República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA PONENTE: Mag. ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA Ibagué, primero (1°) de junio de dos mil veintitrés (2023) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ Vinculada: SALUD VIDA S.A. EPS Radicación: 73001-33-33-011-2017-00217-02 Interno: 824/21 Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida en Audiencia inicial por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué el 16 de julio de 2021, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LESIVIDAD promovido por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES contra la señora VIRGINIA RODRÍGUEZ.
ANTECEDENTES La ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LESIVIDAD, formuló demanda contra la señora VIRGINIA RODRÍGUEZ, a fin de obtener mediante sentencia judicial, un pronunciamiento favorable sobre las siguientes (Folios 13 al 15 del Cuaderno Principal Unificado Tomo I, expediente digital): DECLARACIONES Y CONDENAS Que se declare la nulidad de la Resolución SUB 47801 del 27 de abril de 2017, mediante la cual la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes a la señora Virginia Rodríguez, con ocasión del fallecimiento del señor Víctor Manuel Galvis, en cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela proferido el 22 de septiembre de 2016 por el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Belén de Andaquies y de la Resolución N° SUB 52325 del 4 de mayo de 2017, que modificó el numeral segundo de la Resolución SUB 47801 del 27 de abril de 2017.
Que, como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a devolver en favor de la entidad pensional las sumas canceladas por concepto de pensión de sobreviviente, a partir de la fecha en que se incluyó en nómina de pensionados el acto administrativo acusado hasta el momento en que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad.
Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 2 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ Que se ordene a SALUD VIDA S.A. EPS que reintegre a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES los valores cancelados por concepto de salud en favor de la señora Virginia Rodríguez desde la fecha en que se incluyó en nómina de pensionados el acto administrativo acusado hasta el momento en que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad.
Que se reconozcan los intereses a los que haya lugar y que las sumas reconocidas sean debidamente indexadas. El anterior petitum fue cimentado por la parte actora en los siguientes, (Folios 15 al 18 del Cuaderno Principal Unificado Tomo I, expediente digital):
HECHOS Que el señor Víctor Manuel Galvis falleció el 21 de septiembre de 2004, razón por la cual el 27 de octubre de 2006 la señora Virginia Rodríguez, en calidad de compañera permanente supérstite, solicitó al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, petición que fue negada por la entidad pensional mediante la Resolución N°01356 del 14 de febrero de 2008, por cuanto el causante no acreditó los requisitos dispuestos en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificada por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, para acceder a la pensión de sobrevivientes.
Que el 15 de agosto de 2008 la señora Virginia Rodríguez solicitó ante el Instituto de Seguros Sociales la indemnización sustitutiva de pensión de sobrevivientes, solicitud que fue respondida por la entidad pensional a través del Oficio de fecha 25 de septiembre de 2008, en el que le informó a la solicitante que el reconocimiento de la indemnización de sobreviviente resultaba improcedente en la medida que la reclamación se efectuó superado un año de la muerte del causante, encontrándose prescrito este derecho; además le recordó que en la Resolución N°01356 del 14 de febrero de 2008 ya se había negado la pensión de sobreviviente.
Que, en virtud de lo anterior, la señora Virginia Rodríguez interpuso acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales, solicitando el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, o en su defecto, la indemnización sustitutiva. La acción constitucional fue conocida por el Juez Quinto Laboral del Circuito de Ibagué, quien, por medio del fallo emitido el 23 de julio de 2009, negó el amparo de tutela invocado.
Que, contra la anterior decisión se interpuso recurso de impugnación que fue resuelto de manera favorable por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Ibagué, ordenando al Instituto de Seguros Sociales que dictara acto administrativo en el que se disponga el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de pensión de sobrevivientes a que tiene derecho la señora Virginia Rodríguez.
Que, en cumplimiento a la orden tutelar, el Instituto de Seguros Sociales expidió la Resolución N°011733 del 20 de octubre de 2009, en el que concedió a la señora Virginia Rodríguez la indemnización sustitutiva de pensión de sobrevivientes por valor único de $886.438. Que, transcurridos más de siete años, la señora Virginia Rodríguez interpuso otra acción de tutela contra COLPENSIONES, requiriendo nuevamente el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, prestación que ya había sido estudiada y resuelta tanto en sede administrativa como en la instancia judicial.
Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 3 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ Que, la acción constitucional fue conocida por el Juez Único Promiscuo Municipal de Belén de Andaquíes, autoridad judicial que en fallo de tutela proferido del 22 de septiembre de 2016 amparó los derechos fundamentales incoados por la señora Virginia Rodríguez y, en consecuencia, ordenó a COLPENSIONES reconocer y pagar a la accionante de forma definitiva y vitalicia la pensión de sobrevivientes reclamada, a la luz del Acuerdo 049 de 1990, teniendo en cuenta que el causante cotizó bajo su vigencia un total de 3.082 días equivalentes a 440 semanas desde el 21 de octubre de 1981 al 30 de septiembre de 1996, normatividad que resulta más beneficiosa respecto de los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993, modificada por el artículo 12 de la Ley 797 de 2002, sobre la cual se sustentó la negativa del ISS, hoy COLPENSIONES.
Que, como la señora Virginia Rodríguez no cumple con los presupuestos legalmente establecidos para beneficiarse de la pensión de sobrevivientes ordenada en sede de tutela, COLPENSIONES solicitó al Juez constitucional la modulación del fallo de tutela, petición que fue negada por el Juez Único Promiscuo Municipal de Belén de Andaquíes. Que, en atención de lo ordenado por el mencionado Despacho Judicial, la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES expidió la Resolución SUB 47801 del 27 de abril de 2017, mediante la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes a la señora Virginia Rodríguez, con ocasión del fallecimiento del señor Víctor Manuel Galvis, acto administrativo que fue modificado a través de la Resolución N° SUB 52325 del 4 de mayo de 2017.
Por consiguiente, la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES interpuso ante esta jurisdicción el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad, solicitando declarar la nulidad del acto administrativo con el que se le reconoció la pensión de sobrevivientes a la señora Virginia Rodríguez NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como normas violadas, señaló el artículo 25 del Decreto 758 de 1990; los artículos 46 a 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 12 de la Ley 797 de 2003.
(Folios 18 al 21 del Cuaderno Principal Unificado Tomo I, expediente digital) Como concepto de violación se señaló que, al verificar la historia laboral del señor Víctor Manuel Galvis, se evidenció que no cotizó las 50 semanas dentro de los últimos 3 años anteriores a la fecha del fallecimiento (21 de septiembre de 2004), toda vez que la última cotización registrada en el sistema data del 30 de septiembre de 1996.
Asimismo, precisó que el fallecido tampoco contaba con las 26 semanas de cotización al momento del fallecimiento ni las 26 semanas cotizadas en el año inmediatamente anterior a la fecha del fallecimiento, esto es entre el 21 de septiembre de 2003 y el 21 de septiembre de 2004, razones por las cuales señaló que no se cumplen con los requisitos establecidos en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, para acceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
Recordó también que el artículo 25 del Decreto 758 de 1990 preceptúa que, para acceder a la pensión de sobrevivientes se requiere que, a la fecha del fallecimiento, el asegurado haya reunido el número y densidad de cotizaciones exigidas para beneficiarse de la pensión de invalidez por riesgo común o que este ya estuviese disfrutando o hubiese causado el derecho de la pensión de invalidez o de vejez, requisito que no se satisface en el presente asunto.
Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 4 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ En ese orden de ideas, aseveró que no resulta procedente el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes efectuado por COLPENSIONES a la señora Virginia Rodríguez a través de la Resolución SUB 47801 del 27 de abril de 2017, modificada en su numeral segundo por la Resolución N° SUB 52325 del 4 de mayo de 2017.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Virginia Rodríguez A través de apoderado judicial, la señora Virginia Rodríguez se opuso a la prosperidad de todas y cada una de las declaraciones y condenas planteadas en la demanda, en la medida que la pensión de sobrevivientes le fue reconocida por una autoridad judicial en sede de tutela, tras haber analizado las circunstancias propias que presentaba la accionante que habilitaban la garantía y protección de sus derechos fundamentales.
(Folios 103 al 118 del Cuaderno Principal Unificado Tomo I, expediente digital) Explicó que, los actos administrativos de cumplimiento o ejecución son un instrumento jurídico a través del cual, la administración acata una orden dada por un funcionario judicial en una providencia que carece de control jurisdiccional por vía de acción, salvo que, al momento de materializar la orden judicial, desborde los lineamientos trazados.
Bajo ese entendido, señaló que la prestación reconocida a la señora Virginia Rodríguez constituye un derecho adquirido que ingresó a su patrimonio con justo título emitido por la administración en cumplimiento de un fallo de tutela. Expuesto lo precedente, precisó que el fallecido Víctor Manuel Galvis acreditó un total de 3.082 días laborados o 440 semanas, motivo por el cual, adujo que la mesada pensional reconocida a la señora Virginia Rodríguez por el Juez constitucional está conforme a derecho, en la medida que, teniendo en cuenta las normas más favorables vigentes antes de la fecha de expedición de la Ley 100 de 1993, aplicó el artículo 25 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, el cual establece que habrá derecho a la pensión de sobrevivientes cuanto el asegurado que fallezca haya cotizado para el seguro de invalidez, vejez y muerte, 300 semanas en cualquier época y, en el presente asunto el causante cotizó más de 440 semanas, de ahí que, la pensión en comento si tiene un sustento legal.
Recordó también que el amparo tutelar recayó sobre los derechos fundamentales de una persona de la tercera edad que no cuenta ahora con mucha expectativa de vida por sus condiciones clínicas y cuyo único sustento económico lo constituye la mesada pensional que recibe, razón por la cual advirtió que el adoptar una medida que suspenda o revoque esta prestación, conllevaría a vulnerar sus derechos fundamentales a la salud y vida.
En ese orden de ideas, afirmó que, llegado el caso que en este asunto se accediera a la pretensión de nulidad alegada en la demanda, en aplicación del literal C del artículo 164 del CPACA, no debe ordenarse la devolución de los dineros pagados por COLPENSIONES, habida cuenta que la señora Virginia Rodríguez ha actuado en todo momento de buena fe y no ha realizado maniobra alguna tendiente a engañar a la administración o a la judicatura.
No obstante, indicó que, en el caso hipotético que se llegare a reconocer el restablecimiento del derecho perseguido, se tenga en cuenta el fenómeno jurídico de la prescripción trienal. Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 5 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ Finalizó su intervención proponiendo las excepciones que denominó “Cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión”, “Improcedencia del restablecimiento del derecho” y “Prescripción”.
SALUDVIDA S.A. EPS en liquidación, en calidad de vinculada Se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas en la demanda por carecer de fundamentos de hecho y derecho. (Folios 166 al 173 del Cuaderno Principal Unificado Tomo I, expediente digital) Expuso que, conforme lo establecido en el inciso final del artículo 69 del Decreto 2353 de 2015, no tiene potestad alguna en el manejo de los recursos que alega la demandante debe devolver por concepto de salud, en la medida que dicho dinero es girado exclusivamente a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES y es este el que efectúa las compensaciones a que haya lugar, y las aplica automáticamente a la EPS – S. En ese orden de ideas, aseveró que no se vería afectada patrimonialmente por el resultado del presente proceso, pues iteró, en el caso hipotético que se revocara el acto administrativo discutido, los dineros girados por COLPENSIONES a título de aportes a salud los hace al ADRES, entonces, no sería SALUDVIDA S.A. EPS en liquidación sino el ADRES el obligado a realizar las compensaciones pretendidas.
Presentó las siguientes excepciones de fondo: “Falta de legitimación por pasiva”, “Inexistencia de la causa petendi” y “Cobro de lo no debido”. SENTENCIA RECURRIDA El Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida en la continuación de la Audiencia Inicial celebrada el 16 de julio de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
(Folios 334 al 356 del Cuaderno Principal Unificado Tomo I, expediente digital) Para llegar a la anterior determinación, el Juez de primera instancia planteó como problema jurídico el establecer si se debe declarar la nulidad de las resoluciones SUB 47801 del 27 de abril de 2017 y SUB 52325 del 04 de mayo de 2017 proferidas por COLPENSIONES, mediante las cuales y en cumplimiento de fallo de tutela, se ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente a la señora Virginia Rodríguez con ocasión del fallecimiento de su compañero, el señor Víctor Manuel Galvis, y en consecuencia, si hay lugar a la devolución de los valores cancelados por este concepto, además del reintegro de los aportes girados a SALUDVIDA S.A E.P.S en liquidación por concepto de salud.
Descendiendo al caso concreto, el A quo precisó que COLPENSIONES en los actos administrativos acusados de nulidad, siempre expuso que la señora Virginia Rodríguez no era beneficiaria de la pensión de sobreviviente del señor Víctor Manuel Galvis, toda vez que no cumplía con las semanas cotizadas exigidas para ello; no obstante, en cumplimiento del fallo de tutela proferido el 22 de septiembre de 2016, procedió al reconocimiento y pago de esta prestación. En ese orden de ideas, aclaró que, si bien en el presente asunto existe orden en sede de tutela, esta situación no impide que el Juez ordinario adelante el control de legalidad de los actos administrativos expedidos en cumplimiento a dicho mandato.
Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 6 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ Así las cosas, afirmó que no compartía la postura adoptada por el Juez Constitucional, en la medida que dicho funcionario judicial se basó en la teoría de la Corte Constitucional que aplica el principio de la condición más beneficiosa, adoptándose cualquier régimen conforme al cual se hayan cumplido los requisitos para acceder a la prestación pretendida, que para el caso concreto recayó en el Acuerdo N°049 de 1990, aprobado mediante Decreto 758 del mismo año; lo anterior, teniendo en cuenta que la jurisprudencia emitida por el Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que el reconocimiento de la pensión de sobreviviente se debe adelantar conforme la legislación vigente al momento del fallecimiento del causante.
Bajo ese entendido, luego de valorar el material probatorio aportado al expediente, evidenció que el señor Víctor Manuel Galvis falleció el 21 de septiembre de 2004, por lo que le resulta aplicable la Ley 797 de 2003, disposición normativa que establece como requisitos para acceder a esta pensión, el haber cotizado 50 semanas dentro de los últimos tres años inmediatamente anteriores a su deceso.
De acuerdo con la información contenida en la historia laboral del causante, observó que este cotizó un total de 474, 28 semanas, donde el último periodo cotizado corresponde a septiembre de 1996; así pues, concluyó que en el presente caso no se cumplen con los requisitos exigidos por la legislación vigente y aplicable, por cuanto los tres últimos años anteriores al deceso del causante contaban desde el 21 de septiembre de 2001 hasta el 20 de septiembre de 2004.
Por las razones expuestas, el A quo levantó la medida de suspensión provisional de las Resoluciones N° SUB 47801 del 27 de abril de 2017 y SUB 52325 del 04 de mayo de 2017 proferidas por COLPENSIONES, por medio de las cuales se ordenó reconocer y pagar la pensión de sobreviviente a favor de la señora Virginia Rodríguez, decretada mediante providencia del 14 de diciembre de 2017, para, en su lugar, declarar su nulidad al no estar ajustadas el ordenamiento jurídico, afectando con ello el patrimonio público.
Aclaró también que la demandada recibió la mesada pensional de buena fe, pues su reconocimiento se adelantó en virtud de un acto administrativo expedido por COLPENSIONES, en cumplimiento de un fallo de tutela, por ende, indicó que no había lugar a ordenar la devolución de los valores percibidos por concepto de pensión de sobreviviente, en aplicación de lo preceptuado en el artículo 164 N° 1 literal C del CPACA.
De igual manera, advirtió que tampoco era procedente la devolución de los aportes de salud que realizó COLPENSIONES ante SALUDVIDA S.A. EPS en liquidación a favor de la señora Virginia Rodríguez. Finalmente, condenó en costas a la demandada, las cuales deben tasarse tomando en cuenta como agencias en derecho la suma de $2.406.080. IMPUGNACIÓN Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES La apoderada judicial de la parte demandante interpuso y sustentó el recurso de apelación contra la sentencia proferida en Audiencia Inicial celebrada el 16 de julio de 2021, solicitando revocar los numerales primero, tercero y cuarto de la decisión, para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda.
(Folios 359 al 361 del Cuaderno Principal Unificado Tomo I, expediente digital) Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 7 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ Precisó que su inconformidad se sustenta en la negativa del A quo en cuanto a ordenar la devolución de las sumas de dinero percibidas por la señora Virginia Rodríguez sin tener derecho, predicando una buena fe por parte de la accionada; de igual manera, sobre la decisión relativa a ordenar levantar la medida provisional de suspensión de los actos administrativos lesivos.
En ese orden de ideas, explicó que en el presente asunto debe ordenarse a la señora Virginia Rodríguez restituir las sumas de dinero que obtuvo de manera irregular, toda vez que la demandada si actuó de mala fe, en la medida que en reiteradas oportunidades la administración le manifestó que el asegurado no cumplía con los requisitos mínimos para que ella resultara beneficiaria de la prestación económica reclamada, razón por la cual, a través de varios actos le negó su reconocimiento; no obstante, aclaró que COLPENSIONES le reconoció el derecho pensional en cumplimiento a una orden judicial, pese a ratificarse en la irregularidad de la prestación. Alegó que en el plenario obra prueba suficiente que acredita la indebida actuación de la demandada, de ahí que debe accederse a la pretensión de devolución de dinero pagado sin ostentar el derecho pensional, teniendo en cuenta para ello el certificado de “devengados y deducciones” en el que se establecen los valores girados a la señora Virginia Rodríguez, de lo contrario, afirmó que se causaría una grave afectación a la estabilidad financiera del sistema pensional.
De otra parte, se opuso al levantamiento de la medida de suspensión provisional de las Resoluciones N° SUB 47801 del 27 de abril de 2017 y SUB 52325 del 4 de mayo de 2017, habida cuenta que, ello implicaría que COLPENSIONES, mientras se surte el trámite de segunda instancia, estaría obligada a pagar las mesadas que se causen hasta que se adopte la respectiva decisión, lo que implicaría un detrimento mayor del sistema pensional.
Virginia Rodríguez La apoderada judicial de la parte demandada también interpuso y sustentó el recurso de apelación contra la sentencia proferida en Audiencia Inicial celebrada el 16 de julio de 2021, solicitando que se desestimen todas las pretensiones planteadas en la demanda (Folios 364 al 382 del Cuaderno Principal Unificado Tomo I, expediente digital) Alegó que el A quo siempre argumentó que el órgano de cierre en la vía contenciosa administrativa es el Consejo de Estado, sin embargo, pasó por alto que los actos administrativos demandados fueron expedidos en cumplimiento de una orden judicial emitida en sede de tutela, la cual se fundamentó en la posición jurisprudencial que la Corte Constitucional ha establecido en diferentes pronunciamientos relacionados con la aplicación del principio de la condición más beneficiosa en la pensión de sobrevivencia e invalidez.
En ese orden de ideas, señaló que en el presente asunto no se puede desconocer que la señora Virginia Rodríguez a través de la acción constitucional buscó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, con fundamento en el principio de condición más beneficiosa contemplado en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, por lo cual, el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Belén de los Andaquíes en el fallo de tutela emitido el 22 de septiembre de 2016 al momento de reconocer la pensión de sobrevivientes tuvo en cuenta las disposiciones del Acuerdo N°049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990, en lugar de las disposiciones del artículo 46 de la Ley 100 Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 8 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ de 1993 modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, pues, la primera normatividad resultaba más favorable, en la medida que el señor Víctor Manuel Galvis había logrado cotizar en vida más de 300 semanas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, decisión que no fue impugnada por COLPENSIONES, dado que presentó su recurso de manera extemporánea.
En consecuencia, indicó que la entidad pensional pretende con el presente medio de control, crear una tercera instancia, reiterando que el fallecido no cumplía con el requisito establecido por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, el cual establece que, para generar el derecho a la pensión de sobreviviente, el causante debía contar con una densidad de cotización de 50 semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de fallecimiento del afiliado.
Recordó además que, las resoluciones acusadas constituyen actos administrativos de ejecución que, por sus características, no son susceptibles de control en sede jurisdiccional. Bajo ese entendido, reiteró que las resoluciones que emitió COLPENSIONES, por medio de las cuales reconoció la pensión de sobreviviente a la señora Virginia Rodríguez, no contrarían ninguna norma o jurisprudencia vigente, habida cuenta que el Juez constitucional que reconoció el derecho pensional, no podía desconocer el precedente jurisprudencial vigente para la fecha de expedición del fallo que dio origen dichos actos administrativos.
TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 16 de noviembre de 2021, por reunir los requisitos legales, se admitió el recurso de Apelación interpuesto por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida en la continuación de la Audiencia Inicial celebrada el 16 de julio de 2021. En los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se advierte que desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria de la providencia que admitió el respectivo recurso, los sujetos procesales no efectuaron pronunciamiento alguno. Asimismo, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso al Despacho para decisión de fondo de fecha 3 de diciembre de 2021, se indica que la providencia del 16 de noviembre de 2021 que admitió el recurso de apelación interpuesto fue notificada al agente del Ministerio Publico el 24 de noviembre de 2021, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto.
Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, con base en las siguientes, CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el artículo 153 del CPACA, esta Corporación es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué, Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 9 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ mediante sentencia proferida en la continuación de la Audiencia Inicial celebrada el 16 de julio de 2021.
PROBLEMAS JURÍDICOS PLANTEADOS En virtud de los argumentos de apelación esgrimidos tanto por la parte demandante como la parte demandada en el sub examine, esta Sala de decisión considera que deben resolverse los siguientes problemas jurídicos: 1. Corresponde establecer si esta Jurisdicción es competente para debatir la legalidad de las Resoluciones mediante las cuales COLPENSIONES le reconoció la pensión de sobreviviente a la señora Virginia Rodríguez, como quiera que, dichos actos administrativos al haberse emitido en cumplimiento de lo ordenado por un Juez Constitucional en un fallo de tutela debidamente ejecutoriado, constituyen actos administrativos de ejecución que, por sus características, no serían susceptibles de control en sede jurisdiccional. 2.
En caso que la respuesta al anterior planteamiento resulte afirmativa, se deberá establecer si la señora Virginia Rodríguez, en calidad de compañera supérstite del señor Víctor Manuel Galvis, tenía derecho a que la entidad demandada, en aplicación del principio de la condición más beneficiosa, le reconociera y pagara la pensión de sobrevivientes bajo los parámetros del Acuerdo N°049 de 1990, y, en consecuencia, se debe revocar la sentencia apelada; o si por el contrario, debe confirmarse la decisión adoptada por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué al considerar que la jurisprudencia del Consejo de Estado establece que el reconocimiento de la pensión de sobreviviente se debe adelantar conforme la legislación vigente al momento del fallecimiento del causante, esto es, la Ley 797 de 2003, cuyos requisitos no se satisfacen. 3.
De llegarse a concluir que la señora Virginia Rodríguez no tenía derecho al reconocimiento pensional efectuado, se deberá establecer si a COLPENSIONES le asiste el derecho a que la beneficiaria le devuelva las sumas de dinero percibidas al existir un actuar de mala fe de su parte y, a su vez, que SALUD VIDA S.A. EPS le reintegre los valores cancelados por concepto de salud en favor de la señora Virginia Rodríguez desde la fecha en que se incluyó en nómina de pensionados el acto administrativo acusado, teniendo en cuenta la sostenibilidad financiera del Sistema pensional.
TESIS DE LA SALA Consiste en afirmar que se debe confirmar la sentencia impugnada porque, de una parte, aun cuando el reconocimiento pensional de la demandada se origina en el cumplimiento de lo ordenado en un fallo de tutela, ello no excluye el control de legalidad que pueda llegar a ejercer el juez natural, esto es, el Juez Contencioso Administrativo, de ahí que esta jurisdicción si tiene la competencia para debatir la legalidad de las Resoluciones cuya nulidad se solicita.
De otra parte porque, aun cuando en el sub cabe la aplicación de la condición más beneficiosa para establecer el derecho pensional en disputa, la verdad es que el causante tampoco cumplía las exigencias previstas en el Acuerdo 049 de 1990 para hacerse acreedor a la pensión que se concede como pensión de sobreviviente en favor de la demandada y, por último, porque no procede la devolución de lo pagado en concepto de pensión a la demandada porque la entidad demandante no demostró de Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 10 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ manera irrefutable la mala fe de la beneficiaria de esa prestación y porque los aportes al sistema de salud obedecieron a un fallo de tutela que conservó su presunción de legalidad mientras estuvo vigente.
FUNDAMENTOS DEL DESPACHO Teniendo en cuenta que en el sub examine se debate la procedencia de la aplicación del principio de la condición más beneficiosa en materia de pensión de sobrevivientes, esta Colegiatura considera pertinente traer a colación el análisis efectuado por la Corte Constitucional sobre este asunto en la Sentencia de Unificación N°005 del 13 de febrero de 2018 con ponencia del Magistrado Carlos Bernal Pulido, en la cual se unificaron las circunstancias en las que se permite, en virtud del principio de la condición más beneficiosa en materia de pensión de sobrevivientes, la aplicación ultractiva de las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990 o de un régimen anterior.
Para tal efecto, señaló que deben concurrir los siguientes supuestos fácticos, a saber: “(i) un afiliado al sistema general de seguridad social en pensiones fallece en vigencia de la Ley 797 de 2003, (ii) sin acreditar el número mínimo de semanas cotizadas antes del fallecimiento (50 semanas en los 3 años anteriores) que impone esta normativa para que sus beneficiarios puedan exigir el derecho a una pensión de sobrevivientes, (iii) pero sí acredita el número mínimo de semanas cotizadas antes del fallecimiento que exigía el Acuerdo 049 de 1990 (Decreto 758 de 1990)1, derogado por la Ley 100 de 19932, que, a su vez, en este aspecto, fue modificada por la Ley 797 de 20033 -o de un régimen anterior-“ Además, precisó que la aplicación del principio de la condición más beneficiosa opera solo respecto de personas en condición de vulnerabilidad.
Al respecto, la Corte Constitucional indicó que, solo pueden considerarse como “personas vulnerables”, los individuos que superen el Test de Procedencia, el cual impone la verificación de la acreditación de 5 condiciones, que se detallan a continuación: Test de Procedencia Primera condición Debe establecerse que el accionante pertenece a un grupo de especial protección constitucional o se encuentra en uno o varios supuestos de riesgo tales como analfabetismo, vejez, enfermedad, pobreza extrema, cabeza de familia o desplazamiento.
Segunda condición Debe establecerse que la carencia del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes que solicita el accionante afecta directamente la satisfacción de sus necesidades básicas, esto es, su mínimo vital y, en consecuencia, una vida en condiciones dignas. 1 Este exigía, para tener derecho a la pensión de sobrevivientes, que el afiliado hubiere cotizado, para el seguro de invalidez, vejez y muerte, 150 semanas dentro de los 6 años anteriores al fallecimiento, o 300 semanas, en cualquier época, antes de la muerte. 2 Esta, por su parte, exigió que, para para tener derecho a la pensión de sobrevivientes el afiliado hubiere cotizado, por lo menos, 26 semanas al momento de la muerte, o que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante, por lo menos, 26 semanas en el año inmediatamente anterior a la muerte. 3 Como se indicó, esta normativa exige, para tener derecho a la pensión de sobrevivientes, que el afiliado hubiese cotizado 50 semanas en los 3 años anteriores al fallecimiento.
Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 11 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ Tercera condición Debe establecerse que el accionante dependía económicamente del causante antes del fallecimiento de este, de tal manera que la pensión de sobreviviente sustituye el ingreso que aportaba el causante al tutelante-beneficiario.
Cuarta condición Debe establecerse que el causante se encontraba en circunstancias en las cuales no le fue posible cotizar las semanas previstas en el Sistema General de Pensiones para adquirir la pensión de sobrevivientes. Quinta condición Debe establecerse que el accionante tuvo una actuación diligente en adelantar las solicitudes administrativas o judiciales para solicitar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
Establecido lo anterior, el máximo órgano de cierre constitucional también manifestó que: “El artículo 53 de la Constitución Política de Colombia estipula el listado de “principios mínimos fundamentales” del trabajo. (…) El último inciso de este artículo dispone: “La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.
De este, la Corte ha derivado, interpretativamente, el principio de la condición más beneficiosa en materia laboral y de la seguridad social, una de cuyas aplicaciones prácticas más relevantes ha sido en materia pensional4. Este principio protege las expectativas legítimas, ante cambios normativos abruptos que impongan requisitos adicionales que impidan o dificulten en extremo la consolidación de un derecho, frente al cual una persona tiene confianza en su consolidación. Se relaciona con los principios de buena fe (en su expresión de confianza legítima) y favorabilidad.
(…) Este principio, en los términos del inciso 1° del artículo 53 de la Constitución, es vinculante para el Legislador; de allí que exija su configuración mediante la adopción de regímenes de transición. Estos, en relación con la protección del principio, tienen por objeto garantizar la consolidación de las expectativas legítimas que se hubiesen creado antes de un cambio normativo.
En caso de que el Legislador omita este deber de configuración, le corresponde al operador jurídico, y, en especial, al juez, en virtud de la eficacia directa de los derechos fundamentales, garantizarlo en casos concretos.” La Corporación constitucional recordó que el objeto de la pensión de sobrevivientes es no dejar en una situación de desprotección o de abandono a los beneficiarios del afiliado al sistema de seguridad social o pensionado que fallece.
Indicó que esta prestación económica ha tenido múltiples regulaciones, entre ellas, la contenida en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado mediante el Decreto 758 de 1990, resaltando que los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes, según lo dispuso su artículo 6, consistían en: haber cotizado para el seguro de invalidez, vejez y muerte, 150 semanas dentro de los 6 años anteriores a la fecha del fallecimiento, o 300 semanas, en cualquier época con anterioridad al estado de invalidez o a la muerte. 4 Este principio tiene origen en la doctrina laboral clásica.
En consecuencia, incluso antes de la expedición de la Constitución Política de 1991 fue aplicado por la jurisdicción ordinaria laboral. Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 12 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ Destacó que, al implementarse el Sistema de Seguridad Social con la Ley 100 de 1993, los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes se modificaron, toda vez que su artículo 46 dispuso que los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez, por riesgo común, podrían acceder al derecho a la pensión de sobrevivientes del afiliado o pensionado que falleciera, y, en relación con el afiliado activo, siempre y cuando hubiese cotizado, por lo menos, 26 semanas al momento de la muerte, o que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante, por lo menos, 26 semanas en el año inmediatamente anterior a la muerte5 y, posteriormente, la Ley 797 de 2003 alteró las condiciones para acceder a la pensión de sobrevivientes, disponiendo en su artículo 12 que tendrían derecho a la pensión de sobrevivientes los miembros del grupo familiar del afiliado que llegara a fallecer, siempre y cuando hubiese cotizado 50 semanas dentro de los 3 últimos años inmediatamente anteriores a la muerte.
En virtud de lo expuesto y teniendo en cuenta las diversas posturas interpretativas existentes sobre la materia, la Corte Constitucional ajustó su jurisprudencia en lo que tiene que ver con el alcance del principio de la condición más beneficiosa en materia de pensión de sobrevivientes, lo cual efectuó al tenor de las siguientes consideraciones: “(i) De conformidad con lo dispuesto por el Acto Legislativo 01 de 2005, los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de sobrevivientes son los dispuestos en las leyes del Sistema General de Pensiones, esto es, el sistema reglado entre otras, por la Ley 100 de 1993 y modificado por la Ley 797 de 2003.
Esta regla constitucional impide la aplicación ultractiva de regímenes de pensiones de sobrevivientes anteriores a la Ley 100 de 1993. (ii) Varias Salas de Revisión han aplicado, de manera ultractiva, el régimen previsto por el Acuerdo 049 de 1990 -e incluso regímenes anteriores-, en cuanto al primer requisito para la causación del derecho, esto es, el número mínimo de semanas de cotización para la obtención de la pensión de sobrevivientes.
(iii) Asimismo, en la Sentencia SU-442 de 2016 la Sala Plena aplicó de forma ultractiva el régimen del Acuerdo 049 de 1990, en cuanto al requisito del número mínimo de semanas de cotización para la pensión de invalidez. Sin embargo, debido a que la pensión de sobrevivientes tiene una finalidad distinta de aquella de la pensión de invalidez -a saber, amparar al beneficiario del riesgo de desaparición del ingreso del cotizante, y garantizar la sustitución de este emolumento por el provisto por la pensión-, la Sala Plena no cambió su jurisprudencia acerca de la aplicación ultractiva del Acuerdo 049 de 1990 o anteriores, en cuanto tiene que ver con la pensión de invalidez, sino que la distinguió de aquella que debe aplicarse en cuanto a la pensión de sobrevivientes.
(iv) La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha interpretado el principio de la condición más beneficiosa de una forma que lejos de resultar constitucionalmente irrazonable es acorde con el Acto Legislativo 01 de 2005. Para dicha Corte, este principio no da lugar a la aplicación ultractiva del Acuerdo 049 de 1990 u otros regímenes anteriores.
Por tanto, el hecho de que el cotizante hubiese realizado aportes pensionales, por lo menos por el número mínimo de semanas previsto en dicha normativa para acceder a la pensión de sobrevivientes, sumado a la muerte del cotizante tras la expedición de la Ley 797 de 2003, no genera el derecho a recibir la pensión de sobrevivientes para 5 Es de resaltar que los literales a y b del numeral 2 del artículo 46 de la Ley 100 de 1993 fueron declarados inexequibles en la sentencia C-556 de 2009, en cuanto al requisito de fidelidad para acceder a esta pensión, por considerarse una medida regresiva para el acceso al derecho.
Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 13 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ el beneficiario. Esta regla, en todo caso, sí ha considerado la aplicación ultractiva de las disposiciones de la Ley 100 de 1993, para efectos del cómputo de las semanas mínimas de cotización, únicamente en aquellos supuestos en los que la muerte del afiliado hubiese acaecido dentro de los 3 años posteriores a la entrada en vigencia de la Ley 797 de 2003 (v) No obstante, para la Corte Constitucional, la regla dispuesta por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia sí resulta desproporcionada y contraria a los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y vida en condiciones dignas, cuando quien pretende acceder a la pensión de sobrevivientes es una persona vulnerable.
En estos casos, los fines que persigue el Acto Legislativo 01 de 2005 -hacer viable el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, en condiciones de universalidad y de igualdad para todos los cotizantes- tienen un menor peso en comparación con la muy severa afectación de los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y vida en condiciones dignas de las personas vulnerables.
Por tanto, solo respecto de estas personas resulta proporcionado interpretar el principio de la condición más beneficiosa en el sentido de aplicar, de manera ultractiva, las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990 –o regímenes anteriores- en cuanto al primer requisito, semanas de cotización, para efectos de valorar el otorgamiento de dicha prestación económica, aunque el segundo requisito, la condición de la muerte del afiliado hubiese acaecido en vigencia de la Ley 797 de 2003.
Si bien estas personas vulnerables no adquirieron el derecho a la pensión de sobrevivientes en vigencia del Acuerdo 049 de 1990, los aportes del afiliado, bajo dicho régimen, dieron lugar a una expectativa que, por las circunstancias particulares del tutelante, amerita protección constitucional.” (Negrilla y Subrayado de la Sala) En ese orden de ideas, si bien es cierto que la interpretación que sostiene la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia respecto al principio de la condición más beneficiosa en materia de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, consiste en afirmar que este principio no da lugar a la aplicación ultractiva del Acuerdo 049 de 1990 u otros regímenes anteriores; también lo es que, la Corte Constitucional mediante la Sentencia de Unificación SU-005 de 2018 estableció que tal regla de interpretación debía dejarse de lado cuando quien pretende acceder a la pensión de sobrevivientes cumpla con los presupuestos y requisitos establecidos en el Test de Procedencia para ser considerada como una persona vulnerable.
El Consejo de Estado,6 especialmente en sentencias de tutela, ha adoptado en asuntos similares el precedente jurisprudencial constitucional que autoriza, en atención del principio de la condición más beneficiosa para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, la aplicación ultractiva de las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990 o de regímenes anteriores, cuando se trate de personas en situación de vulnerabilidad.
CASO CONCRETO SOLUCIÓN AL PRIMER PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO Particularmente, cuando se invoca el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, en tanto, debe 6 Ver las Sentencias N°11001-03-15-000-2020-00087-00 emitida el 27 de febrero de 2020 por la Sección Cuarta con ponencia del Magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramirez;
N°25000-23-42-000-2014-02780-02(2303-17) emitida el 8 de octubre de2020 por la Sección Segunda, Subsección B con ponencia del Magistrado Carmelo Perdomo Cuéter; N°11001-03-15-000-2022-04532-00 emitida el 15 de septiembre de 2022 por la Sección Segunda, Subsección A con ponencia del Magistrado William Hernández Gómez, entre otras. Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 14 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ demandarse judicialmente el acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante; destacando que compete al juez analizar, en cada caso, si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, esto es, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual se pueda pedir el correspondiente restablecimiento en sede judicial y a través del respectivo medio de control.7 Al respecto, esta Sala considera pertinente recordar que el Consejo de Estado ha explicado qué actos administrativos pueden ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos.
En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares. La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional; en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad4, hay tres tipos de actos a saber: i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: Han sido definidos como aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración. ii) Los actos definitivos: De conformidad con el Artículo 43 del CPACA «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación».
Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido. iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados. A pesar de lo anterior, excepcionalmente los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.”.8 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, 25 de abril de 2019.
Radicación: 25000-23-42-000-2016-03390-01(4082-17) 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 25000- 23-42-000-2014-00109-01(1997-16). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; 13 de agosto de 2020. Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 15 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ De acuerdo con lo expuesto, los actos administrativos de ejecución tienen como función el dar cumplimiento a las ordenes emitidas en una decisión judicial y, como no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, no son susceptibles de control en sede jurisdiccional, salvo, cuando la administración al momento en que materializó la orden judicial haya desbordó los lineamientos trazados en la providencia, razón por la que el lesionado queda habilitado a demandar el incumplimiento.
No obstante lo anterior, el Consejo de Estado9 ha aclarado que, en los casos donde se expida un acto administrativo de ejecución en cumplimiento de lo ordenado en un fallo de tutela, el mismo puede ser demandado, toda vez que el mecanismo de tutela del cual se originó encarna una naturaleza distinta a la de los medios de control a los que se acude en esta jurisdicción, tal y como se expone a continuación: “Aunque resulta probado que la resolución objeto de la controversia tiene la connotación de acto de ejecución, debido a que fue proferida en cumplimiento de una sentencia, es claro que la misma fue impartida en un trámite de tutela, que resulta ser de distinta naturaleza a la acción ordinaria, lo cual hace que sea posible interponer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción contenciosa, quien es competente para estudiar la legalidad de los actos administrativos.
(…). En este mismo sentido esta Corporación se ha pronunciado en sentencia del 25 de octubre de 2011: (…) “Es cierto que la resolución de reconocimiento de la pensión fue expedida en cumplimiento de la sentencia que definió una acción de tutela, en un proceso en que se encontró amenaza o vulneración de derechos fundamentales, no obstante, es importante recordar que la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no.” (…) De esta manera, la acción de tutela tiene rasgos propios inspirados en la defensa de los derechos fundamentales de las personas, y sus decisiones de amparo, si bien permean la esfera del juez ordinario, lo hacen de manera excepcional, de modo que distingue el propósito de cada acción o medio de control como el mecanismo idóneo e inequívoco para definir desde el plano de la justicia la existencia de un derecho, como en el sub-lite, donde se discute la legalidad de un acto administrativo, asunto que es privativo de esta jurisdicción en virtud del artículo 238 superior.
Así las cosas, se respeta el principio del juez natural de la controversia de legalidad.” Según lo expuesto, resulta claro que en el sub lite, al haberse definido la situación pensional de la señora Virginia Rodríguez a través unos actos administrativos cuya génesis se debe al cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de tutela proferida el 22 de septiembre de 2016 por el Juez Único Promiscuo Municipal de Belén de Andaquíes en amparo de sus derechos fundamentales, esta circunstancia no excluye o evita el control de legalidad que pueda llegar a ejercer el juez natural, esto es, el del Juez Contencioso Administrativo, de ahí que esta jurisdicción si tiene la competencia para debatir la legalidad de las Resoluciones SUB 47801 del 27 de abril de 2017 y SUB 52325 del 4 de mayo de 2017. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Radicado: 05001233300020130034301 (0952-2014). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 9 de febrero de 2017. Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 16 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ SOLUCIÓN AL SEGUNDO PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO En el sub lite, se evidencia que el señor Víctor Manuel Galvis nació el 13 de agosto de 1937, quien prestó las siguientes los siguientes tiempos de servicio:10 ENTIDAD EN LA QUE LABORÓ DESDE HASTA DÍAS GOBERNACIÓN DEL TOLIMA 21/10/1981 30/09/1984 1060 OBRA GUAYABAL GUZMAN Y ZU#1 17/03/1987 31/12/1987 290 OBRA GUAYABAL GUZMAN Y ZU#1 01/01/1988 15/05/1988 136 MPIO DE ARMERO GUAYABAL 29/07/1991 28/02/1996 1650 MPIO DE ARMERO GUAYABAL 01/03/1996 04/09/1996 184 Que, de los tiempos de servicio referidos en la precedencia, cotizó al Instituto de Seguros Sociales hoy COLPENSIONES, un total de 87,14 semanas, tal como consta en el Reporte de Semanas Cotizadas en Pensiones11 emitido por esta entidad pensional.
ENTIDAD EN LA QUE LABORÓ DESDE HASTA SEMANAS COTIZADAS GOBERNACIÓN DEL TOLIMA 17/03/1987 15/05/1988 60,86 MUNICIPIO DE ARMERO 01/03/1996 30/09/1996 26,29 TOTAL SEMANAS COTIZADAS 87,14 Se evidenció que el señor Víctor Manuel Galvis falleció el 21 de septiembre de 2004.12 Consecuentemente, el 27 de octubre de 2006 la señora Virginia Rodríguez, en calidad de compañera permanente supérstite, solicitó al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, petición que fue negada por la entidad pensional mediante la Resolución N°01356 del 14 de febrero de 2008,13 por cuanto el causante no acreditó los requisitos dispuestos en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificada por el literal a del numeral 2 del artículo 12 de la Ley 797 de 2003 para dejar el derecho a acceder a la pensión de sobrevivientes.
Ante la negativa del reconocimiento de la pensión de sobreviviente, el 14 de agosto de 2008 solicitó ante el ISS la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes,14 que la entidad pensional negó mediante el Oficio de fecha 25 de septiembre de 2008,15 por haber operado el fenómeno de la prescripción de acuerdo al artículo 50 del Decreto 758 de 1990; no obstante, la peticionaria interpuso acción de tutela, solicitando el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, o en su defecto, la indemnización sustitutiva, trámite en el que el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Ibagué en sentencia del 20 de agosto de 2009 en sede de impugnación amparó los derechos fundamentales de la señora Virginia Rodríguez y ordenó a la entidad pensional reconocer y pagar a la accionante la indemnización sustitutiva de pensión de sobrevivientes reclamada, mandato que se acató la Resolución N°011733 del 20 de octubre de 2009.16 10 Folio GEN-ANE-CM-2017_4087055-20170502042458 de la carpeta denominada CD. 11 Folio GRP-SCH-HL-2016_3674757-20160414023852 de la carpeta denominada CD. 12 Folio GEN-REQ-IN-2017_4447041_9-20170504050314 de la carpeta denominada CD. 13 Folio GEN-REQ-IN-2017_3163672-20170330101148 de la carpeta denominada CD. 14 Folio GEN-REQ-IN-2017_3163672-20170331113138, página 22 de la carpeta denominada CD. 15 Folio GEN-REQ-IN-2017_3163672-20170331113138, página 21 de la carpeta denominada CD. 16 Folio GEN-REQ-IN-2017_3163672-20170331113138, páginas 2 al 3 de la carpeta denominada CD.
Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 17 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ Posteriormente, la señora Virginia Rodríguez interpuso otra acción de tutela contra COLPENSIONES, requiriendo el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, teniendo como único sustento normativo, los artículos 6 y 25 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990.
La acción constitucional fue conocida por el Juez Único Promiscuo Municipal de Belén de Andaquíes, autoridad judicial que en fallo de tutela proferido el 22 de septiembre de 201617 amparó los derechos fundamentales incoados por la accionante y, en consecuencia, ordenó a COLPENSIONES reconocer y pagarle de forma definitiva y vitalicia la pensión de sobrevivientes reclamada, a la luz del Acuerdo 049 de 1990, lo anterior, bajo los argumentos que se transcriben a continuación: “El principio de condición más beneficiosa ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, como un corolario del principio de favorabilidad en materia laboral, contenido en el artículo 53 superior.
Dicho principio protege la expectativa legitima del afiliado, o sus beneficiarios, de acceder a una pensión cuando se han cumplido los requisitos para su reconocimiento con base en una ley, pero ha existido un tránsito legislativo en el que no se ha previsto un régimen de transición para el efecto. (…) Así, de acuerdo con lo señalado por la accionante, el precedente de la Corte Constitucional, y el precedente anterior de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, reconocen el derecho de acceso a la pensión de sobrevivientes cuando se hayan reunido los requisitos en vigencia de una ley anterior, aún si éstos han sido modificados por una ley posterior vigente a la fecha de la muerte del causante.
De esta manera, se protegería la expectativa legitima de quien realizó sus aportes pensionales con base en la ley vigente para la época de las cotizaciones y cumplió los requisitos consagrados en dicha norma jurídica. Ahora bien, en tanto la presente acción de tutela se dirige a controvertir una decisión de carácter administrativa emitida por el Seguro Social, será necesario para el Despacho analizar si se configura una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital cuando esta entidad, deniega el reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente (Resolución 01356 del 14 de febrero de 2008 proferida por el I.S.S.), al aplicar la ley pensional vigente a la fecha de la muerte del causante, a pesar que se demuestra que el derecho a la pensión se causó con base en una ley anterior, vigente para la fecha de las cotizaciones, y existen precedentes constitucionales que promueven, en tales casos, la aplicación de la condición más beneficiosa para garantizar la confianza legitima de estas personas en materia de derechos pensionales.
(…) Como ocurre en el caso que hoy nos ocupa, no obstante, nos faltaría determinar si es factible utilizar este postulado para aplicar un régimen diferente al inmediatamente anterior (otro más antiguo). Es decir, si es posible, como lo pretende la señora VIRGINIA RODRÍGUEZ, dejar de aplicar la Ley 797 de 2003 para examinar su asunto bajo el Decreto 758 de 1990, a pesar de que no son inmediatamente sucesivos porque en el medio está la Ley 100 de 1993 en su versión original.
En virtud de lo anterior, diferentes salas de revisión de esta Corte han señalado que en materia de pensión de sobrevivientes es válido invocar la condición más beneficiosa para inaplicar la Ley 797 de 2003, en vigencia de la cual fallece el causante, y conceder el derecho en virtud de lo dispuesto por el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año. 17 Folio GEN-REQ-IN-2016_11347659-20161027042001, páginas 2 al 39 de la carpeta denominada CD.
Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 18 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ Por lo anterior, sin mayores disquisiciones, es diáfano concluir, de un lado, que el precedente que debemos acatar en este caso de jurisdicción constitucional, es el emitido por la Corte Constitucional, tal y como claramente lo expresó en la sentencia citada inicialmente, por lo cual, es del caso dar aplicación preferente a una norma jurídica anterior, como en este caso el Acuerdo 049 de 1990, para reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes.
Y de otro, que igualmente es procedente conceder el derecho a la pensión de sobreviviente de conformidad con el mencionado Acuerdo y su Decreto Reglamentario 758 de 1990, a pesar que no haya sido inmediatamente sucesivo a la Ley 797 de 2003, la cual se encontraba vigente al momento de fallecer el compañero permanente de la accionante.
Solo faltaría determinar si el causante VÍCTOR MANUEL GALVIS, efectuó las cotizaciones exigidas durante su vigencia y la ley vigente resulta desfavorable a la actora, sobre este punto podemos determinar, de las pruebas adjuntadas a esta acción constitucional, la señora VIRGELINA RODRÍGUEZ es beneficiaria de la prestación solicitada a la luz del acuerdo 049 de 1990, toda vez que su compañero permanente VÍCTOR MANUEL GALVIS, había cotizado al sistema general de pensiones un total de 3.082 días, que son equivalentes a 440 semanas, desde el 21 de octubre de 1981 hasta el 30 de septiembre de 1996 (semanas que se cotizaron bajo la vigencia del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de ese mismo año).
Norma que se le deberá aplicar por ser más beneficiosa y menos regresiva frente a los requisitos exigidos por la Ley 100 de 1993 o su respectiva modificación en los términos del artículo 12 de la Ley 797 de 2003, que fueron los fundamentos legales de apoyo que tuvo el Seguro Social hoy Colpensiones para negarle la pensión de sobreviviente a VIRGINIA RODRÍGUEZ, a pesar que el causante VÍCTOR MANUEL GALVIS, cotizó más de las 300 semanas exigidas por el Acuerdo 049 de 1990 en cualquier época, satisfaciéndose de esta manera las exigencias jurisprudenciales para que opere la protección constitucional reclamada.” En atención a lo ordenado por el Juez Único Promiscuo Municipal de Belén de Andaquíes, la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES expidió la Resolución SUB 47801 del 27 de abril de 2017; sin embargo, en el acto administrativo aclaró que el reconocimiento de la prestación lo hacía únicamente en cumplimiento del fallo de tutela, toda vez que la señora Virginia Rodríguez no cumple con los presupuestos legalmente establecidos para beneficiarse de la pensión de sobrevivientes.
El acto administrativo de reconocimiento fue modificado a través de la Resolución N° SUB 52325 del 4 de mayo de 2017. La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES interpuso ante esta jurisdicción el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Lesividad, solicitando que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones SUB 47801 del 27 de abril de 2017 y SUB 52325 del 4 de mayo de 2017, por considerar que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes efectuado por COLPENSIONES a la señora Virginia Rodríguez es contrario a derecho.
Mediante Auto del 14 de diciembre de 2017 el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Ibagué decretó la suspensión provisional de las Resoluciones SUB 47801 del 27 de abril de 2017 y SUB 52325 del 4 de mayo de 2017. En consecuencia, a través la Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 19 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ Resolución N° SUB 292787 del 19 de diciembre de 201718 COLPENSIONES dio cumplimiento a la medida cautelar ordenada.
El Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida en Audiencia Inicial celebrada el 16 de julio de 2021, ordenó levantar la medida de suspensión provisional decretada contra las resoluciones demandadas y declaró la nulidad de las mismas, negando la pretensión de devolución de los valores percibidos por concepto de pensión de sobreviviente, en aplicación de lo preceptuado en el artículo 164 N° 1 literal C del CPACA y la devolución de los aportes de salud que realizó COLPENSIONES ante SALUDVIDA S.A. EPS en liquidación a favor de la señora Virginia Rodríguez.
Inconforme con la anterior decisión, tanto la parte demandante como la demandada interpusieron recurso de apelación. Descendiendo entonces al estudio del caso en concreto, observa esta Judicatura que el Juez Once Administrativo del Circuito de Ibagué en la parte considerativa de la providencia objeto de reproche afirmó que en el sub lite no es dable aplicar el principio de la condición más beneficiosa, en el que se permite adoptar cualquier régimen conforme al cual se hayan cumplido los requisitos para acceder a la prestación pretendida -que para el caso concreto recaía en el Acuerdo 049 de 1990 aprobado mediante Decreto 758 del mismo año-, toda vez que la jurisprudencia del Consejo de Estado establece que el reconocimiento de la pensión de sobreviviente se debe adelantar conforme la legislación vigente al momento del fallecimiento del causante.
Sobre el particular, advierte esta Judicatura que no le asiste razón al A quo, habida cuenta que, tal y como se expuso en la precedencia, el Consejo de Estado ha adoptado el precedente jurisprudencial constitucional que autoriza, en atención del principio de la condición más beneficiosa para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, la aplicación ultractiva de las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990 o de regímenes anteriores, cuando se trate de personas en situación de vulnerabilidad, en los términos señalados en la Sentencia de Unificación N°005 del 13 de febrero de 2018.
Bajo ese entendido, procede esta Corporación a determinar si la señora Virginia Rodríguez, en calidad de compañera supérstite del señor Víctor Manuel Galvis, tenía derecho a que la entidad demandada, en aplicación del principio de la condición más beneficiosa, le reconociera y pagara la pensión de sobrevivientes bajo los parámetros del Acuerdo N°049 de 1990, Régimen de Pensión que no estaba vigente para la época del deceso del causante, para lo cual se verificará si el caso de la compañera supérstite cumple con los presupuestos y requisitos establecidos en el Test de Procedencia por la Corte Constitucional en la Sentencia de Unificación SU-005 de 2018 para dejar de lado la interpretación que sostiene la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia respecto al principio de la condición más beneficiosa, en la que afirma que este principio no da lugar a la aplicación ultractiva del Acuerdo 049 de 1990 u otros regímenes anteriores.
En ese orden de ideas, una vez revisados los argumentos que sustentaron el fallo de tutela proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Belén de Andaquíes el 22 de septiembre de 2016, decisión judicial que dio origen a la pensión de sobrevivientes reconocida a la señora Virginia Rodríguez y las razones y pruebas aportadas al proceso judicial objeto de revisión, encuentra esta Judicatura que, si bien es cierto, la señora 18 Folios 125 al 132 del Cuaderno Principal Unificado Tomo I, expediente digital.
Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 20 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ Virginia Rodríguez a la fecha en la que falleció su esposo contaba con 69 años de edad, no se acreditó que esta padeciera alguna enfermedad o que se encontrara en condiciones de pobreza extrema, por el contrario, la entidad pensional accionada, en cumplimiento de otro fallo de tutela, le reconoció la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes a través de la Resolución N°011733 del 20 de octubre de 2009 y en el trámite tutelar se mencionó que la señora vivía con sus hijos y algunos familiares, de quienes se recuerda, en virtud del principio constitucional de solidaridad, tienen el deber de solventar sus necesidades básicas.
De igual manera, en el caso concreto no puede predicarse que la ausencia del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada afecta directamente la satisfacción de las necesidades básicas de la señora Virginia Rodríguez, en cuanto al mínimo vital y condiciones dignas se refiere, toda vez que, ni durante el trámite de tutela ni durante el presente proceso judicial se demostró que la solicitante dependiera económicamente del fallecido, causando total asombro el hecho que el juez constitucional, luego de que transcurrieran más de trece (13) años entre la muerte del señor Víctor Manuel Galvis y la acción de tutela, ordenara el pago de la prestación económica bajo la premisa de la dependencia económica frente a su compañero permanente cuya muerte la dejó sin las condiciones necesarias para subsistir.
Asimismo, de acuerdo con la información suministrada en el Reporte de Semanas Cotizadas en Pensiones expedido por COLPENSIONES, se tiene que el señor Víctor Manuel Galvis cotizó al sistema hasta el 30 de septiembre de 1996 y, dado que su muerte se produjo el 21 de septiembre de 2004, desconoce esta instancia las circunstancias por las cuales el afiliado no pudo cotizar las semanas previstas en el sistema General de Pensiones para crear el derecho a adquirir la pensión de sobrevivientes, habida cuenta que ello no se informó dentro de la acción de tutela y tampoco se hizo en la demanda que motiva este pronunciamiento jurisdiccional.
Así las cosas, claro es que en el sub examine no concurren los presupuestos y requisitos del Test de Procedencia establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia de Unificación SU-005 de 2018 para que esta Jurisdicción aplique de manera ultractiva el Acuerdo 049 de 1990, tal como lo pretende la apoderada judicial de la señora Virginia Rodríguez.
Precisado lo anterior, aun en aras de discusión, aclara esta Sala que, el señor Víctor Manuel Galvis tampoco acreditó el número mínimo de semanas cotizadas antes del fallecimiento que exigía el Acuerdo 049 de 1990 (Decreto 758 de 1990), derogado por la Ley 100 de 1993, aspecto que, a su vez, fue modificada por la Ley 797 de 2003. Al respecto el artículo 25 del Decreto 758 de 1990 “por el cual se aprueba el Acuerdo número 049 de febrero 1° de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios”, establecía lo siguiente: “Artículo 25.
Pensión de sobrevivientes por muerte por riesgo común. Cuando la muerte del asegurado sea de origen no profesional, habrá derecho a pensión de sobrevivientes en los siguientes casos: a) Cuando a la fecha del fallecimiento, el asegurado haya reunido el número y densidad de cotizaciones que se exigen para adquirir el derecho a la pensión de invalidez por riesgo común y, Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 21 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ b) Cuando el asegurado fallecido estuviere disfrutando o tenga causado el derecho a la pensión de invalidez o de vejez según el presente Reglamento.” Bajo ese entendido, el artículo 6 de la normatividad en comento preceptuaba lo que a continuación se transcribe: “Artículo 6° Requisitos de la pensión de invalidez.
Tendrán derecho a la pensión de invalidez de origen común, las personas que reúnan las siguientes condiciones: a) Ser inválido permanente total o inválido permanente absoluto o gran inválido y, b) Haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época, con anterioridad al estado de invalidez.” Conforme a las disposiciones normativas transcritas, para que el señor Víctor Manuel Galvis hubiese dejado el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, debió haber acreditado un total de 150 semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la fecha del fallecimiento o 300 semanas en cualquier época, semanas que, debieron haberse cotizado exclusivamente al Instituto de Seguros Sociales, hoy COLPENSIONES.
Al verificar el Reporte de Semanas Cotizadas en Pensiones del señor Víctor Manuel Galvis, expedido por COLPENSIONES, se observa que únicamente cotizó a la entidad pensional un total de 87,14 semanas, por lo que no se cumplió con este requisito, resaltando además que no es procedente computar tiempos cotizados a cajas de previsión, tal como lo hizo el Juez constitucional, por cuanto ello significaría escindir la norma aplicable, actuación que resulta contraria a derecho.
Bajo ese entendido, considera esta judicatura que, en efecto, debe declararse la nulidad de las Resoluciones N° SUB 47801 del 27 de abril de 2017 y SUB 52325 del 04 de mayo de 2017, por medio de las cuales se ordenó reconocer y cancelar la pensión de sobreviviente a la accionada en cumplimiento de un fallo de tutela, por cuanto, se itera, no le asiste derecho a percibir esta prestación económica.
SOLUCIÓN AL TERCER PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO Consecuentemente, le corresponde a esta Sala de decisión determinar si resulta procedente ordenar en favor de COLPENSIONES la devolución de las sumas de dinero percibidas por la señora Virginia Rodríguez. En cuanto a este asunto, el literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA dispone que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
Bajo esa premisa, se recuerda a COLPENSIONES que la única manera en la que resulta procedente el reintegro de las sumas percibidas por quienes se les reconoció una prestación económica sin tener derecho a ella, es que dentro del proceso haya quedado debidamente acreditada la mala fe en el actuar del beneficiario. Así lo ha indicado el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia: Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 22 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ “la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega.
Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acreditar que la demandada, no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento prestacional.”19 Revisado el expediente en conjunto, aun cuando resulta sospechoso el hecho que la señora Virginia Rodríguez acudiera de manera recurrente a acciones de tutela con el objetivo de obtener el derecho a la pensión de sobreviviente pese a que en sede administrativa se le indicaran las razones por las cuales era improcedente tal reconocimiento, cierto es que no se evidencia que la entidad demandante haya demostrado fehacientemente que, en efecto, la señora Virginia Rodríguez actuara con maniobras fraudulentas o ilegales tendientes a obtener el reconocimiento del derecho pensional reclamado, de ahí que esta pretensión está fundamentada en argumentos que carecen de sustento probatorio.
De otra parte, tampoco es procedente ordenar la devolución de las sumas de dinero entregadas a SALUD VIDA S.A. EPS, toda vez que en el sub-lite no puede pasarse por alto el hecho que los descuentos en salud se hicieron en cumplimiento de una orden emitida por un Juez de tutela. Finalmente, en torno al reproche efectuado por COLPENSIONES relativo al levantamiento de la medida de suspensión provisional de las Resoluciones N° SUB 47801 del 27 de abril de 2017 y SUB 52325 del 4 de mayo de 2017, aduciendo que ello implica que, mientras se surte el trámite de segunda instancia, estaría obligada a pagar las mesadas que se causen hasta que se adopte la respectiva decisión, causando así un detrimento mayor del sistema pensional, se aclara que no le asiste razón a la entidad pensional, toda vez que la sentencia aún no ha cobrado ejecutoria, razón por la cual todavía no puede llevarse a cabo su cumplimiento en lo que tiene que ver con el levantamiento de las medidas cautelares.
Por todo lo anterior, sin más consideraciones, habrá de confirmarse la sentencia proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué en la Audiencia Inicial celebrada el 16 de julio de 2021, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pero, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia. COSTAS Finalmente, se indica que conforme lo dispuesto en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los aspectos no contemplados y que sean compatibles con el proceso contencioso administrativo, se aplicarán las normas contenidas en el Código de procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
Dicho Código en su artículo 365 dispone que se condenará en costas a la parte que le sea resuelta de manera desfavorable el recurso de apelación, no obstante, como en el 19 Para tales efectos, ver las sentencias 54001-23-33-000-2013-00047-01 (258-2017) C. P. César Palomino Cortés, sentencia de 7 de septiembre de 2018, expediente: 25000-23-42-000-2014-03257-01 (4792-2017), C. P. César Palomino Cortés. Expediente: 73001-33-33-011-2017-00217-02 23 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandada: VIRGINIA RODRÍGUEZ presente asunto se accedió de manera parcial a lo pretendido por el accionante, esta colegiatura se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué en la Audiencia Inicial celebrada el 16 de julio de 2021, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pero, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO. - Sin costas.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen. En cumplimiento de las medidas establecidas en la ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, BELISARIO BELTRAN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA