REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Ibagué, veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) RADICACIÓN: 73001-33-33-012-2020-00251-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO(S): UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES- UGPP TEMA: RELIQUIDACIÓN PENSIONAL – RÉGIMEN DE TRANSICIÓN LEY 33 DE 1985.
OBJETO DE LA PROVIDENCIA Decide la Sala el recurso de apelación formulado por el apoderado judicial de la parte demandante, contra la providencia proferida el día 30 de junio de 2022, mediante la cual el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Ibagué, NEGÓ las suplicas de la demanda.
ANTECEDENTES El señor ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, presenta demanda contra UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES para lo cual elevó las siguientes pretensiones: 1. Que se declare la nulidad parcial de los actos administrativos expresos Resolución No. 17570 del 28 de Agosto de 2000, Resolución N° 2896 del 07 de Marzo de 2002, emitidas por la Caja Nacional de Previsión Social, Resolución N° RDP 025353 del 16 de Junio de 2017 emitida por la UGPP y la nulidad total de los Actos Administrativos expresos Resoluciones N° 62072 del 29 de Diciembre de 2008, Resolución N° 4164 del 16 de Agosto de 2011, emitidas por la Caja de Previsión Social, Resolución N° RDP 054332 del 28 de Noviembre de 2013, Resolución N° RDP 027391 del 12 de Septiembre de 2019 y la Resolución N° RDP 034604 del 18 de Noviembre de 2019 emitidas por la UGPP; en el sentido que no reliquidan la Pensión de Jubilación de la señora Ernestina Betancur Bedoya (Q.E.P.D) a partir del 01 de Enero de 2001, teniendo en cuenta todos los factores salariales EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 2 devengados durante el tiempo que le hacia falta para adquirir el derecho como son salario, vacaciones, doceava de vacaciones, bonificación por servicios equivalente al 50%, bonificación recreación, auxilio de alimentación, horas extras dominicales y festivos, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad y posterior sustitución en las mismas condiciones a partir del del 0l de Marzo de 2017 a favor del señor Alberto Sánchez Sánchez. 2.
Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad parcial de los actos administrativos expresos Resolución N° 17570 del 28 de Agosto de 2000. Resolución N° 2896 del 07 de Marzo de 2002, emitidas por la Caja Nacional de Previsión Social, Resolución N° RDP 025353 del I6 de Junio de 2017 emitida por la UGPP, y la nulidad total de los Actos Administrativos Resoluciones N° 62072 del 29 de Diciembre de 2008, Resolución N° 4164 del 16 de Agosto de 2011, emitidas por la Caja de Previsión Social, Resolución N° RDP 054332 del 28 de Noviembre de 2013, Resolución N° RDP027391 del 12 de Septiembre de 2019 y la Resolución N° RDP 034604 del 18 de Noviembre de 2019 emitidas por la UGPP; en el sentido de condenar la UGPP a reliquidar la Pensión de Jubilación de la señora Ernestina Betancur Bedoya (Q.E.P.D) a partir del 01 de Enero de 2001 teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho como son salario, vacaciones, doceava de vacaciones, bonificación por servicios equivalente al 50%, bonificación recreación, auxilio de alimentación, horas extras dominicales y festivos, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad 3.
Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad parcial de los actos administrativos expresos Resolución N° 17570 del 28 de Agosto de 2000, Resolución N° 2896 del 07 de Marzo de 2002, emitidas por la Caja Nacional de Previsión Social, Resolución N° RDP 025353 del 16 de Junio de 2017 emitida por la UGPP y la nulidad total de los Actos Administrativos expresos Resoluciones N° 62072 del 29 de Diciembre de 2008, Resolución N° 4164 del 16 de Agosto de 2011, emitidas por la Caja de Previsión Social, Resolución N° RDP 0S4332 del 28 de Noviembre de 2013, Resolución N° RDP 027391 del 12 de Septiembre de 2019 y la Resolución N° RDP034604 del 18 de Noviembre de 2019 emitidas por la UGPP, en el sentido de condenar a la UGPP a sustituir en las mismas condiciones en las que se debió reconocer a la señora Ernestina Betancur Bedoya (0,E.P.D) la Pensión de Jubilación a favor del señor Alberto Sánchez Sánchez a partir del del O1 de Marzo de 2017 4.
Se condene en costas y agencias de derecho a la demandada. 5. Que se condene extra y ultra petita. Las anteriores pretensiones las soporta en los siguientes: EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 3 HECHOS 1. El día I2 de Noviembre de 1999 la señora Ernestina Betancur Bedoya (Q.E.P.D) solicitó el reconocimiento y pago de Pensión de Jubilación ante la Caja Nacional de Prevención (sic) Social – CAJANAL 2.
Mediante la Resolución Nro1750 del 28 de agosto de 2000 la Caja Nacional de Prevención (sic) Social - CAJANAL. dio respuesta a la anterior petición en el sentido de reconocer la Pensión de Jubilación. 3. La Pensión de Jubilación fue reconocida teniendo en cuenta una tasa de remplazo equivalente al 75% del promedio de lo devengado en los último 5 años y 3 meses. 4.
La Pensión de Jubilación fue liquidada teniendo en cuenta una mesada Pensional $494.385 efectiva a demostrar el retiro del servicio. 5. Mediante la Resolución 2896 del 07 de marzo de 2002 CAJANAL reliquidó la Pensión de Jubilación de la señora Ernestina Betancur Bedoya (Q.E.P.D) en cuantía de $555.492 efectiva a partir del 0l de enero de 2001 6.
Mediante petición la señora Ernestina Betancur Bedoya (Q.E.P.D) solicito la reliquidación de la Pensión de jubilación, la cual fue negada con la Resolución Nro 62072 del 29 de diciembre de 2008 7. El día 31 de enero de 2011 la señora Ernestina Betancur Bedoya (Q.E.P.D) solicito la reliquidación de la Pensión de jubilación la cual fue negada mediante Resolución UGM 004164 del 16 de agosto de 2011. 8.
El día 25 de noviembre de 2013 la señora Ernestina Betancur Bedoya (Q.E.P.D) con radicado Nro. SOP201300055003, solicita la revocatoria directa de la Resolución Nro. 4164 del 16 de agosto de 2011. 9. Mediante la Resolución RDP 0S4332 del 28 de noviembre del 2013 la UGPP dio respuesta a la revocatoria directa en el sentido de no acceder a esta 10.
Para efectuar la liquidación de la Pensión de Jubilación de la señora Ernestina Betancur Bedoya (Q.E.P.D), la entidad no tuvo en cuenta los factores salariales tales como: a. Salario b. Vacaciones c. Doceava de Vacaciones d. Bonificación por Servicios equivalente al 50% e. Bonificación Recreación f. Auxilio de Alimentación g. Horas Extras Dominicales y Festivos EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 4 h. Prima de Vacaciones i. Prima de Servicios j. Prima de Navidad 11.
El día 28 de Febrero de 2017 falleció la señora Ernestina Betancur Bedoya (Q.E.P.D). 12. El día 5 de abril del 2017 mi poderdante solicitó el reconocimiento de la Sustitución Pensional, la cual fue resulta mediante Resolución Nro. RDP025353 del 16 de junio del 2017. 13. La sustitución Pensional fue reconocida a partir del 1 de marzo del 2017 en un 100% de lo percibido por la señora Ernestina Betancur Bedoya (Q.E.P.D). 14.
El día 12 de agosto de 2019 mi poderdante solicito la reliquidación de la Pensión de Jubilación teniendo en cuenta los factores salariales percibidos por la señora Ernestina Betancur Bedoya (Q.E.P.D). 15. Mediante Resolución RDP 027391 del 12 de septiembre de2019 la UGPP dio respuesta a la anterior petición en el sentido de negar la reliquidación 16.
El día 1l de octubre de 2019 mi poderdante interpuso recurso de apelación contra la anterior Resolución bajo el radicado Nro. 2019500503136752. 17. Posteriormente la UGPP desató el recurso de Apelación mediante la Resolución Nro. RDP 034604 del 18 de noviembre de 2019 en el sentido de conformar la Resolución recurrida. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA A través de apoderado judicial la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, al carecer de sustento factico y jurídico.
Adujo, que no hay lugar el reconocimiento de la reliquidación pensional del señor ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, con inclusión de otros factores salariales devengados en el último año de servicios, en los términos del artículo 1 de la ley 33 de 1985, teniendo en cuenta que la pensión que en vida devengó la señora ERNESTINA BETANCUR BEDOYA se liquidó conforme al marco jurídico y prestacional que correspondía. Agrega, que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, al momento de resolver la solicitud de reliquidación de pensión de Jubilación postmortem, EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 5 determinó que no es posible efectuar la liquidación con el último año de servicios incluyendo factores salariales como prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios, subsidio de transporte y auxilio de alimentación, toda vez que la causante adquirió el status pensional el 10 de octubre de 1997, y por lo tanto la forma de liquidación y los factores salariales a tener en cuenta son los establecidos en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994.
Manifiesta que para el caso, es aplicable el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 aplicando solo es posible aplicarla edad, el tiempo de servicio y la tasa de reemplazo referidos en la ley 33 de 1985; empero, los factores salariales a tener en cuenta para el ingreso base de liquidación son los señalados en el Decreto 1158 de 1994, conforme sentencia C-258 de 2013.
Agrega, que sobre este mismo tema se ha pronunciado la sala Plena de lo Contencioso Administrativo al sentar la siguiente regla jurisprudencial mediante fallo de fecha 28 de agosto de 2018: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.
En consecuencia, propuso como excepciones inexistencia del derecho, cobro de lo no debido, buena fe, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales y prescripción. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA En providencia proferida el día 30 de junio de 2022, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Ibagué, negó las suplicas de la demanda, para lo cual sostuvo: “Teniendo en cuenta lo dicho anteriormente, ha de expresarse que en principio la señora Ernestina Betancur Bedoya (q.e.p.d.), se encontraba cobijada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como quiera que nació el 10 de octubre de 194726, es decir, que para el 30 de junio de 1995, fecha en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993, por ser empleada del nivel territorial, contaba con más de 47 años de edad, según la cedula de ciudadanía que reposa dentro del plenario, haciéndose merecedora de la aplicación de la normatividad anterior a la Ley 100, esto es, la contenida en las Leyes 33 y 62 de 1985.
EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 6 A su vez, es menester precisar que no es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 1° parágrafo 2° de la Ley 33 de 1985, puesto que a su entrada en vigencia no contaba con los 15 años de servicios requeridos para tal fin, en tanto ingresó a trabajar desde el 1° de julio de 1971 en el Hospital Reina Sofia España E.S.E. de Lérida.
Por tal motivo, la accionante no tiene derecho a que se reliquide pensión de vejez de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 1985, sino con base a la primera subregla establecida por el máximo organismo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que señala “si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.” Así mismo, observa que la pensión de jubilación de la señora Ernestina Betancur Bedoya (q.e.p.d.), fue liquidada acorde con los factores salariales establecidos en el Decreto 1154 de 1994.
Respecto de los factores salariales: vacaciones, bonificación especial permanente, bonificación recreacional, auxilio de alimentación, subsidio de transporte, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, no se tendrán en cuenta por no estar consignados de manera taxativa en el Decreto 1158 de 1994, tal como lo señala el Honorable Consejo de Estado, Sección Segunda, en Sentencia del 20 de noviembre de 2019, M. P. Rafael Francisco Suarez Vargas (…) RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación, argumentando, que quedó demostrado que a la señora Ernestina Betancur Bedoya (Q.E.P.D) le fue reconocida la Pensión de Jubilación bajo los parámetros y condiciones del Régimen de Transición consagrados en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con lo preceptuado en la Ley 33 de 1985, a partir del 01de enero de 2001.
Señala, que mediante certificado emitido el 24 de noviembre de 2016 el Hospital Reina Sofía de España E.S.E. certificó los factores salariales percibido por la causante, siendo recibidos de de forma permanente por la señora Ernestina Betancur Bedoya (Q.E.P.D), por lo que hacen parte integral del IBL. EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 7 Al respecto, la Sala Plena rectifica la tesis sostenida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 que ordenaba la inclusión en el IBL de todos los factores devengados por el servidor público, así sobre los mismos no se hubieran realizado aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones como es el caso de la señora Ernestina Betancur Bedoya (Q.E.P.D).
Aclara, que lo que se pretende no es un cambio en la forma de liquidar, sino que la demandada tenga en cuenta todos los factores salariales que percibido durante la vinculación laboral y en especial durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho a la señora Ernestina Betancur Bedoya (Q.E.P.D); ha sido constante la jurisprudencia en especial ya señalada del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado donde precisó que los emolumentos señalados en la Ley 33 de 1985 no son taxativos sino enunciativos, de tal manera que la liquidación debe incluir todas las prestaciones devengadas por el empleado.
Finalmente, explica que al ser el demandante beneficiario de la prestación, se le debe reconocer la pensión en las mismas condiciones en las que se le debió conceder a la señora Ernestina Betancur Bedoya (Q.E.P.D). TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 2 de diciembre de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
CONSIDERACIONES PARTE PROCESAL - COMPETENCIA Es competente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para resolver la presente controversia, tal como lo establece el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en el caso bajo estudio se contrae a establecer si a la parte demandante, le asiste el derecho a que su pensión de sobreviviente y/o sustitución pensional respecto a la pensión de jubilación que devengaba la señora Ernestina Betancur Bedoya (q.e.p.d.) sea reliquidada al presuntamente no haberse acogido a los parámetros legales, o si por el contrario estuvo ajustada a derecho, tal y como lo consideró el A Quo.
EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 8 ESTUDIO SUSTANCIAL Con el advenimiento de la Ley de 100 de 1993, se creó un sistema de seguridad social integral, que tenía como objetivo el amparar a la población frente a las contingencias de vejez, invalidez y muerte, utilizando como medio para tal fin, el reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, las cuales se encontrarían sometidas al cumplimiento de ciertos requisitos como lo son la edad y tiempo de servicios.
Dicha normatividad consagró en su artículo 36 el régimen de transición, el cual reza: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014*, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. Posteriormente se expidió el Acto Legislativo No. 01 del 2005, el cual adicionó el parágrafo transitorio 4 del artículo 48 de la Constitución Nacional, donde dispuso la terminación del régimen de transición establecido en el Sistema General de Pensiones a partir del 31 de julio de 2010, empero estableció una excepción, frente a los trabajadores que para la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 01, es decir al 25 de julio de 2005, tuvieren 750 semanas cotizadas o su equivalente en tiempo de servicios, se les garantizaba el régimen de transición hasta el año 2014.
En este punto resulta conveniente traer a colación el parágrafo Transitorio 4º del Acto Legislativo No. 01 del 22 de julio de 2005, que establece lo siguiente: “Parágrafo transitorio 4º. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 9 cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014".
"Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen (negrilla y subraya fuera del texto)". Respecto de los factores salariales que deben constituir el ingreso base de liquidación pensional, el Consejo de Estado en sus Subsecciones A y B de la Sección Segunda, había presentado una línea más o menos homogénea, respecto de los factores salariales devengados por el trabajador, que se debían incluir al momento de liquidar la pensión1 Al tema se le dio una nueva lectura, al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado mediante Sentencia de 28 de agosto de 2018 unificó su jurisprudencia y al referirse al régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que se transcribe in extenso, señaló: “91.
Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.
Fijación de la Regla Jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición 92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: 1 Sección Segunda Sala Contencioso Administrativa del 04 de agosto de 2010 M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicado Nro. 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09) EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 10 “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 95.
La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 198930.
Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición. El artículo 15 de la Ley 91 de 1989 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, en cuanto al derecho pensional de los docentes, dispone: “Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: […] EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 11 B. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional […]”.
Solo los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (26 de junio de 2003) tendrán los derechos del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, por así disponerlo el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, el cual señala: “ARTÍCULO
81. RÉGIMEN PRESTACIONAL DE LOS DOCENTES OFICIALES. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley. Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres […]”.
Es decir, si la vinculación al servicio docente fue con anterioridad a dicha fecha, en lo referente al régimen pensional se les aplica la normativa anterior a la Ley 812 de 2003, esto es, como se dijo, la Ley 91 de 1989 (artículo 15). Esta regulación fue ratificada por el parágrafo transitorio 1° del Acto Legislativo 001 de 2005, al disponer: "[…] Parágrafo transitorio 1º.
El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003".
Así las cosas, para los docentes vinculados con posterioridad al 26 de junio de 2003, su derecho pensional se adquiere conforme al Sistema General de Pensiones, una vez cumplidos los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres (artículo 81 de la Ley 812 de 2003). EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 12 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. 98.
El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 13 configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.” Finalmente, dicha Corporación en la mencionada sentencia sentó jurisprudencia frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así: “Primero: Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1.
El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 1.
Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.” CASO CONCRETO En el caso que ocupa nuestra atención, encontramos que al señor Alberto Sánchez Sánchez le fue reconocida sustitución pensional en un 100% de lo percibido por la señora Ernestina Betancur Bedoya Q.E.P.D.a partir del 1 de marzo de 2017, mediante Resolución No. RDP025353 del 16 de junio del 2017.
EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 14 Ahora bien, la señora Ernestina Betancur Bedoya (q.e.p.d.), nació el 10 de octubre de 1947, por lo que para la fecha en que entró en vigencia la Ley 100 de 19932, contaba con 46 años de edad, cumpliendo de esta manera con el requisito de edad, exigido por la norma para ser beneficiaria del régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993.
Al revisar el tiempo de servicio, se aprecia que ingresó a laborar al servicio Seccional Salud del Tolima desde el 1 de enero de 1965 al 28 de febrero de 1970 y del 1 de julio de 1971 al 30 de marzo de 1999, en consecuencia, para el 13 de febrero de 1985, fecha en que entró en vigencia la Ley 33 de 1985, contaba con los 15 años de servicios3, tiempo que exigía la norma para ser beneficiario de la Ley 6ª de 1945.
Debe indicarse, que el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones.
En tal sentido, se pronunció la Sala Plena del Consejo de Estado en la pluricitada Sentencia de 28 de agosto de 2018, al mencionar: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.
Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en 2 Para servidores públicos del orden nacional el 1º de abril de 1994 y para empleados del orden, municipal, departamental y distrital, el 30 de junio de 1995. 3 Pues a la fecha contaba con 10 años, un mes y 9 días de servicios.
EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 15 vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas. 88.
Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban. 89.
Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo. 90.
En el caso de la Ley 100 de 1993, el legislador quiso conciliar la finalidad que motivó la reforma, con la protección frente al impacto que el tránsito legislativo iba a generar, estableciendo un régimen de transición especial para el grupo de personas a las que ya se ha hecho referencia; régimen distinto tanto del anterior como del nuevo, con unas reglas que conservaban los requisitos del régimen anterior, pero con un elemento particular, concretamente, el periodo que se iría a tener en cuenta para fijar el monto de la mesada pensional; periodo que no es otro que el previsto en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 16 Siendo ello así, para el cálculo del monto pensional, el IBL corresponde al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE, conforme con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, aplicable por remisión del artículo 36 ibídem.
En ese orden de ideas, el precedente jurisprudencial del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, es aplicable al caso bajo estudio, por lo cual respecto al ingreso base de liquidación que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional de las personas en régimen de transición, es el dispuesto en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que prevé: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. ( ) El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(Subrayado fuera del texto) Definido que la norma aplicable para establecer el ingreso base de liquidación de la pensión de vejez de la señora ERNESTINA BETANCUR BEDOYA (q.e.p.d.), no es otra que el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se sigue que no sea de recibo lo pretendido por la parte demandante de que el IBL debió liquidarse con el 75% del promedio salarial de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, siendo lo pertinente, extraer el promedio de lo devengado en el lapso que le hacía falta para reunir los requisitos para acceder al mencionado derecho pensional, como lo expone el Consejo de Estado en la pluricitada sentencia de unificación: “Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 17 durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.” Revisado el expediente prestacional allegado por la entidad demandada, así como las pruebas aportadas por la parte actora, se advierte que en la resolución No. 017570 de 28 de agosto de 2010, se indicó que en tanto la señora Ernestina Betancur Bedoya (q.e.p.d.) había laborado un total de 11551 días y había nacido el 10 de octubre de 1947, adquiriendo sus status jurídico el 10 de octubre de 1997, la liquidación de su pensión se efectuó con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 5 años, 3 meses, entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de junio de 1999, teniendo como factores salariales la asignación básica, dominicales y feriados, así como la bonificación por servicios prestados, efectiva a partir del 1 de julio de 1999, debiendo demostrar retiro definitivo del servicio para el disfrute de la pensión. Posteriormente, ante el retiro del servicio, mediante Resolución No. 02896 de 19 de febrero de 2002, fue reliquidada la pensión con el 75% del promedio de lo devengado entre el 1 de abril de 1994 hasta el 30 de diciembre de 2000, último salario aportado, teniendo como factores los mismos de la resolución de reconocimiento pensional, efectiva a partir del 1 de enero de 2001.
Para establecer el ingreso base de liquidación, debe calcularse, el ingreso promedio mensual objeto de cotización para cada uno de los años que integran el periodo sobre el cual se calculará éste, incluyendo únicamente los factores salariales enlistados en el artículo 1 del Decreto 1158 de 19944: ARTICULO 1o. El artículo 6o del Decreto 691 de 1994, quedará así: "Base de Cotización".
El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario. e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados; 4 Aun teniendo en cuenta los factores a que hace alusión el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 66 de 1985, no existiría variación al ser los mismos a que se refiere el mencionado artículo 1 del Decreto 1158 de 1994.
EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 18 Conforme a lo anterior, se dilucida que dentro de la anterior norma no se encuentran enlistadas el auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones, siendo improcedente ordenar su inclusión, máxime, cuando se encuentra acreditado mediante el expediente administrativo que el reconocimiento pensional de la señora ERNESTINA BETANCUR BEDOYA (q.e.p.d.) estuvo ajustado a los parámetros legales y jurisprudenciales.
En consecuencia, la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos atacados, razón por la cual se CONFIRMARÁ la sentencia de fecha treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual NEGÓ las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo esgrimido en la parte motiva de esta providencia. CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, condénese en costas de esta instancia a la parte demandada, siempre y cuando se encuentren causadas y probadas.
Fíjese como agencias en derecho el valor equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. Liquídense de conformidad con el artículo 366 del Código General del Proceso. De acuerdo a lo anterior se toma la siguiente, DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima, Sala de Decisión, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia del treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Ibagué, que NEGÓ las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ contra LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, conforme a las razones esbozadas en la presente decisión. EXPEDIENTE: 73001-33-33-012-2020-00251-01 DEMANDANTE: ALBERTO SÁNCHEZ SÁNCHEZ DEMANDADO: UGPP 19 SEGUNDO: CONDÉNESE en costas de esta instancia a la parte demandada, conforme lo preceptuado en el artículo 188 del C.P.A.C.A., en concordancia con el art. 365 del C.G.P., según se encuentren probadas y causadas.
Fíjese como agencias en derecho el valor equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. Liquídense de conformidad con lo establecido en el artículo 366 del Código General del Proceso.
TERCERO. - Una vez en firme, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen. Esta providencia fue discutida y aprobada en la Sala de Decisión de la fecha y se firma electrónicamente por los integrantes de la Sala.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado