinaria fue proferido el 25 de septiembre de 201449, habiéndose notificado por edicto fijado el 14 de octubre de 2014 y desfijado el 16 del mismo mes y año ante la imposibilidad de lograr la notificación personal del demandante (esto es, cuando habían transcurrido algo más de 2 años desde la ocurrencia de la conducta) y por ende a partir de allí empezó el computo del término de 46 Sentencia de 29 de septiembre de 2009, M.P. Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00442- 01(S).Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado. 47 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E). Sentencia de 28 de julio 2014. Expediente N° 11001-03-25-000-2011-00365-00. Interno 13/7-2011. Actor: Jorge Aurelio Noguera Cotes. 48 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. Sentencia de 30 de junio de 2016.
Radicación 11001 03 25 000 2011 00170 00 (0583-11) actor: Sabas Pretelt de la Vega. Esta posición jurídica también ha sido asumida recientemente por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el auto de 15 de septiembre de 2016 –Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez-, por el cual, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Cielo González Villa contra la Procuraduría General de la Nación, revocó el auto de 7 de octubre de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo del Huila que decretó la suspensión provisional de los actos administrativos disciplinarios demandados. 49 Ver folios 641-642 expediente administrativo MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 36 prescripción (5 años ), los cuales fenecerían el 16 de octubre de 2019; sin embargo el fallo de primera instancia fue proferido por la Procuraduría Provincial de Girardot el 3 de noviembre de 201750, notificada personalmente al interesado el 22 de noviembre de 201751 y la segunda instancia fue definida por la Procuraduría Regional de Cundinamarca a través de providencia dictada el 10 de abril de 201952, decisión que fue notificada por edicto fijado el 14 de mayo de 2019 y desfijado el 16 del mismo mes y año, en razón a que no fue posible hacerlo de manera personal53.
En atención a lo anterior, para la Sala es evidente que en el caso del actor no se configuró la prescripción de la acción disciplinaria, en la medida en que la autoridad administrativa resolvió el mérito del asunto dentro de los términos que consagra el ordenamiento legal, siendo claro que los argumentos plasmados en la demanda, acogen la interpretación de un marco normativo que no le resulta aplicable, pues hace alusión al artículo 30 de la Ley 734 de 2002 sin la modificación realizada por la Ley 1474 de 2011 que varió sustancialmente la manera como se contabilizan los mismos.
Descartado este primer aspecto, corresponde a la Sala analizar el segundo de los argumentos presentados contra los actos administrativos impugnados, relativo a que la Procuraduría General de la Nación no tiene potestad para sancionar disciplinariamente a los servidores públicos de elección popular con destitución e inhabilidad general, por cuanto ello trasgrede los postulados del artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Para resolver debemos iniciar por señalar que el artículo 4º de la Constitución Política establece la supremacía de las normas constitucionales, razón por la cual, en los casos de incompatibilidad de la ley u otra norma jurídica con aquella, debe prevalecer la norma constitucional.
En este sentido se ha precisado que el sistema de control de constitucionalidad colombiano tiene un carácter mixto54, en la medida que combina, por un lado, un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado55, quienes tienen la potestad de declarar inexequibles o anular normas de rango legal o reglamentario que violen la Constitución. Y, por el otro, un control difuso, en virtud del cual, cualquier autoridad judicial puede dejar de aplicar preceptos jurídicos infraconstitucionales por ser contrarios a la Carta al momento de resolver el caso concreto.
Al efecto, el ordenamiento jurídico (artículos 456 de la Carta Política y 14857 de la Ley 1437 de 2011) y la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional58 así como del Honorable 50 Ver páginas 734-746 antecedentes administrativos. 51 Ver página 749 cuaderno de antecedentes administrativos. 52 Ver página 798-829 cuaderno de antecedentes administrativos. 53 Ver páginas 864-836 cuaderno antecedentes administrativos. 54 Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2011. 55 Artículo 241 superior establece que la Corte Constitucional tiene a su cargo el análisis de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley; por su parte el numeral 2º del artículo 237 ibidem, prescribe que al Consejo de Estado le corresponde conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional 56 El artículo 4 de la Constitución Política señala que: “La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. // Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”. 57 El artículo 148 de la Ley 1437 señala: “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley. // La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte”. 58 Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 37 Consejo de Estado59, prevén la llamada excepción de inconstitucionalidad, entendida como la posibilidad que tiene un juez de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, una disposición que resulta lesiva del orden jurídico superior.
Ahora bien, este control difuso implica igualmente el análisis de los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, tal y como lo dispone el artículo 93 Superior, que a la letra indica: “ARTICULO 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.” (Subraya la Sala) Bajo este hilo conductor, la Honorable Corte Constitucional ha señalado que el control de constitucionalidad tiene dos connotaciones, una estricta (strictu sensu) y otra amplia (lato sensu).
La primera, la conforman “aquellos principios y normas de valor constitucional, los que se reducen al texto de la Constitución propiamente dicha y a los tratados internacionales que consagren derechos humanos cuya limitación se encuentre prohibida durante los estados de excepción”60. La segunda, se compone de “las disposiciones que tienen un rango normativo superior a las leyes ordinarias, aunque a veces no tengan rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como referente necesario para la creación legal y para el control constitucional”61.
Ahora bien, el Estado Colombiano a través de la Ley 16 de 1972 aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos Pacto de San José de Costa Rica, firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, y mediante la Ley 319 de 1996 aprobó el protocolo adicional de tal convención, suscrito en San Salvador el 17 de noviembre de 1988, con el cual se introdujo en nuestro sistema jurídico el denominado control de convencionalidad, según el cual los jueces deben velar porque las disposiciones de la convención sean acatadas íntegramente y no se vean disminuidas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin.
Este concepto fue desarrollado por la Corte Interamericana de Derecho Humanos en sentencia del 26 de septiembre de 2006, en el caso Almoacid Arellano y otros Vs Chile, en donde señaló62: “[…] Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.
En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 12 de julio de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicado nro. 11001-03-24-000-2010-00001-00; ver también de la misma Sección: sentencia del 3 de diciembre de 2020, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicado nro. 13001-23-31-000-2011-00589-01, entre otros. 60 Corte Constitucional, sentencia C-067 de 2003. 61 Corte Constitucional, sentencia C-458 de 2015. 62 Corte IDH, Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, sentencia del 26 de septiembre de 2006, serie c, n.° 154.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 38 En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”.
Es así como se exige que los jueces colombianos para la resolución de los diferentes casos puestos a su consideración, realicen examen de compatibilidad entre la normatividad interna, los tratados internacionales y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos63, lo cual se fundamenta en los principios del efecto útil de la CADH y del principio pacta sunt servanda, contenido en el artículo 26 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados64, e igualmente en los deberes de respeto y garantía contenidos en los artículos 1.165 y 2.°66 de la Convención Americana.
Sobre este último artículo, se resalta que consagra la obligación de los Estados Partes de adecuar su ordenamiento jurídico a los términos de la CADH, lo cual puede realizarse, ya sea mediante la legislación (en sentido material) o por la aplicación del control difuso de convencionalidad en la solución de casos concretos67. Bajo esta egida, la Corte Interamericana de Derechos Humanos realiza un control subsidiario de convencionalidad (en la medida que los estados deben ser los primeros llamados a proteger los derechos humanos, de manera que sólo ante la incapacidad de garantizarlos, opera la jurisdicción internacional), en virtud del cual, puede declarar la responsabilidad internacional de los diferentes Estados Partes de la Convención; por otra parte, los jueces y autoridades cobijadas por la CADH harán un control difuso, y en desarrollo del mismo podrán inaplicar en casos concretos normas de carácter nacional por ser contrarias a los derechos humanos reconocidos en el ámbito internacional.
De cara al sub lite, corresponde a la Sala determinar si, como lo alega el actor, la potestad sancionatoria conferida por el ordenamiento interno colombiano a la Procuraduría General de la Nación para destituir e inhabilitar a servidores de elección popular, en este caso aplicada al señor Teleforo Bernal Velásquez en su condición de Alcalde del Municipio de Flandes, es contraria a lo dispuesto en el artículo 23-2 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Para desarrollar este aspecto debemos remitirnos en primer lugar al artículo 40 de la Constitución Política que dispone que los derechos políticos hacen parte de aquellos de carácter fundamental: “ARTÍCULO 40.
Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 63 Órgano supraestatal establecido para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados Partes en esta Convención. Se trata de un medio de protección para la efectividad de las normas convencionales (artículo 33 convencional). 64 Según el cual «todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe». 65 CADH, art. 1.1: «Obligación de Respetar los Derechos. 1.
Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social». 66 CADH, art. 2: «Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno. Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades». 67 CONSEJO DE ESTADO -SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., 29 de junio de dos mil veintiuno (2021).
Radicación: 11001031500020210117501. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 39 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. 3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. 4.
Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley. 5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas. 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. 7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad.
La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse. Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública”. El derecho a elegir y ser elegido, participar en el gobierno, acceder a cargos públicos en condiciones de igualdad y asociarse con fines políticos surge, según lo dispuesto en el artículo 99 superior, a partir del momento en que se adquiere la condición de ciudadano en ejercicio: “ARTICULO 99.
La calidad de ciudadano en ejercicio es condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción.” Ahora bien, el artículo 98 ibídem señala que la ciudadanía se pierde de hecho cuando se ha renunciado a la nacionalidad y su ejercicio se puede suspender en virtud de decisión judicial en los casos que determine la ley.
La suspensión de la ciudadanía por decisión judicial implica necesariamente la restricción de los derechos políticos. Además de la suspensión de la ciudadanía como restricción de los derechos políticos, la Constitución establece otros eventos en los que también se ven limitados, tales como la comisión de delitos (artículo 122), por razón de la nacionalidad (artículo 172) y de la edad (artículos 177, 191).
En el plano legal encontramos que la Ley 734 de 2002 – Código Disciplinario Único-, vigente para la fecha de los hechos que aquí se analizan68, en el artículo 45 define las sanciones disciplinarias así: “ARTÍCULO
45. DEFINICIÓN DE LAS SANCIONES. 1. La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o 68 Artículo derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 40 b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera. 2.
La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo. 3. La multa es una sanción de carácter pecuniario. 4. La amonestación escrita implica un llamado de atención formal, por escrito, que debe registrarse en la hoja de vida.
Si al momento del fallo el servidor público o el particular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar en la misma entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente, deberá comunicarse la sanción al representante legal o a quien corresponda, para que proceda a hacerla efectiva. Conforme al canon legal en cita, la destitución e inhabilidad general y la suspensión e inhabilidad especial implica una clara restricción a los derechos políticos, en la medida que conlleva la terminación de la vinculación del servidor público con la administración y la imposibilidad de ejercer función pública en cualquier cargo o función. La potestad para imponer este tipo de sanciones, según los postulados del artículo 277- 6 de la Constitución Política, la ostenta la Procuraduría General de la Nación, quien tiene dentro de sus funciones la de: “Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.” Lo anterior implica que, desde el punto de vista legal, la Procuraduría General de la Nación es competente para vigilar a los servidores públicos y sancionarlos con la imposición de este tipo de sanciones que implica la restricción al ejercicio de los derechos políticos de aquellos elegidos popularmente.
Ahora bien, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece: “Artículo 23. Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 41 b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. (Subraya fuera del texto original) Es así como la norma en cita dispone que solo un juez penal, mediante una sentencia condenatoria dictada en un proceso penal, puede restringir los derechos políticos de una persona.
En este sentido, mediante sentencia del 6 de agosto de 2008 la Corte Interamericana de Derechos Humanos tuvo la oportunidad de analizar esta norma en el marco de la responsabilidad internacional de Estados Unidos Mexicanos ante la inexistencia de un recurso adecuado y efectivo en relación con el impedimento de Jorge Castañeda Gutman para inscribir su candidatura independiente a la Presidencia de México, y sobre el particular indicó: “140.
Los derechos políticos son derechos humanos de importancia fundamental dentro del sistema interamericano que se relacionan estrechamente con otros derechos consagrados en la Convención Americana, como la libertad de expresión, la libertad de reunión y la libertad de asociación y que, en conjunto, hacen posible el juego democrático. La Corte destaca la importancia que tienen los derechos políticos y recuerda que la Convención Americana, en su artículo 27, prohíbe su suspensión y la de las garantías judiciales indispensables para la protección de estos. 141.
Los derechos políticos consagrados en la Convención Americana, así como en diversos instrumentos internacionales, propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político. Este Tribunal ha expresado que ‘[l]a democracia representativa es determinante en todo el sistema del que la Convención forma parte’, y constituye ‘un ‘principio’ reafirmado por los Estados americanos en la Carta de la OEA, instrumento fundamental del Sistema Interamericano”. […] 143.
La Corte considera que el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención. […] 145. El artículo 23 contiene diversas normas que se refieren a los derechos de la persona como ciudadano, esto es, como titular del proceso de toma de decisiones en los asuntos públicos, como elector a través del voto o como servidor público, es decir, a ser elegido popularmente o mediante designación o nombramiento para ocupar un cargo público.
Además de poseer la particularidad de tratarse de derechos reconocidos a los ciudadanos, a diferencia de casi todos los demás derechos previstos en la Convención que se reconocen a toda persona, el artículo 23 de la Convención no solo establece que sus titulares deben gozar de derechos, sino que agrega el término “oportunidades”. Esto último implica la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 42 tenga la oportunidad real para ejercerlos.
Como ya lo señalara este Tribunal anteriormente, es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos óptimos para que los derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación. 146. La participación política puede incluir amplias y diversas actividades que las personas realizan individualmente u organizadas, con el propósito de intervenir en la designación de quienes gobernarán un Estado o se encargarán de la dirección de los asuntos públicos, así como influir en la formación de la política estatal a través de mecanismos de participación directa. […] 155.
Por su parte, el párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana establece que la ley puede reglamentar el ejercicio y las oportunidades a tales derechos, exclusivamente en razón de la “edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. La disposición que señala las causales por las cuales se puede restringir el uso de los derechos del párrafo 1 tiene como propósito único –a la luz de la Convención en su conjunto y de sus principios esenciales– evitar la posibilidad de discriminación contra individuos en el ejercicio de sus derechos políticos.
Asimismo, es evidente que estas causales se refieren a las condiciones habilitantes que la ley puede imponer para ejercer los derechos políticos, y las restricciones basadas en esos criterios son comunes en las legislaciones electorales nacionales, que prevén el establecimiento de edades mínimas para votar y ser votado, ciertos vínculos con el distrito electoral donde se ejerce el derecho, entre otras regulaciones.
Siempre que no sean desproporcionados o irrazonables, se trata de límites que legítimamente los Estados pueden establecer para regular el ejercicio y goce de los derechos políticos y que se refieren a ciertos requisitos que las personas titulares de los derechos políticos deben cumplir para poder ejercerlos. […] 174. Como lo ha establecido anteriormente el Tribunal, la previsión y aplicación de requisitos para ejercitar los derechos políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos.
Sin embargo, la facultad de los Estados de regular o restringir los derechos no es discrecional, sino que está limitada por el derecho internacional que exige el cumplimiento de determinadas exigencias que de no ser respetadas transforman la restricción en ilegítima y contraria a la Convención Americana. Conforme a lo establecido en el artículo 29.a in fine de dicho tratado ninguna norma de la Convención puede ser interpretada en sentido de limitar los derechos en mayor medida que la prevista en ella. 175.
La Corte ha precisado las condiciones y requisitos que deben cumplirse al momento de regular o restringir los derechos y libertades consagrados en la Convención y procederá a analizar, a la luz de los mismos, el requisito legal bajo examen en el presente caso”. Y en la misma providencia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció las condiciones y requisitos que los Estados partes deben cumplir al momento de regular o restringir los derechos políticos: “a) Legalidad de la medida restrictiva MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 43 176.
El primer paso para evaluar si una restricción a un derecho establecido en la Convención Americana es permitida a la luz de dicho tratado consiste en examinar si la medida limitativa cumple con el requisito de legalidad. Ello significa que las condiciones y circunstancias generales que autorizan una restricción al ejercicio de un derecho humano determinado deben estar claramente establecidas por ley.
La norma que establece la restricción debe ser una ley en el sentido formal y material. […] b) Finalidad de la medida restrictiva 180. El segundo límite de toda restricción se relaciona con la finalidad de la medida restrictiva; esto es, que la causa que se invoque para justificar la restricción sea de aquellas permitidas por la Convención Americana, previstas en disposiciones específicas que se incluyen en determinados derechos. […]. 181.
A diferencia de otros derechos que establecen específicamente en su articulado las finalidades legítimas que podrían justificar las restricciones a un derecho, el artículo 23 de la Convención no establece explícitamente las causas legítimas o las finalidades permitidas por las cuales la ley puede regular los derechos políticos. En efecto, dicho artículo se limita a establecer ciertos aspectos o razones (capacidad civil o mental, edad, entre otros) con base en los cuales los derechos políticos pueden ser regulados en relación con los titulares de ellos, pero no determina de manera explícita las finalidades, ni las restricciones específicas que necesariamente habrá que imponer al diseñar un sistema electoral, tales como requisitos de residencia, distritos electorales y otros.
Sin embargo, las finalidades legítimas que las restricciones deben perseguir se derivan de las obligaciones que se desprenden del artículo 23.1 de la Convención, a las que se ha hecho referencia anteriormente. […] c) Necesidad en una sociedad democrática y proporcionalidad de la medida restrictiva 185. En el sistema interamericano existe un tercer requisito que debe cumplirse para considerar la restricción de un derecho compatible con la Convención Americana.
La Corte Interamericana ha sostenido que para que una restricción sea permitida a la luz de la Convención debe ser necesaria para una sociedad democrática. Este requisito, que la Convención Americana establece de manera explícita en ciertos derechos (de reunión, artículo 15; de asociación, artículo 16; de circulación, artículo 22), ha sido incorporado como pauta de interpretación por el Tribunal y como requisito que califica a todas las restricciones a los derechos de la Convención, incluidos los derechos políticos”.
Luego, con relación al tema de la interpretación del artículo 23.2 de la CADH, en sentencia del 1 de septiembre de 2011 (caso Leopoldo López vs Venezuela) la Alta Corporación analizó la responsabilidad internacional del Estado por haber inhabilitado a Leopoldo López Mendoza para el ejercicio de la función pública a través de la vía administrativa y haber prohibido su participación en las elecciones regionales de 2008, precisando: “107.
El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una ‘condena, por juez competente, en proceso penal’.
Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un ‘juez competente’ [fue la Contraloría General de la República de Venezuela], no hubo ‘condena’ y las sanciones no se aplicaron como resultado de un ‘proceso penal’, en el MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 44 que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana [Garantías judiciales]. 108.
La Corte estima pertinente reiterar que ‘el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención31 y que sus titulares, es decir, los ciudadanos, no solo deben gozar de derechos, sino también de ‘oportunidades’.
Este último término implica la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos32. En el presente caso, si bien el señor López Mendoza ha podido ejercer otros derechos políticos (supra párr. 94), está plenamente probado que se le ha privado del sufragio pasivo, es decir, del derecho a ser elegido’. […] 111.
Al respecto, la Corte ha indicado que todos los órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tienen el deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana33. Asimismo, la Corte recuerda lo expuesto en su jurisprudencia previa en el sentido que las sanciones administrativas y disciplinarias son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas34”.
De acuerdo con la interpretación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, una autoridad administrativa no tiene potestad para limitar los derechos políticos a los servidores públicos de elección popular a través de sanciones, posición que fue reiterada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en la Resolución de las Medidas Cautelares solicitadas por el señor Gustavo Francisco Petro Urrego contra las decisiones proferidas por la Procuraduría General de la Nación el 9 de diciembre de 2013 y el 13 de enero de 2014, con el fin de garantizar el ejercicio de los derechos políticos y que pudiera cumplir el periodo para el cual fue elegido como Alcalde de la ciudad de Bogotá D.C..
Concretamente señaló: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 45 Paralelamente, el señor Gustavo Francisco Petro Urrego inició ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para lograr el retiro del mundo jurídico de los actos administrativos proferidos por la Procuraduría General de la Nación en los que fue declarado disciplinariamente responsable y sancionado con destitución e inhabilidad general por quince (15) años, la cual fue resuelta, por razones de importancia jurídica y con el fin de unificar una postura, por la Sala Plena del H. Consejo de Estado en sentencia del 15 de noviembre de 201769, en la que abordó el problema jurídico de cara a la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En dicha oportunidad, el Pleno del Máximo Tribunal Contencioso Administrativo aplicó el control de convencionalidad al artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002, considerando que ante la incompatibilidad de tal disposición y el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, lo procedente era declarar la nulidad solicitada, en la medida que la Procuraduría General de la Nación no tenía competencia para imponer una sanción que restrinja los derechos políticos de un servidor público, elegido popularmente, por faltas disciplinarias originadas en conductas que no constituyen actos de corrupción. Para arribar a la anterior conclusión la Alta Corporación indicó: “Ahora bien, un control de convencionalidad del artículo 44.1 de la Ley 734 del 2002, fundamento sancionatorio en el presente caso, permite advertir una incompatibilidad entre tal disposición y el artículo 23.2 convencional y concluir, de manera diáfana, que la Procuraduría General de la Nación carecía de competencia para imponer una sanción que restringiera, casi que a perpetuidad, los derechos políticos de una persona para ser elegida en cargos de elección popular, como también para separarlo del cargo de Alcalde Mayor de Bogotá para el que fue elegido mediante sufragio universal, por las siguientes razones: La primera, porque al no ser sancionado el señor Gustavo Petro por una conducta que constituyera un acto de corrupción, la Procuraduría General de la Nación contravino una disposición de rango superior (artículo 23.2 convencional) que obliga, por vía del principio pacta sunt servanda, a su ineludible observancia por parte de los Estados miembros de la Convención, norma que dispone que solo un juez penal, mediante una sentencia condenatoria dictada en un proceso penal, puede restringir los derechos políticos de una persona. 69 Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Magistrado Ponente: César Palomino Cortés, 15 de noviembre de 2017, Radicado: 110010325000201400360 00, No. Interno: 1131-2014 Demandante: Gustavo Francisco Petro Urrego, Demandado: Nación - Procuraduría General de la Nación Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Tema: Sanción de destitución a servidor elegido popularmente.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 46 En efecto, ninguna de las conductas investigadas y sancionadas por la Procuraduría General de la Nación tuvo como imputación un hecho constitutivo de un acto de corrupción, entendiendo como tales las conductas señaladas en el artículo 1 de la Ley 412 de 1997, “Por la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra la Corrupción”, suscrita en Caracas el 29 de marzo de mil novecientos noventa y seis”, así: “ARTÍCULO VI.
ACTOS DE CORRUPCIÓN 1. La presente Convención es aplicable a los siguientes actos de corrupción: a) El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas; b) El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o a una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas; c) La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero; d) El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo y e) La participación como autor, coautor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo. 2.
La presente Convención también será aplicable, de mutuo acuerdo entre dos o más Estados Partes, en relación con cualquier otro acto de corrupción no contemplado en ella”. Además, está probado en el expediente que la Fiscalía General de la Nación adelantó una investigación por las diferentes denuncias recibidas en contra del entonces Alcalde de Bogotá, Gustavo Francisco Petro Urrego, por los mismos hechos que dieron lugar a las sanciones disciplinarias que mediante esta sentencia se estudian y dispuso, mediante Resolución del 21 de noviembre del 2014, el archivo de las diligencias adelantadas, entre otros, contra Gustavo Francisco Petro Urrego, por los delitos de “contrato sin cumplimiento de requisitos legales, interés indebido en la celebración de contratos, prevaricato por acción y concierto para delinquir, con ocasión de la indagación adelantada por los hechos que constituyen el eje temático referido a la Implementación del llamado Nuevo Modelo de Aseo de Bogotá […], al evidenciarse falta de tipicidad objetiva de los delitos referidos”.
Hecho que comprueba que la imputación en el proceso disciplinario no tuvo como causa la comprobación de hechos constitutivos de actos de corrupción en el presente caso, que, por lo demás, nunca le fue atribuido en los actos administrativos demandados. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 47 De acuerdo con lo anterior, y en atención a la cosa juzgada constitucional, la Procuraduría General de la Nación carecía de competencia para imponer la sanción prevista en el artículo 44 numeral 1 del CDU, sanción que comporta una clara restricción a uno de los derechos políticos reconocidos por el numeral 1 del artículo 23 convencional.
La Segunda, porque el artículo 23.2 convencional supone la preservación del principio democrático y la preponderancia del derecho a elegir que tienen los ciudadanos de Bogotá en observancia del principio de soberanía popular, de tal manera que mantener vigente una sanción que restringe los derechos políticos del elegido no solamente implicaría cercenar derechos del sancionado, sino también hacer nugatorios los derechos políticos de sus electores que, como constituyente primario, han acordado definir los medios y las formas para autodeterminarse, elegir a sus autoridades y establecer los designios y las maneras en los que habrán de ser gobernados.
El artículo 23.2 de la CADH debe ser estudiado de cara a las circunstancias históricas y políticas que rodearon su expedición, como también respecto de los preceptos superiores contenidos en la Constitución de 1991. (…) En este sentido, la interpretación que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado hace del artículo 277 de la Constitución Política, en su numeral 6, que dispone como una de las funciones del Procurador General de la Nación la de “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”, debe corresponder a una hermenéutica que mejor armonice con la protección de los derechos humanos, en aplicación del principio de favorabilidad o pro hominem, en este caso, de los derechos políticos de los servidores de elección popular.
Derechos que, conforme con el artículo 23.2 de la CADH, no pueden ser restringidos sino por un funcionario con jurisdicción, mediante una sentencia judicial dictada dentro de un proceso de la misma naturaleza. De acuerdo con lo anterior, el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución Política debe interpretarse así: “las respectivas sanciones” que puede imponer el Procurador General de la Nación “conforme a la Ley”, tratándose de servidores públicos de elección popular, como resultado de una investigación disciplinaria cuyo origen no se trate de conductas constitutivas de actos de corrupción, son todas aquellas establecidas en el ordenamiento interno, distintas a las señaladas en el artículo 44 del CDU, que implican restricción de derechos políticos de tales servidores, como la destitución e inhabilidad general (numeral 1) y la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial (numeral 2).
(…) Conforme con lo dicho, la Procuraduría General de la Nación mantiene incólume sus funciones de investigación y sanción a servidores públicos de elección popular. No obstante, no le está permitido sancionar con destitución e inhabilidad o suspensión e inhabilidad para el ejercicio de derechos políticos a servidores públicos elegidos popularmente por conductas diferentes a las catalogadas como actos de corrupción, pues, en esos casos, corresponderá a la Procuraduría General de la Nación poner en conocimiento de la justicia penal, para que en un debido proceso se imponga una condena, si el hecho amerita ser sancionado penalmente por la actuación del servidor.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 48 Esta interpretación corresponde a la naturaleza propia de sistema penal colombiano, adoptado como un modelo procesal acusatorio a partir del Acto Legislativo 3 del 2002, que modificó el artículo 250 de la Carta Política … (…) Por ello, y conforme con el artículo 23 de la Convención, el poder capaz de limitar y suspender el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos, en su sentido pasivo como electores y de las autoridades que ellos han elegido democráticamente, radica exclusivamente en un juez de la república.
Siendo esta la autoridad que, en el caso concreto, debió ejercer su potestad jurisdiccional para imponer una sanción tan gravosa como la que efectivamente se impuso al exalcalde y no una autoridad administrativa, que, como se dijo, solo tiene competencia para hacerlo cuando quiera que los funcionarios disciplinables se encuentren directamente involucrados en casos que pongan en duda su probidad e integridad respecto de situaciones que nacional e internacionalmente se han definido como de corrupción. (…) Así las cosas, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado considera, bajo la interpretación preferente de los artículos 277.6 de la Constitución Política y 44.1 del CDU, que la Procuraduría General de la Nación no tenía competencia para afectar o limitar los derechos políticos de Gustavo Francisco Petro Urrego para elegir y ser elegido a la luz del ordenamiento jurídico interno, como tampoco frente al Derecho Convencional.
La Sala enfatiza que el demandante tampoco fue objeto de reproche en la esfera de lo penal, pues el exalcalde Petro Urrego mantuvo incólume su presunción de inocencia a pesar de las sindicaciones que se le hicieron por la presunta comisión de delitos relacionados con las mismas circunstancias fácticas que sirvieron de sustento a las faltas que se le endilgaron.
Razón demás que justifica el análisis y aplicación del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos en el caso sub examine, a la luz de las posibles fracturas que, como se ha dicho, ha sufrido la estructura del Estado Colombiano, que han permitido que su diseño garantista pueda ser distorsionado para que, en nombre de la legalidad, se desconozcan derechos políticos y se trunque el desarrollo de un mandato local legítimamente constituido.” En virtud de lo anterior, el alto tribunal exhortó al Gobierno Nacional, al Congreso de la República y a la Procuraduría General de la Nación para que en un plazo no superior a dos (2) años implementaran las reformas a que haya lugar, dirigidas a poner en plena vigencia los preceptos normativos contenidos en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos en el orden interno. Posteriormente, la Procuraduría General de la Nación solicitó al Consejo de Estado la aclaración de la anterior decisión, en atención a que generaba duda si en ella se introducía una “alteración normativa automática” de la entidad, referente a la potestad sancionadora respecto de los servidores públicos de elección popular, o si dicho cambios solo se producirían luego de que se tramitaran las reformas necesarias para armonizar el derecho interno con el convencional.
La petición fue resuelta en auto del 13 de febrero de 2018, en el que, aunque negó tal petición, expuso lo siguiente en los considerandos de la providencia: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 49 «[…] El control de convencionalidad solo surte efecto directo entre las partes de este proceso, lo que quiere decir, que el criterio hermenéutico que adoptó la Sala sobre la interpretación del artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 conforme a la norma convencional, no puede significar que esta hubiere hecho un pronunciamiento con vocación erga omnes respecto de la pérdida de vigencia de las normas de derecho interno que fijan la competencia a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones que comporten restricción a los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular […] Los jueces nacionales están en la obligación de ‘velar porque el efecto útil de la Convención no se vea mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin’, sin embargo, en ejercicio de ese control, los jueces no están facultados para declarar la invalidez de las normas, expulsándolas del ordenamiento jurídico interno. En otras palabras, la sentencia de 15 de noviembre de 2017 que declaró la nulidad de los actos administrativos sancionatorios proferidos por la Procuraduría General de la Nación con fundamento en la facultad prevista en el artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002, no despoja de competencia al órgano de control, al que le corresponde, dentro del andamiaje institucional del Estado Colombiano, combatir el flagelo transnacional de la corrupción.70» Es así como el alto tribunal aclaró que la decisión judicial en la que se realiza control de convencionalidad produce efectos inter partes, pues no es el juez el competente para retirar del mundo jurídico las normas contrarias a la Constitución o a la Convención, pero sí está en la obligación, en cada caso, de velar porque el efecto útil de la convención no se vea restringido o anulado ante la aplicación de normas contrarias a sus postulados.
De esta manera, al tratarse de una sentencia de unificación del Tribunal de Cierre Jurisdiccional, la misma tiene fuerza vinculante conforme a los postulados del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, que a la letra señala: “ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. <Artículo modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.” El mandato de unificación jurisprudencial, únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una orden específica del Constituyente (artículo 237) para brindar cierta uniformidad a la interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus decisiones judiciales superiores. 70 Auto del 13 de febrero de 2018, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001032500020140036000, expediente 1131-2014, demandante: Gustavo Francisco Petro Urrego.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 50 Es así que, pese a que existen pronunciamientos posteriores al caso Petro, donde la Sección Segunda del Honorable Consejo de Estado ha optado por validar de manera plena la competencia que ostenta la Procuraduría General de la Nación para restringir derechos políticos a servidores de elección popular (destitución e inhabilidad)71, esta Corporación al encontrar que evidentemente el ordenamiento interno vigente para el momento en que se profirió al decisión administrativa sancionatoria contra el demandante riñe con los postulados de la Convención Americana de Derechos Humanos, acoge la interpretación que garantiza en mayor medida los derechos fundamentales del señor Teleforo Bernal Velásquez, y que justamente es la adoptada por la Sala Plena del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para inaplicar por inconvencional y con efectos inter partes el artículo 45-1 del Código Disciplinario Único, y con ello expulsar del mundo jurídico los actos administrativos demandados.
La anterior tesis se ve reforzada ante la expedición del fallo de la Corte IDH el 8 de julio de 2020, en el que declaró al Estado Colombiano responsable por la violación del derecho contenido en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con los artículos 1.1. y 2 del mismo tratado, en perjuicio de Gustavo Petro Urrego, precisando que la interpretación de tal disposición debía ser gramatical: 71 Casos como i) el del Exalcalde del Municipio de Tunja (Boyacá), Jairo Aníbal Díaz Márquez, C.E., Sec.
Segunda, Sent. 2005- 00227 (2225-15), jun. 21/2018, M.P. William Hernández Gómez, ii) Exsenador Luis Alberto Gil Castillo, C.E., Sec. Segunda, Sent. 2012-00276 (1016-12), ago. 23/2018, M.P. William Hernández Gómez, iii) Exconcejal del Municipio de Medellín (Antioquia), Carlos Alberto Ballesteros Barón C.E., Sec. Segunda, Sent. 2013-00127 (2230-14), ago. 23/2018, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, iv) Exalcalde del Municipio de Suárez (Cauca), Luis Fernando Colorado Aponzá C.E., Sec.
Segunda, Sent. 2014-00444 (0783-17), oct. 4/2018, M.P. William Hernández Gómez, v) Exalcalde del Municipio de Flandes (Tolima), Santos Eduardo Suárez Montaño C.E., Sec. Segunda, Sent. 2012-00319 (1281-12), oct. 17/2018, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, entre otros. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 51 Teniendo en cuenta lo anterior, según las voces de la Corte IDH, para que proceda la restricción de los derechos políticos como consecuencia de una sanción de destitución e inhabilidad, debe hacerlo el juez competente; o la autoridad administrativa cuando quiera que los funcionarios disciplinables se encuentren directamente involucrados en casos que pongan en duda su probidad e integridad respecto de situaciones que nacional e internacionalmente se han definido como de corrupción, como lo precisó el Consejo de Estado en la sentencia de Sala Plena.
Lo anterior dio lugar a que mediante Circular 005 del 1º de septiembre de 2020, el Procurador General de la Nación instruyera a sus delegados acerca de la “COMPETENCIA DISCIPLINARIA DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION LUEGO DE LA EXPEDICION DE LA SENTENCIA DE LA CORTE IDH – CASO GUSTAVO PETRO CONTRA EL ESTADO COLOMBIANO, en los siguientes términos: “PRIMERO. Los servidores de la Procuraduría General de la Nación con funciones disciplinarias, adelantarán el proceso disciplinario contra servidores públicos de elección popular, así: 1.1 Cuando se trate de posibles faltas gravísimas que impliquen destitución e inhabilidad general, siempre y cuando: i) estas conductas tengan relación con hechos o asuntos constitutivos de corrupción en aplicación de los instrumentos internacionales de lucha contra la corrupción vigentes señalados en la parte motiva de esta circular o ii) se encuadre la conducta objetivamente en una descripción MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 52 típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, previa denuncia o traslado a las autoridades penales para actuar en el ámbito de sus competencias. 1.2 En los restantes procesos que no correspondan a las conductas antes descritas, podrán imponerse sanciones distintas a la destitución e inhabilidad general, mientras se realizan los ajustes normativos que ordenó la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia del 8 de julio de 2020.
PARÁGRAFO. En todos los casos el operador disciplinario deberá garantizar la observancia del debido proceso y los derechos de contradicción y defensa.
SEGUNDO. Radicar en las próximas semanas una iniciativa legislativa para impulsar en el Congreso de la República los ajustes normativos puntuales dispuestos por la Corte IDH y la Sala Plena del Consejo de Estado, en las pluricitadas sentencias.” Y a que posteriormente, se expidiera la Ley 1952 de 2019 (modificada por la Ley 2094 de 2021) con la cual el legislador intentó corregir la contrariedad existente entre el interno con el Convenio, dotando de funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación para vigilar la conducta de los servidores públicos, incluidos los de elección popular, e imponer sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad, así: “Artículo 2o.
Titularidad del a potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.” Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 53 La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política.
La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta.” Sin embargo, tal facultad fue analizada y declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-030-23, en la que, según el comunicado de prensa No. 04 del 16 de febrero de 2016 se resolvió: “Primero. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones “jurisdiccionales” y “jurisdiccional” contenidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 (que modificaron los artículos 2, 238A, 265 de la Ley 1952 de 2019) y de la expresión “ejecutoriadas” contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021.
Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 1 de la Ley 2094 de 2021 (que modificó el art. 2 de la Ley 1952 de 2019), en el entendido de que la determinación de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, corresponderá al juez contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esta misma norma.
Tercero. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la Procuraduría General de la Nación son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional. Cuarto. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que el recurso extraordinario de revisión operará solamente cuando se impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, por ministerio de la ley, de manera automática e inmediata.
En todo caso el disciplinado podrá ejercer todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Las sanciones impuestas a los funcionarios de elección popular se suspenderán en su ejecución durante el trámite judicial de revisión, el cual finiquitaría con una sentencia que determinaría de manera definitiva la sanción aplicable.
Quinto. Exhortar al Congreso de la República para que adopte un estatuto de los servidores públicos de elección popular, incluido un régimen disciplinario especial, que materialice los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales.”(Subraya fuera del texto original) Como argumentos de la decisión, la Corte Constitucional validó los argumentos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos precisando que las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores de elección popular según el bloque de constitucionalidad, sólo podrán ser aplicadas por un juez, garantizando con MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 54 ello que las decisiones administrativas no tengan como finalidad generar una interferencia indebida en el mandato popular y en los derechos políticos del sancionado.
Concretamente señaló: (…) consideró necesario analizar los argumentos de la censura relacionados con la vulneración del artículo 23.2 de la CADH. Recordó que dicha normativa hace parte del bloque de constitucionalidad y que en desarrollo del principio de armonización entre el orden nacional e interamericano en materia de protección de derechos (sentencia C-101 de 2018), se entiende por esta Corporación que la aplicación de aquel, como lo hizo el Congreso de la República al expedir la Ley 2094 de 2021, implica la garantía de que las sanciones disciplinarias de destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores de elección popular, solo pueden imponerse con intervención de un juez, según la atribución de competencias que se determine en ley, de conformidad con el artículo 277.6 de la Constitución. Al respecto, destacó que dicha reserva judicial se fundamenta en que la intervención de un juez es una garantía para asegurar que las decisiones administrativas no tengan como finalidad generar una interferencia indebida en el mandato popular y en los derechos políticos del sancionado1.
En seguida, al estudiar el reproche sobre la violación del artículo 29 de la Carta y el artículo 8 de la CADH, sobre la garantía de juez natural, la Sala consideró que el artículo 277.6 de la Constitución dispone que la PGN es competente para, conforme a la ley, adelantar las investigaciones e imponer sanciones disciplinarias a los servidores públicos, incluidos los de elección popular, excepto aquellos cuyo régimen está regulado por la Constitución. Dicha atribución debe ejercerse bajo la aplicación de los estándares constitucionales, entre los cuales se encuentra el de reserva judicial, en virtud del cual, los jueces, con independencia de su especialidad, son los competentes para imponer las limitaciones antes mencionadas a los servidores públicos de elección popular, siempre que brinden las garantías del debido proceso, pues tal restricción no puede ser impuesta por autoridades administrativas.
Dicha consideración es respetuosa de la arquitectura institucional dispuesta por el Constituyente de 1991 para la vigilancia de la función pública, porque conserva la potestad disciplinaria en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y, adicionalmente, recoge la ampliación de la garantía de juez natural, mediante el establecimiento de la decisión judicial como condición indispensable para la imposición de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, a partir de los estrictos estándares derivados del bloque de constitucionalidad.
De esta manera, la interpretación sistemática, armónica y ponderada de los mandatos superiores contenidos en los artículos 29, 92, 93, 44.1, 277.6 de la Constitución y 8 y 23.2 de la CADH, permite concluir que es imperioso asegurar que las decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad de la PGN, en contra de los servidores de elección popular, no puedan quedar ejecutoriadas ni ser ejecutables antes de que su determinación final se defina por medio de sentencia que expida un juez.
Por ello, se declaró inexequible la expresión “ejecutoriadas”, contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021. Considerando la necesidad de asegurar los postulados constitucionales y las garantías procesales de juez natural y de reserva judicial para la determinación de la sanción que restrinja los mencionados derechos políticos de servidores públicos de elección popular, contenidas en el bloque de constitucionalidad, la Corte integró la MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 55 unidad normativa2 con las disposiciones que regulan el recurso extraordinario de revisión, establecido por el Legislador en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021, que adicionan los artículos 238A a 238G del Código General Disciplinario.
Lo anterior, con la finalidad de analizar su constitucionalidad, en particular respecto de la decisión de inexequibilidad de la atribución de funciones jurisdiccionales a la PGN y para modular su aplicación conforme a la Carta, respecto de la sanción disciplinaria de los servidores de elección popular, consistente en destitución, suspensión e inhabilidad.
(…) Con la finalidad de superar las limitaciones advertidas sobre dicho medio judicial, que afectan su idoneidad y eficacia para garantizar los derechos políticos de los servidores de elección popular ante el ejercicio de la acción disciplinaria por parte de la PGN, la Corte profirió una sentencia que moduló los efectos normativos del mencionado recurso en el siguiente sentido: a) Disponer que, por ministerio de la ley, opera su trámite automático inmediato y, en todo caso, el ciudadano disciplinado podrá ejercer todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa, como si se tratara del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. b) Asegurar que en todos los casos de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores de elección popular se suspenderá la ejecución de la decisión de la PGN, hasta tanto no se dé el pronunciamiento del juez contencioso administrativo, teniendo en cuenta, además, que la decisión previa de la PGN no queda ejecutoriada. c) Ordenar que la decisión final sobre la imposición de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad que restrinjan los derechos políticos de servidores públicos de elección popular, se determine mediante sentencia del juez contencioso administrativo.
Para la Corte, esta decisión permite una amplia posibilidad al sancionado de ejercer su derecho de defensa a plenitud. En todo caso, el Estado asegura así la reserva judicial de la decisión, para garantizar que la misma no afecte los derechos del electorado ni del elegido. Finalmente, esta Corporación consideró que corresponde al Congreso de la República realizar las adecuaciones normativas e institucionales necesarias para dotar a los servidores públicos de elección popular de un estatuto, que garantice el ejercicio de la representación democrática y, en materia disciplinaria, que determine el reparto de competencias para la imposición de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a aquellos, conforme los parámetros constitucionales indicados en esta providencia. También, que articule la acción y la organización de la PGN con la Rama Judicial y busque fortalecer esta última.
Por tal razón, la Corte exhortó al Congreso de la República para que adopte un estatuto de dichos servidores públicos, incluido un régimen disciplinario especial, que materialice los altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales.” (Subraya fuera del texto original) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 56 Bajo este hilo conductor, es claro para la Sala que aun a la fecha, y luego de los diferentes intentos al interior de nuestro ordenamiento por validar la competencia de la Procuraduría General de la Nación para adoptar medidas sancionatorias que afecten o limiten los derechos políticos de servidores públicos de elección popular, las mismas riñen con aquellos derechos humanos contenidos en la Convención Americana, y en ese orden de ideas, corresponde al juez de lo contencioso administrativo realizar el control de convencionalidad para inaplicar tales disposiciones normativas internas en procura de garantizar los derechos políticos del demandante.
Es así como, en este caso, donde está probado que el señor Teleforo Bernal Velásquez fungió como Alcalde Municipal de Flandes en el periodo constitucional 2012-2015, y en tal condición fue investigado y sancionado por la Procuraduría General de la Nación con destitución e inhabilidad general por el término de 16 años por presuntamente haber trasgredido los principios de transparencia en la contratación estatal en la suscripción de tres (3) contratos para la prestación del servicio de transporte escolar, sin que se advierta que por tales hechos hubiera sido objeto de reproche en la esfera de lo penal y tampoco está acreditado que las faltas se hubieran originado en actos de corrupción, la autoridad administrativa carecía de competencia para restringir sus derechos políticos, motivo por el cual los actos administrativos demandados proferidos el 3 de noviembre de 2017 y el 10 de abril de 2019 por la Procuraduría Provincial de Girardot y por la Procuraduría Regional de Cundinamarca, respectivamente, deben ser retirados del mundo jurídico, y así lo dispondrá la Colegiatura en la parte resolutiva de esta providencia. Teniendo en cuenta que el cargo relativo a la falta de competencia prospera, se hace innecesario estudiar y desarrollar el análisis de los demás cargos elevados contra los actos sancionatorios. - Del restablecimiento del derecho Como quiera que se declarará la nulidad de la sanción impuesta al demandante, es procedente ordenar a la Procuraduría General de la Nación - División de Registro y Control y Archivo General, suprimir de inmediato todo antecedente disciplinario derivado de los fallos disciplinarios objeto del presente proceso en favor del señor Teleforo Bernal Velásquez.
Por otra parte, en la demanda igualmente se solicitó, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de los honorarios que mensualmente percibía por el ejercicio de su profesión como médico, desde el momento de su desvinculación del Hospital San Antonio de Anolaima, esto es desde el 1º de junio de 2019 y hasta el día en que se cancele el registro público la inhabilidad.
Sobre el particular es preciso señalar que para el momento en que se materializó la sanción disciplinaria (junio de 2019), el señor Teleforo Bernal Velásquez ya había finalizado su periodo constitucional como Alcalde Municipal de Flandes (2012-2015), de manera que la destitución no se ejecutó y en esa medida no tuvo una afectación económica durante el periodo para el cual había sido elegido, pues ejecutó sus labores y recibió la respectiva remuneración y prestaciones de manera íntegra.
Ahora bien, con relación al pago de los honorarios que percibía para esa época como médico en el Hospital San Antonio de Anolaima, debe señalar la Sala que efectivamente el 1º de abril de 2019 el señor Teleforo Bernal Velásquez suscribió un contrato de prestación de servicios para prestar los servicios de manera autogestionaria en el centro MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 57 y puestos de salud, ejecutando las actividades dentro de los procesos de consulta externa, urgencias, hospitalización, sala de partos, como coordinador médico, por un valor de $13.000.000 y un plazo de 2 meses, los cuales vencieron el 31 de mayo de 2019.
De acuerdo con el acervo probatorio allegado, el Hospital San Antonio de Anolaima canceló la totalidad del valor contractual pactado por concepto de honorarios a favor del señor Teleforo Bernal Velásquez, en atención a que se cumplió a cabalidad con el objeto del contrato72, de manera que tampoco se advierte una afectación económica susceptible de ser considerada por razón de la sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación. En este punto se debe precisar que, en los casos en que la administración acude a los contratos de prestación de servicios profesionales para suplir algún servicio, una vez finalizado el plazo contractual no opera la figura de renovación automática como parece entenderlo el demandante para solicitar el pago de honorarios en los meses siguientes a mayo de 2019; es más, la figura contractual se consagra con efectos netamente transitorios y no permanentes.
Concretamente el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” Para la interpretación de este artículo se debe tener en cuenta la Unificación Jurisprudencial sentada por el Consejo de Estado – Sección Segunda, Expediente No. 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-16)SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez donde señaló que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. De manera que la petición de restablecimiento del derecho presentada por el actor, pretendiendo que se tenga por válida una vinculación contractual de manera indefinida, riñe con los postulados del contrato de prestación de servicios y hace improcedente que se ordene algún pago por tal concepto. - Del pago de perjuicios morales La parte actora también solicitó a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento y pago de los perjuicios morales, equivalentes a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por la aflicción y pérdida de las posibilidades económicas, causados como consecuencia de la expedición de los actos demandados. 72 Ver comprobantes de egreso folios 374-378 del archivo 002-cuaderno II- expediente digital.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 58 Sobre este aspecto se ha pronunciado la Sección Segunda del Consejo de Estado, precisando: “la necesidad de que quien pretende el reconocimiento de esta clase de perjuicios acredite la ocurrencia de los mismos, salvo en aquellos casos en que se presumen.
Se ha indicado que para que proceda el reconocimiento de la indemnización por concepto de perjuicios morales en los procesos disciplinarios, es necesario convencer plenamente al juez de la existencia de un padecimiento causado con ocasión de la sanción y la publicidad que se hizo de la misma, de tal manera que este, dentro de su discrecionalidad judicial, determine la magnitud del dolor padecido y con fundamento en él, la indemnización a reconocer.”73 En el presente caso, los testigos Manuel Fernández Aguirre, Rigoberto Osuna y José William Gómez Hermosa personas con una cercanía familiar y de amistad con el demandante durante muchos años, fueron claros y contundentes al afirmar que el actor era una persona que gozaba de prestigio personal, profesional y político en el municipio de Flandes y sus alrededores, así como de una estabilidad económica pues contrataba permanentemente con el Estado; pero que ante la expedición y ejecución de los actos administrativos sancionatorios, presentó aflicción, sufrimiento y congoja y un impacto negativo en sus finanzas familiares, por cuanto no ha podido volver a vincularse o prestar servicios al Estado dada la inhabilidad general de 16 años impuesta por la Procuraduría General de la Nación. Evidentemente una sanción disciplinaria de este talante, en la que prácticamente se impide al sancionado volver a tener cualquier tipo de relación con el Estado, de acuerdo a la prueba testimonial recolectada, incidió directamente en las relaciones familiares y profesionales del señor Teleforo Bernal Velásquez, de manera que en aplicación del arbitrio iuris74 la Sala reconocerá por concepto de perjuicios morales la suma equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
VII.7. Condena en costas En primer lugar, vale precisar que las costas procesales constituyen una carga económica que comprende, por una parte, las expensas, es decir, todos aquellos gastos necesarios para el trámite del juicio distintos del pago de apoderados (honorarios de peritos, impuestos de timbre, copias, gastos de desplazamiento en diligencias realizadas fuera de la sede del despacho judicial, etc.) y, de otro lado, las agencias en derecho, correspondientes a los gastos efectuados por concepto de apoderamiento.
Aunque las agencias en derecho representan una contraprestación por los gastos en que la parte incurrió para ejercer la defensa judicial de sus intereses, es al juez a quien corresponde fijarlos de acuerdo a las tablas que para el efecto expide el Consejo Superior de la Judicatura. El artículo 188 del C.P.A.C.A. señala: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” 73 Sentencia del 14 de septiembre de 2017, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente William Hernández Gómez, radicado 11001-03-25-000-2011-00512-00 (2001-11). 74 “Que le permite al juez determinar el monto de la indemnización debida, teniendo en cuenta los criterios de la sana crítica y prudente juicio que deben acompañar sus decisiones”.
Consejo de Estado, Sección Tercera-Subsección B, sentencia del 19 de octubre de 2017, rad. 26.837 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 59 La lectura del texto normativo permite establecer que el legislador eliminó la condición subjetiva de malicia o temeridad que debía observar el juez administrativo en la parte vencida para imponer la condena en costas con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), ubicándose ahora en el plano puramente objetivo, en donde se deberá condenar en costas al vencido en el proceso, independientemente de las causas del vencimiento, es decir, sin entrar a examinar la conducta de las parte que promovió o se opuso a la demanda, incidente etc; criterio adoptado por la Sección Segunda, Subsección A, del Honorable Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, entre otras, el cual, a su vez tiene fundamento en la sentencia C-157 de 21 de marzo de 2013, ratificó el criterio objetivo valorativo del artículo 365 del C.G.P. A contrario sensu, no se acoge la interpretación establecida por las otras Secciones del Consejo de Estado, toda vez que estas hacen referencia a una valoración o ponderación subjetiva de la parte que resulte vencida en el proceso, verbigracia, temeridad, mala fe, y calidad de las partes (trabajador entendido como el extremo débil del litigio), aspectos que no condicionan la imposición de condena en costas reglada el artículo 365 del Código general del Proceso y 188 del C.P.A.C.A; si no que correspondían a conductas propias que debían ser apreciadas en vigencia del derogado decreto 01 de 1984 como presupuestos para emitir la condena en costas.
En el presente asunto, al resultar prósperas las pretensiones demandatorias, es claro que la parte demandada ha sido vencida en el proceso (Art. 365-1 del C. G. del P.) y al no tratarse de un asunto en el que se ventile un interés público (Art.188 del C.P.A.C.A), es menester de la Sala condenarla en costas, para lo cual fija la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente por concepto de agencias en derecho, y se ordena que por Secretaría se realice la respectiva liquidación de los gastos procesales en los términos del artículo 366 del C.G.P. En consecuencia, se proferirá la siguiente: DECISIÓN EN MÉRITO DE LO EXPUESTO, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA FALLA: Primero: INAPLICAR por inconvencional, y con efectos inter partes, el artículo 45-1 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), de conformidad con lo expuesto en parte considerativa de esta providencia. Segundo: DECLARAR la nulidad del fallo disciplinario de primera instancia proferido el 3 de noviembre de 2017 por la Procuraduría Provincial de Girardot, mediante el cual se impuso sanción de destitución e inhabilidad general por el término de dieciséis (16) años al señor Teleforo Bernal Velásquez, y de la providencia de segunda instancia proferida el 10 de abril de 2019 la Procuraduría Regional de Cundinamarca que confirmó la anterior decisión, de conformidad con lo expresado en parte motiva de esta providencia. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TELEFORO BERNAL VELASQUEZ Vs. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION RAD. 2019-00480-00 60 Tercero: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación - División de Registro y Control y Archivo General, suprimir de inmediato todo antecedente disciplinario derivado de los fallos disciplinarios objeto del presente proceso en favor del señor Teleforo Bernal Velásquez.
Cuarto: CONDENAR a la entidad demandada a pagar la suma equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales vigentes a favor del señor Teleforo Bernal Velásquez, a título de perjuicios morales que fueron causados con las decisiones sancionatorias, de acuerdo con lo indicado en parte considerativa de este proveído. Quinto: CONDENAR en costas a la parte demandada, conforme lo dispone el artículo 188 del C.P.A.C.A., siempre que en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, para lo cual se fija la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente por concepto de agencias en derecho, y se ordena que por la Secretaría de este Tribunal se realice la correspondiente liquidación en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso.
Sexto: NEGAR las demás pretensiones demandatorias. Séptimo: ORDENAR la devolución de los remanentes que por gastos del proceso consignó la parte demandante, si los hubiere. Octavo: Ejecutoriado el presente fallo, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor. La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala a través de medios electrónicos y se notificará a los interesados por el mismo medio.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Firmado Por: Carlos Arturo Arturo Mendieta Rodriguez Rodriguez Magistrado Oral 4 Tribunal Administrativo De Ibague - Tolima Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 57c6cf6a58096f36d01ad87c29aa2892f789c4785cc6e47f47662accd968a5ec Documento generado en 16/06/2023 08:24:54 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica