73001-23-33-000-2021-00484-00 · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Tolima

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Magistrado Ponente: LUÍS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, cuatro (04) de mayo dos mil veintitrés (2023) EXPEDIENTE: 73001-23-33-000-2021-00484-00 MEDIO DE CONTROL: ACCIÓN POPULAR DEMANDANTES: GUSTAVO GUARNIZO GUARNIZO (Privado de la Libertad) DEMANDADOS: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS “USPEC”, INSTITUTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO “INPEC”, y COMPLEJO CARCELARIO Y PENITENCIARIO DE IBAGUÉ – COIBA, PICALEÑA. ASUNTO: SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA APROBACIÓN DE PACTO DE CUMPLIMIENTO I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver sobre la aprobación o improbación del pacto de cumplimiento celebrado entre las partes en la audiencia celebrada el 6 de diciembre de 2022.

II.

ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES. El actor solicita la protección de los derechos colectivos a un ambiente sano, a la seguridad y salubridad pública, a la moralidad administrativa, el equilibrio ecológico, el acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad púbica, al considerarlos vulnerados debido a la falta de variedad en productos en el expendio de alimentos que tiene el Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué – COIBA, Picaleña. Pretenden en síntesis lo siguiente: 1.1.

Se ordene se garantice el derecho de elección, trato equitativo y digno en la adquisición de artículos del expendido del centro carcelario. 1.2. Se ordene proporcionar un espacio – celda -, para que se utilice como expendio con botelleros, neveras, computador e impresora para facturar lo que se vende en el expendio. 1.3. Se ordene ampliar el rubro presupuestal para el expendio, debido a que no hay muchos productos, así como, tampoco variedad. 1.4.

Se ordene que dicho expendio preste servicio a los privados de la libertad más seguido, y no cada 8 días. 2.

HECHOS Los que tienen relevancia jurídica son los siguientes: 2.1. Relató el actor en su condición de privado de la libertad que, viene trasladado de la Cárcel de Acacias, Meta al Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ desde el 10 de junio de 2021, evidenciando que, en el anterior centro carcelario, había disponibilidad de expendio con muchos y gran variedad de productos, así como, tampoco se restringía la compra de artículos, tales como, los cigarrillos, colbón, encendedores o mecheras, entre otros.

Indicó que el servicio prestado en ese expendio era de todos los días, circunstancia totalmente diferente a como se maneja el expendio en el Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué - COIBA, Picaleña. 2.2. Aseguró que el expendio de Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué – COIBA, no tiene todos los productos, únicamente saca una lista de 5 o 10 productos, debiendo los detenidos escoger de lo que hay disponible, lo que genera limitación en productos de primera necesidad, al igual que, esa situación afecta el desarrollo de proyectos productivos, por ejemplo, explicó que se limita la entrega de mecheras, encendedores o brikets, cuando estos son necesarios para prender los cigarrillos. 2.3.

Afirmó que ha estado privado de la libertad en diferentes establecimientos carcelarios del País, permitiéndole evidenciar que los expendios se manejan en forma muy diferentes, existen variedad de productos, el servicio es permanente y no hay limitación en el número de artículos que se puedan comprar y existen lugares específicos para desarrollar esta actividad.

3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. 3.1. Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios “USPEC”1. Inició explicando que los hechos narrados en la demanda, carecen de fundamentos de hecho y de derecho, en cuanto no tiene relación alguna con esa entidad, tampoco la hacen responsable de ninguna situación fáctica. Con relación al servicio de expendio, precisó que es el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC” el encargado de la atención integral de la población privada de la libertad que se encuentra recluida en los establecimientos carcelarios, lo cual incluye la atención de las necesidades al consumo de elementos de primera necesidad en los expendios, como lo pretende aquí el actor, tal como lo determina el artículo 69 de la Ley 65 de 1993.

En ese orden, planteó la falta de legitimación en la causa por pasiva, atendiendo a que la administración del expendio es responsabilidad del INPEC. Así mismo, planteó como excepción el rechazo de la demanda por agotamiento satisfactorio del requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que el demandante no presentó previamente solicitud ante esa autoridad, para que adoptara las medidas necesarias para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio que se esté causando por la presunta acción y omisión de los derechos e intereses colectivos.

De otra parte, también alegó como excepción la falta de requisitos formales de la demanda, pues si bien es cierto que, para la efectiva protección de los derechos constitucionales, los mecanismos de reclamación gozan de un amplio margen de informalidad y solemnidad, dicha informalidad no tiene carácter absoluto, toda vez que es necesario presentarle de manera clara al juez de conocimiento, los hechos, las acciones o las omisiones en que hayan incurrido las autoridades que presuntamente vulneran o ponen en peligro los derechos de las personas en el nivel individual, o de la comunidad en general, como en el caso de los derechos e intereses colectivos, para que pueda adelantar un juicio ponderado analizando tanto las razones de inconformidad de los afectados, como las razones de la defensa a 1 Archivo digital denominado “016_Contestación dda USPEC” Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ cargo de las entidades comprometidas en la presunta responsabilidad por la acción o la omisión que se les reprocha.

Precisó que, el actor presenta un escueto escrito de demanda, consignando afirmaciones que no son claras ni directamente relacionadas con los derechos colectivos invocados, sin hacer un desarrollo mínimo de la manera como estima que se configura la violación de los derechos colectivos que pretende alegar, además, teniendo en cuenta que no son funciones de la USPEC, la responsabilidad que pretende el actor endilgarle. 3.2.

Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC”2. Señaló que la prestación del servicio de expendio de productos de primera necesidad y de las demás referencias que allí se ofertan, se suministran en igualdad de condiciones y acceso a todos los privados de la libertad en igualdad de condiciones, calidad, oportunidad y precio, pero conforme a las existencias del inventario y a los rubros presupuestales asignados por nuestra entidad, una vez efectuados los procesos contractuales correspondientes, sin que a la fecha existiera queja alguna, respecto a la mencionada atención. Afirmó que es imposible modificar o acondicionar una de las celdas de los pabellones que conforman la estructura para destinarla a una finalidad distinta, reduciendo el cupo para la reclusión de personas condenadas con el perfil jurídico de quienes allí los asigna la Junta de Distribución de Patios y Asignación de Celdas, lo que incrementaría el índice de hacinamiento por los que atraviesan los ERON y en particular el COIBA.

Igualmente, precisó que el responsable de actividades oroductivas emitió el Oficio Número 639-COIBA-EXP-2022IE0077565 del 21 de abril de 2022, en donde se indicó que el punto de venta del expendio de la Estructura 2 del Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué – COIBA, tiene servicio todos los días de acuerdo a la rotación de atención y la disponibilidad del uniformado responsable de la misma; así mismo, que se han tomado medidas de mejoramiento para la adquisición, distribución y venta de los productos a las PPL allí recluidos en cada una de las secciones para brindarles un trato equitativo y digno. Respecto a la venta de las “mecheras, encendedores o brikets”, indicó que estos elementos no se vendían en el centro carcelario, debido a que no se asignaba rubro específico para su adquisición, pero de acuerdo con la certificación fechada el 19 de abril de 2022 Nro. 2022EE0062202 suscrita conjuntamente por la Responsable del Área Administrativa y Financiera y Directora (E) del Complejo, existe ahora, el rubro A-05-01-003-008, con el que se puede hacer el compromiso de su venta; para que, a su vez, las PPL tengan la posibilidad de adquirir los cigarrillos, y, esos productos para encender los mismos para su debido consumo, desde luego, respetando las condiciones de seguridad de los demás y de las instalaciones.

Relató que, la Directora del Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué, mediante comunicación número 8100.6398.244.92-2022EE0062984 del 21 de abril de 2022, le dio respuesta a los hechos y pretensiones de la acción en mención, al señor Gustavo Guarnizo Guarnizo, quien se notificó personalmente, informándole que al analizar las normas que rigen los artículos autorizados para vender en el expendio, actualmente se cuenta con asignación presupuestal a través de la Resolución Número 003 del 3 de enero de 2022 por el rubro A-05-01-003-008, por ello, se haría el proceso contractual para adquirir los anteriores artículos e insumos 2 Archivo digital denominado “017_Contestación INPEC” Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ de papelería exigidos para proveer el stock de aquellos productos requeridos por parte de la población reclusa, proceso que se demorará al menos 2 o 3 meses el desarrollarse la licitación. Aclaró que el “Almacén Expendio” es un proyecto productivo para que las PPL tengan acceso directo a los artículos de primera necesidad de uso personal y de materias primas cuyas UTILIDADES NETAS van en un 70% para las CAJAS ESPECIALES y el 30% restante se destina a la REINVERSION del mismo.

Esos recursos oficiales administrados a través de las CAJAS ESPECIALES, son los que sirven precisamente para la financiación de los programas educativos, culturales, deportivos, de fomento y promoción de fuentes de trabajo, industriales, agropecuarios o artesanales; los cuales posibilitan el trabajo de los mismos internos, así como la atención integral de su salud dentro de la función protectora y preventiva de la pena dentro del contexto de la resocialización y su rehabilitación. En atención a ello, existen reglamentaciones para controlar la organización y funcionamiento de estos expendios, por ello, considera que se cumplen estas disposiciones y no se está vulnerando ningún derecho e interés colectivo.

