REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ -Sala Primera de Decisión- Magistrado Ponente: Pedro Javier Bolaños Andrade Florencia, doce (12) de mayo de dos mil veintitrés (2.023) SENTENCIA Nº 066 Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP Procede la Sala Primera de Decisión a proferir la decisión de primera instancia en el asunto de la referencia, no observando causal de nulidad que invalide lo actuado hasta esta etapa procesal.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1. La señora BEATRIZ EUGENIA PARRA GONZÁLEZ promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), con el fin de que se declare la nulidad de: La Resolución No. RDP 5872 del 11 de febrero de 2.016, por medio de la cual se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Resolución No. RDP 18138 del 6 de mayo de 2.016, por medio de la cual se resolvió negativamente el recurso de apelación interpuesto contra la resolución anterior.
Como restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación en cuantía del 75% del promedio devengado por concepto de salarios y demás factores salariales en el año de servicios inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios.
Así mismo, el pago retroactivo de las mesadas dejadas de pagar desde la fecha de adquisición del status pensional. De igual forma, que sobre las sumas adeudadas se incorporen los ajustes de valor conforme al índice de precios al consumidor, o al por mayor, como lo autoriza el artículo 187 del C.P.A.C.A.; y se condene a la UGPP a que dé cumplimiento a la sentencia de acuerdo con el artículo 192 del C.P.A.C.A., se la condene en costas y en agencias en derecho. 1 Folios 34-51, C. 1 Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 2 Como sustento fáctico, se afirmó que la demandante cumplió 50 años de edad el 3 de agosto de 2.007 y prestó durante más de 20 años sus servicios al Estado en el ramo de la docencia oficial nacionalizada; razón por la cual cumple con todos los requisitos de tiempo de servicio y edad -50 años- para que se le reconozca la pensión gracia. Como normas violadas, se expuso las siguientes: - De la Constitución Política, Artículos 2, 4, 5, 13, 25, 29, 46, 48, 53, 58, 83, 128, 209 y 230. - De la Ley 114 de 1.913, artículos 1, 2 y 4. - De la Ley 37 de 1.993, artículo 3. - De la Ley 116 de 1.928, artículo 6. - De la Ley 33 de 1.985, artículo 1. - De la Ley 91 de 1.989, artículo 15. - De la Ley 4 de 1.994, artículo 19-g. - De la Ley 60 de 1.993, artículo 6. - De la Ley 100 de 1.993, artículos 11 y 279.
Como sustento del concepto de violación adujo que los actos acusados incurren en infracción de las normas en que debería fundarse por cuanto la demandante inició a laborar como docente nacionalizada en una fecha anterior al 31 de diciembre de 1980, habiendo cumplido con el requisito temporal con vinculaciones de carácter territorial; que fue vinculada por los secretarios de educación departamental y alcaldes municipales de cada época, por lo que cumple con el factor territorial en el nombramiento.
Que, en ese entendido, le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Así mismo, que los actos administrativos enjuiciados incurrieron en falsa motivación en la medida que no es cierto que se haya omitido acreditar la vinculación de la docente antes del 31 de diciembre de 1980, pues para el efecto se aportaron los respectivos nombramientos, sin que se hubieran valorado la totalidad de las pruebas aportadas, como lo son el certificado de tiempo de servicio y los decretos de vinculación conforme a la Ley 91 de 1989. 1.2.
Contestación de la demanda2 En oportunidad, la entidad demandada presentó escrito oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones de la parte demandante, aduciendo que los actos administrativos acusados se ajustan a derecho, siendo respetuosos de las normas que regulan la pensión gracia. Como razones de defensa manifestó que la demandante no aportó la documentación necesaria para resolver sobre el reconocimiento de la pensión gracia, en tanto no se allegaron los certificados en los formatos expedidos por el FOMAG, donde se especificara el tipo de vinculación, el tiempo laborado y la entidad en la cual prestó los servicios. 2 Fs. 66-71, C. 1.
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 3 Que, en suma de lo anterior, de la revisión de la base de datos de FOMAG lo que se advierte es una vinculación nacional desde el 22 de agosto de 1991, no cumpliéndose con el requisito temporal -anterior al 31 de diciembre de 1980- y el tipo de vinculación territorial o nacionalizado para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Lo anterior teniendo en cuenta que las leyes 91 de 1989 y 114 de 1913 sólo permiten computar tiempos por nombramientos como docente de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, en tanto para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio de carácter nacional; por lo que, en consecuencia, no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de gracia solicitada.
Como excepciones, propuso las que denominó inexistencia de la obligación, la ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, la prescripción y la innominada. 1.3. Trámite procesal. Por auto del 20 de enero de 2.017 fue admitida la demanda y notificada a las partes y al Ministerio Público el 7 de febrero de la misma anualidad3; contestada la demanda, a través de auto de fecha del 3 de agosto de 2.017 se fijó fecha y hora para llevar a cabo audiencia inicial4, desarrollada el 6 de septiembre de 2.0175.
Mediante auto del 14 de mayo de 2.019, luego de allegarse la prueba documental decretada de oficio, se dispuso prescindir de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se dispuso correr traslado a las partes y al Ministerio Público para la presentación por escrito de los respectivos alegatos de conclusión6, pronunciándose ambas partes7. 1.4.
Alegatos 1.4.1. Parte demandada8. El apoderado de la demandada presenta alegaciones finales haciendo alusión a un litigio suscitado en torno a la reliquidación de la pensión de jubilación por el régimen de transición de la Ley 100 de 1.993; circunstancia que en nada se acompasa con lo que aquí se debate. 1.4.2. Parte demandante9 Reiteró los argumentos expuestos en la demanda, para concluir que las pruebas aportadas dan cuenta del cumplimiento de los requisitos legales y fácticos para acceder a la pensión gracia, esto es, la vinculación como docente nacionalizada antes 3 Fs. 55 al 59, c. 1. 4 F. 91, c. 1. 5 Fs. 106 al 104, c. 1. 6 F. 114, c. 1. 7 F.127, C. 1 8 Fs. 116 al 117, c. 1. 9 Fs. 123 al 126, c. 1.
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 4 del 31 de diciembre de 1980, el cumplimiento de los veinte años de servicios en esa calidad y/o territorial, y ser mayor de 50 años.
II. CONSIDERACIONES. 2.1. Competencia. Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto en primera instancia, al tenor de los dispuesto en el numeral 2 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 –vigente para la fecha de radicación de la demanda-. 2.2. Del objeto de litigio. Corresponde a la Sala determinar: ¿La señora BEATRIZ EUGENIA PARRA GONZÁLEZ reúne los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia y, por ende, se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados? Para poder dilucidar el problema jurídico planteado la Sala abordará el marco legal de la pensión gracia, una mirada histórica de la educación pública primaria y básica en Colombia, el agotamiento de la actuación administrativa, y el caso concreto. 2.3.
Marco legal y jurisprudencial de la pensión gracia. Sobre los aspectos generales de la pensión gracia, precisó el Consejo de Estado en sentencia de fecha 28 de junio de 2.01210, lo siguiente: “La Ley 114 de 1913 consagró en favor de los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales el derecho a devengar una pensión vitalicia de jubilación, previo cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicios y calidades personales previstos en la misma.
Entre los aspectos regulados por esta disposición se encuentran los relativos a la prestación del servicio por un término no menor de 20 años, las condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía y la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas. (…) Posteriormente se expidió la Ley 116 de 1928, que en su artículo 6º estableció lo siguiente: “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.”. Por su parte la Ley 37 de 1933, en su artículo 3º, inciso segundo, dispuso: 10 Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 5 “Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.”.
Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”. De los antecedentes normativos precitados se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre que la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional.” En ese entendido, tienen derecho a la pensión gracia: (i) los docentes que fueron vinculados antes del 31 de diciembre de 1.980, siempre y cuando tengan 50 años de edad y 20 años de servicio, continuos o discontinuos;
(ii) los profesores de primaria (ley 114/13), los profesores y empleados de las escuelas normales y los inspectores de instrucción que hayan laborado en instituciones de carácter municipal o departamental (ley 116/28); (iii) los maestros que hayan completado los años de servicio señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria, entendida esta, a nivel territorial, en virtud de la Ley 37 de 1.933, artículo 3º.
Posteriormente, el Consejo de Estado mediante sentencia de fecha 21 de junio de 2.01811 unificó jurisprudencia en materia del reconocimiento de la pensión gracia, haciendo las siguientes precisiones: “El propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación.” Y frente a los requisitos para el reconocimiento de esta pensión, indicó que: “Para el reconocimiento y pago pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.” 11 Sección Segunda, MP CARMELO PERDOMO CUÉTER, radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683- 01(3805-14) CE-SUJ2-011-18 Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 6 Frente a la clasificación del personal docentes, realizó la siguiente distinción: “El artículo 1.º de la Ley 91 de 1.989, categoriza y define a los docentes oficiales de la siguiente manera: i) Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el docente interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial.
Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.” Y recientemente el Consejo de Estado en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2021 de fecha 11 de agosto de 2022, de forma clara y precisa, estableció que el docente que pretenda el reconocimiento de la pensión gracia deberá acreditar una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1.980 y cumplir con los demás requisitos establecidos para su reconocimiento.
Para ello señaló la siguiente: “2.5. Regla de unificación: 86. Con fundamento en los análisis precedentes, la Sección Segunda del Consejo de Estado fija la siguiente regla de unificación en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 7 Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.” No obstante, y previo a llegar a dicha conclusión, explicó in extenso el CONTEXTO HISTÓRICO DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN COLOMBIA, el cual la Sala transcribirá al hallarlo necesario a efectos de dilucidar en mejor forma y ajustado a derecho el objeto del presente litigio; a saber: “2.3.
Contexto histórico de la educación en Colombia. 23. La Sala estima oportuno hacer un recuento histórico de la forma en que se ha regulado el servicio educativo en Colombia, con el ánimo de contextualizar el objeto de estudio de la presente providencia. Para el efecto, se demarcarán tres etapas, de acuerdo con la fecha de entrada en vigencia de las normas que definieron cada período como se expone a continuación. ✓ Primera etapa.
Del 1 de enero de 1904 al 31 de diciembre de 1975. Es oportuno recordar que en este lapso se expidió la Ley 114 de 1913, que creó la pensión gracia objeto de análisis. 24. Durante esta etapa rigió la Ley 39 de 190312 y dispuso que la educación oficial primaria estaría a cargo de los departamentos y la secundaria de la nación; sin embargo, se precisó que los departamentos y municipios que dispusieran de recursos suficientes podrían sostener establecimientos de enseñanza secundaria.
También se advirtió que «[e]s obligación de los Municipios suministrar local y mobiliario para el funcionamiento de las Escuelas urbanas y rurales. Los Concejos municipales apropiarán las sumas necesarias para ello». 25. Durante este período el servicio educativo se pagaba con recursos propios de los entes territoriales, pero ello implicaba dificultades porque aquellos no contaban con los dineros suficientes para atender los gastos que se estaban generando.
Como consecuencia, se expidió la Ley 111 de 1960 con el fin de prescribir que, desde el 1 de enero de 1961, la nación tendría a su cargo el pago de los sueldos del magisterio oficial de la enseñanza primaria en todo el territorio de la República. 26. En la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional precisó que la medida adoptada por la Ley 111 de 1960 «solo tuvo la finalidad de liberar a los fiscos seccionales de un gasto que no estaban en capacidad de soportar13; pero en todo caso, la asunción de este concepto por la Nación no implicó que las entidades territoriales perdieran la totalidad de sus competencias frente la educación primaria, dado que continuaban encargadas de la administración del personal docente y los planteles educativos en sus respectivas jurisdicciones, y del pago de las prestaciones a que hubiere lugar». 12 La Ley 39 de 1903 fue reglamentada por el Decreto 491 de 1904. 13 En la exposición de motivos se consideró que: “se trata de libertar a los fiscos seccionales de un gasto cuya cuantía es relativamente apreciable.
Y al trasladarlo a la Nación no debe considerarse como una inversión nueva para esta, sino como el complemento y protocolización legal de una medida que ya se viene ejecutando desde que se fijó, con destino a la educación pública, el mínimo del 10% del valor del presupuesto de rentas”. Por su parte, en la ponencia para primer debate del proyecto que dio origen a la Ley 111 de 1960, se explicó que: “Los Departamentos están bajo una crisis que cada día se hace más aguda, y ante la imposibilidad de darles de inmediato nuevas rentas, que no se ven fáciles, urge que la Nación, cuyos recursos se han fortalecido, venga a hacerse cargo de servicios que le incumben y que gradualmente sí puede tomar sobre sí (…)”.
Cfr. Historia de la Leyes de 1960. Bogotá. Tomo XIII, N° 26. p 401 a 411. Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 8 ✓ Segunda etapa. Del 1 de enero de 1976 al 11 de agosto de 1993.
En este período se expidieron las Leyes 43 de 1975 y 91 de 1989. La primera nacionalizó la educación, esto es, dispuso que la educación primaria y secundaria, que venían prestando los departamentos, el distrito especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías, quedaría a cargo de la nación. Este proceso debía culminar el 31 de diciembre de 1980. 27.
Por su parte, la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y adoptó importantes determinaciones en materia salarial y prestacional para dicho sector. 28. La citada norma tomó como fecha de corte el 31 de diciembre de 1980 con el objetivo de precisar el régimen prestacional que debía regir a los docentes vinculados con anterioridad y posterioridad a dicho momento y fijó la asunción de responsabilidades por parte de la nación y las entidades territoriales para el pago de tales acreencias14.
Para el efecto, el artículo 1 ibídem estableció la siguiente clasificación: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, el cual previó que a partir de la entrada en vigencia de dicha norma «ningún Departamento, Intendencia o Comisaría, ni el Distrito Especial, ni los Municipios podrán, con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria; ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 29.
En lo que atañe a esta segunda etapa, se destaca la Sentencia SU-014 de 202015, en tanto concluyó que la nacionalización de la educación realizada por la Ley 43 de 1975 «conllevó la asunción por parte del gobierno central del pago de los servicios educativos de los docentes otrora territoriales, situación que no derivó en que estos mutaran de plano a maestros nacionales, toda vez que este salto solo se dio para los vinculados a partir de la expedición de la Ley 91 de 1989 que unificó o igualó el régimen prestacional de todos los educadores». ✓ Tercera etapa.
Está demarcada por la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, que establecieron la descentralización de la educación. La primera rigió del 12 de agosto de 1993 al 20 de diciembre de 2001 y la segunda desde el 20 de diciembre de 2001 y se encuentra vigente. A esta 14 La mencionada norma dispuso que las prestaciones del personal nacionalizado causadas hasta el 31 de diciembre de 1975 pertenecerían al respectivo departamento, intendencia, comisaría o distrito; las atinentes al período de nacionalización, comprendido entre el 1 de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, estarían a cargo del tesoro nacional y de los fiscos seccionales en los porcentajes señalados en la referida Ley 43 de 1975 y, finalmente, las que se presentaran con posterioridad al 1 de enero de 1981 se imputarían a la Nación. 15Corte Constitucional.
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 9 tercera etapa se le ha conocido como «departamentalización» y «municipalización» del servicio educativo16. 30. La Ley 60 de 1993 dispuso que los municipios, distritos y departamentos prestarían directamente dicho servicio; igualmente, se reglamentó la administración del personal y del situado fiscal17. 31.
Durante su vigencia los departamentos asumieron mayoritariamente la administración de la educación, lo cual se tradujo en la asunción de, entre otras, las siguientes competencias: i) dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación del servicio educativo estatal en los niveles de preescolar, básica primaria, secundaria y media; ii) participar en la financiación y cofinanciación de dicho servicio y en las inversiones de infraestructura y dotación; y iii) asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal previstos para la educación oficial. 32.
A su vez, la Ley 60 de 1993 aclaró que los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital, o departamental, dependiendo de la entidad territorial que tuviera a cargo la prestación del servicio educativo. En consonancia con ello, los artículos 105 y 106 de la Ley 115 de 1994 regularon la vinculación al servicio educativo estatal y las novedades de personal. 33.
Por su parte, la Ley 715 de 2001 dispuso que los municipios y distritos certificados en educación tendrían a su cargo la prestación de dicho servicio en los niveles de preescolar, básica y media18. 34. El artículo 9 ibídem precisó que «[l]as instituciones educativas estatales son departamentales, distritales o municipales» y en su artículo 15 previó que la educación estaría financiada principalmente con recursos del Sistema General de Participaciones con el fin de atender el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales, la construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y el funcionamiento de las instituciones educativas. 35.
El anterior recuento normativo permite evidenciar que el servicio educativo en Colombia ha tenido múltiples cambios que han repercutido en su funcionamiento, en el régimen salarial y prestacional de los educadores, así como en las responsabilidades que la nación y los entes territoriales han debido asumir frente a ellos. 36. De esta manera, se tiene un contexto histórico relevante y orientador para definir el alcance que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, de cara al objeto de unificación que se propone la presente sentencia”. 2.4.
De la descentralización de la educación en Colombia. La Constitución Política de 1.991 cambió la concepción de Estado en materia de organización y autonomía territorial, para lo cual otorgó a las entidades territoriales 16 Al respecto pueden consultarse los siguientes pronunciamientos del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil: i) Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004; y ii) Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado: 11001-03-06- 000-2016-00109-00 (2301). 17 Ley 60 de 1.993. 18 Artículos 7, 23, 37, 38 de la Ley 715 de 2001.
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 10 la capacidad para gobernarse por sí mismas mediante la radicación de funciones para que las ejercieran autónomamente. Así, se expidió la Ley 60 de 1.99319 que ordenó la descentralización del servicio educativo y dispuso la entrega por parte de la Nación de los bienes, el personal y los establecimientos educativos a las entidades territoriales.
En tal sentido, el artículo 15 indicó: “(…)
ARTÍCULO
15. ASUNCIÓN DE COMPETENCIAS POR LOS DEPARTAMENTOS Y DISTRITOS. Los departamentos y distritos que acrediten el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 14, en el transcurso de cuatro años, contados a partir de la vigencia de esta ley, recibirán mediante acta suscrita para el efecto, los bienes, el personal, y los establecimientos que les permitirán cumplir con las funciones y las obligaciones recibidas.
En dicha acta deberán definirse los términos y los actos administrativos requeridos para el cumplimiento de los compromisos y obligaciones a cargo de la nación y las entidades territoriales respectivas. (…)”. En dicha disposición se estableció el reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y, además, se distribuyeron los recursos para la prestación del servicio de educación por parte del departamento y los municipios certificados.
Para el efecto, se dio el traslado de las competencias para la prestación del servicio y se hizo la entrega de los bienes, el personal y los recursos para su prestación. Por su parte, la Ley 715 de 2.00120 municipalizó el servicio educativo que había quedado departamentalizado previamente. Estableció que los departamentos certificarían a los municipios que cumplieran determinados requisitos, de manera que la asunción de la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones aparejara la obligación de los municipios de recibir el respectivo personal entregado por los departamentos.
Frente a la prestación del servicio de educación por parte del Estado, el legislador siguió un criterio de descentralización territorial, según el cual, el servicio público de educación se prestaría a través de instituciones educativas, que resultaban ser dependencias de las secretarías de educación. Al respecto, en los artículos 34 y 37 del ordenamiento jurídico en comento, se estableció: “(…)
ARTÍCULO 34. INCORPORACIÓN A LAS PLANTAS. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. 19 Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", 20 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.” Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 11 Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan.
(…)
ARTÍCULO
37. ORGANIZACIÓN DE PLANTAS. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley (…)”. De ese modo, el proceso de descentralización de las Leyes 60 de 1.993 y 715 de 2.001 asignó competencias a las entidades territoriales e hizo entrega del servicio educativo a departamentos y municipios, en desarrollo de la Constitución de 1.991. 3.
Asunto previo. Ab initio, considera pertinente la Sala abordar el planteamiento propuesto por la demandada en su contestación, relacionado con la omisión probatoria en la que, al parecer, incurrió la demandante durante la actuación administrativa, en tanto se indica que debió requerirse al apoderado de la docente para que se aportaran certificados de historia laboral y de factores salariales emitidos por la autoridad competente, sin que se allegaran los mismos.
Al respecto, se tiene que dicha circunstancia, per se, podría implicar un indebido agotamiento de la actuación administrativa, en tanto no se aportaron los soportes en los cuales la parte interesada fundó su pretensión ante la administración; sin embargo, del análisis de los actos administrativos demandados, específicamente la Resolución No. RDP 18138 del 6 de mayo de 2.01621, se advierte que, pese a tal suceso, la UGPP resolvió de fondo la solicitud de reconocimiento de pensión gracia de la demandante, a tal punto que concluyó que de la revisión de la base de datos del FOMAG se evidenciaba una vinculación de carácter nacional y, por tanto, no tenía derecho a dicho reconocimiento pensional.
Así, entonces, aunque se advirtiera que en la actuación administrativa la parte demandante no aportó los documentos pertinentes para el efecto, lo cierto es que la voluntad de la administración fue expresa y de fondo, y es la legalidad de esta, bajo los términos de la demanda y su contestación, la que se debe analizar en el sub judice; máxime que la parte demandante aportó, dentro de la oportunidad legal, las pruebas en que se fundan sus pretensiones y, en igual sentido, la parte demandada tuvo la oportunidad procesal para controvertir las mismas y presentar las suyas. 21 Por medio de la cual se resolvió negativamente el recurso de apelación interpuesto contra Resolución No. RDP 5872 del 11 de febrero de 2.016, que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la demandante.
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 12 Ahora, es de precisar que si la demandada dentro de la actuación administrativa requirió a la actora para que completara la documentación faltante y esta no la aportó, lo procedente era haber tenido por desistida la petición, pues, en razón de la misma norma invocada en dichos requerimientos22 -Ley 1437 de 2011, sustituida por la Ley 1755 de 2015- de no aportarse la documentación faltante se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud; sin embargo, ello no fue así, y por el contrario, se resolvió de fondo la petición, procediéndose a negar el reconocimiento de la pensión gracia al señalarse que la actora tenía vinculación nacional.
Luego, entonces, se tiene que la administración se manifestó en forma expresa, entendiéndose así agotada la actuación administrativa. Sobre el particular, se pone de presente que el Consejo de Estado ha reiterado que el hecho de no haberse presentado las pruebas en sede administrativa, no obsta para allegarlas en sede judicial, siempre que se haga en las oportunidades procesales pertinentes.
Al respecto el precedente judicial precisó: “Sobre la oportunidad de aportar pruebas, es criterio reiterado de la Sección la admisibilidad en el proceso judicial, de aquellas no presentadas en sede administrativa23. Esto es así, en virtud del principio de libertad probatoria y el consecuente derecho que le asiste a las partes de aportar los medios de prueba necesarios para acreditar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (art. 167 CGP)24.
Se advierte que, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el administrado puede desvirtuar la presunción de legalidad del acto demandado con nuevas o mejores pruebas que las aportadas en sede administrativa, pues legalmente no existe impedimento alguno para que se aprecien pruebas diferentes a las valoradas por la Administración, siempre que se alleguen en las oportunidades previstas en el artículo 212 del CPACA.
(…) Al respecto, se debe señalar que la interposición de la demanda es uno de los momentos procesales para aportar pruebas diferentes a las entregadas en la vía administrativa con el objeto de desvirtuar la legalidad del acto, por lo que el juez no está vedado para ejercer la valoración probatoria que aquellas ameriten.”25 Conforme a lo indicado, resulta procedente, entonces, entrar a proferir sentencia de mérito y, por tanto, analizar la legalidad de los actos administrativos enjuiciados. 4.
Solución del asunto. Como quedó visto, pretende la parte actora se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 5872 del 11 de febrero de 2.016 y RDP 18138 del 6 de mayo de 2.016, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia; y, a título de restablecimiento del derecho, se condene al ente demandado 22 Visto en documento 3103 OFICIO DE COMPLETITUD DE DOCUMENTOS-6-2017-02-21_113634 del CD aportado con la contestación de la demanda (f. 73, C.1). 23 Sentencia del 6 de agosto de 2015, exp. 20130, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Criterio reiterado, entre otras, en las sentencias del 14 de junio de 2018, exp. 21061, del 4 de octubre de 2018, exp. 19778, del 25 de julio de 2019, exp. 21683, del 14 de julio de 2022, exp. 25300 y del 3 de noviembre de 2022, exp. 26416, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre otras. 24 Cfr. el artículo 167 del CGP. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2022, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, Rad. 25000-23-37-000-2019-00258-01 [26548].
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 13 a cancelar en su favor la pensión gracia en cuantía del 75% del promedio devengado por concepto de salarios y demás factores salariales en el año de servicios inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios.
En orden a desatar la controversia, la Sala encuentra probado que: - La señora BEATRIZ EUGENIA PARRA GONZÁLEZ nació el 3 de agosto de 1.957, por lo que cumplió los 50 años el 3 de agosto de 2.00726. - Conforme a los certificados de historia laboral del 13 de septiembre de 2.017, suscritos por la Profesional Universitaria de Archivo de la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá, se observa que laboró durante los siguientes períodos: Como docente de primaria de la escuela Argelia Distrito de Morelia, en provisionalidad desde el 21 de julio de 1.980 hasta el 13 de septiembre del mismo año, como DOCENTE NACIONAL, para un total de 1 mes y 24 días.27 Como directivo docente de primaria de la escuela Los Cauchos, Distrito de Rionegro, Cartagena, en propiedad, desde el 23 de febrero de 1.981 hasta el 30 de agosto del mismo año, como DOCENTE NACIONAL, para un total de 6 meses y 8 días.28 Como docente de la Institución Educativa Don Quijote de San José, en propiedad, desde el 22 de agosto de 1.991 y activo hasta la fecha de expedición de la certificación (13/09/2017) como DOCENTE NACIONAL, para un total de 26 años y 23 días.29 - Certificado del 1 de julio de 2.014, a través del cual la Coordinadora de Nomina del FOMAG informa sobre los factores salariales devengados por la señora BEATRIZ EUGENIA PARRA GONZÁLEZ desde el 1 de enero de 2.011 hasta el 1 de enero de 2.012.30 - Certificado de fecha 14 de junio de 2.013, expedido por la Coordinadora de la Oficina de Archivo y Registro (E) de la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá, en el que se informa que la señora BEATRIZ EUGENIA PARRA GONZÁLEZ ingresó a dicha entidad desde el 22 de agosto de 1.991 y hasta la fecha; que se desempeña como docente de aula, grado 14, de la institución Don Quijote de San José del Fragua, para un total de 21 años, 9 meses y 24 días.31 - Resolución No. 0396 del 22 de julio de 1.980, proferida por el Secretario de Educación de la Intendencia Nacional del Caquetá, mediante la cual se 26 F. 8 C, 1. 27 F. 6, Cuaderno Pruebas de Oficio. 28 F. 7, Cuaderno Pruebas de Oficio. 29 F. 4-5, Cuaderno Pruebas de Oficio. 30 F. 14, C.1. 31 F. 16, C.1.
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 14 nombró a la actora como maestra de la escuela Argelia, Distrito de Morelia, durante la licencia de maternidad de la titular.32 - Decreto No. 053 del 3 de febrero de 1.981 expedido por el Intendente Nacional del Caquetá, mediante el cual se nombró a la señora PARRA GONZÁLEZ como maestra de la Escuela Alta Tigrera del Distrito Rionegro de Cartagena.33 - Decreto No. 038 del 14 de agosto de 1.991 expedido por el alcalde de San José del Fragua, mediante la cual se nombró a la actora como docente de primaria de la Escuela Caro y Cuervo de la Inspección de Policía Yurayaco de dicho municipio.34 - Decreto N° 057 del 5 de febrero de 2.016 “Por medio del cual se aclara un nombramiento realizado mediante Decreto 038 del 14 de agosto de 1991 por orden de tutela” expedido por la Gobernación del Caquetá, en el cual aclara que el nombramiento de la señora BEATRIZ EUGENIA PARRA GONZÁLEZ lo fue en propiedad como docente nacionalizada.35 - Certificado de antecedentes disciplinarios expedido por la Procuraduría General de la Nación, donde consta que la demandante no registra sanciones ni inhabilidades.36 - Resolución 5872 del 11 de febrero de 2.016, a través de la cual la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la demandante conforme a solicitud elevada el 8 de octubre de 2.015; señalando no haberse aportado la documentación necesaria para resolver su solicitud.37 - Dicho acto administrativo fue objeto del recurso de apelación38 despachado desfavorablemente a través de la resolución N° 018138 del 6 de mayo de 2.016, en la cual se señaló que: “…En consecuencia de lo anterior, es de fuerza concluir que la interesada no tiene derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación gracia toda vez que la misma ostentó la calidad de docente Nacional y sus salarios fueron financiados con recursos del Situado Fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, incumpliendo con los requisitos exigidos por las normas vigentes para acceder a la pensión gracia, razón por la cual no tiene derecho a ella…” Visto lo anterior, se tiene que, en principio, las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación del Caquetá advierten que todas las vinculaciones de la docente BEATRIZ EUGENIA PARRA GONZÁLEZ lo fueron como docente nacional; luego, entonces, no se cumpliría con uno de los presupuestos para acceder al 32 F. 9, C.1. 33 F. 10, C. 1. 34 Fs. 12-13, C. 1. 35 Fs. 30-32, C.1. 36 F. 33, C.1. 37 F. 18, C.1. 38 Fs. 20-23, C.1.
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 15 reconocimiento de la pensión gracia, cual es, acreditar una vinculación territorial o nacionalizada. Sin embargo, en punto de dicha calificación -nacional- se sustentan las pretensiones de la demanda.
En consecuencia, procede la Sala a resolver sobre este aspecto, para lo cual, resulta oportuno aclarar que, conforme a lo dispuesto en la ley 43 de 1.975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 318), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1.980; de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los profesores se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello, que a partir del 1º de enero de 1.981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías, de conformidad con el artículo 15 de la ley 91 de 1.989. La diferenciación entre las clases de docentes, conforme al artículo 1º de la referida ley 91 de 1.989, corresponde a: i) personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del gobierno nacional; ii) personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la ley 43 de 1975; iii) personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1.976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1019 de la ley 43 de 1.975.
Sobre este punto, la Sala trae a colación apartes de la reciente sentencia del Consejo de Estado de fecha 24 de marzo de 2.02239, en la cual se precisó, en un caso de similares contornos al aquí debatido, lo siguiente: “La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento en interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba, cuando a través de otros medios probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda.
Ahora bien, en lo concerniente al período trabajado desde el 30 de enero de 1993 hasta el 9 de marzo de 2017 (24 años, 1 mes y 9 días), se advierte que, 39Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección “B” con ponencia del Consejero: CARMELO PERDOMO CUÉTER, fechada el 24 de marzo de 2.022, proferida dentro del radicado N° 73001233300020180023801 (1593-2021).
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 16 por medio de Decreto 113 de 21 de octubre de 1992, el alcalde de Natagaima (Tolima) nombró al actor, en propiedad… Asimismo, de la lectura del referido acto administrativo se evidencia que, por un lado, fue firmado por el alcalde, sin la intervención de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional; y, por otro, en su parte motiva se precisó que «[ ] el Delegado Permanente del Ministerio de Educación Nal. ante el FER del Tolima, [ ] expidió constancia de disponibilidad presupuestal.
Sobre el particular, esta Sala aclara que reposa en el expediente «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 5 de julio de 2016 del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (f. 22 y vuelto), en el que figura que el demandante es docente en propiedad y que su «régimen de pensiones» es nacional desde 1993; sin embargo, como se analizó en precedencia, el contenido del acto de nombramiento permite inferir que la vacante en la que fue designado pertenecía al ente territorial y no a la Nación; en consecuencia, debe darse prevalencia al decreto que originó la relación laboral a partir del 30 de enero de 1993, máxime cuando en él se advierte que tal situación administrativa no emanó del Ministerio de Educación Nacional, con lo que se salvaguarda, a su vez, la primacía del derecho sustancial sobre el formal.
Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.».
(Se resalta) En ese entendido, de cara a los elementos probatorios allegados al expediente, se tiene probado que, aunque las certificaciones de historia laboral señalen que los nombramientos efectuados a la demandante lo fueron como docente nacional, lo cierto es que se trata de una docente nacionalizada, en la medida que los tres nombramientos (1980, 1981 y 1991) fueron efectuados por entidades territoriales, véase: Nombramientos de 1.980 y 1.981 por la Intendencia Nacional del Caquetá: Las Resoluciones Nos. 0396 del 22 de julio de 1.980 y 053 del 3 de febrero de 1.981 fueron preferidas por la Intendencia Nacional del Caquetá40, poniéndose de presente que dicha entidad estaba establecida bajo el régimen de la Constitución Política de 1.886, en la cual se tenía una conformación de entidades territoriales distinta de la que trata la constitución de 1.991, en tanto mediante Acto Legislativo número 1 de 1.968 se modificó el artículo 5 de la Constitución de 1.886, quedando así: “Artículo 2° El Artículo 5º de la Constitución Nacional quedará así: 40 La Resolución No. 0396 del 22 de julio de 1.980 por el Secretario de Educación de la Intendencia Nacional del Caquetá y la 053 del 3 de febrero de 1.981 directamente por el Intendente.
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 17 Son entidades territoriales de la República los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías y los Municipios o Distritos Municipales, en que se dividen aquellos y éstas.” Es decir, al momento de proferirse los dos primeros nombramientos de la señora BEATRIZ EUGENIA PARRA GONZÁLEZ (1980 y 1981) la Intendencia Nacional de Caquetá estaba constituida como una entidad territorial por mandato de la misma Constitución. Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional ha precisado que a las anteriormente denominadas intendencias nacionales, bajo el régimen constitucional actual se les debe entender como departamentos.
Así lo estableció en sentencia C-532 de 2005, al señalar: “La Corte hará una precisión acerca del significado de las expresiones “intendencias” y “comisarías” contenidas en algunas de las normas acusadas. Estas disposiciones fueron consagradas bajo la vigencia de la Constitución de 1886, en cuya organización territorial se distinguía entre departamentos, intendencias y comisarías.
Sin embargo, dicha diferenciación desapareció de la organización territorial colombiana una vez expedida la Constitución de 1991, la cual, en su artículo 286 estableció que “son entidades territoriales los departamentos, los distritos y los territorios indígenas.” La Constitución actual reunió estos tres tipos de entidades bajo una sola categoría: los departamentos.
Así, cuando las normas acusadas se aluden a “intendencias” y “comisarías”, se refieren a entidades que bajo el régimen constitucional actual corresponden a departamentos. Por lo tanto, las intendencias y comisarías deben ser entendidas como tales.” Resaltado fuera del texto original. Aunado a ello, es oportuno indicar que la Intendencia Nacional del Caquetá fue creada mediante Decreto No. 963 del 14 de marzo de 1.950, donde se designó como capital la ciudad de Florencia; posteriormente, mediante Acto Legislativo número 1 de 1.981 se autorizó para erigirla en departamento, lo cual se produjo mediante la Ley 78 del 29 de diciembre de 1.981, en cuyo artículo 12 se dispuso: “El Departamento del Caquetá sustituirá a la Intendencia del mismo nombre en todos sus derechos y obligaciones.” (Subrayado de la Sala).
Del mismo modo, los Decretos 1222 y 1333 de 1.986, establecen: “Decreto 1222 de 1986, artículo 2º: Son entidades territoriales de la República los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías y los Municipios o Distritos Municipales, en que se dividen aquéllos y éstas”. “Decreto 1333 de 1986, artículo 3º: Son entidades territoriales de la República los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías y los Municipios o Distritos Municipales, en que se dividen aquéllos y éstas” (subrayado de la Sala).
Visto lo anterior, es claro que la señora BEATRIZ EUGENIA PARRA GONZÁLEZ para los años 1980 y 1981 estuvo vinculada como docente nacionalizada -por tratarse de un nombramiento realizado por una entidad territorial posterior al año 1.975-, pues al momento del nombramiento la Intendencia Nacional del Caquetá lo hacía en nombre propio y no por mandato del Gobierno Nacional -tampoco lo hizo por delegación, ya que dicha figura solo se constituyó hasta 1.989 con la Ley 29, la cual tiene como precedente directo la Ley 24 de 1.988, es decir, mucho después al nombramiento de la señora BEATRIZ EUGENIA PARRA GONZÁLEZ en el año 1.980- Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 18 Nombramiento de 1991 por el alcalde municipal de San José del Fragua, Caquetá: En iguales circunstancias a las indicadas en precedencia, y por sustracción de materia, el nombramiento efectuado mediante Decreto No. 038 del 14 de agosto de 1.991, proferido por el alcalde municipal de San José del Fragua, Caquetá, implicó una vinculación nacionalizada, en la medida que se realizó por un ente territorial.
No en vano la misma secretaría de educación del Caquetá mediante Decreto N° 057 del 5 de febrero de 2.016 aclaró el Decreto 038 del 14 de agosto de 1.991, precisando que el nombramiento de la señora BEATRIZ EUGENIA PARRA GONZÁLEZ lo fue en propiedad como docente nacionalizada y no nacional como erradamente se había certificado.41 Así, entonces, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, tal y como lo precisó la sentencia de unificación del 21 de junio de 2.018, la forma de vinculación al servicio docente oficial (nacional, nacionalizado o territorial), se determina con: “(…) los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” Con todo, se encuentra acreditado que la actora prestó sus servicios como docente nacionalizada por un período superior a los 20 años, siendo vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 -Art. 15 N° 2, literal a) de la Ley 91 de 1989-, y al momento de elevar la solicitud de reconocimiento pensional (8 de octubre de 2015) contaba con más 50 años de edad (nació el 3 de agosto de 1.957); requisitos que exige la ley para acceder a la pensión especial reclamada.
En consecuencia, le asiste razón a la demandante al indicar que los actos administrativos acusados se encuentran viciados de nulidad, en la medida que le negaron el reconocimiento de un derecho que legalmente le asiste, en tanto acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1.913 y 91 de 1.989 para ser merecedora de la pensión gracia reclamada. Del restablecimiento del derecho.
Como quiera que la actora cumplió 50 años de edad el 3 de agosto de 2007 y reunió los 20 años de servicio el 20 de diciembre de 201042, el status pensional lo adquirió a partir de esta última fecha, pues sólo hasta ese momento se reunieron las exigencias de ley para el reconocimiento de la pensión gracia. En consecuencia, se ordenará reconocer la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio de la asignación básica y demás factores salariales devengados 41 Fs. 30-32, C.1. 42 Al respecto, se pone de presente que, conforme a las certificaciones proferidas por la Secretaría de Educación del Caquetá (cuaderno de pruebas de oficio), la demandante reunió el siguiente tiempo de servicio: del 21/07/1980 al 13/09/1980 = 1 mes y 24 días; del 23/02/1981 al 03/08/1981 = 6 meses y 8 días, para un total de 8 meses y 2 días; por lo cual, el tiempo restante para cumplir los 20 años de servicios, transcurrió desde el 22 de agosto de 1991 al 20 de diciembre de 2010.
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 19 por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 20 de diciembre de 2009 y el 20 de diciembre de 2010; no obstante, la reclamación del derecho se realizó el 8 de octubre de 2015, razón por la que operó la prescripción trienal.
En consecuencia, los efectos fiscales del reconocimiento pensional se decretarán a partir del 8 de octubre de 2012. La pensión que se reconoce tendrá los reajustes de ley. Así mismo, el monto de la condena que resulte se ajustará, mes por mes, acudiendo para ello a la siguiente fórmula: R = Rh x Índice final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 4. Costas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2.011, en concordancia con los artículos 365.1 y 366 del C.G.P., ante la prosperidad de las pretensiones de la demanda, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandada UGPP, conforme a lo dispuesto en el numeral 3.1.2 del Acuerdo 1887 de 200343.
DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nos. RDP 5872 del 11 de febrero de 2.016 y RDP 18138 del 6 de mayo de 2.016, expedidas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP-, mediante las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de la señora BEATRIZ EUGENIA PARRA GONZÁLEZ.
TERCERO: ORDÉNASE, a título de restablecimiento del derecho, a la UNIDAD ADMNISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL UGPP reconocer y pagar a la señora BEATRIZ EUGENIA PARRA GONZÁLEZ la pensión gracia, en cuantía del 75% del promedio de la asignación básica y demás factores salariales devengados en el año 43 Aplicable al sub judice dada la fecha de radicación de la demanda (11/07/2016), por cuanto el Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 agosto de 2016, aplica para procesos iniciados después de su promulgación. Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00152 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Beatriz Eugenia Parra González Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP 20 anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 20 de diciembre de 2009 y el 20 de diciembre de 2010.
La prestación tendrá efectos fiscales a partir del 8 de octubre de 2012 por haber operado la prescripción trienal.
CUARTO: Las sumas a las que se condena a la entidad demandada se actualizarán, aplicando para ello la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: La sentencia se cumplirá en los términos previstos en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEXTO: CONDÉNASE en costas de esta instancia a la parte demandada vencida y en favor de la parte actora. Fíjense como agencias en derecho el 2% de las pretensiones reconocidas, las cuales se liquidarán por secretaría.
SÉPTIMO: NIÉGASE las demás pretensiones de la demanda.
OCTAVO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el proceso, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase. Los Magistrados, PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx