REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO SALA SEGUNDA ESPECIAL DE DECISION CON CONJUECES Magistrado Ponente: Juan Carlos Botina Gómez Armenia, veintiséis (26) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial ASUNTO A RESOLVER La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia proferida el 13 de agosto de 2021 por el juez ad hoc del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, mediante la cual encontró configurada la excepción prescripción extintiva y, consecuentemente, denegó las pretensiones de la demanda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACION EL TEMA DE DECISION 1.1. Objeto1 La parte demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de las siguientes pretensiones: a) Inaplicar por ilegales las siguientes disposiciones: el artículo 6 del Decreto 658 de 2008 y el artículo 8° Decreto 723 de 2009, el artículo 8° Decreto 1388 1 Archivo 01B- Demanda, ONEDRIVE Page 2 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial de 2010, artículo 8 del Decreto 1039 del 2011, artículo 8 del Decreto 874 del 2012 y artículo 8 del Decreto 1024 del 2013, artículo 8 del Decreto 194 de 2014, en cuanto dispusieron que “En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Jueces de la República”. b) Inaplicar parcialmente y por inconstitucional la expresión “sin carácter salarial” contenida en el Decreto 3131 del 2005, por medio del cual se crea una bonificación por actividad judicial para jueces y fiscales, modificado por el Decreto 3382 del mismo año, a su vez modificado por el Decreto 2435 del 2006 y posteriormente derogado por el Decreto 3900 del 2008. c) Inaplicar parcialmente y por inconstitucional el artículo 2 del Decreto 403 del 2006, artículo 2 del Decreto 632 del 2007, artículo 2 del Decreto 671 del 2008, artículo 2 del Decreto 736 del 2009, artículo 2 Decreto 1041 del 2010, artículo 2 del Decreto 1052 del 2011, el artículo 2 del Decreto 850 del 2012, Decreto 1027 del 2013 y artículo 2 Decreto 197 del 2014, en la medida que no le dan carácter salarial a la bonificación por actividad judicial, impidiendo que se tenga en cuenta la misma para la liquidación de prestaciones sociales. d) Declarar la nulidad del acto administrativo ficto configurado el día 17 de diciembre de 2015, tras la solicitud y/o agotamiento de vía gubernativa iniciada el día 17 de septiembre de 2014, por medio de la cual se entienden negadas las pretensiones. e) Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. 039 de 1995, 693 de 1993, 064 de 1994, 220 de 1995, 112 de 1996, 076 de 1997, 090 de 1998, 066 de 1990, 065 de 2000, 292 de 2001, 0129 de 2002, 0099 de 2003, 0171 de 2004, 000141 de 2005, 0072 de 2006, 0364 de 2007, 0064 de 2008, 0268 de 2009, 0759 de 2009, por medio de los cuales se reconocieron y pagaron cesantías al demandante. f) A título de restablecimiento del derecho pidió se dispongan las siguientes condenas: Page 3 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial 1) Instar a la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para que como pretensión principal reconozca que al Dr. Luis Fernando Martínez Ocampo, durante todo el tiempo que se desempeñó como funcionario judicial, dejó de cancelársele el 30% del salario fijado por la ley, según se desprende de lo concluido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de abril de 2014, con ponencia de la Conjuez María Carolina Rodríguez Ruiz, al declarar la nulidad de las normas que reglamentaron la prima especial establecida por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 2) Ordenar se le cancele al demandante el 30% de salario dejado de percibir durante su tiempo de servicio como juez y que también se le reliquiden las prestaciones sociales con dicho porcentaje (prima de productividad, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, cesantías y sus intereses) y las vacaciones. 3) Ordenar se reconozca como factor salarial la bonificación por actividad judicial, establecida en los Decretos 3900 de 2008, que deroga el Decreto 3131 de 2005, modificado por el Decreto 2435 de 2006, en razón a que es una suma que habitual y periódicamente recibió el funcionario como retribución por sus servicios. 4) Disponer que, en atención a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, se aplique la INDEXACION a las sumas de dinero dejadas de percibir durante el tiempo en que se desempeñó como funcionario judicial, y que surjan de las liquidaciones realizadas conforme a las peticiones que se reconozcan. 5) Condenar en costas. 6) Ordenar a la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial acatar la decisión de fondo en los términos y condiciones expuestos en el artículo 192 ídem.
Page 4 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial RAZÓN, CAUSA O FUNDAMENTO DE LA PRETENSIÓN La parte demandante manifestó que se ha desempeñado como juez de la República durante algunos periodos y ha percibido como parte de su remuneración mensual una prima especial equivalente al 30% de su salario básico (artículo 14 de la ley 4 de 1992), igualmente, percibe una bonificación por actividad judicial que es dada el 30 de junio y el 30 de diciembre de cara año (Decreto 3131 del 2005, modificado por el Decreto 3382 del mismo año, a su vez modificado por el Decreto 2435 del 2006 y posteriormente derogado por el Decreto 3900 del 2008).
Como concepto de violación expuso que según jurisprudencia del Consejo de Estado debe entenderse que el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 creó una prima adicional a la asignación básica mensual y que el gobierno nacional la desconoció cuando, en su lugar, afectó un 30% del salario para considerarlo prima sin factor salarial. El concepto prima dentro del régimen jurídico posterior a la Carta Política de 1991 mantiene identidad funcional como el régimen anterior que se refirió a las primas para sobre su estructura representar básicamente un incremento a la remuneración propiamente dicha, y el Gobierno Nacional al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y, por lo tanto, es necesario excluirlo del ordenamiento jurídico.
Añadió que el no darle carácter salarial a la bonificación por actividad judicial, iría también en contra del principio de progresividad de los derechos sociales.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que las actuaciones surtidas por parte de la entidad han estado revestidas de legalidad y enmarcadas dentro del ordenamiento jurídico establecido para el caso. 2 Archivo 01A, ONEDRIVE, Págs. 144- 157 Page 5 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial Adujo que el salario y demás prestaciones pagadas se han hecho en virtud a lo previsto en los decretos salariales vigentes para cada año, lo que corresponde de acuerdo al cargo que tenía y de conformidad con las normas que rigen en la Rama Judicial.
Señaló que los pagos por concepto de prima especial, se han realizado conforme a lo previsto en los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional fundamentados en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Trajo a colocación diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Arguyó que de acuerdo a interpretación jurisprudencial sobre el caso la prima especial que regula el artículo 14 de la ley 4 de 1992 no tiene carácter salarial.
Propuso como excepciones, ausencia de causa petendi- inexistencia del derecho – cobro de lo no debido, ineptitud de la demanda y prescripción. 2. SENTENCIA APELADA3 El Juzgado de instancia denegó las súplicas de la demanda al considerar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho suplicado. Para ello indicó que, de conformidad con el material probatorio recaudado, el demandante se desempeñó como Juez Segundo Laboral del Circuito de Armenia hasta el 31 de marzo de 2009, ya que la certificación expedida por la Coordinadora de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial fue expedida el 5 de junio de 2015, es decir, de manera posterior, sin que se acreditaran tiempos posteriores al 31 de marzo de 2009.
Por consiguiente, estimó que si bien se acreditaron los supuestos fácticos y normativos para acceder a las pretensiones de la demanda, se encuentra probado el fenómeno jurídico de la prescripción extintiva, en razón a que de conformidad con la mencionada Sentencia de Unificación SUJ – 016 – CE – S2 – 2019 de fecha 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección 3 Archivo 04, ONEDRIVE Page 6 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se establecieron unas reglas de unificación, entre ellas, para el tema de la prescripción en el caso de la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se señaló lo siguiente: “(…) 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. (…)”. En consecuencia, para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se debe tener en cuenta la fecha de presentación de la reclamación administrativa, para el caso, fue el 17 de septiembre de 2014 y a partir de tal fecha se reconoce hasta tres años atrás, es decir, el 17 de septiembre de 2011.
No obstante, en dicha fecha el demandante ya no ostentaba la calidad de Juez, motivo por el cual, determinó la configuración de la excepción aludida.
3. RECURSO DE APELACIÓN4. La parte actora expuso que el juez de instancia desconoció el precedente sobre el tema de la prescripción trienal en la materia de la litis, dado que, hubo sentencias que realizaban el conteo a partir de la ejecutoria de la sentencia de nulidad de los decretos del gobierno proferida por el Consejo de Estado - 29 de abril de 2014-.
Adujo que no se debe aplicar la última tesis sostenida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado frente a la forma en que se debe contabilizar el periodo de la prescripción, debido a que la misma sacrifica los derechos laborales del actor. Indicó que por tratarse la sentencia de una de carácter constitutivo de un derecho, no es predicable aplicar prescripción trienal; sin embargo, en caso de que se dé aplicación a la jurisprudencia de unificación, recuerda que en casos análogos se contaba a partir de la ejecutoria de la sentencia de nulidad, esto es, a partir del 29 de abril de 2014, razón por la cual, para el caso examinado se tenía hasta el 29 de abril de 2017, fecha en que el actor había solicitado su reconocimiento ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia. 4 Archivo 07 - ONEDRIVE Page 7 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial Añadió que en el presente asunto se desconocieron los términos del proceso para proferir sentencia, vulnerándose el debido proceso, lo que condujo a la aplicación retroactiva de la sentencia de unificación, la cual, no existía para el momento en que debía proferirse legalmente el fallo.
Arguyó que lo anterior vulnera el principio de la confianza legítima, ya que, con la decisión de instancia, al actor se le alteró una situación de forma imprevista sin notificación previa, se vieron afectados sus intereses al tener un “derecho adquirido” con la jurisprudencia anterior. En consecuencia, pidió fuese revocada la sentencia de instancia.
4. ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO - La parte demandante5: Reiteró los planteamientos del recurso de alzada. Resaltó que existe prohibición de aplicar de forma retroactiva el precedente judicial. - De la parte demandada6: Destacó que los pagos por concepto de prima especial que se realizaron por la Dirección Seccional de Administración Judicial fueron de conformidad con lo previsto en los Decretos salariales vigentes expedidos para cada año por el Gobierno Nacional, reiterando el artículo 14 de la Ley 4ª de mayo 18 de 1992, la prima especial, no tiene carácter salarial, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, se reitera ya fue objeto de análisis y decisión de fondo por la Corte Constitucional por ende se constituye como cosa juzgada constitucional.
Anotò que la prima especial no tiene carácter salarial por expresa disposición legal consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, aunado que fue objeto de 5 Índice 23 - SAMAI 6 Índice 31 SAMAI Page 8 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial revisión de constitucionalidad por la Corte Constitucional, declarando que el artículo ibidem es EXEQUIBLE. - El Ministerio Público no emitió concepto.
II. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER
1. LA COMPETENCIA Esta Corporación resulta competente para conocer y decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia de primera instancia dictada en las presentes diligencias, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA.
2. PROBLEMA JURÍDICO Las razones aducidas por la parte recurrente en la sustentación de la apelación delimitan la competencia funcional del Juez en segunda instancia, por lo que le corresponde a la Sala establecer si: ¿Se debe revocar la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de prescripción extintiva sobre el derecho suplicado? Como problema asociado, es pertinente abordar el siguiente ítem: - ¿La aplicación de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado sobre la materia litis supuso el desconocimiento de un derecho adquirido del accionante y/o la vulneración del principio de confianza legítima o una garantía procesal?
3. TESIS DE LA CORPORACIÓN El Tribunal sostendrá que la sentencia debe ser confirmada porque operó el fenómeno de la prescripción extintiva del derecho reclamado previsto en el Decreto 3135 de 1968, al transcurrir más de tres años entre la finalización del vínculo laboral Page 9 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial del demandante y la presentación de la reclamación administrativa sobre el derecho pretendido.
Se rememorará que el precedente de unificación aplicado contempló efectos retrospectivos, lo cual, abarca la decisión a adoptar en el presente asunto.
4. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO La tesis expuesta encuentra sustento en lo siguiente: 4.1. Hechos probados Para los fines que interesan a la Litis se mencionan los siguientes: Que el señor Luis Fernando Martínez Ocampo estuvo vinculado a la Rama Judicial como Juez de la República en el departamento del Quindío de la siguiente manera e interregnos (Archivo 01A, C1, Expediente ONE DRIVE, certificado expedido 5 de junio de 2015 por la oficina de recursos humanos): - Juzgado Tercero Penal Municipal de Armenia: 23 de octubre de 1990 a 19 de diciembre de 1990. - Juzgado Promiscuo Municipal de Córdoba: 1 de febrero de 1991 a 28 de noviembre de 1991. - Juzgado Promiscuo Municipal de Génova: 29 de noviembre de 1991 a 14 de marzo de 1992. - Juzgado Promiscuo Municipal de Pijao: 15 de marzo de 1992 a 15 de marzo de 1996. - Juzgado Segundo Penal Municipal de Quimbaya: 16 de marzo de 1996 a 10 de enero de 1997. - Juzgado Promiscuo Municipal de Pijao: 24 de febrero de 1997 a 8 de octubre de 2000. - Juzgado Primero Civil del Circuito de Calarcá: 9 de octubre de 2000 a 10 de enero de 2001. - Juzgado Promiscuo Municipal de Pijao: 11 de enero de 2001 a 10 de mayo de 2002.
Page 10 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial - Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia: 11 de mayo de 2002 a 31 de marzo de 2009. Que el 17 de septiembre de 2014 la parte actora solicitó a la Rama Judicial el reconocimiento y pago del 100% de su remuneración mensual, sin descontar el 30% por concepto de prima especial y su incidencia sobre los demás factores salariales y prestacionales, causados desde que se ha desempeñado como Juez.
De igual forma pidió se reconociera la bonificación por actividad judicial como factor salarial para liquidar sus prestaciones sociales (págs. 41 – 54, archivo 01A, C1, Expediente ONE DRIVE). Que la Dirección de Administración Judicial de la entidad accionada no emitió una respuesta debidamente notificada a la parte interesada. En tal virtud, se configuró un silencio administrativo sustantivo. 4.2.
Marco legal y jurisprudencial vigente en torno a la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. La competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos fue dada por la Constitución Política de 1991 en forma general al legislador, al establecer en el artículo 150: “Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública…” En cumplimiento de ese mandato constitucional el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 19927 en la que fijó el marco bajo el cual el Gobierno Nacional adoptaría 7 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
Page 11 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial el régimen salarial y prestacional de los funcionarios enumerados en el artículo 1º de la mencionada norma, así: “El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: (…) b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República…” Para tal efecto el artículo 2º ibíd, señaló que debía tenerse en cuenta el respeto de los derechos adquiridos de los servidores del Estado, con la previsión de no poder desmejorar sus salarios y prestaciones sociales y en el artículo 14 autorizó al Gobierno Nacional para fijar una prima a favor de algunos funcionarios así: “ARTÍCULO 14.
El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. Es de anotar que esta disposición fue aclarada por la Ley 332 de 1996 en la cual se indicó que la prima allí prevista también aplicaría, entre otros, a los Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura y haría parte de su ingreso base pero únicamente para efectos de la pensión de jubilación. En desarrollo de esta norma, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 57 de 1993 creando a favor de algunos funcionarios, una prima especial sin carácter salarial, correspondiente al 30% de la remuneración mensual, previsión reiterada anualmente entre otros, en los Decretos 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 76 de 1997, 64 Page 12 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 1475 de 2001, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007.
Precisamente frente a la naturaleza de la prima especial contemplada en las citadas disposiciones el Consejo de Estado8 rectificó la posición expuesta en la sentencia proferida en el expediente 11001032500020030005701, para reconocer que dicha prestación debe entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional, así: “…En lo específico de la figura tomada en su aspecto salarial, el Decreto 1042 de 1968, contentivo de la clasificación y remuneración de los cargos para los empleos públicos, la noción de “prima” como concepto genérico, emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implican un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio.
Por consiguiente, la Sala puede señalar que el concepto de prima dentro del régimen jurídico anterior a la expedición de la Carta de 1991, opera invariablemente como un fenómeno retributivo de carácter adicional a la actividad laboral cumplida por el servidor público. Posteriormente, con la expedición de la Carta Fundamental de 1991, el concepto mantiene identidad funcional con la manera como el régimen jurídico anterior se refirió a las primas para sobre su estructura representar básicamente un incremento a la remuneración; propiamente es posible reconocer que la Ley 4ª de 1992, retomó los elementos axiológicos de la noción, de manera que volvió a mencionar el concepto de prima como un fenómeno complementario de adición a la remuneración de los servidores públicos, tal como efectivamente quedó consagrado en los artículos 14 y 15 de dicha codificación….
Como resulta un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos, es consecuencia evidente de lo considerado, concluir que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico.
El carácter negativo al valor del salario que justifica la anulación, se visualiza en el nexo que existe entre los conceptos salariales admitidos por el ordenamiento para esquematizar el elenco de factores que lo integran y los montos prestacionales que de manera ordinaria representan consistencia y 8 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Sentencia del 02 de abril de 2009. Rad. 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07). CP: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Page 13 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial coordinación con lo estrictamente salarial.
Así pues, la exclusión del artículo en examen, demuestra además, porqué la norma demandada materializa una situación jurídica insostenible a la luz de los principios constitucionales y de la ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública, y desde luego, a toda una tradición jurídica que consistentemente ha regulado el sistema salarial y prestacional para en su conjunto permitirle a la Sala precisar, que el alcance de las primas indicadas dentro de la Ley 4a de 1992 no puede ser otro que el aquí aludido” (Negrilla propia) Posteriormente, el Consejo de Estado9 declaró la nulidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional entre el año 1993 a 2007 mediante los cuales había fijado la prima especial y como sustento de dicha determinación sostuvo lo siguiente: “En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los decretos demandados, reproduciendo año por año la previsión de que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima.
Dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%. Aunque parece un juego de palabras, son dos cosas completamente diferentes, pues la primera interpretación implica una reducción del salario básico al 70%, mientras que la segunda, que es la correcta de conformidad con la Ley y la Constitución Política, como se explicará más adelante, implica que se puede tomar el 30% del salario pero solamente para efectos de cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico (…) En igual sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 19 de marzo de 2010, examinó lo relativo a la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y consideró que el Gobierno Nacional había disminuido el monto de las prestaciones sociales de los funcionarios de que trata la mencionada norma concluyendo lo siguiente: 1.
"El Ejecutivo desbordó su poder por cuanto bajo la apariencia de una prima especial equivalente al 30% del sueldo básico, en realidad despojó de efectos salariales a dicho porcentaje, con lo que disminuyó el monto de las prestaciones sociales. 2. "La Ley 4ª de 1992 materializó el literal e.) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional, que contiene criterios para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso y Fuerza Pública.
Esta Ley en el artículo 2 previó un concepto cerrado en cuanto prohíbe al Gobierno de manera genérica desmejorar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores del Estado. 3. "El control de legalidad sobre los decretos reglamentarios de la Ley 4ª de 1992, no se agota en la confrontación formalista de los textos, sino que el alcance del control conduce al Juez Contencioso a examinar los contenidos 9 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Sentencia del 29 de abril de 2014. Rad. 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07). CP. María Carolina Rodríguez Ruiz. Page 14 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial de la norma respecto de la formulación de los programas para organizar la remuneración de los servidores públicos. 4.
"La Constitución Nacional mantiene el criterio de la Carta Política anterior respecto de que las primas representan un incremento a la remuneración y no una merma en las condiciones laborales10". Finalmente, en sentencia del Consejo de Estado en la cual la suscrita fungió como Conjuez Ponente, se consideró que: "En virtud de la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, que esta Sala de Conjueces acoge en su totalidad, se concluye que la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial11". Ahora bien, es pertinente resaltar que el artículo 53 de la Constitución Política dispone que: "Artículo 53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: "Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad".
(Destaco). De acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad (…) Finalmente, se precisa que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual”. 10 Sentencia del 19 de marzo de 2010, Expediente 2005-01134, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Sección Segunda del Consejo de Estado. 11 Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Sección Segunda del Consejo de Estado.
Page 15 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial El Consejo de Estado ha producido sobre la materia de la litis una sentencia de unificación SUJ-016-CE-52-2019 el día 2 de septiembre de 201912, en la cual se condensó la linea jurisprudencial elaborada hasta el momento, se clarificaron varios tópicos y se impartieron de forma definitiva y obligatoria los precisos y claros alcances interpretativos sobre la referida prestación, los cuales, deberán ser aplicados a casos análogos, así: “Expuesto lo anterior, la Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, NUNCA MÁS ATRÁS, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 12 Nota 5.
Page 16 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con tos temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha.” (Resalta la Sala) 4.3. Prescripción extintiva del derecho La prescripción es definida por la jurisprudencia como la acción o efecto de «[…] adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley “o en otra acepción” como concluir o extinguirse una carga, obligación o deuda por el transcurso del Page 17 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial tiempo […]»13.
Dicho fenómeno hace alusión directa a la pretensión, esto es, al derecho, y constituye el término particular para adquirirlo o extinguirlo, es decir que, es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el sólo transcurso del tiempo, de acuerdo con las condiciones descritas en las disposiciones que para cada situación se dicten, bien sea en materia adquisitiva o extintiva14.
Sobre el particular, la jurisprudencia ha profundizado en lo siguiente: «[…] La prescripción extintiva tiene que ver con el deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial el cual está fijado en la Ley, es decir, que los derechos que se pretenden adquiridos, para ejercerlos se tiene un lapso en el que deben ser solicitados so pena de perder dicha administración. […] Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que: “El fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado. [ ] Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular;”.
De acuerdo con lo anterior se tiene que la norma establece para el ejercicio de los derechos un tiempo determinado dentro del cual se debe solicitar su ejecución, y si transcurre dicho tiempo y no se solicitó, se traduce en la pérdida de interés para ejercerlo […]»15(subrayado del original y negrilla fuera de texto) En efecto, la prescripción extintiva del derecho es una sanción a la inactividad prolongada e injustificada del titular del derecho para efectuar su reclamación. En materia laboral administrativa, la prescripción de derechos prestacionales de los empleados públicos está regulada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y complementariamente en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
Así las cosas, se colige que una vez se hace exigible un derecho, el titular del mismo cuenta con un lapso de tres años para solicitarlo y, el simple reclamo escrito interrumpe dicho término prescriptivo por otro período igual.”16 (Destaca la Sala) En cuanto a la aplicación de esta figura en particular dentro de la litis, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha tenido oportunidad de precisar su natural aplicabilidad a casos similares en razón de que se trata de un reclamo laboral 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2014, Radicado: 08001-23-31-000-2012-00339-01 (3404-2013). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de julio de 2013, Radicado: 11001-03-25-000-2012-00301-00 (1131-12). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 7 de septiembre de 2015 Radicado: 27001-23-33-000-2013-00346-01 (0327-2014); también, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de marzo de 2009, Radicado: 08001-23-31-000-2003-02500-01 (1134-2007). 16 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUB.
"A", C.P. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2016- 03446-01(1367-20). Page 18 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial administrativo que no le es ajeno lo establecido en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968: “En relación con esta materia, esta Sala de Conjueces profirió la sentencia de unificación jurisprudencial del 15 de diciembre de 202017, atrás mencionada, en la cual se abordó puntualmente esta discusión y se estableció al respecto lo siguiente: En gracia de discusión, si se asumiera una posición restrictiva y se adoptara la tesis de la no aplicación del Decreto – ley 3135 de 1968 y del Decreto reglamentario 1848 de 1968, tampoco podría afirmarse la inexistencia de un límite temporal para reclamar los derechos, como quiera que, frente a un vacío o laguna normativa, corresponde al juez contencioso administrativo hacer una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico.
Esta posibilidad ya ha sido utilizada por la Sección Segunda quien de manera expresa ha afirmado que ante prestaciones no reguladas en el Decreto 3135 de 1968 es inviable apelar a la teoría de la imprescriptibilidad o incluso aplicar el Código Civil, toda vez que lo más lógico sería acudir a la legislación laboral. Así las cosas, la segunda posibilidad sería utilizar el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, porque se trata de una norma general que cubre vacíos cuando se pretende utilizar acciones que sirvan para reclamar derechos derivados de “leyes sociales”, denominación otorgada a las normas laborales con independencia de su naturaleza pública o privada, lo que permite acudir a la figura de la analogía en aplicación del artículo 8º de la ley 153 de 188747, el cual dispone: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes…” (Negrilla y Subraya fuera de texto) Para ofrecer mayor claridad, se transcribe lo sostenido por esta Corporación: (…) Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aún otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
“La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978”. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, sentencia de 15 de diciembre de 2020, Rad.
No. 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018). Page 19 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial Señaladas las dos posiciones, esta sala se decanta por la primera de ellas, pues como se dijo, el ejercicio de analogía se puede realizar también con el Decreto 3135 de 1968, lo que de suyo permite llenar una laguna apelando a las disposiciones que conforman el llamado estatuto de la función pública.
Lo anterior se refuerza si se observa que se trata de una discusión teórica que no tiene efectos prácticos, pues si se observa con detenimiento, cualquiera de los caminos expuestos lleva a idéntica solución, la aplicación de la prescripción trienal en las relaciones laborales entabladas con los empleados públicos. Aclarado lo anterior, la Sala recuerda al actor que la prescripción trienal (de naturaleza extintiva) tiene la función, en palabras del profesor Hinestrosa, de proteger el orden público y el interés general.
Lo anterior, porque se trata de una institución cuyo fundamento es el generar condiciones de certeza y seguridad en el marco de las relaciones jurídicas, con independencia de si en éstas los sujetos son privados o uno de ellos tiene el carácter de público. Por lo anterior, no es proporcionado que en un ordenamiento jurídico las reclamaciones o pretensiones no estén sujetas a un límite temporal, pues es ésta condición la que se encuentra ligada precisamente al principio de seguridad jurídica.
Por ello, aunque lo normal es que la prescripción se alegue como excepción en los procesos contencioso administrativos, lo cierto es que su carácter es sustancial y no meramente formal, pues se trata de una consecuencia jurídico – negativa que prevé el legislador frente a una conducta omisiva: no ejercer a tiempo un derecho. Por este motivo la doctrina ha sostenido: “…La presencia de la prescripción extintiva es indispensable por exigencias de tráfico jurídico y en razón de la necesidad de certeza de las relaciones jurídicas, de claridad, de seguridad y de paz jurídicas, de orden y paz social, y para sanear situaciones contractuales irregulares”.
En consecuencia, lo que salta a la vista es que el legislador ha previsto que los derechos propios de la relación laboral tienen un carácter transitorio, por lo que la ausencia de una actuación positiva por parte del titular genera que se retire toda protección del ordenamiento jurídico. Por consiguiente, no sólo se afecta la capacidad de accionar, sino que el derecho subjetivo a reclamar se extingue, de manera que “…el empeño de mantener la expresión obligación para designar algo que no es tal, carece por completo de la coercibilidad que identifica la figura, es del todo inconsistente.
Una vez consolidada (declarada) la prescripción no hay más derecho de crédito (…)” (negrillas fuera de texto). En consecuencia, nada obsta para que se aplique la figura de la prescripción extintiva de los derechos laborales en nuestro ordenamiento jurídico-administrativo. Todo lo contrario. Ello resulta ser una exigencia natural de la seguridad jurídica inherente a nuestro Estado de Derecho.
Esto hace necesario resaltar, además, que el mismo artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 contempla que el simple reclamo escrito del trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, por un lapso igual. Se trata, entonces, de una carga razonable que se impone al titular de un derecho; quién deberá entonces, sin mayores formalismos ni complejas Page 20 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial exigencias legales, interrumpir oportunamente su prescripción para asegurar su plena efectividad.”18 (Resalta la Sala) 4.4.
Caso concreto. Para la Sala, de conformidad con los lineamientos legales, jurisprudenciales y según lo probado, la decisión de instancia debe confirmarse al estar probado el fenómeno de la prescripción extintiva sobre el derecho reclamado. En primer lugar, debe señalarse que en observancia precisamente del principio de confianza legítima invocado en el escrito del recurso de alzada, fue acertada la posición que el Consejo de Estado adoptó de forma definitiva y obligatoria en la sentencia de unificación en cita, para entender la prima especial de servicios como un incremento del salario básico de los servidores públicos beneficiarios y no parte de un porcentaje del salario básico, en razón a que el Legislador, en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, efectivamente, reconoció el derecho a este beneficio.
Es decir, sería sorpresivo, perturbador y contrario al principio constitucional de confianza legitima, que se hubiese decidido interpretar la prima especial, de la forma -en que las entidades lo estaban haciendo-, esto es, como si existiese sustento legal para entender una inclusión de la prima especial dentro del salario básico; el orden jurídico indicaba la interpretación definitiva que se logró decantar.
Dicho análisis o interpretación judicial que acaba de sintetizarse, constituye la ratio decidendi19 de la sentencia de unificación aplicada en primera instancia y que esta Sala acata, proferida con efectos generales para todos los casos que le sean análogos; ello supone también que se haya dilucidado que las sentencias que se llegaren a proferir en virtud de los alcances del precedente de unificación, comparten el mismo principio o regla, esto es, que existió desconocimiento a un derecho vigente de los servidores destinatarios de la prima especial en una norma legalmente proferida 18 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SALA DE CONJUECES, CONJUEZ PONENTE: HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO, 6 de diciembre de 2022, Rad. 73001-23-33-000-2017-00453- 01 19 Sentencia T-249/03: “la construcción del concepto de ratio decidendi al que ha arribado la Corte Constitucional, implica que, prima facie, la Corte, así como cualquier juez, construye una norma - regla (por oposición a norma – principio que es precisa para resolver el caso.
Ello explica que el sistema de precedente suponga un método de aplicación analógica de la ley y “operen como silogismos”. Page 21 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial (artículo 14 de la Ley 4ª de 1992), sin embargo, mal interpretada y aplicada por las autoridades competentes.
Por consiguiente, se hizo necesario declarar la correcta interpretación del derecho laboral que les asiste a estos servidores judiciales, es decir, con la ratio decidendi del precedente no se modificó o creó un derecho no presente en nuestro orden jurídico20, evidentemente, se confirmó la existencia de un derecho legalmente amparado y su correcta interpretación. De ello se sigue que, como todo derecho laboral declarado y esclarecido en una sentencia judicial que dicta esta jurisdicción, està sujeto al límite general y temporal para reclamarlo ante el empleador según lo contemplado en el Decreto 3135 de 1968, institución jurídica que está dispuesta como una carga razonable y necesaria para mantener seguridad jurídica en las relaciones jurídicas administrativas laborales, de manera que no existe fundamento legal para sustraerse de ese límite prexistente y exigencia natural de la seguridad jurídica inherente a nuestro Estado Social de Derecho; ratificado, aclarado y sentado de forma definitiva y obligatoria en la sentencia de unificación. Así las cosas, al evidenciarse que estaremos ante sentencias de carácter declarativo, con la sentencia de unificación citada se determinó que en los asuntos donde se reclama la prima de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, opera el fenómeno jurídico procesal de la prescripción, determinando que la exigibilidad del derecho “se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.”, regla de unificación que zanjó la discusión en torno a la fecha a partir de la cual debía iniciarse el conteo del fenómeno señalado, la cual resulta aplicable al caso bajo estudio en razón de su 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta E. No. 18385 de 2016: ”La sentencia declarativa es la que confirma la existencia de un derecho o de una situación o estado jurídico existente; implica el reconocimiento de una situación jurídica preexistente.
La constitutiva es la que modifica o extingue una situación jurídica existente y crea una nueva que no existía. La de condena, por su parte, es la que impone el cumplimiento de una obligación de dar, hacer o no hacer. Es declarativa porque, declara el derecho preexistente y ordena, además, el efectivo cumplimiento de la prestación. Vale la pena anotar que la sentencia declarativa, en tanto que tiene por objeto la pura declaración de la existencia de un derecho, no produce el efecto de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, característica de la sentencia constitutiva.” Page 22 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial naturaleza vinculante y ordenadora en pro de garantizar los principios de igualdad y seguridad jurídica.
En ese orden, debe recordarse la función material de las sentencias de unificación en los procesos que se desarrollan en nuestra jurisdicción, y que son dictadas por el Consejo de Estado. Al respecto la jurisprudencia constitucional21 ha detallado lo siguiente: “son las sentencias unificadoras las que válidamente se hallan llamadas a dotar a esta jurisdicción y a la administración en general de reglas de interpretación “claras, uniformes e identificables”, en virtud del mandato constitucional aludido,” ello denota una clara relevancia de este tipo de sentencias en el sistema de fuentes del derecho, porque imponen al juzgador de la causa el nivel más alto de obligatoriedad de un precedente, lo cual emana de la vigencia de la Ley 1437 de 2011; estas providencias sobrellevan efectos jurídicos notables, distintos a la jurisprudencia no dictada con dicho propósito por las Salas de la misma Corporación -sin que ello signifique que estas no tengan un nivel vinculatoriedad al juzgador de una causa-22, entre los efectos más importantes se traen a colación los siguientes: (i) Las sentencias de unificación deben ser tenidas en cuenta por la Administración al resolver las actuaciones administrativas, con el fin de garantizar la aplicación uniforme de las normas constitucionales y legales aplicables al caso (artículo 10);
(ii) Cuando las sentencias de unificación reconocen derechos permiten que las personas soliciten la extensión de su efectos a casos con los mismos supuestos fácticos y jurídicos (artículo 102); y si la Administración niega esa extensión o guarda silencio, facultan al ciudadano para acudir directamente al Consejo de Estado con el fin de solicitarla (artículo 269);
(iii) El desconocimiento de las sentencias de unificación por los Tribunales Administrativos en sentencias de segunda o única instancia es causal del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (art. 256 y ss.); (iv) El desconocimiento por los Tribunales Administrativos de las sentencias de unificación también es causal para solicitar la 21 Sentencia C-588/12 22 Ídem: “ Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias –las sentencias de unificación jurisprudencial– a las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado.” Page 23 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial revisión de acciones populares o de grupo (art. 272 y ss.);
(v) La necesidad de expedir una sentencia de unificación jurisprudencial permite que la Sala Plena del Consejo de Estado asuma competencia de asuntos pendientes de fallo en las Secciones que la componen y que estas últimas hagan lo propio en relación con los asuntos pendientes de fallo en sus subsecciones o en los tribunales administrativos (artículo 271);
(vi) Las sentencias de unificación jurisprudencial deben ser tenidas en cuenta por las autoridades administrativas para la presentación de propuestas de conciliación y así lo debe advertir a ellas el Ministerio Público (artículo 302, parágrafo)23. Sobre el impacto de las mismas en nuestro orden jurídico, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado: “Así las cosas, es claro que este sistema del precedente jurisprudencial propuesto en la Ley 1437 de 2011, bajo sus previsiones, que irradia la actividad administrativa y judicial, contribuirá por la realización de la justicia material y propugnará por una seguridad jurídica real, expresada en la certeza de los asociados de que sus autoridades actuarán en pro de sus garantías, derechos y libertades, siendo la igualdad y la confianza legítima, los pilares fundamentales de esta doctrina.”24 (Resalta la Sala) En consecuencia, el presente asunto al haberse sometido a las reglas procedimentales del actual CPACA, para los sujetos procesales inmersos en este supuso que la institución de unificación aludida pudiera ser proferida en cualquier momento -lo que descarta la violación del principio de confianza legítima-, para que la materia de litis pueda ser resuelta de manera clara, uniforme, general y obligatoria para todos los servidores o usuarios de la administración de justicia que reúnan las condiciones del precedente unificador, lo que en efecto ocurrió, con todas sus implicaciones jurídicas, es decir, se dio el esclarecimiento a la real y correcta interpretación de las normas aplicables y una solución al problema jurídico, lo que también condujo a dilucidar sus limitantes en el evento de determinarse la posibilidad de acceder al derecho, ello repercute en la seguridad jurídica de las partes que están inmersas en la litis y garantiza la igualdad.
Por tanto, no se ha quebrantado ninguna garantía procesal, no se han variado las condiciones del 23 Las Sentencias de Jurisprudencial y el mecanismo de Extensión de la Jurisprudencia. Publicación realizada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado Con el auspicio del Ministerio de Justicia y del Derecho. Primera edición – 2014. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 2013-00019: Page 24 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial proceso judicial de forma sorpresiva o sin notificación como se aludió en el recurso, tampoco se ha variado un derecho adquirido como se aduce, ya que precisamente, el derecho venía en una discusión interpretativa entre la postura de las autoridades y los servidores interesados, la materia ha sido resuelta de forma unificada el día 2 de septiembre de 2019 bajo un verdadero narrowing jurisprudencial25, porque en el mismo se precisaron todas las aristas que contemplaba la litis, entre ellas, la operatividad de la institución general de la prescripción que interviene por regla general en sentencias de tipo declarativo como la que se estudia.
Por lo tanto, el contenido del precedente unificador tiene características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio, y el Consejo de Estado dentro del mismo acudió al método retrospectivo del precedente26 que según toda 25Sentencia SU047/99 “ratio decidendi del caso anterior parece aplicarse a la nueva situación, en realidad ésta fue formulada de manera muy amplia en el precedente, por lo cual es necesario concluir que algunos de sus apartes constituyen una opinión incidental, que no se encontraba directamente relacionada a la decisión del asunto.
El tribunal precisa entonces la fuerza vinculante del precedente, ya que restringe (narrowing) su alcance.” 26CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, C.P. WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ, 28 de marzo de 2019) Rad. 15001-23-33-000-2003-00605 01(0288-15): “El efecto retroactivo o retrospectivo implica «[…] la aplicación del nuevo criterio al caso actual enjuiciado y a cualquier otro caso que haya de ser resuelto con posterioridad donde resultara aplicable la misma fuente del Derecho seleccionada o interpretada con el nuevo criterio jurisprudencial […]» Asimismo, las diferentes Salas de esta Corporación han dado aplicación, por regla general, al precedente de forma retroactiva o retrospectiva.
Solo en algunos casos, se determinó que la nueva regla aplicaba hacia el futuro, de manera que los casos anteriores debían definirse por los criterios vigentes. Estos son entre otros: i) en materia de comparecencia al proceso por parte de la Fiscalía General de la Nación a través del director ejecutivo de administración judicial o de la propia fiscalía97; ii) la definición del extremo temporal inicial de la incompatibilidad prevista, para alcaldes y gobernadores, en los artículos 31.7 y 32 y.7 y 39 de la Ley 617 de 2000, el alcance de la aplicación de los principios pro homine y pro electoratem en materia electoral y los efectos de la declaratoria de nulidades electorales por vicios subjetivos.
En ese orden, se concluye que la regla general es la retroactividad o restrospectividad de la jurisprudencia (retrospective overruling, adjudicative retroactivity) y que la excepción es la prospectividad (prospective overruling). Esta última hipótesis presupone la aplicación de un juicio de ponderación, que permita determinar cuál es la decisión que más efectiviza los principios constitucionales.
(…) Ahora bien, en el sub examine, es importante anotar que la tesis aquí expuesta no implica un cambio de jurisprudencia. Por el contrario, se trata de un caso en el cual se está sentando jurisprudencia sobre la materia objeto de debate y, adicionalmente, no se observa que con las reglas acá establecidas se esté restringiendo el acceso a la administración de justicia, o se configure alguna de las hipótesis referidas anteriormente, por lo que no se advierte la necesidad de dar efectos prospectivos al precedente que constituye esta decisión..” Page 25 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial la construcción jurisprudencial del Consejo de Estado supone la forma general de resolver los casos puestos a juicio unificador, a menos que se disponga lo contrario como vía excepcional en la sentencia lo que no acaeció. En efecto, en la regla jurisprudencial fijada en dicho pronunciamiento se dispuso que se acoja de manera obligatoria en todos los casos pendientes de solución; salvo los casos en los que haya operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables27.
En consecuencia, la decisión de instancia garantizó la igualdad de trato al aplicar en el presente asunto la jurisprudencia de unificación. Puntualizado lo anterior y frente a los presupuestos del asunto, se advierte que el señor Luis Fernando Martínez Ocampo estuvo vinculado con la Rama Judicial como Juez de la República hasta el día 31 de marzo de 2009.
Este evento implicó que todas sus prestaciones derivadas de esa relación laboral perdieran su carácter de periodicidad en aquella fecha y se transformaran en prestaciones unitarias, como lo ha precisado desde otrora el Consejo de Estado28: “…En relación con los actos administrativos que resuelven sobre el reconocimiento de prestaciones periódicas, debe precisarse que, si bien la norma se refiere específicamente a los que las concedan, también es cierto que esta Corporación, consideró que debe entenderse que los efectos de la norma deben entenderse extendidos a aquellos que la deniegan29.
Con todo, no sucede lo mismo cuando se reclaman prestaciones económicas con posterioridad al retiro, pues en tal caso ya no se pueden considerar periódicas, sino que se trata de un pago que debió hacerse luego de que finalizara la relación laboral. En este sentido, concluyó la Sala: «[…] dentro de los actos que reconocen prestaciones periódicas, están comprendidos no sólo las decisiones que reconocen prestaciones sociales, sino también aquellos que reconocen prestaciones salariales que periódicamente sufragan al beneficiario, siempre y cuando la periodicidad en la retribución se encuentre vigente.»30 (Resalta la Sala) 27 Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ -029- CE-S2 de 2022, once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) 28 Ver Sentencia proferida el 01 de febrero de 2018 por la Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A. Rad. 250002325000201201393 01 (2370-2015). CP. William Hernández Gómez y sentencia del 21 de marzo de 2019. Rad. 13001 2331 000 2010 00335 01 (5019-2014). CP. Gabriel Valbuena Hernández. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de octubre de 2008, radicación: 25000-23-25-000-2002-06050-01(0363-08) 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2008, radicado interno 0932-07, en el mismo sentido se había pronunciado la misma Subsección en sentencias del 12 de octubre de 2006, radicado interno 4145-05 P3, y del 28 de junio de 2012, radicado interno 1352-10.
Page 26 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial Así las cosas, debió hacerse la reclamación del derecho en tiempo para que respecto a la prestación unitaria objeto de reclamación no operara el fenómeno de la prescripción extintiva anteriormente explicado.
En el expediente se encuentra demostrado que la parte actora radicó la reclamación administrativa ante la entidad accionada el día 17 de septiembre de 2014, razón por la cual, pasaron más de tres años desde el momento en que el demandante finiquitó su vínculo laboral con la entidad demandada y el instante en que elevó la reclamación laboral ante el empleador, lo que impone ratificar la prescripción extintiva sobre el derecho pretendido verificada adecuadamente en primera instancia. EN CONCLUSIÓN, el Tribunal confirmará la sentencia apelada.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA y CGP art 365 y 366, no se condenará en costas en esta instancia al no existir prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el día 13 de agosto de 2021 por el juez ad hoc del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia Quindío.
SEGUNDO: Sin lugar a condenar en costas TERCERO: RECONOCER personería adjetiva para representar los intereses de la entidad accionada a la abogada DIANA MILENA SUAREZ MARTÍNEZ portadora Page 27 of 27 Asunto Sentencia de segunda instancia Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 63001-3333-751-2015-00098-02 Demandante Luis Fernando Martínez Ocampo Demandado Nación - Rama Judicial de la T.P. No 290.759 del C. S. de la J., en los términos y para los efectos del poder conferido (Anexo 025 plataforma SAMAI).
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces según Acta 52 de la fecha.. JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ MAGISTRADO ALEJANDRO SALCEDO JARAMILLO CONJUEZ HUMBERTO OSPINA MARIN CONJUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”