Por último, afirmó que el accionante cuestiona que no se expende con eficiencia, oportunidad, así como que, no hay variedad de productos para ellos poder acceder a los mismos, pero los registros arrimados demuestran que a cada una de las secciones que conforman la Estructura 2 y en especial al Pabellón 19, en el que se encuentra recluido del actor, se acercan los pedidos y prueba de ello, es que él mismo aparece con una malla en la mano para obtener los adquiridos a través del “Punto de Venta Expendio”: En escrito a parte, una vez presentadas las excepciones de la USPEC, el INPEC señaló frente al rechazo de la demanda por falta del agotamiento del requisito de procedibilidad que, efectivamente el accionante requirió al COIBA, centro carcelario que contestó aclarándole al privado de la libertad el amplio portafolio de productos para el acceso a la población privada de la libertad, luego entonces, el accionante efectuó pretensiones a la administración por fuera del ámbito legal, lo que permite concluir que debe rechazarse la demanda por falta de este requisito.

Sobre la falta de requisitos de la demanda, acompaña lo alegado por la USPEC, en atención a que los hechos y pretensiones son totalmente difusas y no permiten realmente tener grado de certeza de cuál es el reproche que se le hace al INPEC. 3.3. Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué, COIBA, Picaleña. Guardo silencio.

4. TRÁMITE PROCESAL La presente acción popular, fue presentada el 7de diciembre de 20213 ante esta Corporación, siendo remitida al Despacho Nro. 1 del Tribunal Administrativo del Tolima, autoridad judicial que admitió contra el Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, y el Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué – COIBA, Picañela, a través de providencia del 18 de marzo de 20224, ordenándose notificar a esas entidades y al Defensor del Pueblo conforme el inciso segundo del artículo 13 de la Ley 472 de 1998. 3 Ver acta de reparto en archivo digital denominado “004-ACTA DE REPARTO.pdf”. 4 Ver admisión en archivo “007_admite demanda73001-23-33-000-2021-00484-00.pdf” Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ El trámite de notificación, el cual se realizó en forma efectiva a través de los correos electrónicos de las 3 entidades el día 1 de abril de 20225, por lo que la notificación se surtió una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje de datos, es decir, hasta el 5 de abril de 2022, comenzando por ello, el término para contestar a partir del 6 abril hasta el 26 de abril de 20226, término dentro del cual contestaron la USPEC e INPEC.

Atendiendo a que la USPEC presentó excepciones, pero no corrió traslado de su contestación a los demás sujetos procesales, se fijaron en lista y a partir del 19 de mayo se corrió el traslado de las mismas por el término de 3 días7, plazo dentro del cual el INPEC se manifestó al respecto8. Luego, mediante providencia del 3 de junio de 2022, se fijo fecha y hora para llevar a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento para el día 13 de julio siguiente9, la cual efectivamente se desarrolló con presencia de todos los sujetos procesales y del Ministerio Público, así como, se presentó fórmula de arreglo por parte del Instituto Penitenciario y Carcelario – INPEC, según acta Nro. 21 de la sesión virtual realizada por esa entidad el 14 de junio de ese año, generándose la certificación número 8120-OFAJU-81202-GRUDE-2022IE0121294, elevando en la diligencia la siguiente propuesta o formula de arreglo: “PROPONE FÓRMULA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO ASÍ: El INPEC ofertara a los privados de la libertad de la Estructura 2 del Complejo de COIBA, en el punto de venta el almacén expendio del Establecimiento según stock del inventario y permitirá acceder de manera continua de acuerdo con el cupo mensual de venta que se encuentre vigente, a los productos de primera necesidad regulados dentro de los límites legales y reglamentarios del Código Penitenciario y Carcelario Ley 65 de 1993 artículo 69, Reglamento General de los ERONES, Reglamento Interno del Complejo de COIBA en Ibagué – Tolima y del Acuerdo 010 de 2004, esto de conformidad con las tarifas y precios que se encuentren fijados por las disposiciones o normas reglamentarias vigentes antes citadas.

En cuanto a los demás productos y encendedores se expenderá en los tamaños y presentaciones autorizados que no contravengan el reglamento interno en lo referente a la seguridad del Complejo y de las mismas personas privadas de la libertad, según la disponibilidad de los productos y procesos contractuales para su adquisición y venta.” Sin embargo, tanto el Magistrado como el agente del Ministerio Público, en su intervención señalaron que la propuesta era muy abstracta, pero se concluía la existencia de ánimo conciliatorio, por lo que, se suspendió la diligencia, con fines a que se realizara una mesa de trabajo para definir en forma clara y concreta un listado de artículos y/o productos que podrían ser ofertados en el expendio del Complejo Penitenciario y Carcelario de Ibagué – COIBA, según los reglamentos establecidos para el efecto, para así determinar si era posible una fórmula de arreglo.

Se precisó en la diligencia que, la mesa de trabajo estaría bajo la dirección del Ministerio Público con la participación de todos los sujetos procesales de la presente acción (demandante y demandados), inclusive, con un representante de los privados de la libertad, así como, los resultados deberían remitirse en un plazo de 1 mes. 5 Ver el soporte de remisión de los correos electrónicos en el archivo digital denominado “010_NOTIFICACION ADMISION DEMANDA.pdf” y constancia secretarial en archivo “015_TrasladoConestarDda.pdf” 6 Ver constancia secretarial en “018_VT- FIJA EN LISTA EXCEPCIONES – USPEC.pdf” 7 Ver constancia en el mismo archivo antes anunciado. 8 Archivo digital denominado “020_INPEC descorre traslado de las excepciones.pdf” 9 Ver acta de la audiencia en el archivo digital “032_acta audiencia pacto 73011-23-333-000-2021-00484-00 – acta de audiencia de pacto de cumplimiento – suspendida.pdf” Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ Como resultado de la mesa de trabajo, el Ministerio Público presentó informe el 17 de agosto de 202210, precisando cada una de las actividades desarrolladas, entre ellas, que se había programado la fecha de la mesa de trabajo para el 1 de agosto de 2022, que se había designado para ese fin a dos representantes de los privados de la libertad - Jorge Luis Palacios Albornoz y Manuela Andrea Maldonado Chapetón, elegidos por los delegados de Derechos Humanos del establecimiento carcelario y a un profesional de la Defensoría del Pueblo Regional Tolima.

Indicó el agente fiscal que se realizó la mesa de trabajo en la fecha acordada, recibiendo el listado de productos elaborados por los privados de la libertad, para luego, cotejarlo o compararlo con el listado de productos autorizados por el INPEC de acuerdo a sus reglamentos, para ello, se le solicitó la colaboración a las Coordinadoras del grupo de actividades productivas y de recursos y conceptos de la Oficina Jurídica del INPEC, quienes procedieron a realizar la primera labor de filtración de los productos para poder establecer un listado básico que pudieran suministrarse en los expendidos, cumpliendo los lineamientos fijados en los reglamentos y que emanan de la seguridad que debe caracterizar un centro de reclusión. Aclaró el Ministerio Público que, ante la complejidad de la tarea, se decidió suspender la mesa de trabajo, a espera de la elaboración del listado, lo cual debía ser socializado con el actor popular, los representantes de los privados de la libertad.

Así mismo, para finalizar, precisó que, en cumplimiento de la labor encomendada, el INPEC le remitió el 12 de agosto de 2022, el actor de la fecha 10 de agosto de esos mimos año, en el cual se relacionada unos productos de primera necesidad, sin embargo, solicitó un plazo de 15 días para que se procediera con la concertación y aprobación definitiva de dicho listado, para sí proceder con la estructuración de una propuesta de pacto de cumplimiento.

Luego, el 1 de septiembre de 202211 el Ministerio Público presentó informe de avance sobre las actividades, a través del cual indicó que se realizó la segunda mesa de trabajo el día 25 de agosto de 2022, la cual tuvo desarrollo mixto pues conto con la presencia física de algunos funcionarios y virtual de aquellos servidores del INPEC ubicados en la ciudad de Bogotá, entre ellos, la Jefe de la Oficina Jurídica, Coordinador del grupo de recursos y conceptos, el Subdirector de Desarrollo de habilidades productivas y la Coordinadora de actividades productivas; señaló que producto de esa reunión se elaboró el acta Nro. 0972 del 25 de agosto de 2022, en la cal se concertó el listado de producto básicos considerados de primera necesidad y que no resultaba contrarios a los reglamentos internos del INPEC, así como, garantizaban la seguridad e integridad de las personas privadas de la libertad, agrupándolas en 10 categorías que contienen en su interior varios productos, a saber: 1) Higiene personal. 2) Aseo y limpieza. 3) Productos alimenticios. 4) lácteos.5) Bebidas. 5) productos del tabaco. 6) misceláneos. 7) plásticos. 8) papelería y 10) medicamentos; sin embargo, precisó que estaba pendiente de la aprobación por parte del Comité de dicho listado, para generar la propuesta de fórmula de arreglo.

En esa misma fecha – 1 de septiembre de 202212 -, el abogado asesor del INPEC, presentó ante el Ministerio Público con copia a este despacho la certificación Nro. 8120-OFAJU-81202-GRUDE calendada el 31 de agosto de 2022, por medio de la cual el Secretario Técnico del Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC la propuesta de fórmula de arreglo, concedida como resultado de las mesas de trabajo. 10 Informe ver en archivo “038_Informe de mesa de trabajo por el MINISTERIO PÚBLICO.pdf” 11 Informe en archivo “040_Informe Ministerio Público.pdf” 12 Informe en archivo “041_Acta de comité de conciliaciónINPEC.pdf” Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ Posteriormente, mediante providencia del 12 de septiembre de 202213, se reprogramó audiencia de pacto de cumplimiento para el 4 de octubre siguiente, la cual se realizó en la fecha prevista, en donde el Ministerio Público relató todas las actividades efectuadas en las mesas de trabajo, así como, se presentó por parte del INPEC la propuesta de arreglo calendada el 31 de agosto de 2022, sin embargo, el contenido de la propuesta fue discutido por todas la partes, especialmente, el actor alegó que no estaba de acuerdo con ella, al considerar que no era verdad lo planteado ante la falta de presupuesto, sin embargo, el Ministerio Público indicó que se había trabajado arduamente en la búsqueda de una fórmula de conciliación, por lo que consideraba que dado la naturaleza de la acción popular, aunque fuera óptimo firmar un pacto con la voluntad expresa del actor, ello no impedía la construcción de la fórmula de pacto, atendiendo a que deben garantizarse derechos de la comunidad, máxime cuando los argumentos del actor correspondía al presunto incumplimiento del acuerdo, lo cual se podía garantizar a través de otras herramientas judiciales, tales como el incidente de desacato.

Así mismo, tanto el Magistrado director del proceso como el delegado de la Defensoría, identificaron unos puntos o aspectos que debían precisarse dentro de la propuesta de acuerdo, sobre i) el marco normativo, identificando los productos a ofrecer; ii) Que ese listado sea un mínimo susceptible a mejorar; iii) el aspecto temporal. Conforme a todo lo planteado en esa audiencia, se procedió a suspenderla por segunda vez, con fines a que en 15 días se efectuara otra mesa de trabajo, para que se definieran los aspectos o falencias identificados en esa audiencia. El 7 de noviembre de 202214, el Procurador Judicial informó que se realizó la mesa de trabajo el 2 de noviembre anterior, efectuando los ajustes al acta del comité de conciliación con el fin de cumplir con el requerimiento del Magistrado, presentando tanto el acta respectiva y la video grabación de la mesa de trabajo.

Atendiendo lo anterior, el despacho reprogramó la audiencia para el 6 de diciembre de 202215, realizando la misma con presencia de todas las partes en la fecha antes mencionada, superando los problemas de conectividad que impidieron en principio la asistencia de la parte actora. En el desarrollo de la diligencia16, una vez escuchas a todas la partes, el Magistrado solicitó el concepto el Ministerio Público sobre la fórmula de arreglo concretada, la cual fue remitida en la certificación Nro. 8120- OFAJU-81202-GRUDE del 02 de noviembre de 2022 con radicado Nro. 2022IE023257317, señalando el agente fiscal que se relacionó un listado básico de productos de primera necesidad y complementarios, por lo tanto, consideró que se había garantizado a los privados de la libertad sus derecho colectivos, estableciendo un plazo claro, ceñido al presupuesto del INPEC, siendo este elemento condicionado, un aspecto razonable, sin que ello, conlleve a que se dejará a mera liberalidad del INPEC, por lo que se fijó que la disponibilidad tenía que estar sujeto a factores de fuerza mayor y caso fortuito, debido a que existen algunos productos que pueden estar autorizados actualmente, pero después por disposiciones de seguridad queden prohibidos.

Finalizó exponiendo que debe darse trámite al estudio de aprobación e improbación del pacto de cumplimiento. 13 Providencia en archivo denominado “042_73001-23-33-000-2021-00484-00 – Reprograma fecha de pacto de cumplimiento.pdf” 14 Ver informe del Procurador en los archivos denominados “051_PROCURADOR ALLEGA INFORME – ANECO LINK NO SIRVE”, “052_PROCURADURÍA INFORMA MESA TRABAJO, PERO LINJ NO ABRE 000-2021-00484-00” y “053_PROCURADURIA ALLEGA LINK MESA DE TRABAJO 00-2021-00484-00” 15 Ver el auto de reprogramación en el archivo “058_AUTO FIJA FECHA DE CONTINUACIÓN DE AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO.pdf.” 16 Ver acta en el archivo “062_ACTA DE AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO.pdf” 17 Ver certificación a folio 3 al 4 del archivo denominado “denominados “051_PROCURADOR ALLEGA INFORME – ANECO LINK NO SIRVE”, Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ Por otro lado, el actor en la audiencia manifestó que no estaba de acuerdo con el pacto, debido a que solicitó dentro de la demanda que no fuera trasladado a otro centro penitenciario, sin embargo, afirmó que fue traslado a la cárcel de Jamundí. Conforme a lo anterior, el Magistrado respetando el arduo trabajo de todas las partes involucradas, y dando aplicación a los principios de efectividad y celeridad, procedió a tener como pacto la fórmula presentada en esa diligencia, con fines a proceder con su estudio para determinar su aprobación o no. III.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA Es competente el Tribunal Administrativo del Tolima para resolver el presente análisis, tal como lo establece el artículo 152 numeral 14 del CPACA, en concordancia con lo establecido en el art. 16 y 27 de la Ley 472 de 1998.

2. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar la legalidad del pacto de cumplimiento al que llegaron el Instituto Penitenciario y Carcelario “INPEC”, el Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué “COIBA”, Picaleña y los privados de la libertad en audiencia celebrada el 6 de diciembre de 2022, y en especial, si se ajusta a las exigencias legales y protege los derechos colectivos que se estimaron como vulnerados en la demanda.

Es precisó también, establecer si la inconformidad presentada por el actor Gustavo Guarnizo Guarnizo frente al pacto de cumplimiento, es suficiente para considerar ilegal el pacto de cumplimiento, y su consecuente improbación.

3. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL APLICABLE. 3.1. Naturaleza, características, finalidad y procedencia de la acción popular. La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por la naturaleza popular, por lo tanto, puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998.

Las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley, es decir, que no necesariamente se requiere que el accionante sea parte de la comunidad, sino que actúe en beneficio de la comunidad.

El interés colectivo se configura, en este caso, como un interés que pertenece a todos y a cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección. Ahora bien, al momento de decidir sobre una acción popular, debe establecerse si existe uno o varios derechos o intereses con la connotación de colectivos, vulnerados o amenazados, quién es el responsable o responsables, y cuál es la mejor manera de conjurar el peligro o hacer cesar el menoscabo.

Es decir, que al Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ abordar el estudio de las acciones populares, lo que primero debe establecerse, es si está de por medio algún derecho colectivo amenazado o conculcado y luego si habría de entrar a analizarse si las partes vinculadas al proceso son las responsables de estas transgresiones, para determinar posteriormente su amparo18.

El artículo 88 de la Constitución Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, en el artículo 2º prevé que las acciones populares son el mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos definidos en el artículo 4º de la misma ley y que éstas se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley, o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, y según el artículo 9º ibidem, proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar tales derechos.

Conforme a la jurisprudencia, requieren que se verifiquen los siguientes supuestos sustanciales: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, distinto de aquél que proviene de todo riesgo normal generado por la actividad humana; y, c) una relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.

Estos supuestos deben ser debidamente acreditados en el proceso, en la medida en que en este se aplica el principio de la carga de la prueba (Art. 30 Ley 472 de 1998). Sobre el tema, ha dicho la Corte Constitucional que: “Los intereses difusos y colectivos, protegidos por las acciones populares, hacen referencia a derechos o bienes indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de que se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas.

Estos derechos e intereses colectivos se asemejan entonces, mutatis mutandi, al concepto de “bien público”, que ha sido profusamente estudiado y debatido en la literatura económica, en la medida en que los intereses colectivos y los bienes públicos tienden a caracterizarse porque en ellos no existe rivalidad en el consumo y se aplica el principio de no exclusión. Esto significa que el hecho de que una persona goce del bien no impide que otros puedan gozar del mismo (ausencia de rivalidad en el consumo), y por ende el goce de ese bien por otras personas no disminuye su disponibilidad.

Y de otro lado, esos bienes se caracterizan porque se producen o salvaguardan para todos o no se producen o salvaguardan para nadie, ya que no es posible o no es razonable excluir potenciales usuarios o consumidores (principio de no exclusión). Por consiguiente, si el bien público o el interés colectivo se encuentran en buen estado, todos los miembros de la colectividad pueden gozar de ellos en forma semejante; en cambio, una afectación del bien público o del interés colectivo tiene impacto sobre toda la comunidad, pues todos se ven afectados por ese deterioro…Por todas las anteriores razones, los intereses o derechos difusos o colectivos son supraindividuales e indivisibles y exigen una conceptualización y un tratamiento procesal unitario y común, pues la indivisibilidad del objeto implica que la solución de un eventual litigio sea idéntica para todos.” (Sentencia C-569 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes). 18“Sentencia C-569 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia y los mencionados a título enunciativo por el artículo 4 de la ley 472 de 1998. Sin embargo, la acción popular no es el mecanismo procesal idóneo para acceder a la indemnización de perjuicios, como quiera que la misma se encuentra instituida para la protección de los derechos e intereses colectivos, con miras a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre tales derechos e intereses, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, pero no para indemnizar los perjuicios que se hayan causado a una persona o a un grupo de personas determinadas, ni tampoco puede ser ejercida como un mecanismo de control de legalidad ni de constitucionalidad de las actuaciones judiciales que a juicio del actor vulneren ese tipo de derechos. 3.2.

Naturaleza, características y requisitos de legalidad del pacto de cumplimiento. El pacto de cumplimiento se encuentra regulado por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el cual dispone: “Artículo 27º.- Pacto de Cumplimiento. El juez, dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, citará a las partes y al Ministerio Público a una audiencia especial en la cual el juez escuchará las diversas posiciones sobre la acción instaurada, pudiendo intervenir también las personas naturales o jurídicas que hayan registrado comentarios escritos sobre el proyecto.

La intervención del Ministerio Público y de la entidad responsable de velar por el derecho o interés colectivo será obligatorio. (…). En dicha audiencia podrá establecerse un pacto de cumplimiento a iniciativa del juez en el que se determine la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser posible.

El pacto de cumplimiento así celebrado será revisado por el juez en un plazo de cinco (5) días, contados a partir de su celebración. Si observaré vicios de ilegalidad en alguno de los contenidos del proyecto de pacto, éstos serán corregidos por el juez con el consentimiento de las partes interesadas. (…) La aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas.” Así pues, el pacto de cumplimiento constituye, entonces, uno de los mecanismos para la solución de conflictos dentro del trámite de la acción popular, que permite acercar a las partes para que éstas puedan por sí mismas, aunque con la orientación imparcial del juez, llegar a un acuerdo que finalice el litigio, resuelva la controversia y haga tránsito a cosa juzgada; lo cual, además, evita el desgaste del Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ aparato judicial generando un ahorro para la administración de justicia y contribuye con la misión superior de propiciar la paz, pues se trata de un mecanismo pacífico y no litigioso de precaver los conflictos o solucionar los existentes.

Así lo ha precisado el Consejo de Estado en sentencia del 24 de mayo de 201919, al señalar: “(…) 53.1. La Sala observa que la audiencia especial de pacto de cumplimiento tiene como objeto que las partes de un proceso en una acción popular presenten una fórmula de pacto que proteja los derechos colectivos alegados como amenazados o como vulnerados y, en caso de lograrse un pacto, el Juez, mediante sentencia, lo declarará aprobado o improbado.

Asimismo, es importante resaltar que la sentencia que aprueba un pacto de cumplimiento constituye una de las formas de terminación de este tipo de proceso debido a que, en el marco de la voluntad de las partes, se establecen las medidas necesarias para lograr la efectiva protección de los derechos e intereses colectivos, así como los términos y las condiciones que se necesitan para el respectivo cumplimiento.

Se puede afirmar que el pacto de cumplimiento es una conciliación que tiene por objeto proteger los derechos de este tipo de acciones. 53.2. La Corte Constitucional, en sentencia C-215 de 14 de abril de 199960, estudió la constitucionalidad de la Ley 472 argumentando que el pacto de cumplimiento tiene como finalidad que las partes lleguen a un acuerdo de voluntades y señaló que, “[…] En efecto, el objetivo que persigue ese pacto es, previa la convocatoria del juez, que las partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos, dando con ello una terminación anticipada al proceso y solución de un conflicto y por ende, un menor desgaste para el aparato judicial.

Además, cabe observar, que el acuerdo no sólo debe ser avalado por el juez, en el caso de encontrar que el proyecto de acuerdo no contiene vicios de ilegalidad, sino que ha de contar con la intervención del Ministerio Público, cuyo papel es el de proteger los derechos colectivos en juego, dada su función de "defensor de los intereses colectivos", en los términos del numeral 4 del artículo 277 de la Carta Política […]”. 53.3.

El pacto de cumplimiento es un mecanismo que, en el marco de los principios de celeridad y economía procesal, se encuentra orientado a lograr medidas eficaces para la protección de los derechos e intereses colectivos, por la vía de la concertación entre las partes, reduciendo considerablemente los términos del proceso pues, entre otras cosas, se evita la etapa probatoria, que en algunos casos, es la que más demora un proceso judicial. 53.4.

Entonces, es claro que el pacto de cumplimiento, además de ser una forma anormal de terminar un proceso, es un mecanismo alternativo para solucionar conflictos, que se asemeja a la conciliación, en el cual las partes logran establecer medidas para la protección de los intereses colectivos amenazados o vulnerados, de una manera ágil y eficaz, señalando la forma de protección, los responsables, los términos, el tiempo y lo que se comprometen a realizar para que el juez, una vez estudie los compromisos, adopte la decisión de aprobar o improbar lo pactado, siempre en pro de garantizar los derechos e intereses colectivos.

(…)” Al abordar el análisis de los requisitos que se deben satisfacer para aprobar un 19 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 41001-23-31-000-2010-00599-01(AP) Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ pacto de cumplimiento, el Consejo de Estado20 ha precisado: “La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado en varias ocasiones los requisitos que debe reunir el Pacto: i) A su celebración deberán concurrir todas las partes interesadas. ii) Se debe determinar la forma de protección de los derechos colectivos que se señalan como vulnerados. iii) Cuando sea posible, determinar la forma en que se restablezcan las cosas a su estado anterior. iv) Las correcciones realizadas por el juez al Pacto, deberán contar con el consentimiento de las partes.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la decisión mediante la cual se aprueba el Pacto de cumplimiento, debe partir de la verificación de la conducta que se estima como violatoria de los derechos colectivos vulnerados y la constatación de que el compromiso adquirido entre las partes es efectivo y suficiente para la cesación de tal afectación.” En torno a ello, en el acuerdo además del juez que avala, previa revisión de la legalidad el proyecto de pacto, también es importante la intervención el Ministerio Público, cuyo papel es el de proteger los derechos colectivos en juego, dada la función de “defensor de los intereses colectivos”, en los términos del numeral 4° del artículo 277 de la Constitución Política.

De otra parte, ha precisado la jurisprudencia tanto constitucional como contenciosa que la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento tiene el carácter de cosa juzgada, conforme a las prescripciones del artículo 35 de la Ley 1472 de 1998, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso al momento de la decisión aprobatoria, así como, pruebas relevantes que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, evento en el cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa21. 4.

CASO CONCRETO. El accionante en su condición de privado de la libertad, centra su inconformidad y de contera la presunta vulneración de los derechos colectivos, debido a la falta y variedad de productos de primera necesidad que deben estar disponibles para toda la comunidad carcelaria en el expendio del Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué “COIBA”, Picaleña; situación que a su sentir represente una vulneración a los derechos colectivos a un ambiente sano, a la seguridad y salubridad pública, moralidad administrativa, acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, así como, los derechos de los consumidores y usuarios.

Ahora bien, respecto a lo pactado encuentra este Despacho que en la audiencia celebrada el 6 de diciembre de 2022, se presentó pacto de cumplimiento como resultado de las mesas de trabajo que se efectuaron con participación de todos sujetos procesales, Ministerio Público y delegado de la Defensoría del Pueblo, 20 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

SECCION PRIMERA. Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO. Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil doce (2012). Radicación número: 25000-23- 24-000-2010-00492-01(AP). 21 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION TERCERA. Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO. Bogotá D.C, diecinueve (19) de agosto de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 25000-23-26- 000-2003-01663-01(AP) y C-622 de 2007 Corte Constitucional donde fue declarado condicionalmente exequible la norma del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, en el entendido que las sentencia que resuelven de acción popular hacen tránsito a cosa juzgada respecto de las partes y del público en general, salvo cuando surjan con posterioridad a la sentencia desestimatorio, nuevas pruebas trascendentales que puedan variar la decisión anterior.

Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ (…)” Conforme a este pacto antes expuesto, se evidencia claramente que se determinó un listado de productos de primera necesidad y complementarios requeridos y concertados con los representantes de la población privada de la libertad en mesa de trabajo que se acreditó a través de Acta Nro. 0972 del 25 de agosto de 202223, el cual hace parte integral del acuerdo antes expuesto y en el que se estableció: 23 Ver acta anunciada en folio 2 al 5 del archivo digital “041_Acta de comité de conciliación INPEC.pdf”, Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ (…)” Según lo expuesto, puede la Sala evidenciar que la concurrencia de los compromisos que forma parte del pacto de cumplimiento, constituyen la respuesta efectiva que tienen que brindar la entidades demandadas, especialmente, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC” y el Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué “COIBA”, Picaleña, conforme las competencias constitucionales y legales que en ese sentido se le imponen en beneficio de la Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ población carcelaria, con el fin de conjurar la vulneración de los derechos colectivos de los privados de la libertad que se encuentran recluidos en este centro carcelario, ante la falta de variedad y acceso a productos de primera necesidad y complementarios que debe tener el expendio de COIBA, Picaleña. Pues bien, dicha competencia de estas demandadas, se encuentra claramente definida en la Ley 65 de 1993 en su artículo 69 cuando establece que: “ARTICULO

69. EXPENDIO DE ARTICULOS DE PRIMERA NECESIDAD. La dirección de cada centro de reclusión organizará por cuenta de la administración, el expendio de artículos de primera necesidad y uso personal para los detenidos y condenados. Está prohibida la venta y consumo de bebidas alcohólicas. En ningún caso se podrá establecer expendios como negocio propio de los internos o de los empleados.

El INPEC fijará los criterios para la financiación de las cajas especiales”. Así mismo, se reiteró en el Reglamento General de los establecimientos de reclusión del orden nacional -ERON a cargo del INPEC, contenido en la Resolución Nro. 006349 del 19 de diciembre de 2016, en donde se estableció en el capítulo único “De los expendios”, lo siguiente: “ARTÍCULO 124 ADQUISICIÓN DE ARTÍCULOS DE PRIMERA NECESIDAD.

El Director del establecimiento de reclusión podrá permitir que las personas privadas de la libertad puedan adquirir artículos autorizados a través de los expendios. En ningún caso se podrán establecer expendios como negocio propio de las personas privadas de la libertad o de los servidores públicos.

ARTÍCULO 125. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO. En todos los establecimientos penitenciarios y carcelarios existirá un expendio, organizado y administrado por cuenta de las directivas del establecimiento o por una empresa particular de reconocida procedencia, que no tenga vínculos de consanguinidad, afinidad o primero civil con las personas privadas de la libertad o los servidores públicos del INPEC, que facilitará la adquisición por su propia cuenta de productos alimenticios y de consumo dentro de los límites fijados en el reglamento de régimen interno del respectivo establecimiento de reclusión. Las personas privadas de la libertad podrán desarrollar tareas en los expendios, bajo la dependencia del Director del establecimiento.

Los expendios deberán observar para efectos de su organización, venta de artículos autorizados, contabilidad, liquidación de ingresos y rendición de cuentas, y la lista del valor de cada artículo que se ofrezca para la venta cuyo precio en ningún caso podrá exceder el 10% sobre el valor adquirido.

ARTÍCULO 126. EXPENDIOS ADMINISTRADOS POR EMPRESAS PARTICULARES. Además de lo previsto en los artículos anteriores, cuando la administración de los expendios sea concedida a empresas particulares, se tendrán en cuenta las normas que en materia de contratación administrativa rigen esta clase de acuerdos, las normas penitenciarias y carcelarias vigentes, el régimen interno y demás disposiciones, que se tengan a bien convenir, en atención a la categorización del establecimiento de reclusión. En todo caso se deberá garantizar que en las sociedades comerciales a las que se concede la administración del expendio, no tengan participación las personas Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ privadas de la libertad o sus familiares, servidores públicos y/o contratistas del INPEC.

ARTÍCULO 127. CONTROL. En cada uno de los dos sistemas de administración que se adopte, el Director del establecimiento controlará los precios de los productos y el funcionamiento del expendio. Junto al expendio deberá exponerse para conocimiento de la población privada de la libertad, una lista de los precios de los artículos, la cual deberá ser actualizada con la periodicidad requerida.

ARTÍCULO 128. EXPENDIO POR CUENTA DE LA ADMINISTRACIÓN. Cuando el expendio se organice por cuenta de la administración del establecimiento de reclusión, la adquisición de víveres, comestibles y objetos que van a ser vendidos, se sufragará con fondos de la caja especial, y se registrará en las dos contabilidades, tanto la de caja especial como la del expendio.

El Director del establecimiento rendirá cuentas en los primeros cinco (5) días de cada mes al área financiera de la respectiva Dirección regional o en defecto de ésta, a la Dirección de Gestión Corporativa del INPEC. La participación a las cajas especiales, será el equivalente al 30% de las utilidades obtenidas mensualmente por el expendio y el excedente se destinará al abastecimiento del mismo.

La pagaduría del establecimiento abrirá una cuenta para controlar los ingresos y egresos del expendio.

ARTÍCULO 129. ALMACÉN GENERAL. En caso de existir varios expendios en el establecimiento, deberá organizarse un almacén general donde se concentrarán todos los productos adquiridos para proveerlas. Los expendios deberán estar situados en lugares accesibles a las personas privadas de la libertad y el almacén en zonas retiradas de los respectivos patios por motivos de seguridad.

ARTÍCULO 130. FUNCIONAMIENTO. Los expendios estarán abiertos para la venta todos los días y a las horas que se determine en el correspondiente reglamento de régimen interno. Las ventas se realizarán únicamente en los lugares destinados para tal efecto, sin permitir aglomeraciones que dificulten la atención a las personas privadas de la libertad o el control de ellos.

La venta de artículos en el expendio será siempre de contado a través del Folio hasta por el valor diario permitido a la persona privada de la libertad. El expendio es una actividad productiva a cargo de un servidor público y su funcionamiento está previsto en el Acuerdo 010 de 2004, o la normatividad que expida el Director General.”. Conforme a las normas antes transcritas, es indiscutible que la competencia en materia de expendidos en los centros carcelarios, su funcionamiento y administración, se encuentra a cargo de la Dirección del INPEC y de los directores de cada establecimiento carcelario, por lo que el pacto de cumplimiento antes expuesto, fue analizado y autorizado por la autoridad que, como se indicó, es constitucional y legalmente responsable de este servicio que requiere la población carcelaria, por lo que los compromisos expuestos se encuentran dentro de su esfera funcional, al punto que, efectivamente el pacto de cumplimiento fue debidamente aprobado por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, cumpliendo así, con la obligación del artículo 75 de la Ley 446 de 1998, reglamentada por el Decreto 1069 de 2015.

Ahora bien, explicada en detalle la competencia de las entidades obligadas, es de vital importancia precisar que la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios “USPEC”, alegó específicamente que no tiene responsabilidad constitucional ni legal en materia de los expendios en los centros carcelarios, elevando por ello, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, sin embargo, considera la Sala que la legitimación en la causa por pasiva, sí configuró, al ser la entidad que precisamente tiene dentro de su carga obligacional el objeto de gestionar y operar el suministro de bienes y servicios, la infraestructura, apoyo logístico y administrativo que requieran los centros carcelarios que están a cargo del INPEC, por lo que incuestionablemente que estaba legitimada para ser convocada a esta juicio, al ser una entidad que tiene relación directa con las necesidades que requieran todos los centros carcelarios del INPEC.

No obstante, es una cuestión totalmente distinta a que no resulte obligada en este evento, pues la administración y funcionamiento de los expendios, tal como se explicó en detalle, se encuentra a cargo del INPEC y de COIBA, al punto que, tal como se evidenció para la construcción del pacto de cumplimiento, no fue necesaria su presencia, máxime cuando se esta estableciendo el listado de productos de primera necesidad y complementarios, por lo que los compromisos adquiridos que son objeto de análisis en esta sede, corresponden solo a estas dos entidades únicamente.

Aclarado lo anterior, continuamos con el estudio de legalidad del pacto, siendo necesario precisarse que para la construcción de esta fórmula de arreglo concurrieron todos los sujetos procesales, en especial, la parte actora no solo representada por el privado de la libertad Gustavo Guarnizo Guarnizo en su calidad de demandante, sino también, en cumplimiento de las directrices impartidas por el director del proceso en la audiencia del 13 de julio de 2022, fueron seleccionados 2 representantes de los privados de la libertad, tal como lo informó detalladamente el Ministerio Público en su informe del 17 de agosto de 2022, al precisar que: “(…) Mediante correo electrónico del día 09 de agosto de 2022, el asesor jurídico del INPEC, aportó el acta del día 22 de julio de 2022, insumo indispensable para acreditar que quienes habían asistido como representantes de los privados de la libertad ostentaban dicha representación, así mismo allí se señaló que de acuerdo al compromiso adquirido en la mesa de trabajo se haría llegar el listado de productos de primera necesidad una vez compilado, aprobado y revisado por los grupos de trabajo del instituto y por el comité de conciliación de la entidad, es así como señaló: “Al despacho del señor Procurador, en forma respetuosa, con el objeto de allegar a su despacho el Acta del día 22 de julio de 2022, por medio de la cual se acredita que el Cónsul de DD.HH. de éste Complejo Carcelario y Penitenciario se reunió con todos los representantes de las personas privadas de la libertad (PPL) y eligieron a dos (2) representantes para hacer parte de la Mesa de Trabajo que se llevó a cabo el día 1° de agosto de los cursantes, entre estos, los señores JORGE LUIS PALACIOS ALBORNOZ - NU813117 y MANUELA ANDREA MALDONADO CHAPETÓN - NU 865806; quienes a su vez con el actor popular, Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ clasificarán y concertaran con la Dirección del establecimiento los "productos de primera necesidad" que requieren les sean expendidos y que se encuentren desde luego con la respectiva asignación del rubro presupuestal correspondiente, para poder efectuar su adquisición mediante el proceso contractual que corresponda, listado que se hará llegar una vez se encuentre compilado, aprobado y revisado por los grupos de trabajo del Instituto y por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de nuestra entidad.

Lo anterior, para que sirva de soporte a las órdenes emanadas del Tribunal Administrativo del Tolima, como fundamento de las garantías de los derechos colectivos que se ventilan dentro de la presente actuación.” (…)” (Subrayado por fuera del texto original) Es así que, al analizar el acta Nro. 0972 del 25 de agosto de 2022 de la reunión a través de la cual se concertaron los productos de primera necesidad que se comercializarían en el área del expendido y proyectos productivos, lo cual hace parte integral del pacto de cumplimiento, observamos con claridad que participaron y fue suscrita por: el actor Gustavo Guarnizo Guarnizo, los privados de la libertad Jorge Luís Palacios Albornos y Manuela Andrea Maldonado Chapetón, la Directora del Complejo Carcelario y Penitenciario con Alta y Mediana Seguridad de Ibagué, Picaleña, Dra. Liliam Patricia Rubio Escalante, el apoderado del INPEC Dr. Jhon Elmer Rojas Otalvaro, el comandante de la Guardia Iván Lancheros Vargas, los funcionarios de Gestión Corporativa y Presupuesto Linda Katherine Bravo y Jan Rodríguez Jiménez, delegado de la Defensoría del Pueblo Dr. Edgar Gilberto Lozano Lozano, y el Procurador 163 Judicial II Dr. María Fernando Rodríguez Reina.

Así mismo, en desarrollo de la audiencia celebrada el 6 de diciembre de 2022, asistieron tanto el extremo activo, pasivo, como el Ministerio Público y el Delegado de la Defensoría del Pueblo, por lo que sin cuestionamiento alguno, la Sala concluye que todas las partes interesadas concurrieron en la celebración del pacto de cumplimiento, siendo dirigido el proceso de construcción por la autoridad que precisamente tiene bajo su responsabilidad funcional, la defensa de los intereses colectivos, el Procurador 163 Judicial II.

Sin embargo, en esta audiencia en forma categórica el demandante Gustavo Guarnizo Guarnizo, manifestó no estar de acuerdo con el pacto de cumplimiento, pero no por las determinaciones o decisiones tomadas en dicho documento, sino porque afirmaba que las mismas no serían cumplidas por la entidad demandada – INPEC y COIBA -, sumado a que, soportó su negativa en el evento que había sido trasladado a otro centro carcelario; aseveraciones que considera la Sala no son admisibles ni vician de ilegal el acuerdo expuesto en la audiencia del 6 de diciembre de 2022, debido a que: en primer medida, porque no discute ningún compromiso adquirido, ni siquiera controvierte con supuestos de facticos y jurídicos el pacto de cumplimiento determinado, al punto que, en el proceso de construcción el actor participó activamente en la determinación del listado de productos de primera necesidad y complementarios, sin evidenciarse alguna inconformidad en dicho proceso o en las mesas de trabajo desarrolladas.

En segundo lugar, porque el traslado a otro centro carcelario del interno, corresponde a una situación particular que no tiene relación alguna con el debate que constitucionalmente se esta analizando, sumado a que, esa situación se encuentra debidamente regulada por las autoridades administrativas carcelarias y escapa a las funciones del juez constitucional, no obstante, el proceso de traslado fue objeto de vigilancia con fines a garantizar los derechos del actor por parte del Ministerio Público y de este Despacho, concluyendo que los motivos y razones de esa decisión, estaba respaldada en fines constitucionalmente válidos, haciéndose inviable interferir en Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ esa decisión administrativa o presumir que se posible declarar la ilegalidad del pacto por esa razón. Sumado a ello, tal como lo precisó el Ministerio Público en la audiencia del 6 de diciembre de 2022, el Consejo de Estado ha admitido que es posible para los demás sujetos procesales construir fórmulas de arreglo que permitan garantizar los derechos colectivos invocados en la demanda, debido a que la naturaleza de la acción popular no es perseguir derechos individuales subjetivos sino intereses de la comunidad o colectivos, especialmente, en este caso, de toda la población carcelaria que se encuentra recluida en el Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué, COIBA, precisión que ha expuesto el Alto Tribunal Contencioso en sentencia del 9 de abril de 202124, al señalar: “(…) 2.2.

Se aprobó el pacto de cumplimiento sin la presencia del actor popular. El accionante descalificó la sentencia por haberse aprobado el pacto de cumplimiento sin su presencia. Agregó que el señor Procurador no era parte, por lo que no podía reemplazar al actor popular y menos pactar por él. Enseguida reclamó por cuanto no se podía aprobar un pacto sin contar con la presencia de las partes (demandante y demandada).

Señaló que no se podía considerar al delegado de la Procuraduría como parte, ya que se trataba de un tercero interviniente o sujeto procesal. Es importante -para desatar la apelación- tener muy en cuenta que el actor popular (el señor Arias Idárraga) no asistió a la audiencia especial de pacto de cumplimiento, diligencia a la que comparecieron la delegada del municipio de Samaná (Caldas), el delegado de Corpocaldas y el señor Procurador judicial para asuntos administrativos, junto con los apoderados de las entidades accionadas.

Esta precisión resulta importante, ya que el cuestionamiento del accionante no se refiere al contenido de lo pactado, sino que se haya llevado a cabo la audiencia especial de pacto de cumplimiento sin su presencia, incluso, si es válido que el Ministerio Público pueda pactar a nombre del actor popular. Por esta razón, la Sala se detendrá a analizar detalladamente este aspecto, que se convierte en el eje central del recurso de apelación. Al examinar la sentencia anticipada que aprobó el pacto de cumplimiento, se puede constatar que el a quo se ocupó específicamente de este punto bajo el siguiente raciocini: El juzgador de primer grado se ocupó inicialmente de la incidencia que podía tener la inasistencia del actor popular a la audiencia de pacto de cumplimiento prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998.

Para tal fin, determinó cuáles eran los requisitos del pacto de cumplimiento. Después de ello, y con apoyo en la sentencia del 22 de noviembre de 2007, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estad, estableció que “en el evento en que se llegue a un pacto de cumplimiento en la diligencia especial, el juez deberá revisar de fondo su contenido para verificar si cumple con los requisitos legales para su aprobación mediante sentencia que producirá efectos de cosa juzgada, si queda en firme”. 24 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A, Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 17001-23-33-000-2017-00863-01(AP), Radicación interna: 66125.

Concluyó el sentenciador de primera instancia que, como las acciones populares están previstas para la protección de los derechos e intereses colectivos, el pacto de cumplimiento no está edificado para la disposición de derechos individuales subjetivos, susceptibles de ser negociados. Su razón de ser es determinar la forma como esos bienes colectivos van a ser protegidos.

Por tanto, puntualizó que la ausencia del actor popular a la audiencia mencionada no era obstáculo para que se aprobara la fórmula de acuerdo que aporte soluciones adecuadas a la problemática objeto de la acción popular. Respecto de este punto, el recurrente debe tener muy en cuenta que, si bien el actor popular es parte del proceso, ello no significa que sea el único titular del derecho invocado como vulnerado o amenazado y mucho menos que tenga el poder de disposición sobre aquel.

El actor popular actúa con un fin altruista, en procura de la protección de unos derechos colectivos, sin que busque un beneficio individual. Bajo esta óptica, la Corte Constitucional, en la sentencia C-622 de 2007 -en la que se juzgó la constitucionalidad del artículo 35 de la Ley 472 de 1998-, respecto de las acciones populares estableció lo siguiente: La jurisprudencia constitucional ha definido las acciones populares como el medio procesal con el que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidad la de: evitar el daño contingente (preventiva), hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración por el agravio sobre esta categoría de derechos e intereses (suspensiva) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa).

En cuanto a los derechos colectivos, el mismo fallo instituyó las siguientes características: Los derechos colectivos se caracterizan por ser derechos de solidaridad, participativos y no excluyentes, de alto espectro en cuanto no constituyen un sistema cerrado a la evolución social y política, que pertenecen a todos y a cada uno de los individuos y que como tales, exigen una labor anticipada de protección y una acción pronta de la justicia, inicialmente dirigida a impedir su afectación y, en su defecto, a lograr su inmediato restablecimiento, lo cual precisamente, se logra a través de las llamadas acciones colectivas, populares y de grupo.

Plasmado lo anterior y ya ubicados en el caso concreto, se debe registrar que el artículo 27 de la Ley 472 de 1998 -que regula la audiencia especial de pacto de cumplimiento-, en momento alguno señala que no se pueda llevar a cabo la audiencia sin la presencia del actor popular. Obsérvese el contenido de la norma citada:

ARTICULO

27. PACTO DE CUMPLIMIENTO. El juez, dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, citará a las partes y al Ministerio Público a una audiencia especial en la cual el juez escuchará las diversas posiciones sobre la acción instaurada, pudiendo intervenir también las personas naturales o jurídicas que hayan registrado Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ comentarios escritos sobre el proyecto.

La intervención del Ministerio Público y de la entidad responsable de velar por el derecho o interés colectivo será obligatoria. La inasistencia a esta audiencia por parte de los funcionarios competentes, hará que incurran en causal de mala conducta, sancionable con destitución del cargo. Si antes de la hora señalada para la audiencia, algunas de las partes presenta prueba siquiera sumaria de una justa causa para no comparecer, el juez señalará nueva fecha para la audiencia, no antes del quinto día siguiente ni después del décimo día, por auto que no tendrá recursos, sin que pueda haber otro aplazamiento.

En dicha audiencia podrá establecerse un pacto de cumplimiento a iniciativa del juez en el que se determine la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser posible. El pacto de cumplimiento así celebrado será revisado por el juez en un plazo de cinco (5) días, contados a partir de su celebración. Si observare vicios de ilegalidad en alguno de los contenidos del proyecto de pacto, éstos serán corregidos por el juez con el consentimiento de las partes interesadas.

La audiencia se considerará fallida en los siguientes eventos: a) Cuando no compareciere la totalidad de las partes interesadas; b) Cuando no se formule proyecto de pacto de cumplimiento; c) Cuando las partes no consientan en las correcciones que el juez proponga al proyecto de pacto de cumplimiento. En estos eventos el juez ordenará la práctica de pruebas, sin perjuicio de las acciones que procedieren contra los funcionarios públicos ausentes en el evento contemplado en el literal a).

La aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas. El juez conservará la competencia para su ejecución y podrá designar a una persona natural o jurídica como auditor que vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto.

Por otra parte, la norma exige la intervención del Ministerio Público y de la entidad responsable de velar por el derecho o interés colectivo. La inasistencia de los funcionarios competentes a la audiencia es causal de mala conducta sancionable con destitución, pero para el actor popular no está prevista sanción alguna. Tampoco condiciona la norma la aprobación del pacto de cumplimiento a la presencia o incluso la conformidad del actor popular con dicho compromiso.

La razón para no exigirse la presencia del actor popular es muy sencilla: él no es titular del derecho objeto de la acción popular, por tanto no puede disponer de aquel. Se debe tener en cuenta que en 2010, el Consejo de Estado consideró que el pacto de cumplimiento no puede asimilarse a un escenario conciliatorio, en la medida en que las acciones populares se encuentran instituidas para la protección Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ de derechos e intereses de los cuales es titular una colectividad, por lo que el actor popular no puede disponer de estos derechos, renunciando o negociando con ello.

En este sentido, si la acción popular es el mecanismo procesal para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, lo que está en juego son derechos indivisibles cuyo titular es una comunidad de personas, por lo que cada persona individualmente considerada no puede abrogarse la titularidad de este derecho para sí ni disponer de é.

Así, el actor popular que acude a la audiencia de pacto de cumplimiento no puede disponer él ni para sí del derecho cuyo titular es la colectividad a la que pertenece, por lo que no podría transigir, conciliar o renunciar a dicho derecho. Por otro lado, la posición que el actor popular ha desplegado en este proceso ha sido abiertamente contradictoria, ya que en un momento inicial -antes de la audiencia especial del pacto de cumplimiento- manifest: “desisto de mi titularidad en la acción popular y pido que el procurador delegado en acciones populares, continúe en el trámite de la acción popular”.

Adicionalmente, manifestó que por razones de seguridad no asistiría al pacto de cumplimiento, sin indicar la base de su aseveración. Si bien es cierto que el actor popular no puede desistir de la acción popular y menos delegar su función, también es cierto que finalmente su conducta se encaminó a plegarse a la posición del Ministerio Público.

Pero cuando el señor Procurador Delegado manifestó estar de acuerdo con lo pactado por el municipio de Samaná y Corpocaldas, lo recriminó diciendo que no era parte de la acción popular, sino un tercero interviniente. En conclusión, no se incurrió en irregularidad alguna cuando se llevó a cabo la audiencia especial sin la presencia del actor popular, ni cuando se aprobó el pacto de cumplimiento mediante sentencia anticipada, por lo que el argumento planteado en el recurso de apelación no tiene vocación de prosperidad.

(…)” De ahí que, la inconformidad planteada por el actor, no impide en nada que esta Sala proceda con el análisis de los requisitos y exigencias para su aprobación, máxime cuando se evidencia que las razones o motivos expuestos no tiene relación con los compromisos planteados en el pacto de cumplimiento, y que en la construcción de este pacto participaron dos representantes de la población carcelaria, lo que aún con mayor ahínco permite deducir que el actor Gustavo Guarnizo Guarnizo no persigue un interés colectivo en su negativa, sino un interés subjetivo sobre la situación administrativa de traslado a otro centro carcelario.

Continuando con el análisis, la Sala puede evidenciar que efectivamente se determinó en forma concreta las acciones o compromisos de protección de los derechos colectivos que se invocaron como vulnerados, debido a que, en el pacto de cumplimiento se estableció: • Que en el Complejo Carcelario y Penitenciario con Alta y Mediana Seguridad de Ibagué “COIBA” incluyendo el pabellón de reclusión especial del INPEC, ofertaría una lista de productos de primera necesidad y complementarios requeridos por la población privada de la libertad, concertando 10 grupos de productos tales como: i) higiene personal; ii) aseo y limpieza; iii) productos alimenticios; iv) lácteos; v) bebidas; vi) producto del tabaco; vii) misceláneos;

Aclaraciones contenidas en el pacto de cumplimiento que considera la Sala son necesarias y coherentes constitucional y legalmente, debido a que cualquier adquisición de bienes o servicios para entidades públicas, está debidamente regulada, y atendiendo el objeto de la presente decisión tomada o compromiso, es incuestionable que el INPEC una serie de productos que deberá poner a disposición de la población carcelaria de que esta detenida en COIBA. • Sobre la disponibilidad de los productos, se estableció que estaría sujeta a las dinámicas en la ejecución del contrato, así como, situaciones de Fuerza Mayor o Caso Fortuito; precisión que es coherente con la conclusión antes expuesta en materia de la regulación en la contratación pública, sumado a ello, debe ser entendida en el sentido de que existen y deben respetarse las regulaciones en materia de seguridad dentro de los establecimientos carcelarios, siendo admisible el constante análisis y estudio para determinar que los productos que se encuentran enlistados no constituyan riesgo para la población carcelaria, ni tampoco para propiciar alteraciones a la seguridad, al igual que, dicha precisión en el pacto de cumplimiento, debe ser entendida también para que dicha evaluación de los productos o actualización de estos debe realizarse en forma constante y periódica para incluir otros de primera necesidad y complementarios que cumplan con las exigencias de los reglamentos penitenciarios. • Sobre la disponibilidad del dinero para que los reclusos accedan a dichos productos, se resaltaron las normas que regulan el uso diario y mensual, lo cual no constituye un acuerdo en sentido estricto, sino precisión de orden normativo, pues esta situación se encuentra regulada en el artículo 89 de la Ley 65 de 1993, modificada por el artículo 58 de la Ley 1709 de 2014, y el artículo 41 de la Resolución Nro. 006349 de 2016. • Sobre la atención en los puntos de venta en el expendido del ERON, se reiteró que debía darse cumplimiento al artículo 130 de la Resolución Nro. 006349 de 2016, el cual establece que el servicio de “Los expendios estarán abiertos para la venta todos los días y a las horas que se determine en el correspondiente reglamento de régimen interno.”, en concordancia con el reglamento interno de COIBA contenido en la Resolución Nro. 001565 del 2019, a través del cual se establecen las horas respectivas.

Como resultado de estos compromisos, se observa que los mismos contribuyen en forma definitiva a zanjar la controversia derivada de la violación de los derechos colectivos invocados, y, en consecuencia, cobijan la totalidad de las pretensiones de la demanda, las cuales estaban encaminadas al aumento de productos de Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ primera necesidad y complementarios y la disponibilidad diaria de los mismos a toda la población carcelaria.

Así mismo, es importante precisar que, en la construcción de este pacto de cumplimiento, se tuvieron en cuenta las correcciones o sugerencias realizadas por el Magistrado Sustanciador y del delegado de la Defensoría del Pueblo, elevadas en la audiencia que se celebró el 4 de octubre de 2022, sobre: i) el marco normativo, identificando los productos a ofrecer; ii) Que ese listado sea un mínimo susceptible a mejorar; iii) el aspecto temporal; las cuales fueron debidamente incorporadas en el nuevo texto que fue aprobado por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial del INPEC, por lo que se contó con el consentimiento de todos los integrantes de la mesas de trabajo, y, en especial, del principal obligado.

De acuerdo a lo anterior, observa la Sala que el pacto al que llegaron las partes no adolece de vicios de ilegalidad y lo acordado entre ellas determina la protección de los derechos colectivos que fueran invocados en el escrito de demanda, no siendo lesivo para el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC y Complejo Carcelario y Penitenciario con Alta y Mediana Seguridad de Ibagué “COIBA” y físicamente posible de ejecutar, razón por la que resulta procedente su aprobación, de conformidad con el artículo 27 de la Ley 472 de 1998.

Así mismo, corresponde con las responsabilidades constitucionales y legales que se les han otorgado a estas entidades demandas, no va en contravía de la ley, ni atenta contra los fines e intereses del Estado. Finalmente, en atención a lo señalado en el último inciso del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, se designará al Defensor del Pueblo Regional Tolima o su delegado como auditor, para que vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto, debido a que participó en la construcción de este pacto, así como, también es miembro del Comité de Derechos Humanos dentro Complejo Carcelario y Penitenciario con Alta y Mediana Seguridad de Ibagué “COIBA”.

En consecuencia, alléguesele copia del presente fallo, con la observación que al cabo de seis (6) meses contados a partir de la fecha de ejecutoria de la presente providencia, deberá rendir un informe al Despacho referente al cumplimiento de los compromisos adquiridos por la entidad demandada.

5. PUBLICACIÓN DEL PACTO DE CUMPLIMIENTO. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC y Complejo Carcelario y Penitenciario con Alta y Mediana Seguridad de Ibagué “COIBA”, publicarán la parte resolutiva de esta sentencia, a su costa, en un diario de amplia circulación nacional (artículo 27 inciso final de la Ley 472 de 1998), y de lo cual allegará lo pertinente para demostrar el cumplimiento de este deber. 6.

COSTAS. Las costas en el marco de las acciones populares, están reguladas por el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, el cual dispone: “ARTÍCULO 38.- Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar el demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.

En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.” Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ Así mismo, sobre el particular el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 6 de agosto de 201925, precisó que en materia de costas era necesario remitirnos a las disposiciones del Código General del Proceso, respeto del reconocimiento, condena y liquidación, al señalar que: “2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.

En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas." En el presente asunto, si bien es cierto, el criterio de unificación no precisó nada en materia de costas en los casos de la sentencia de aprobación del pacto de cumplimiento, también lo es que, el análisis expuesto en esta providencia envuelve un reconocimiento a las pretensiones del actor, puesto que se partió de la efectiva vulneración de los derechos colectivos invocados, al punto que, desde que se inició el trámite de la audiencia de pacto de cumplimiento el 13 de julio de 2022, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC”, presentó una fórmula de arreglo, lo cual en cierta medida desde el principio conllevó a que la demandada se acogiera 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala de Decisión Especial Nro. 27, calendada el 6 de agosto de 2019, radicado Nro. 15001-33-33-007-2017-00036-01, Magistrado Poniente Rocío Araujo Oñate.

Conforme a esa situación, puede la Sala concluir que Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC y Complejo Carcelario y Penitenciario con Alta y Mediana Seguridad de Ibagué “COIBA”, en su calidad de demandadas fueron vencidas en este trámite constitucional, pues en virtud del pacto de cumplimiento, se establecieron unas ordenes, que, si bien fueron aprobadas en sus términos, finalmente serán objeto de vigilancia y control por parte de esta autoridad judicial, por lo que su incumplimiento acarreará las sanciones respectivas, en ese orden, considera la Sala que deberá aplicarse las reglas de unificación de la sentencia del 6 de agosto de 2019, y en ese sentido, proceder a condenar en costas y a su correspondiente liquidación en los términos del artículo 366 del CGP.

De ahí que, se condenará en costas contra de las demandas Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC y Complejo Carcelario y Penitenciario con Alta y Mediana Seguridad de Ibagué “COIBA”, y a favor del extremo activo, para lo cual se fijará la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente para cada una de esas entidades, por concepto de agencias en derecho, y se ordenará que por Secretaría se realice la respectiva liquidación de los gastos procesales en los términos del artículo 366 del C.G.P. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

RESUELVE

PRIMERO: APROBAR el pacto de cumplimiento elevado en audiencia especial realizada el 6 de diciembre de 2022 entre los demandados Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC y Complejo Carcelario y Penitenciario con Alta y Mediana Seguridad de Ibagué “COIBA”, el cual es del siguiente tenor: “El Complejo Carcelario y Penitenciario con Alta y Media Seguridad de Ibagué “COIBA” - Incluye Pabellón de Reclusión Especial del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, ofertará en los puntos de venta del Almacén Expendio del Establecimiento una lista de productos de primera necesidad y complementarios requeridos y concertados con los representantes de la población privada de la libertad (PPL) a través de Mesa de Trabajo que se acredita en el Acta No. 0972 deI 25 de agosto de 2022, lo cual se empezará a ejecutar a partir del cuarto mes de la vigencia fiscal 2023, previa expedición de la resolución de asignación presupuestal por parte del Director General del INPEC, para la adquisición de los productos a través del proceso de contratación pública; conforme al Plan Anual de Adquisiciones elaborado y publicado por el Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional — ERON, a través del SECOP II según las disposiciones de Colombia Compra Eficiente (CCE).

Igualmente, se requiere para el inicio de los procesos contractuales, de la certificación de exclusión del IVA por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho, documento que se expide anualmente, tal como lo dispone el Art. 130 de la Ley 633 de 2000. Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ Para la compra de los productos con destino al expendio, se debe dar cumplimiento a la normatividad vigente contemplada en la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decretos 1510 de 2013 y 1082 de 2015, y demás normas concordantes en la materia.

Los productos a comercializar están divididos en grupos codificados conforme a la clasificación central de productos del DANE, entre los que se encuentran: productos alimenticios, bebidas, lácteos, aseo personal, aseo y limpieza, productos del tabaco, papelería, materias primas y misceláneos, entre otros. La disponibilidad de productos en el expendio, está sujeta a las dinámicas en la ejecución del contrato, así como a situaciones de Fuerza Mayor o Caso Fortuito del ERON, y las directrices que sean establecidas por la Dirección General del INPEC y la Dirección de Gestión Corporativa, con relación a las modificaciones que se requieran al presupuesto del expendio, según las necesidades reales del ERON, en cuanto a: liberaciones, adiciones, reducciones y/o traslados.

El manejo de dinero al interior de los ERON está reglamentado en el artículo 89 de la Ley 65 de 1993, modificado por el artículo 58 de la Ley 1709 de 2014. Adicionalmente, en el artículo 41 de la Resolución No. 006349 de 2016 se reglamentó el uso diario de dinero de la PPL, hasta por dos (2) salarios mínimos diarios legales vigentes y un tope mensual de dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes, y demás disposiciones legales y reglamentarias que se encuentren vigentes o las que las adicione, complemente, modifique o derogue, según el caso.

Con relación a la atención de los puntos de venta del expendio del ERON, se dará cumplimiento a lo establecido en el artículo 130 (funcionamiento) de la Resolución No. 006349 de 2016 (Reglamento General del INPEC), y en concordancia con lo reglamentado en el Reglamento de Régimen Interno del COIBA (Art. 124 y ss, Res. 001565 del 15/05/2019) y del Acuerdo 010 de 2004.”.

SEGUNDO: DESIGNAR al Defensor del Pueblo Regional Tolima o su delegado, como auditor, para que vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto. En consecuencia, alléguesele copia del presente fallo, con la observación que al cabo de seis (6) meses contados a partir de la fecha de ejecutoria de la presente providencia, deberá rendir un informe al Despacho referente al cumplimiento de los compromisos adquiridos por la entidad demandada.

TERCERO: PUBLÍQUESE la parte resolutiva de esta sentencia en un diario de amplia circulación nacional, a costa de las entidades accionadas, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998.

CUARTO: ENVÍESE a la Defensoría del Pueblo copia de la demanda, del auto admisorio de la misma y del presente fallo, conforme lo establece el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

QUINTO: CONDENAR EN COSTAS al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC y Complejo Carcelario y Penitenciario con Alta y Mediana Seguridad de Ibagué “COIBA” y a favor del demandante, para lo cual se fija la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente para cada una de las entidades, por concepto de agencias en derecho, y, se ordena que por la Expediente: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Gustavo Guarnizo Guarnizo Demandado: USPEC, INPEC, COIBA. ___________________________________________________________________________________________________ Secretaría de este Tribunal se realice la correspondiente liquidación de los gastos procesales, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso.

SEXTO: Una vez en firme, permanezca el proceso en Secretaría con el fin de verificar el cumplimiento de lo aquí ordenado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados26, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Aclara Voto LUÍS EDUARDO COLLAZOS OLAYA 26 Atendiendo las pautas establecidas por la Presidencia de la República y las proferidas por el Consejo Superior de la Judicatura, la presente providencia fue discutida y aprobada en Sala Virtual previa remisión por correo electrónico para su proceso de análisis y revisión por parte de los Magistrados que componen la Sala de Decisión. República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Medio de Control: Protección de derechos e intereses colectivos Radicación: 73001-23-33-000-2021-00484-00 Demandante: GUSTAVO GUARNIZO (privado de la libertad) Demandado: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC Y OTRO MAGISTRADO PONENTE: LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA ACLARACIÓN DE VOTO Con mi acostumbrado respeto me permito aclarar la decisión asumida por la Sala mayoritaria, por los motivos que se pasan a señalar: Si bien comparto la decisión de aprobar el pacto de cumplimiento al que se llegó en el presente asunto, logrando con ello una mayor oferta de productos de primera necesidad y complementarios en el almacén expendio del Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué – Coiba-, considero que en este caso no era procedente la condena en costas al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec y Complejo Carcelario y Penitenciario con Alta y Mediana Seguridad de Ibagué “COIBA” y a favor del demandante.

Lo anterior en atención a que el actor, lejos de procurar una acción de interés colectivo, lo que pretendía eran obtener un beneficio personal para no ser trasladado de aquel centro carcelario; fue la voluntad del Ministerio Público delegado ante esta Corporación y las entidades acusadas las que a través de varias mesas de trabajo permitieron superar este ánimo individual y lograr un acuerdo que acogiera las expectativas de la comunidad privada de la libertad en lo que respecta con la adquisición de bienes y servicios al interior del centro carcelario.

Fue tanto así que el actor en la audiencia especial de pacto de cumplimiento celebrada el 6 de diciembre de 2022 manifestó que no estaba de acuerdo con el pacto, debido a que solicitó dentro de la demanda que no fuera trasladado a otro centro penitenciario y sin embargo fue trasladado a la cárcel de Jamundí, develando que su interés era netamente personal y que no le interesaban las medidas concertadas por las partes.

En estos términos dejo planteados los argumentos que me llevan a aclarar la decisión asumida por la Sala mayoritaria. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRIGUEZ MAGISTRADO Firmado Por: Carlos Arturo Arturo Mendieta Rodriguez Rodriguez Magistrado Oral 4 Tribunal Administrativo De Ibague - Tolima Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 4a6ccd239d579c87966e88ce44d9507dba83ea8605074a0c77bfe7e504fb4304 Documento generado en 08/05/2023 11:50:43 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica