05001333300620220003600 · Administrative Court of Antioquia

ACCIÓN POPULAR – normatividad y finalidad / DERECHOS COLECTIVOS – de la moralidad administrativa - Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala determinar si el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín, han vulnerado o amenazado el derecho colectivo a la moralidad administrativa de los habitantes del predio con CBML 08150220010, como indicó la apoderada de los actores populares.

Extracto: Para resolver el caso bajo análisis, se tiene que, tal y como lo ha indicado el Consejo de Estado en varias oportunidades, para declarar la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa se deben demostrar tres elementos que son: i) objetivos; ii) subjetivos; y iii) probatorios. De conformidad con lo anterior, queda claro que, de conformidad con el POT actual, esto es, el Acuerdo 048 de 2014, el bien identificado con el número CBML 08150220010, lugar donde se encuentran ubicados los accionantes, tiene un uso de suelo dotacional, el cual impide que el mismo sea utilizado para usos distintos a los contemplados en los artículos 252 y 255 de la misma norma, de tal forma que la negativa por parte del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y del Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín –ISVIMED-, no se da con violación de una norma del ordenamiento jurídico, sino precisamente en cumplimiento de éste.

(…) Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que, el hecho de que ambos terrenos se encuentran cercanos el uno del otro, no implica que la situación jurídica de estos sea la misma, de tal forma que no podría dárseles un mismo tratamiento, pues mientras el predio identificado con CBML 08150200015 corresponde a áreas residenciales, el predio identificado con CBML 08150220010 corresponde a equipamientos (dotacionales).

Así mismo, el hecho de que en el presente caso se hubiere demostrado la existencia de las viviendas y la posesión por parte de los accionantes en las mismas, no influye en nada al momento de proferir la decisión, pues en el presente caso no se está ante un proceso de pertenencia. Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ Medellín, dos (2) de mayo de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: ACCIÓN POPULAR DEMANDANTE: MARTHA ISABEL ARENAS MONSALVE Y OTROS DEMANDADOS: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Y OTROS RADICADO: 05001-33-33-006-2022-00036-01 PROCEDENCIA: JUZGADO SEXTO (6°) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN SENTENCIA NÚM. 49 AP Tema: Derecho colectivo a moralidad administrativa / CONFIRMA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la apoderada de los accionantes en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Sexto (6°) Administrativo Oral del Circuito de Medellín el tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023), mediante la cual se negó el amparo de los derechos colectivos invocados como vulnerados en la demanda.

ANTECEDENTES A. Hechos La apoderada de los accionantes indicó que, según versión de las Hermanas Vicentinas, estas ocuparon unos terrenos en el Municipio de Medellín desde hace 39 años, época Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 3 desde la cual construyeron 35 viviendas con la ayuda de donaciones para que las familias de escasos recursos tuvieran un lugar donde vivir.

Señaló que, en el año 2015, la comunidad Vicentina decidió donar las casas y sus mejoras a cada una de las 35 familias que las habitaban, de las cuales, hoy 19 son accionantes que pretenden que se les legalice lo relacionado con la propiedad de dichos inmuebles. Expresó que el 13 de septiembre de 2018, se legalizaron 16 viviendas mediante Resolución núm. SSS201850065392 expedida por el Secretario de Suministros y Servicios del Municipio de Medellín, según consta en el certificado de libertad y tradición expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín Norte.

Informó que no se legalizaron 19 unidades de vivienda y el salón social, a pesar de que son casas contiguas y colindantes. Agregó que de esas casas, 17 tenían su respectiva matrícula inmobiliaria, salvo las casas de las señoras Martha Isabel Arenas y Maricela Ramírez Silva y el salón social. Manifestó que el 23 de octubre de 2018 se presentó derecho de petición ante el Municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín), solicitando la desafectación “de una dotacional a baja mixtura residencial lote localizado N° CBML 08150220010”, petición que también fue radicada ante el Concejo de Medellín, el cual respondió indicando que no era el ente encargado de resolver la solicitud, motivo por el cual la remitió al Departamento Administrativo de Planeación, el cual respondió a través de la subdirectora de planeación territorial y estratégica, lo siguiente: “frente a la solicitud expresa de ‘desafectación’ del predio objeto de análisis, informan que no puede realizar modificaciones en la categoría protocolizada con el Acuerdo 48 de 2014, relacionada con el mapa 23 de Usos de suelos Generales del Suelo Urbano, en tanto la asignación de usos del suelo es una competencia exclusiva del Concejo Municipal mediante el proceso de revisión y ajuste al POT, contemplado en la Ley 388 de 1997” (subraya propias del texto).

Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 4 Indicó que el 27 de marzo de 2019, la señora Mariela Zapata Castañeda envió derecho de petición al Municipio de Medellín y al Departamento Administrativo de Planeación de Medellín, solicitando: i) ordenar la desafectación del polígono de tratamiento en el cual se encuentra ubicado el predio identificado con el CBML 08150220010, localizado en el Barrio Las Estancias, Comuna 8 – Villa Hermosa, el cual figura con el uso de suelo de tipo dotacional; ii) realizar las visitas correspondientes para la verificación y correcta actualización del citado predio; iii) tramitar ante el Concejo de Medellín la desafectación del uso del suelo dotacional del predio en mención; iv) en caso de no ser competente, explicar los motivos y remitirlo.

Manifestó que la Subdirección de Planeación Territorial y Estratégica del Municipio de Medellín, contestó la anterior petición, señalando que no se podía realizar modificaciones en la cartografía protocolizada en el Acuerdo 48 de 2014 y adjuntó un informe técnico sobre el predio objeto de interés. Adujo que el 12 de julio de 2019, la señora Mariela Zapata Castañeda presentó solicitud al Concejo de Medellín, pidiendo lo solicitado en la petición del 27 de marzo de 2019 al municipio y que la citada corporación contestó que dentro de sus competencias no se encontraba la de realizar la desafectación pedida, pues, a pesar de que el trámite de proyectos se realizaba ante el concejo, la iniciativa de desafectación debía partir de la administración municipal.

Informó que en respuesta del 14 de septiembre de 2021, el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín –ISVIMED– contestó una petición presentada por la señora Martha Isabel Arenas Monsalve, indicándole que mediante oficio radicado S7699 del 18 de julio de 2016 ya le habían informado lo solicitado y le reiteraron que el programa de titulación a cargo de dicha entidad, tenía como fundamento el Decreto Nacional 523 de 2021, el cual facultaba a las entidades públicas del orden nacional a ceder a título gratuito los terrenos de su propiedad que fueran bienes fiscales, y que uno de los requisitos de dicha norma era que: “El lote no podrá estar en zona de riesgo, ni en áreas insalubres, amenazas, zonas de protección o de proyección, conforme al Plan de Ordenamiento Territorial –POT- de la ciudad de Medellín”.

Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 5 Advirtió que el lote que ocupaban las 19 familias accionantes de la acción popular, era de propiedad del Municipio de Medellín y que este cumplía con los requisitos exigidos en la Ley 1001 de 2005 y en el Decreto 1077 de 2015, además de que este había sido donado por las Hermanas Vicentinas, con el fin de que estas familias tuvieran un arraigo y una vivienda digna.

Expuso que el 24 de septiembre de 2021, a través del radicado 202110312671 se presentó solicitud al Municipio de Medellín, al Departamento Administrativo de Medellín y al ISVIMED, con el fin de que cedieran a título gratuito los terrenos que a la fecha de presentación de la acción ocupaban las 19 familias y el salón social, petición que fue resuelta de forma negativa por parte de las citadas entidades.

B. Pretensiones De conformidad con la fundamentación fáctica expuesta, la apoderada de la parte demandante solicitó: 1. Que se ordene al Municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín) que ceda a título gratuito los terrenos que tienen matrícula inmobiliaria y los que carecen de la misma, mediante resolución administrativa a favor de los ocupantes para que constituya el título de dominio del bien fiscal urbano ocupado con vivienda de interés social, en común y proindiviso, a favor de: Martha Isabel Arenas Monsalve, Mariela Zapata Castañeda, Didiana Astrid Bonilla Valencia, Jader Antonio Blanco Tapia, Yurley Cristina Úsuga López, Jhonaira Milena Misas González, José Leonardo Restrepo Cadavid, Martha Elena González Múnera, Lady Jhohana Osorio Arbeláez, Lina María Gómez Pino, Luis Hernando Mosquera Sinesterra, Luz Dary Medina Adrada, Luz Emilsen Bonilla Valencia, Luz Miriam Carmona Castro, María del Socorro Puerta, Maricela Ramírez Silva, Miguel Antonio Blandón Escobar, Paola Andrea López Carmona, Paula Andrea Hoyos Rodríguez, Sandra Milena Mosquera Ruiz, Jonathan Alexander Ibargüen Urrutia, Verónica Andrea Mazo Idárraga, Verónica Johana Villa Bedoya, Yurledi Pérez y Guillermo Bolívar Tabares “como Representante Legal (sic) de Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 6 la Fundación Aguapaneleros de la Noche Laicos Vicentinos”.

Indicó que el bien inmueble estaba identificado como cuerpo cierto con la nomenclatura tipo predio urbano y ubicado en la carrera 6F # 54 – 90 e identificado con el CMBL1 08150220010. 2. Que se ordene a la entidad competente que realice la revisión y ajustes excepcionales y extraordinarios al Acuerdo 48 de 2014, el cual, según indicó, si bien estaba enmarcado en la Ley 388 de 1997, estaba vulnerando los derechos fundamentales y colectivos de la comunidad en general. 3.

Que, de acuerdo con la Ley 2044 de 2020, se ampare a la comunidad para que la autoridad competente se responsabilice de dar solución a la problemática de los accionantes, a la vez que no sea vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa. 4. Que se realice la verificación de las casas que a la fecha ocupaban las 19 familias y del salón social de los grupos de la Junta Coordinadora Vicentina Jucovi, a los cuales les faltaba ser reconocidos el derecho real de dominio, ubicados en el territorio en el que el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín ya cedió el dominio a otras 16 familias. 5.

Que se expidan los respectivos certificados del predio por parte de la Secretaría de Planeación, las oficinas de prevención y atención de desastres. 6. Que se condene en costas a los accionados. C. Fundamentos de derecho y concepto de violación La parte actora invocó como fundamentos de derecho los artículos 2, 13, 29, 51 y 88 de la Constitución Política, la Ley 472 de 1998 y el artículo 2º de la Ley 1001 de 2005, reglamentado por el Decreto 4825 de 2011 que modificó el artículo 14 de la Ley 708 de 2001.

En el acápite denominado “DERECHOS E INTERÉS COLECTIVOS AMENAZADOS O VULNERADOS”, la apoderada de los accionantes señaló que, debido el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, vulneró el derecho a la igualdad de los actores en los términos de la Sentencia T-341 de 2016, proferida por la 1 Comuna-Manzana-Barrio-Lote Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 7 Corte Constitucional, ya que dividió a una comunidad frente a una situación particular, aplicando diferentes raseros al otorgarle el derecho a tener una vivienda digna a unos, mientras se las negó a otros que estaban en iguales condiciones.

Hizo un recuento jurisprudencial en el que citó algunos apartes de las Sentencias T-553 de 1993, T-583 de 2013 y C-816 de 2011 en las cuales se trataron temas como los derechos a la igualdad, a la vivienda digna, a la salud, al trabajo, entre otros. Indicó que todas las familias accionantes se encontraban en un estado de necesidad, razón por la cual, la acción popular era el único mecanismo idóneo para salvaguardar sus derechos, ya que no contaban con los recursos económicos suficientes para iniciar un proceso de posesión ante la jurisdicción civil.

INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS Contestación del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín El apoderado del ente territorial contestó la acción popular e indicó que, si bien era cierto que los demandantes expresaron que se estaba amenazando la moralidad administrativa, en el fondo su reproche tiene que ver con la negativa de la administración para otorgarle la titularidad de un bien fiscal, con el fin de que se constituyan propietarios privados del mismo, lo cual escapa de las finalidades para la cual fue creada la acción popular.

Explicó los motivos por los cuales se había cedido de forma gratuita el lote con número 54-16, mientras que no aplicaba lo mismo frente al lote identificado con el número 54- 18 de la Carrera 6F, contiguo al primero. Indicó que la historia de adquisición del inmueble objeto de debate era la siguiente:  El Municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín), adquirió el lote de mayor extensión identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 01N-5289470 por cesión obligatoria de bienes Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 8 fiscales que le hizo la Corporación de Vivienda y Desarrollo Social –Corvide– en Liquidación, mediante escritura pública.  Mediante escritura núm. 2432 del 28 de diciembre de 2007, el ente territorial formuló englobe de los lotes adquiridos, desprendiéndose de la matrícula matriz, las matrículas inmobiliarias núms. 01N-5307642 y 01N-5307649, los cuales fueron cedidos mediante las Resoluciones SSS201850065400 y SSS201850065392, ambas del 13 de septiembre de 2018.

También se desprendió la matrícula 01N-5306694, sobre la cual ahora los accionantes están solicitando la cesión. Frente a los motivos de cesión de los bienes con matrículas inmobiliarias 01N-5307642 y 01N-5307649 (Predio con CBML 08150200015) y 01N-5306694 (Predio con CBML 08150220010 –de los accionantes–) indicó:  Según el artículo 235 del Acuerdo 048 de 2014 y las condiciones propias de los terrenos pertenecientes a las citadas matrículas inmobiliarias, se podía concluir que estos presentaban amenaza baja por movimiento en masa, de tal forma que eran aptos para desarrollos urbanos, a la vez que el área donde estaban ubicados no evidenciaba compromiso por retiro a quebradas, ni pertenecía a la estructura ecológica principal, ni a la red de conectividad ecológica, es decir, no estaba considerada dentro de los suelos de protección.  Según el Plan de Legalización y Regularización Urbanística –PLRU- adoptado mediante Resolución núm. 065 de 2009, fue formulado por el POT vigente para la fecha (Acuerdo 46 de 2006), el cual, en cuanto al uso de suelos, estableció que el área ocupada por el predio con CBML 08150200015 correspondía a Áreas Residenciales – Residencial Tipo 1, mientras que el área ocupada por el predio CBML 08150220010 (el de los accionantes) correspondía a equipamientos.  Señaló que si bien, según la estructura de la tenencia de la tierra establecida en el PLRU, los predios CBML 08150200015 y CBML 08150220010 hacían parte de un predio de mayor extensión denominado como “Lotes Propiedad Municipio de Medellín Trasladados por CORVIDE”, pero en el caso del bien con matrícula inmobiliaria 01N-5306694 (CBML 08150220010), este tiene una restricción que Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 9 le impide el uso de suelos de equipamiento, uso que no podía ser modificado por el PLRU.  Expuso que desde el desaparecido Acuerdo 046 de 2006 (antiguo POT), y hasta el vigente Acuerdo 048 de 2014 (actual POT), el uso de suelo “dotacional”, solo es compatible con el desarrollo de infraestructura para la prestación de servicios públicos destinados a la comunidad en general, motivo por el cual se negaron las peticiones de los demandantes.

Manifestó que, debido a lo anterior, era claro que existía una gran diferencia entre los dos primeros lotes y el tercer lote (el de los accionante), lo cual conllevó a que la administración le hubiere dado un tratamiento diferente. Contestación del Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín –ISVIMED– La apoderada de la entidad accionada contestó la acción popular e indicó que eran varias las afectaciones según el POT, por las que era imposible acceder a la titularización solicitada, así:  Luego de verificar las bases de datos de Catastro Municipal de Medellín, se identificó que la mejora constructiva asociada al CBML 08150220010 no se encontraba sobre un lote clasificado como bien fiscal, es decir, no era propiedad de una entidad pública, sino que tenía como titular a la comunidad Vicentina.  No es procedente la aplicación de la cesión a título gratuito de bien fiscal del Decreto Nacional 523 de 2021, pues se trata de un bien que es privado.  Según el POT (Acuerdo 48 de 2014), el bien inmueble está afectado por Equipamientos, los cuales se encuentran en el artículo 283 que explica los aprovechamientos y obligaciones para esta afectación. Señaló que el ISVIMED carecía de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no era la entidad generadora de la presunta vulneración de los derechos colectivos, razón por la cual pidió su desvinculación. Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 10 Expuso que la parte actora no probó que el proceso de titulación fuere procedente, ni que se cumplieren con los presupuestos normativos para que el ISVIMED procediera con dicha acción, además de que tampoco se logró demostrar la existencia de un daño o afectación a los derechos colectivos invocados como vulnerados.

PACTO DE CUMPLIMIENTO La audiencia de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 29 de marzo de 2022, declarándose fallida ante la falta de interés de las partes para llegar a un acuerdo. SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia del tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023), el Juzgado Sexto (6°) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, decidió negar el amparo al derecho colectivo a la moralidad administrativa al considerar que de conformidad con las pruebas allegadas, no se logró probar el elemento objetivo (desconocimiento del ordenamiento jurídico) ni el elemento subjetivo (actuación amañada, corrupta y arbitraria del funcionario público), pues no se allegó ni se hizo mención a normas o actos administrativos a través de los cuales se obligara a las entidades accionadas a ceder a título gratuito el predio reclamado por los accionantes, ni tampoco se acreditó que el bien tuviera una condición especial, o que se estuvieran realizando actuaciones administrativas tendientes a negar lo pedido de forma caprichosa o arbitraria.

Igualmente indicó que no se logró demostrar que los actores populares se encontraran en igualdad de condiciones respecto de las personas que fueron beneficiadas con las resoluciones administrativas proferidas el 13 de septiembre de 2018 por el Municipio de Medellín, a quienes sí se les cedió la titularidad del dominio sobre unos predios.

Además, señaló que los actores populares pretendían la cesión a título gratuito del predio identificado con el CBML 08150220010, lo cual era un reconocimiento de derechos particulares e indivisibles de carácter personal y concreto, como lo era el derecho a la propiedad privada, el cual se debía reclamar, en todo caso, a través de los mecanismos de defensa judiciales consagrados en la legislación. Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 11 APELACIÓN La apoderada de los actores populares apeló la sentencia de primera instancia e indicó que, de conformidad con las pruebas allegadas, se podía observar que las viviendas de las familias a las cuales se les cedió a título gratuito el dominio mediante la Resolución núm. SSS201850065392 del 13 de septiembre de 2018, se encontraban ubicadas y colindantes con las de las familias objeto de la presente acción popular, de tal forma que no es lógico argumentar que no exista una actuación amañada por parte del Municipio de Medellín cuando la realidad es que las viviendas construidas han estado en ese sitio durante más de 39 años.

Señaló que era clara la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, violación que se evidenciaba con el testimonio del señor Sergio Mario Jaramillo Vásquez, quien indicó que de conformidad con el Acuerdo 048 de 2014 (actual POT), no se podían construir viviendas de interés social, salvo que en una futura revisión del POT se resolviera cambiar el uso del suelo en ese territorio, a sabiendas de que las viviendas ya estaban ahí construidas cuando se expidió el actual POT, lo que acredita que el ente territorial ha desconocido que las 19 familias, ahora accionantes, tenían igual derecho que las 16 familias a las cuales sí les cedieron a título gratuito el bien fiscal.

Informó que en el proceso se logró demostrar la existencia física de las viviendas y el tiempo de posesión de las mismas. Expuso que no puede aceptarse, como lo indicó la A Quo, que para que sea vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa, es necesario probar tanto el elemento objetivo como el subjetivo, cuando en el presente caso se demostró que las viviendas a las cuales se les estaba negando la cesión a título gratuito, fueron construidas al mismo tiempo que las que sí se les reconoció esa posibilidad; agregó que el Acuerdo 048 de 2014 afectó un lote de uso dotacional, a sabiendas y sin verificar que había 19 familias que vivían en sus casas, frente a las cuales pagaban en la actualidad el impuesto predial.

Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 12 De conformidad con lo anterior, solicitó que se revocara la sentencia proferida por la A Quo y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Ninguna de las partes presentó alegatos de conclusión en esta instancia. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Judicial 112 no conceptuó en el presente asunto. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín, han vulnerado o amenazado el derecho colectivo a la moralidad administrativa de los habitantes del predio con CBML 08150220010, como indicó la apoderada de los actores populares tanto en la demanda como en el recurso de apelación. 2.

De las pruebas que obran el proceso A la actuación se aportaron los siguientes elementos probatorios que se consideran relevantes para la decisión del caso concreto:  Derecho de petición presentado por la señora Mariela Zapata Castañeda al Municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín) el 27 de marzo de 2019, con el radicado 20190107792, en el que solicitó la actualización del polígono de tratamiento en el cual se encuentra ubicado el predio identificado con el CBML 08150220010 y su posterior desafectación (05 DchoPeticionRAD_201910107792.pdf).

Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 13  Derecho de petición presentado por la señora Mariela Zapata Castañeda al Concejo de Medellín el 12 de julio de 2019 con el radicado 20192620029862, en el cual hizo idéntica solicitud a la realizada el 27 de marzo de 2019 al Municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín) (05 DchoPeticionRAD_201910107792.pdf).  Solicitud de desafectación de uso dotacional del bien identificado con el CBML 080150220010, presentada por los actores populares con fecha del 23 de octubre de 2018 (07 DchoPeticionRAD-201810338602.pdf).  Petición presentada el 24 de septiembre de 2021 por la apoderada de los actores populares al Municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín), en la cual solicitó lo mismo que lo pretendido en la presente acción popular (08 DchoPetición- RAD202110312671.pdf).  Esquema de ubicación de las viviendas de los accionantes (09 EsquemaCasitas.pdf).  Recibos de impuesto predial de las viviendas donde habitan los accionantes (10 Impuesto Predial año 2020.pdf, 11 Impuesto Predial año 2021.pdf y 12 Impuesto Predial años 2004-2014-2019.pdf).  Resolución núm. SSS201850065392 del 13 de septiembre de 2018 “POR LA CUAL SE CEDE A TÍTULO GRATUITO UN BIEN FISCAL URBANO A FAVOR DE SUS OCUPANTES EN EL BARRIO LAS ESTANCIAS DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN”, proferida por el Municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín) (14 RESO_N°SSS201850065392_CertificadoTradiciónyLibertad.pdf).  Respuesta que dio el Municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín), con fecha del 13 de diciembre de 2018, a las peticiones presentadas por la señora Mariela Zapata con los radicados 201810338602 y 201810351432, relacionadas con el uso del suelo del predio identificado con el CBML 08150220010 localizado en el barrio Las Estancias, Comuna 8 – Villa Hermosa (15 RtaRAD- 20182620038652_RtaRAD_201830374057.pdf).  Respuesta proferida por la Subdirección de Planeación Territorial y Estratégica del Municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 14 Innovación de Medellín), con fecha del 18 de junio de 2019 a la petición presentada por la señora Mariela Zapata en relación con el trámite ante el Concejo de Medellín para solicitar la desafectación del uso del suelo dotacional del predio identificado con el CBML 08150220010 (16 RtaRAD- 201910107792.pdf).  Respuesta emanada por la Unidad de Planificación Territorial del Municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín), con fecha del 13 de septiembre de 2019, a la solicitud presentada por la señora Mariela Zapata relacionada con la desafectación del lote identificado con el CBML 08150220010 (17 RtaRAD- 20192620029862_RadDAP201930309780.pdf).  Respuesta del ISVIMED con fecha del 13 de septiembre de 2021, a la petición presentada por las señoras Martha Isabel Arenas y Mariela Zapata, relacionada con la cesión a título gratuito de las viviendas donde habitan los actores populares (18 RtaRAD-202110064314.pdf).  Oficio proferido por el Municipio de Medellín (hoy Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín) con fecha del 25 de octubre de 2021 a la petición presentada por la señora Adriana del Pilar Manrique relacionada con la cesión a título gratuito de un bien fiscal urbano a favor de los acores populares (19 RtaRAD-202110312671.pdf).  Ficha catastral y folios de matrícula de los predios con matrícula inmobiliaria ON1-5306694 y 01N-5307642 (01 ContestacionDemanda.pdf).  Resolución SSS-201850065400 del 13 de septiembre de 2018 “POR LA CUAL SE CEDE A TÍTULO GRATUITO UN BIEN FISCAL URBANO A FAVOR DE SUS OCUPANTES EN EL BARRIO LAS ESTANCIAS DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN” (01 ContestacionDemanda.pdf).  Acuerdo 048 de 2014 “Por medio del cual se adopta la revisión y ajuste de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones complementarias”, proferido por el Concejo de Medellín (34 ContestacionDdaIsvimed.pdf).  Testimonios de los señores Sergio Mario Jaramillo Vásquez, Profesional Universitario del Departamento de Planeación del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y Jaime Alonso Cadavid Restrepo, Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 15 Ingeniero Civil (55 05001333300620220003600s20220341427 05_04_2022 08_08 PM UTC.mp4).  Respuesta a exhorto núm. 150 suscrito por la subdirectora administrativa del Departamento Administrativo de Planeación del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, mediante el cual certificó qué tipo de construcciones o destinaciones se pueden hacer en el lote identificado con el CMBL 0815022010 (61 RtaExhortoPlaneacion.pdf y 62 RtaExhortoPlaneacion.pdf).  Respuesta a exhorto suscrito por el líder de programa de la Secretaría de Suministros y Servicios del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, mediante el cual se aclara si, en relación con el lote identificado con el CMBL 08150220018, matrícula inmobiliaria 5306694, Comuna núm. 8 Barrio Villa Hermosa, se ha celebrado algún contrato o convenio de uso o comodato con las hermanas vicentinas (66 RtaExhMedellin.pdf). 3.

Las acciones populares Las acciones populares se encuentran consagradas en el inciso 1° del artículo 88 de la Constitución Política, como un mecanismo de protección de derechos e intereses colectivos. Se trata de un instrumento de carácter público regulado por la ley, dirigido a la protección de un derecho que está en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones o intereses particulares o subjetivos.

Es característica esencial de las acciones populares su naturaleza preventiva, lo que supone que no es requisito para su ejercicio que exista un daño o perjuicio de los derechos e intereses colectivos, sino que es suficiente la existencia de una amenaza o riesgo que produzca dicho daño o perjuicio. En principio, la acción popular no puede perseguir un resarcimiento pecuniario, dada la ausencia de contenido subjetivo de este medio de control, es decir, no se puede orientar en beneficio de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo.

Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 16 Sobre la finalidad de esta acción constitucional y los aspectos generales de la misma, la Corte Constitucional indicó lo siguiente en Sentencia T-896 de 20172: “166.

La Ley 472 de 1998, establece en su artículo 2 que el objeto de la acción popular consiste en evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible. Conforme a lo anterior, su finalidad consiste en la protección de un tipo especial de derechos e intereses.

Según la Corte, corresponden “a derechos o bienes indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de que se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas”3. En esa dirección, al tratarse de intereses “supraindividuales e indivisibles (…) exigen una conceptualización y un tratamiento procesal unitario y común, pues la indivisibilidad del objeto implica que la solución de un eventual litigio sea idéntica para todos”4. 167.

La acción popular a pesar de que su objeto, según lo define el artículo 88 de la Carta y la Ley 472 de 1998, consiste en la protección de derechos colectivos tiene, además, cuando estén relacionados estrechamente con aquellos, la aptitud de amparar posiciones iusfundamentales. Es precisamente por ello que un instrumento como la acción de tutela ha sido reconocido, en hipótesis excepcionales, como un medio de protección de derechos colectivos al paso que en el curso de las acciones populares han terminado por ampararse también derechos fundamentales. 168.

Del objeto de protección de las acciones populares se desprenden, al mismo tiempo, criterios especiales de legitimación. Así, el artículo 12 de la referida Ley 472, establece una regla de legitimación ampliada permitiendo que cualquier persona natural o jurídica, organizaciones de diferente naturaleza y algunas autoridades públicas interpongan la acción. En ese sentido, el Consejo de Estado ha señalado “que la titularidad es del colectivo y no de la suma de cada uno de los derechos individuales… el interés le asiste a todo el grupo, cualquiera de ellos está legitimado para ejercer su derecho de acción representado a las otras personas igualmente afectadas”5.

Su finalidad no solo es preventiva, sino también restitutoria6, ya que puede dirigirse a que las cosas vuelvan a su estado anterior al momento de vulneración y si no procede la restitución, a que se ordene la indemnización por el daño ocasionado. (…) 173. Se trata entonces de una acción que, además de contar con un inequívoco estatus constitucional que le confiere particular relevancia en el régimen jurídico vigente, tiene una naturaleza especial que se desprende del tipo de derechos que protege -objeto-, los habilitados para presentarla -legitimación ampliada- y la naturaleza de las pretensiones que se pueden formular -restitutoria/indemnizatoria-.

Conforme a ello, la Sala juzga necesario destacar que goza de autonomía como instrumento judicial en la 2M.P. Alejandro Linares Cantillo. 3 Sentencia C-569 de 2004. 4 Sentencia C-569 de 2004. 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 28 de marzo de 2014. Expediente número: AP-25000-23-27-000-2001-90479-01. 6 Ver art. 2 de la Ley 472 de 1998.

Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 17 medida que, como lo ha aclarado el Consejo de Estado, “no resulta viable, ni legítimo, que se haga pender la admisión de la acción popular de la procedencia o no de otras acciones principales o subsidiarias7”.

(Subraya fuera de texto) Igualmente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional8 ha indicado que, en cuanto al interés perseguido a través de la acción popular, si bien este debe ser el interés colectivo, es claro que con las medidas de protección adoptadas puede verse beneficiado de forma particular un individuo y no por ello se está desconociendo el carácter colectivo de esta acción. 4.

Derecho colectivo a la moralidad administrativa En el listado de derechos e intereses colectivos enunciados en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, se encuentra consagrado este derecho, así: “ARTICULO 4o. DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) b) La moralidad administrativa (…)

PARÁGRAFO. Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley.” (Subraya fuera de texto) El concepto de moralidad administrativa no se encuentra definido en ninguna norma; sin embargo, el Consejo de Estado en varias oportunidades ha indicado que, a pesar de que este derecho colectivo constituya un concepto jurídico indeterminado, se puede precisar su vulneración a partir del análisis de tres elementos: i) uno objetivo, que guarda relación con el desconocimiento del ordenamiento jurídico colombiano; ii) uno subjetivo, el cual se configura cuando se demuestra que con la actuación administrativa no se perseguía el interés general ni la satisfacción de los fines del estado; y iii) la imputación y carga probatoria, el cual se encuentra en cabeza del actor popular. 7 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 28 de marzo de 2014. Expediente número: AP-25000-23-27-000-2001-90479-01. 8 Sentencia T-466 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 18 Acerca de la vulneración a este derecho, el Consejo de Estado en sentencia del 13 de julio de 20229 indicó lo siguiente: 2) En ese contexto, en relación con el contenido y alcance del concepto de moralidad administrativa como interés colectivo susceptible de protección judicial a través de la denominada acción popular, la Sección Tercera del Consejo de Estado10 ha sostenido que la razón de ser de este interés colectivo radica en la función administrativa, la cual está sujeta a una serie de principios dirigidos a garantizar el cumplimiento de los fines del Estado, especialmente los que se refieren al patrimonio público.

Adicionalmente, para que pueda hablarse de lesión a este derecho e interés colectivo debe existir, necesariamente, una trasgresión al ordenamiento jurídico, al tiempo que debe acreditarse la mala fe de la administración. La actuación de la administración debe ser de tal magnitud que desnaturalice la función pública ejecutada y la corrupción debe desembocar en la satisfacción de intereses particulares, indebidos e ilegítimos.

Por lo tanto, no toda irregularidad administrativa, como tampoco no cualquier incumplimiento o quebranto de la normatividad que rija o regule determinado procedimiento administrativo constituye, per se, violación de la moralidad administrativa, pues, para ello se requiere la existencia o presencia de un elemento que denote un propósito o finalidad contrario a los cometidos para los cuales están instituidos los procedimientos y atribuidas las competencias administrativas, como por ejemplo, el ánimo o interés de satisfacer o alcanzar un interés personal, de grupo o de terceros, que, resulta opuesto o diferente al preestablecido, en cada caso, por el constituyente y el legislador.

En ese sentido se ha pronunciado la Sala Plena del Consejo de Estado, además de los elementos objetivos que deben analizarse para establecer la vulneración de ese derecho colectivo es necesario que concurra el elemento subjetivo que implica un juicio sobre la conducta del funcionario para establecer el ánimo o interés de satisfacer o alcanzar un interés personal indebido o ilegítimo para sí o para terceras personas (…) (…) Asimismo, en relación con esa precisa carga probatoria en materia de acciones populares el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 es expreso y claro en determinar que la obligación de demostrar los hechos y pretensiones en la demanda le corresponde a la parte demandante; sin embargo, “(…) si por razones de orden económico o técnico” no se pudiera cumplir con ese deber procesal, el juez puede adoptar órdenes para suplir deficiencias, pero, esta no es precisamente la circunstancia que compone este caso, pues, no se trata de una situación de orden económico ni fáctico que impidiera al demandante aportar la prueba, concretamente de una conducta negligente o deliberada imputable a las entidades demandadas acerca del deber legal que reclama como 9 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera - Subsección B Bogotá DC, trece (13) de julio de dos mil veintidós (2022) Magistrado Ponente: Fredy Ibarra Martínez.

Expediente: 08001-23-31-000-2010-01212-01 10 Al respecto pueden consultarse las sentencias de 16 de marzo de 2006 expediente 2004-00118- 02 (AP), con ponencia de la Dra. María Elena Giraldo Gómez; de 21 de mayo de 2008, expediente AP- 01415, con ponencia del Dr. Ramiro Saavedra Becerra y, de 23 de enero de 2009, expediente AP-2003- 0013, con ponencia de la Dra. Ruth Stella Correa Palacio.

Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 19 incumplido y que vulnera el derecho colectivo de la moralidad administrativa y, fundamentalmente, el propósito indebido, ilegal o subalterno en tal proceder para favorecer a los propios servidores públicos concernidos en el asunto o a terceros11.” Igualmente, en relación con los 3 elementos necesarios para configurar una vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, el Consejo de Estado en sentencia del 4 de mayo de 202212 señaló lo siguiente: “2.3.1 El elemento objetivo de la inmoralidad administrativa 46.

Existe, en principio, vulneración a la moralidad administrativa, si la actuación cuestionada desconoció el ordenamiento jurídico (el referente normativo de la moralidad, incluidos los principios generales o específicos del derecho); si se desconocieron los valores del ordenamiento jurídico (el referente axiológico); o si se materializó una vulneración o amenaza para el patrimonio público (el referente de protección al patrimonio público) (…) 2.3.2 El elemento subjetivo de la inmoralidad administrativa 61.

Habrá vulneración o amenaza a la moralidad administrativa, además de la constatación del elemento objetivo o, incluso sin que ello esté demostrado, si existen pruebas de que la actuación cuestionada no perseguía el interés general o no estaba dirigida a la satisfacción de los fines del Estado. Para ello, se recurre al referente teleológico de la moralidad: (…) 2.3.3.

El elemento de imputación y carga de la prueba 67. El accionante de este proceso explicó, de manera clara y suficiente, en qué consistió la vulneración a la moralidad administrativa. Sin embargo, no aportó pruebas suficientes destinadas a demostrar la vulneración subjetiva a la moralidad administrativa, lo que impide concluir que existió violación de este derecho o interés colectivo.” Así entonces, el juez debe verificar la configuración de estos tres elementos al momento de analizar la presunta vulneración alegada por las partes. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2004, expediente 25000-23-25-000- 2002-02037-02, MP María Elena Giraldo Gómez. 12 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 4 de mayo de 2022.

Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00105-02. Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 20 5. Caso concreto Los accionantes: Martha Isabel Arenas Monsalve, Mariela Zapata Castañeda, Didiana Astrid Bonilla Valencia, Jader Antonio Blanco Tapia, Yurley Cristina Úsuga López, Jhonaira Milena Misas González, José Leonardo Restrepo Cadavid, Martha Elena González Múnera, Lady Jhohana Osorio Arbeláez, Lina María Gómez Pino, Luis Hernando Mosquera Sinesterra, Luz Dary Medina Adrada, Luz Emilsen Bonilla Valencia, Luz Miriam Carmona Castro, María Del Socorro Puerta, Maricela Ramírez Silva, Miguel Antonio Blandón Escobar, Paola Andrea López Carmona, Paula Andrea Hoyos Rodríguez, Sandra Milena Mosquera Ruiz, Jonathan Alexander Ibargüen Urrutia, Verónica Andrea Mazo Idárraga, Verónica Johana Villa Bedoya, Yurledi Pérez y Guillermo Bolívar Tabares, actuando a través de apoderada judicial, instauraron la acción popular consagrada en la Ley 472 de 1998, en contra del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín – Departamento Administrativo de Planeación y el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín –ISVIMED–, solicitando la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa consagrado en el artículo 4º de la mencionada norma, debido a la negativa de dichas entidades para declararlos propietarios de la parte del lote donde habitan, el cual se encuentra identificado con el CMBL 08150220010.

La apoderada de los accionantes indicó que el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín ya había cedido en otra oportunidad el dominio del lote que se encuentra contiguo al lugar donde viven, mientras que en el caso de los actores populares se había negado a hacerlo de forma injustificada. La juez de primera instancia negó el amparo solicitado, al considerar que no se demostró la configuración de los elementos subjetivos y objetivos necesarios para declarar la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, a la vez que tampoco se logró demostrar que los actores populares se encontraran en igualdad de condiciones respecto de las personas que fueron beneficiadas con las resoluciones administrativas proferidas el 13 de septiembre de 2018 por el Municipio de Medellín, a quienes sí se les cedió la titularidad del dominio sobre unos predios.

Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 21 Igualmente, la A Quo determinó que lo pretendido por los accionantes era la cesión a título gratuito del predio identificado con el CBML 08150220010, lo cual era un reconocimiento de derechos particulares e indivisibles, de carácter personal y concreto, como lo era el derecho a la propiedad privada, el cual se debía reclamar a través de los mecanismos de defensa judiciales consagrados en la legislación. La apoderada de los actores populares apeló la sentencia de primera instancia e indicó que era evidente la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, al resolver dos situaciones iguales, con decisiones distintas, esto es, que los accionantes se encontraban viviendo en el mismo barrio y durante el mismo tiempo de las personas a quienes sí se le cedió a título gratuito el dominio mediante la Resolución núm. SSS201850065392 del 13 de septiembre de 2018, proferida por el Municipio de Medellín. Indicó que una de las pruebas para demostrar la configuración del elemento subjetivo era el testimonio del señor Sergio Mario Jaramillo Vásquez, quien indicó que el actual POT limitó el uso del suelo a uso dotacional de donde viven los actores, a sabiendas de que en esa zona había unas construcciones habitacionales, desconociendo así sus derechos y la posesión de estos sobre esos terrenos. Para resolver el caso bajo análisis, se tiene que, tal y como lo ha indicado el Consejo de Estado en varias oportunidades, para declarar la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa se deben demostrar tres elementos que son: i) objetivos; ii) subjetivos; y iii) probatorios.

En relación con los tres (3) elementos, se tiene que el artículo 247 del Acuerdo 048 de 2014 proferido por el Concejo de Medellín “Por medio del cual se revisa y ajusta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín”, establece que, de acuerdo con las características de cada actividad, los usos del suelo se clasifican en: i) uso residencial; ii) uso comercial; iii) uso de servicios; iv) uso industrial; v) uso dotacional; vi) espacios públicos existentes; y vii) espacios públicos proyectos.

Frente al uso dotacional, el artículo 252 ibídem lo definió así: Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 22 “Artículo 252. Uso Dotacional. Corresponde a las áreas e inmuebles identificadas como Equipamientos en el Capítulo II Subsistema de Equipamientos Colectivos, del Título VI Sistema Público Colectivo, del Componente General del Presente Acuerdo.

En el evento en que el equipamiento localizado en un predio con uso dotacional desaparezca, el predio conservará este uso, pero podrá ser reemplazado por otra tipología. Esta condición es aplicable a todos los predios con tratamiento de API que igualmente poseen uso dotacional, con excepción de los API que poseen la posibilidad de Pago en Especie por ser Áreas de Interés Recreativo y Paisajístico.” Ahora, frente al tipo de uso que se le pueden dar a las zonas que se encuentran en cada categoría, el artículo 255 de la misma norma señaló lo siguiente: “Artículo 255.

Tablas del régimen de interrelaciones de usos permitidos y prohibidos. La siguiente tabla establece la posibilidad o no de ubicar determinado uso nuevo en el territorio urbano, a partir del régimen de la interrelación entre las categorías de uso con respecto a las áreas de mixtura, dependiendo del tamaño y/o el aforo. Una actividad se considera permitida si aparece relacionada como “SI” en la respectiva casilla de la tabla localización permitida de uso por área de mixtura.

Se consideran prohibidos los usos que aparecen relacionadas como “NO” en el área de mixtura respectiva. Áreas y corredores de Alta Mixtura Categoría de uso Tamaño y/o aforo Áreas de baja mixtura – Residencial predominante Áreas y corredores de media mixtura Áreas de actividad económica en transformación Centralidades y corredores con alta intensidad Centralidades con predominancia económica ( ) DOTACIONAL EDUCACIÓN NO SI SI SI SI GUARDERÍAS SI SI SI SI SI SALUD PRIMER NIVEL SI SI SI SI SI SALUD SEGUNDO NIVEL NO SI SI SI SI SALUD TERCER NIVEL NO NO SI SI SI ASISTENCIA SOCIAL NO SI SI SI SI SERVICIOS COMUNITARIOS SI SI SI SI SI CULTURALES SI SI SI SI SI CULTO SI SI SI SI SI RECREACIÓN Y DEPORTES SI SI SI SI SI DEPORTES EXTREMOS Y NUEVAS TENDENCIAS DEPORTIVAS NO SI SI SI SI Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 23 EDIFICIOS CEMENTERIOS (EN ALTURA) NO NO SI SI SI HORNOS CREMATORIOS (ASOCIADOS AL RITUAL) NO NO SI NO NO SERVICIO DE DISTRIBUCIÓN Y ALMACENAMIENTO DEL SECTOR PRIMARIO Y COMERCIO POPULAR NO NO SI SI SI ALMACENAMIENTO, DISTRIBUCIÓN Y EXPENDIO DE COMBUSTIBLES NO NO SI SI SI DEPÓSITOS DE VEHÍCULOS DE TRANSPORTE PUBLICO SI SI SI SI SI DEPÓSITOS DE VEHÍCULOS DE TRANSPORTE PÚBLICO Y CENTROS LOGÍSTICOS DE TRANSPORTE DE PASAJEROS SI SI SI SI SI RECUPERACIÓN DE MATERIALES, PLANTAS DE RECICLAJE, ESTACIONES DE TRANSFERENCIA Y ESCOMBRERAS.

NO NO SI SI SI Ahora, en el caso del bien inmueble identificado con el número CBML 08150220010, según la respuesta al exhorto enviado por el Despacho de primera instancia expedido por el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, con fecha del 27 de octubre de 2022, se plantea lo siguiente: “Una vez verificadas nuestras bases de datos, expedientes y/o herramientas relacionadas al ámbito de nuestras funciones y el posterior análisis tanto técnico cómo jurídico en los que se obtuvo la plena identificación del inmueble, naturaleza, destinación y situación jurídica, se determinó que del inmueble de ficha catastral con certificado N°100022123756387, emitida por la Subsecretaría de Catastro de la Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 24 Secretaría de Gestión y Control Territorial del Distrito Especial de Medellín, ubicado en la dirección: CR 006 F CL 054 10 LOTE en Medellín, Comuna – Villa Hermosa, Barrio – Las Estancias, con N° predial 050010103081500220010000000000, matrícula N°01N-5306694, no se halló información respecto de contratos, convenios de uso o comodato con las hermanas vicentinas.

Complementariamente, se informa que el inmueble es un bien fiscal, propiedad del Distrito Especial de Medellín.” (Negrillas propias del texto). Igualmente, en respuesta del 25 de octubre de 2021, mediante la cual el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín contestó una petición presentada por la señora Adriana del Pilar Manrique Fandiño, se informó lo siguiente: “Los aprovechamientos para este predio en particular, están cobijados por el Acuerdo 48 de 2014, Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín, por lo tanto, cualquier tipo de intervención debe orientarse y estar enmarcada en dicho Acuerdo, incorporando tanto los aprovechamientos descritos en el POT, como la edificabilidad asociada al uso correspondiente.

En este caso, al tratarse de USO DOTACIONAL se le aplica la parte final del inciso segundo del artículo 283 del Acuerdo 48 de 2014. Esto es: “Cuando los equipamientos sean de carácter privado y requieran un mayor aprovechamiento formularán un Plan Maestro mediante el cual sustentarán la necesidad de los mayores aprovechamientos requeridos, dicho Plan Maestro será revisado y aprobado por el Departamento Administrativo de Planeación”.

No obstante lo anterior el Plan Maestro aludido no puede modificar el uso del suelo asignado al predio especifico”. En el oficio ya citado se le informó igualmente a la peticionaria lo siguiente: “1. El predio se encuentra localizado en suelo urbano y su uso está categorizado dentro del Acuerdo 48 de 2014 como un predio de uso Dotacional, por lo tanto, la cesión del predio a título de los ocupantes, en este momento, no es posible. 2.

En tal sentido, la expedición de las matrículas inmobiliarias solicitadas tampoco es posible toda vez que, por un lado el Municipio de Medellín no es competente en esta gestión, dado que cumplidas las formalidades correspondientes, es una función del Registrador de Instrumentos Públicos; y por el otro, es necesario que previamente se haya obtenido licencia de urbanismo y/o de construcción, que para el caso que nos ocupa, dado el USO DOTACIONAL, no es posible en un uso distinto al mencionado”.

De conformidad con lo anterior, queda claro que, de conformidad con el POT actual, esto es, el Acuerdo 048 de 2014, el bien identificado con el número CBML 08150220010, lugar donde se encuentran ubicados los accionantes, tiene un uso de suelo dotacional, el cual impide que el mismo sea utilizado para usos distintos a los contemplados en los artículos 252 y 255 de la misma norma, de tal forma que la negativa por parte del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 25 Medellín y del Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín –ISVIMED-, no se da con violación de una norma del ordenamiento jurídico, sino precisamente en cumplimiento de éste.

La anterior situación le ha sido informada a los actores populares en reiteradas ocasiones a través de los distintos oficios emanados de las entidades accionadas y los cuales fueron relacionados en el acápite de pruebas. Igualmente, tampoco se observa un obrar contrario a la moralidad al haber cedido el dominio a título gratuito a las familias cuya ubicación es contigua a la de los accionantes, pues la situación jurídica de ambos predios es diferente.

Al respecto, en Oficio del 1º de marzo de 202213, suscrito la subdirectora administrativa del Departamento Administrativo de Planeación de Medellín se aportó un mapa en el cual se observa donde están ubicados los 2 predios, así: En el mismo oficio y frente al uso de suelos de los 2 predios, se indició lo siguiente: “De los usos del suelo: 13 Folios 33 y siguientes del documento denominado “01 ContestacionDemanda.pdf” Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 26 Teniendo en cuenta que el PLRU adoptado mediante Resolución N° 065 de 2009, fue formulado bajo el POT vigente para la fecha, Acuerdo 46 de 2006, el cual establecía en cuanto a usos del suelo, que el área ocupada por el predio con CBML 08150200015, corresponde a Áreas Residenciales – Residencial Tipo 1, mientras que el área ocupada por el predio con CBML 08150220010, corresponde a equipamientos (ver imágenes siguientes).

(…) Según la estructura de la tenencia de la tierra, establecida en el PLRU, los predios objeto de la Acción Popular (CBML 08150200015 y CBML 08150220010), hacen parte de un predio de mayor extensión denominado como “Lotes Propiedad Municipio de Medellín Trasladados por CORVIDE” (ver imagen anterior). No obstante lo anterior y en consideración al tiempo transcurrido desde la adopción del PLRU, año 2009 (aproximadamente 13 años) se procedió a verificar la condición de los predios en SAP, encontrando la siguiente situación: Del predio con CBML 08150200015 El predio con 212 m2 de área, presenta una matrícula real con número 5307642 sobre el componente Lote y una matrícula “ficticia” con número 960089739 sobre el componente Construcción. De la matrícula real se desprenden 19 propietarios con relación Proindiviso; entre tanto la matrícula “ficticia” identifica con el 100% de derecho a la comunidad Vicentina.

Del predio con CBML 08150220010 Respecto a este predio, se encuentra que posee un área de 1.505 m2, presenta una matrícula real con número 5306694 sobre el componente Lote y una matrícula “ficticia” con número 960065243 sobre el componente Construcción; la matricula real identifica con el 100% de derecho al Municipio de Medellín Fondos Comunes; mientras que la matrícula “ficticia” identifica con el 100% de derecho a la comunidad Vicentina.

Si bien los predios objeto de la Acción Popular, hacen parte del área de planificación del Plan de Legalización y Regularización Urbanística – PLRU de la zona Centroriental parte alta, adoptado bajo Resolución 065 de 2009; la cual hace las veces de Licencia de Urbanización, permitiendo adelantar procesos de titulación de predios a su interior; es importante tener presente las particularidades que dichos predios están presentando.

El predio con CBML 08150200015 cuenta con 19 propietarios en proindiviso, los cuales según los registros existentes en SAP, se desprenden del predio de mayor extensión con matrícula real número 5307642; tal situación evidencia que para la obtención por parte de cada propietario de una matrícula independiente, es necesario que se adelante un proceso de reconocimiento de las edificaciones que se encuentran al interior de dicho predio y la posterior escrituración de las viviendas existentes en las mismas.

Respecto al predio con CBML 08150220010, según la información obtenida y relacionada en este informe, es posible indicar que no procede la titulación dado que el Acuerdo 46 de 2006, le asignó como uso el de Equipamiento, uso que no podía ser Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 27 modificado por el PLRU (adoptado bajo Resolución 065 de 2009), siendo ratificado por el Acuerdo 48 de 2014, al habérsele asignado el uso Dotacional.” Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que, el hecho de que ambos terrenos se encuentran cercanos el uno del otro, no implica que la situación jurídica de estos sea la misma, de tal forma que no podría dárseles un mismo tratamiento, pues mientras el predio identificado con CBML 08150200015 corresponde a áreas residenciales, el predio identificado con CBML 08150220010 corresponde a equipamientos (dotacionales).

El anterior tratamiento venía consagrado inclusive desde el Acuerdo 46 de 2006 “Por el cual se revisa y ajusta el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones” (antiguo POT), es decir, no es una disposición nueva o que se haya introducido con posterioridad a las solicitudes presentadas por los actores.

Igualmente, del testimonio del señor Sergio Mario Jaramillo Vásquez, quien a la fecha de la audiencia del 4 de mayo de 2022, se desempeñaba como profesional universitario del Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Medellín, no se desprende ninguna prueba de la vulneración del derecho a la moralidad administrativa, pues el hecho de que se hayan construido viviendas en un suelo donde no estuviere permitido debido al uso asignado por el POT, no subsana la irregularidad, ni obliga al ente territorial a cambiar la destinación, como lo pretende la parte actora.

Sobre la condena en costas Sobre la condena en costas en la acción popular, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, establece: “ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas.

Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”.

En el presente caso, no se condenará en costas en esta instancia, porque, aunque el recurso de apelación fue resuelto desfavorablemente, no se comprobó su causación en el curso del trámite del proceso en segunda instancia14. Se agrega que se trata de un medio de control que tiene un fundamento constitucional de tal manera que en el trámite del mismo se involucran intereses que no son disponibles por las partes y, por lo mismo, la condena en costas no debe imponerse a quien no es titular exclusivo del derecho controvertido.

En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA PRIMERA DE DECISIÓN- Administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO SEXTO (6°) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO el trece (13) de octubre de dos mil veintidós (2022), dentro de la acción popular interpuesta por 14 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Bogotá, D.C., Veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022). Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación: 17001-23-33-000-2018-00561-01. Radicado: 05001-33-33-006-2022-00036-00 Medio de control: Acción Popular Demandante: Martha Isabel Arenas Monsalve y otros Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y otros 29 la señora MARTHA ISABEL ARENAS MONSALVE Y OTROS en contra de DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Y OTROS, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia conforme se explicó en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: en firme esta decisión, DEVUÉLVASE al juzgado de primera instancia para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, tal como consta en el Acta núm. 39 Los Magistrados. JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ JORGE LEÓN ARANGO FRANCO SUSANA NELLY ACOSTA PRADA Link del expediente: 006-2022-00036-01 ACCIÓN POPULAR