PLAN DEPARTAMENTAL DE AGUAS – Marco normativo, noción y alcance. Los PDA son un conjunto de estrategias de planeación y coordinación interinstitucional formuladas y ejecutadas con el objeto de lograr la armonización integral de recursos y la implementación de esquemas eficientes y sostenibles que garanticen el acceso al agua potable y saneamiento básico.
Teniendo en cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales, las personas prestadoras de los servicios públicos, las comunidades organizadas y, la implementación efectiva de esquemas de regionalización y asociativos comunitarios. Fueron presentados en el CONPES 3463 de 2007. Allí se establecieron los lineamientos para su estructuración, financiación y ejecución. Estos se constituyeron como estrategia principal para armonizar los lineamientos de política que fueron definidos en el CONPES 3383 de 2005 con el fin de dar solución a las limitaciones que se plantearon a partir del diagnóstico del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico.
Así mismo, se definieron los principios bajo los cuales se desarrollarían los Planes Departamentales. En el Plan Nacional de Desarrollo 2006 –2010 -Ley 1151 de 2007se establecieron los PDA como el mecanismo fundamental de implementación de la estrategia del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico. Entre tanto, en el artículo 10 de la Ley 1176 de 2007, determinó entre otros: “ DESTINACIÓN DE LOS RECURSOS PARA LOS DEPARTAMENTOS.
Con los recursos del Sistema General de Participaciones correspondientes a la participación para agua potable y saneamiento básico que se asignen a los departamentos, se conformará una bolsa para cofinanciar las inversiones que se realicen en los distritos y municipios para desarrollar proyectos en el marco del Plan Departamental de Agua y Saneamiento del respectivo departamento.
Estos recursos serán complementarios a los demás recursos que aporte el departamento para este fin ”. Posteriormente, con la expedición del Decreto 3200 de 2008, se reglamentaron los PDA, definidos en la Ley 1151 de 2007 y en el CONPES 3463 de 2007. Allí se establecieron, entre otros, las estructuras operativas que hacen parte del PDA, las fases de implementación y ejecución. En la Ley de Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, se identifica con respecto a los PDA lo siguiente: "( ) A pesar de estos avances, la estrategia de los PDA presenta inconvenientes y debe ser ajustada con el fin de flexibilizar su estructura operativa adecuándose a características regionales específicas, lo cual acelerará la ejecución de inversiones.
( )". Como respuesta a los inconvenientes encontrados, la Ley 1450 de 2011, contentiva de esa Ley de Plan Nacional de Desarrollo, dentro de sus acciones estratégicas, presenta una segunda generación de los PDA. Posteriormente, el Decreto 2246 de 31 de octubre de 2012 reglamenta el artículo 21 de la Ley 1450 de 2011 y deroga el Decreto 3200 de 2008, el Decreto 2371 de 2009 y el Decreto 2311 de 2010.
Uno de los principales cambios que se introducen en la política de PDA en virtud de la expedición del Decreto 2246 de 2012 se refiere a la consolidación de los requisitos exigidos a los municipios para vincularse a un PDA. Con la expedición del Decreto 1077 de mayo de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, documento compilatorio, se reglamentó y contribuyó a la eficiente ejecución de los PDA.
Posteriormente, se promulgó la Ley 1753 de 2015, por medio de la cual se expide el PND 2014 – 2018. Finalmente, a través de la Ley 1955 de 2019, se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, en cuyas bases se planteó fortalecer los PDA en su enfoque de regionalización, razón por la que se expidió el Decreto 1425 de 2019, disposición que establece los requisitos para la participación de las entidades territoriales y las autoridades ambientales en los planes departamentales para el PDA.
En materia del financiamiento de los PDA, se señaló que los recursos disponibles para su formulación e implementación podrán provenir, entre otras fuentes, de Recursos del Presupuesto General de la Nación, del Sistema General de Participaciones, del Sistema General de Regalías, de las Autoridades Ambientales y de recursos propios o de libre destinación de las entidades territoriales o de cualquier otro participante de los PDA.
Específicamente, en los parágrafos 1, 2 y 3 del artículo 2.3.3.1.8.1. del Decreto 1425 de 2019, se establece, con relación a los recursos de las entidades territoriales destinados a financiar los PDA, lo siguiente: (…). PLAN DEPARTAMENTAL DE AGUAS – Invalidez de acuerdo que autorizó al alcalde para vincular al municipio de Sutatenza al mismo por haber desconocido los principios de Planificación y Universalidad del Sistema Presupuestal /AUTORIZACIÓN AL ALCALDE PARA VINCULAR AL MUNICIPIO AL PLAN DEPARTAMENTAL DE AGUAS DE BOYACÁ – La autorización impartida al Alcalde del municipio de Sutatenza a través del Acuerdo 002/22, con ese fin, para la vigencia fiscal 2022, resulta inválida, al desconocer los principios del EOP, circunstancia que condiciona la validez del proceso presupuestal.
Así entonces, se advierte que con el Acuerdo No 002/22 el Concejo municipal de Sutatenza autorizó al alcalde para vincular al municipio al PDA para la vigencia 2022. Así, expresamente lo indicó en su parte motiva: (…). Según lo expuesto, desde el año 2021, conforme al Acuerdo No. 002, se facultó al Alcalde para vincular al municipio al Programa de Agua para la Prosperidad “plan departamental para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento en el departamento de Boyacá (PDA)”.
En tal razón, el Alcalde suscribió el Convenio de Cooperación y Apoyo financiero para la vinculación del municipio de Sutatenza, y de la Empresa Departamental de Servicios Públicos de Boyacá S.A. E.S.P., al plan departamental de aguas y saneamiento suscrito con el departamento de Boyacá. Allí se precisó que, el aporte de los recursos, por parte del municipio, se efectuaría a través de vigencias futuras con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, las cuales expiraron en la vigencia 2021.
De manera que, ante la necesidad de continuar con la vinculación del municipio en el Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) de Boyacá, para el periodo 2022, se determinó que el municipio debía asumir dicho compromiso con recursos del Sistema General de Participaciones con cargo al presupuesto de la entidad territorial para la vigencia fiscal 2022, con el objeto de maximizar la inversión social en los proyectos priorizados en el Plan de desarrollo municipal sector agua potable y saneamiento básico, teniendo en cuenta que los PDA habían sido declarados como de importancia estratégica.
Por lo tanto, con la finalidad de verificar si dentro del Plan de Desarrollo municipal se encuentra la vinculación del ente al PDA, se ofició al municipio de Sutatenza para que allegara el Acuerdo No 005 de 30 de mayo de 2020 a través del cual se aprobó el Plan de Desarrollo municipal, junto con los anexos correspondientes de ser el caso.
Y si bien el municipio allegó el referido Acuerdo, no adjuntó el texto que contiene el Plan. Sin embargo, dicho documento, así como otros instrumentos de programación y control para la ejecución, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo, pudieron ser consultados en la página web de la alcaldía del municipio de Sutatenza. De acuerdo con ello, se advirtió en el Plan de Desarrollo “UN NUEVO TIEMPO PARA SUTATENZA”, que en el componente de agua potable y saneamiento básico se estableció el programa de “Es tiempo de mejorar el Saneamiento básico y agua potable para renovar a Sutatenza”, con el que se pretende “Enfocar la atención en el abastecimiento de agua tanto urbano como rural, la mejora del saneamiento básico, con el fin de reducir la brecha que existe en el municipio.
Se busca mejorar el sistema de alcantarillado urbano y gestionar para la construcción de planta de tratamiento, promover la construcción de pozos sépticos en el área rural, así como realizar campañas de concientización del uso eficiente y responsable del agua”; al tiempo que se establecieron seis (6) subprogramas con el siguiente contenido: “es tiempo de concientizarnos sobre el uso del agua, Es tiempo de más hogares se accedan al agua en Sutatenza, es tiempo de buscar cómo tratar las aguas residuales de Sutatenza, vamos a mejorar las redes de alcantarillado de Sutatenza, es tiempo de gestionar soluciones para el manejo de las aguas residuales y es tiempo de optimizar el agua en Sutatenza”.
En los cuales NO se mencionó que, para cumplir el programa, “Es tiempo de mejorar el Saneamiento básico y agua potable para renovar a Sutatenza”, se fuera a vincular o continuar la vinculación del municipio en el PDA. No obstante, una vez consultado el Plan indicativo, se advierte que el Plan de Desarrollo fue modificado para incluir ocho (8) subprogramas en el programa de mejoramiento de saneamiento básico y agua potable, en los que se incluyó como “descripción de meta de producto” la permanencia del municipio en el PDA.
Expresamente se dispuso: (…). Sin embargo, con la información allegada por el municipio, esto es, el Acuerdo que aprobó el Plan de desarrollo, es dable concluir que la modificación efectuada al Plan de Desarrollo no se efectuó a través de Acuerdo municipal. Bajo las anteriores consideraciones, es dable concluir que, el Acuerdo demandado desconoció los principios de Planificación y Universalidad del Sistema Presupuestal.
Ello por cuanto, el presupuesto municipal debe guardar concordancia con el contenido del plan de desarrollo, el plan indicativo, el plan de inversiones, el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones. De igual forma, por cuanto, ninguna autoridad puede efectuar gastos públicos, hacer erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto.
De manera que la autorización impartida al Alcalde del municipio de Sutatenza a través del Acuerdo 002/22, para que vinculara el municipio al PDA de Boyacá, para la vigencia fiscal 2022, resulta inválida, al desconocer los principios del EOP, circunstancia que condiciona la validez del proceso presupuestal, de manera que al ser desconocidos se vicia la legitimidad del mismo.
Con fundamento en lo expuesto y teniendo en cuenta que no hay lugar a estudiar el otro cargo invocado en la demanda, la Sala declarará la INVALIDEZ de la totalidad del Acuerdo 002/22. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo el siguiente link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Tunja, dieciséis (16) de mayo de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIAS VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE SUTATENZA RADICACIÓN: 150012333 000 2022 00168 00 =================================== No encontrándose causal alguna que pueda anular lo actuado, agotadas las etapas previas y verificados los presupuestos procesales del medio de control, la Sala procede a dictar en derecho la SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA en el proceso de validez de Acuerdo municipal de la referencia.
ANTECEDENTES I.1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La Gobernación de Boyacá pretende que se declare la invalidez del Acuerdo No 002 del 23 de febrero de 2022 (en adelante Acuerdo 002/22), “Por medio del cual se autoriza al alcalde municipal de Sutatenza - Boyacá, para vincular el municipio al plan departamental de agua y saneamiento básico (PDA) de Boyacá, para la vigencia 2022, y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Concejo municipal de Sutatenza. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: De orden constitucional: artículos 313 y 315. Decreto 111 de 1996, artículo 18; Decreto 1425 de 2019, artículos 2.3.3.1.4.1. y 2.3.3.1.8.1. Indicó que con el artículo 2º del Acuerdo, al no especificar un valor concreto sino porcentual, el municipio renunció implícitamente a la opción de cesión temporal de la renta.
Y accedió a la modalidad de instrumentalización del manejo de los recursos por parte del Plan Departamental de Agua y Saneamiento Básico (en adelante PDA), pues comprometió un porcentaje parcial del total del ingreso SGPAPSB sin mencionar algún factor temporal. Al optar por esta vía, omitió puntualizar la cuantía y condiciones del convenio con el PDA.
En efecto, el Acuerdo plantea que la vinculación del municipio al PDA se realizará por el 5% de los recursos provenientes del SGP – Sector Agua Potable y Saneamiento Básico, previa aprobación del Concejo al imponer un cargo al presupuesto municipal. También precisó que se extendió autorización al alcalde para que se vincule al PDA que implica la suscripción de convenio y, como lo ordena el decreto 1425 de 2019, queda establecido que se requiere una asignación presupuestal para la vinculación. Es decir, se debe consignar la erogación estipulada en el presupuesto que sustenta la relación entre el municipio y el PDA para concretar el modo de financiación, tal como lo establece el parágrafo 1 del artículo 2.3.3.1.8.1 del Decreto 1425 de 2019.
De lo contrario, es imposible cumplir con los principios del Estatuto Orgánico del Presupuesto (en adelante EOP), toda vez que no se pueden hacer erogaciones que no estén contempladas en la herramienta presupuestal. De acuerdo con ello, el municipio estableció el 5% del SGP – Agua Potable y Saneamiento Básico como valor para financiar la vinculación de la entidad con el PDA.
Lo que impide establecer cuál es el compromiso sobre el gasto, toda vez que, si bien estos recursos corresponden a ingresos corrientes municipales, pueden estar sujetos a variaciones, según lo decrete el gobierno nacional. Precisamente, basar el compromiso en un número porcentual conlleva a que la financiación acordada no encuentre soporte necesario para determinar cuál será el monto afectado por parte del municipio.
En efecto, el Decreto 1425 de 2019 permite la vinculación del municipio mediante diversas figuras, como negocios fiduciarios o adhesión a contratos. Ello con el fin de dar un manejo empresarial a los servicios de agua y saneamiento básico (PDA) siempre y cuando se determine si los recursos a financiar el plan son comprometidos mediante cesión temporal de la renta o constitución de instrumento para el manejo de los recursos.
Al determinar un porcentaje del total de la renta, se abandona la primera opción (cesión temporal) y se opta por destinar parte de los recursos al Plan. Opción que, si bien es igualmente válida, requiere de precisión numérica, pues compromete valores previamente presupuestados tanto en ingresos como en gastos del SGP – APSB. De manera que, para que se perfeccione el manejo empresarial, se espera que en el Acuerdo se determinen valores presupuestales concretos que le den claridad al compromiso con el PDA.
No basta con la autorización para que la administración por intermedio de convenio o contrato se vincule al manejo empresarial. Es necesario estipular el parámetro pecuniario previsto en el presupuesto para darle sentido a la afiliación. I.2. Contestación de la demanda. El apoderado del municipio de Sutatenza solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda.
Hizo referencia a los antecedentes del PDA implementado y ejecutado en el departamento de Boyacá. Indicó que en el numeral 2.1 del artículo 2.3.3.1.4.1. del Decreto 1425 de 2019 se establece el procedimiento para la vinculación de los municipios y la financiación de los PDA. Luego, la facultad impartida por el Acuerdo acusado está amparada en lo allí establecido.
En cuanto tiene que ver con la financiación de la vinculación de los municipios a los PDA, precisó que, conforme a dicha normatividad, si es posible afectar los recursos del Sistema General de Participaciones del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico de manera porcentual. No obstante, la afectación de los recursos está supeditada a lo establecido en el parágrafo 1 del artículo 2.3.3.1.8.1. del decreto 1425 de 2019 y el artículo 12 de la ley 1176 de 2007.
De otra parte, indicó que la demanda omitió indicar las normas violadas y explicar el concepto de violación. I.3. Concepto del Ministerio Público. Afirmó que de conformidad con el parágrafo del artículo 11 de la Ley 1176 de 2007, para el adecuado gobierno de los recursos del manejo de agua potable y saneamiento básico, “Las inversiones en proyectos del sector que realicen los distritos y municipios deben estar definidos en los planes de desarrollo, en los planes para la gestión integral de residuos sólidos y en los planes de inversiones de las personas prestadoras de servicios públicos que operen en el respectivo distrito o municipio”.
Por lo tanto, es imperativo determinar si dentro del Plan de Desarrollo municipal se encuentra la vinculación del ente al PDA. Luego, no es necesario indicar la suma que será invertida, pues esta se puede señalar porcentualmente, pero deberá verificarse si en el Plan de Desarrollo Municipal se incluye la vinculación al PDA y si se estableció cuál sería el monto de los recursos, con lo que se puede determinar ese 5% a cuánto equivale.
De no ser ello así, el Acuerdo acusado sería inválido. CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i.) el acto administrativo acusado, ii.) lo que se debate y el problema jurídico, y, finalmente, iii.) el estudio en concreto del problema jurídico.
II.1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO. La entidad accionante demandó la invalidez del Acuerdo 002/22, "Por medio del cual se autoriza al alcalde municipal de Sutatenza - Boyacá, para vincular el municipio al plan departamental de agua y saneamiento básico (PDA) de Boyacá, para la vigencia 2022, y se dictan otras disposiciones”, que expresamente señala: “ARTÍCULO PRIMERO: Autorícese al señor alcalde para vincular el municipio de Sutatenza al plan departamental para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento básico (PDA) de Boyacá, para la vigencia fiscal 2022.
ARTÍCULO SEGUNDO: En virtud de la facultad conferida en el parágrafo 1 del artículo 2.3.3.1.8.1 del Decreto No 1425 de 2019, la alcaldía municipal de Sutatenza, aportará los recursos al Plan Departamental para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento básico (PDA) de Boyacá, para la vigencia 2022, de la siguiente manera:
PARÁGRAFO: El monto de los aportes necesarios para la implementación del Plan Departamental de Aguas – PDA, transferidos del Sistema General de Participaciones, sector Agua Potable y saneamiento básico, estarán sujetos a la aprobación que realice el concejo municipal con cargo al presupuesto anual de ingreso y gastos del municipio para cada vigencia autorizada en el presente acuerdo.
ARTÍCULO TERCERO: Autorícese al alcalde municipal de Sutatenza en cumplimiento de la autorización que trata el presente acto administrativo, para suscribir los diferentes actos que sean necesarios, para la vinculación del municipio de Sutatenza al Plan Departamental para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento (PDA) de Boyacá y para aportar los recursos que se autorizan en el proveído de la referencia.
ARTÍCULO CUARTO: El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y hasta el 31 de diciembre de 2022 y deroga las disposiciones que le sean contrarias”. II.2.- LO DEBATIDO Y PROBLEMA JURÍDICO. La Gobernación de Boyacá sostuvo que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 002/22, por dos razones: i) al extender autorización al alcalde para vincular al municipio al PDA, lo que implica la suscripción de convenio y una asignación presupuestal para su vinculación. Es decir, se debe consignar la erogación estipulada en el presupuesto que sustenta la relación entre el municipio y el PDA para concretar el modo de financiación, tal como lo establece el parágrafo 1 del artículo 2.3.3.1.8.1 del Decreto 1425 de 2019.
De lo contrario, es imposible cumplir con los principios del EOP; y ii) al no especificar un valor concreto sino porcentual, con ello renunció implícitamente a la opción de cesión temporal de la renta y accedió a la modalidad de instrumentalización del manejo de los recursos por parte del PDA. Así, comprometió un porcentaje parcial del total del ingreso SGPAPSB sin mencionar algún factor temporal y, por tanto, omitió puntualizar la cuantía y condiciones del convenio con el PDA.
Para el municipio de Sutatenza, las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad. Precisó que la facultad impartida para la vinculación del municipio y la financiación del PDA está amparada en el numeral 2.1 del artículo 2.3.3.1.4.1. del decreto 1425 de 2019. Adujo que sí es posible afectar los recursos del SGP del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico de manera porcentual para su financiamiento.
No obstante, la afectación de los recursos está supeditada a lo establecido en el parágrafo 1 del artículo 2.3.3.1.8.1. del decreto 1425 de 2019 y el artículo 12 de la ley 1176 de 2007. El Agente del Ministerio Público precisó que de conformidad con el parágrafo del artículo 11 de la Ley 1176 de 2007, las inversiones en proyectos del sector que realicen los distritos y municipios deben estar definidos en los planes de desarrollo, en los planes para la gestión integral de residuos sólidos y en los planes de inversiones de las personas prestadoras de servicios públicos que operen en el respectivo distrito o municipio.
Por lo tanto, es imperativo determinar si dentro del Plan de Desarrollo municipal se encuentra la vinculación del ente territorial al PDA; de no ser ello así, sería inválido el Acuerdo. Precisó que no es necesario indicar la suma que será invertida, pues esta se puede señalar porcentualmente. Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si carece de validez el Acuerdo 002/22, al desconocer las preceptivas que regulan el manejo presupuestal dentro del Plan de Desarrollo Municipal de los recursos del Sistema General de Participaciones destinados a Agua Potable y Saneamiento Básico -APSB para las entidades territoriales, y, en segundo lugar, lo atinente al modo de financiación de este.
II.3.- LA SOLUCIÓN EN CONCRETO DEL PROBLEMA JURÍDICO. Para la Sala de Decisión, las pretensiones de la demanda SI tienen vocación de prosperidad, puesto que, tal como a continuación se justifica, y dado lo probado en el proceso, se encuentra acreditado que el Acuerdo acusado infringió los principios presupuestales de planificación y universalidad en torno al Plan de Desarrollo respecto al manejo de los recursos del SGP destinados a Agua Potable y Saneamiento Básico para las entidades territoriales, en particular del PDA. 3.1 Marco jurídico de los cargos formulados.
Teniendo en cuenta el planteamiento del problema jurídico y el contenido del Acuerdo acusado, la Sala expondrá, antes de abordar el caso concreto, el marco jurídico relacionado a: i) el presupuesto público y sus principios de planeación, anualidad y universalidad, ii) la destinación de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico en los distritos y municipios y iii) el Plan Departamental de Aguas. 3.1.1.
El presupuesto público, planes de desarrollo y los principios del sistema presupuestal. El presupuesto, en su esencia, antes que una herramienta jurídica - contable, constituye un instrumento de planificación y un componente importante para la ejecución de la política económica por parte del Estado. Es el instrumento a través del cual se materializa la acción del Estado y se ejecutan los planes de desarrollo.
En estas circunstancias, es indispensable que exista coherencia entre el presupuesto y las metas y objetivos definidos a través de la política económica. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado su importancia estratégica en el proceso de planeación, el cual se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, se hacen efectivas las políticas públicas y, particularmente, se lleva a cabo una estimación anticipada de los ingresos, así como se autorizan los gastos públicos que se han de ejecutar en el respectivo periodo fiscal.
El Presupuesto de las Entidades Territoriales se estructura atendiendo los parámetros generales del Estatuto Orgánico del Presupuesto y está conformado por el presupuesto de rentas y recursos de capital y por el presupuesto de gastos. Por otro lado, los planes de desarrollo son un instrumento de planeación que contiene los programas sociales y económicos que cada gobierno (nacional o territorial) pretende desarrollar, durante el periodo para el cual fue elegido.
Es el principal insumo para la programación presupuestal de la inversión pública. En él se plasman los objetivos generales y específicos de la acción estatal a mediano y largo plazo, las metas generales cuantitativas y cualitativas y los mecanismos para lograrlas, las estrategias y políticas en materia económica, social, financiera, administrativa y ambiental.
De este instrumento básico de la planeación se desprenden los demás insumos que se requieren para iniciar la programación del presupuesto. El principal marco normativo constitucional de la Planeación Económica y del Sistema Presupuestal Colombiano está determinado y definido en los artículos 151 y 342. En desarrollo de dichos preceptos, se expidieron las normas orgánicas del PND y del presupuesto - Ley 152 de 1994 para el PND y Leyes 38 de 1989, 174 de 1994 y 225 de 1995 (Compiladas en el Decreto 111 de 1996), 617 de 2000 y 819 de 2003 para el presupuesto.
Disposiciones que establecen los requisitos que se deben seguir para preparar, presentar, aprobar, modificar y realizar el seguimiento, evaluación y ejecución del Plan y del Presupuesto. Los principios presupuestales constituyen el marco general de referencia sobre el cual se desarrolla el proceso presupuestal en sus diferentes etapas. Su aplicación no es discrecional, son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que, al no ser tenidos en cuenta vician la legitimidad de este.
No son simples requisitos formales sino pautas determinadas por la Ley orgánica y determinantes del presupuesto. (Sentencia C-337 de 1993). En cuanto tiene que ver con el principio de Planificación, se establece5 que el presupuesto general de la Nación deberá guardar concordancia con los contenidos del plan nacional de desarrollo, del plan nacional de inversiones, del plan financiero y del plan operativo anual de inversiones.
Para la Nación, este principio encuentra sustento constitucional en el artículo 339 de la Carta Política. En cuanto a las entidades territoriales, el inciso segundo del artículo 344 Superior prevé que éstas elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional los planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la Ley.
Su conformación está dada por una parte estratégica (que corresponde a su parte general) y un plan de inversiones de mediano y corto plazo. Igualmente se autoriza la constitución de un consejo de planeación a nivel territorial (inciso 3º del artículo 340). En la Ley 152 de 1994 se reitera el contenido del plan de desarrollo de las entidades territoriales y se establece que en su formulación se seguirán los criterios establecidos en dicha norma, y además de reconocerse la autonomía de aquellas en esa materia en el marco de las competencias, recursos y responsabilidades que les ha atribuido la Constitución y la Ley, se establece que, sin perjuicio de ella, tales planes deben tener en cuenta para su elaboración las políticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo, en orden a garantizar la coherencia. En armonía con el artículo 339 Superior, la Ley señala que la concertación referida en esta disposición procederá cuando se trate de programas y proyectos de responsabilidad compartida entre la Nación y las entidades territoriales, o que deban ser objeto de cofinanciación. En lo que tiene que ver con el principio de anualidad, se tiene que el año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. Conforme al principio de Universalidad, el presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto. Dicho principio impone que, en el respectivo proyecto de Ley (Acuerdo municipal) de apropiaciones estén contenidos la totalidad de los gastos del Estado a realizar durante la respectiva vigencia fiscal (CP art. 347), por lo que no es admisible la presentación, por separado, en diferentes proyectos de presupuesto, de los gastos correspondientes a los diversos órganos del Estado. 3.1.2.
Destinación de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico en los distritos y municipios. Por medio de la Ley 1176 de 2007, se desarrollaron los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. Allí, entre otras, se determinó la manera en que procederá la distribución territorial de los recursos del Sistema General de Participaciones, correspondientes a la participación para agua potable y saneamiento básico.
En cuanto a la destinación de estos, se indicó de manera taxativa las actividades que se podrán financiar con dichos recursos. Por lo que en parágrafo 1º del artículo 11 se señaló expresamente, que las inversiones en proyectos del sector que realicen los distritos y municipios deben estar definidos en los planes de desarrollo. Así indica la norma: “Artículo 11.
Destinación de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico en los distritos y municipios. Los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico que se asignen a los distritos y municipios, se destinarán a financiar la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, en las siguientes actividades: Los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables de acuerdo con lo dispuesto en la normatividad vigente;
Pago del servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico, mediante la pignoración de los recursos asignados y demás operaciones financieras autorizadas por la ley; Preinversión en diseños, estudios e interventorías para proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico;
Formulación, implantación y acciones de fortalecimiento de esquemas organizacionales para la administración y operación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, en las zonas urbana y rural; Construcción, ampliación, optimización y mejoramiento de los sistemas de acueducto y alcantarillado, e inversión para la prestación del servicio público de aseo;
Programas de macro y micromedición; Programas de reducción de agua no contabilizada; Adquisición de los equipos requeridos para la operación de los sistemas de agua potable y saneamiento básico; Participación en la estructuración, implementación e inversión en infraestructura de esquemas regionales de prestación de los municipios. Parágrafo 1°.
Las inversiones en proyectos del sector que realicen los distritos y municipios deben estar definidos en los planes de desarrollo, en los planes para la gestión integral de residuos sólidos y en los planes de inversiones de las personas prestadoras de servicios públicos que operen en el respectivo distrito o municipio”. (Resaltado de la Sala) Dicha exigencia obedece a que en los planes de desarrollo se atienden dimensiones de tipo poblacional que comporta los intereses de la comunidad, económica o técnica que refiere a las formas de apropiación, distribución y consumo de los recursos y finalmente a una dimensión democrática, asociada con la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, dentro de la que se encuentra la etapa de elaboración y aprobación de este.
Circunstancias que conllevan a que, necesariamente, las inversiones que efectúen los municipios estén determinadas en los respectivos planes de desarrollo. 3.1.3. Plan Departamental de Aguas. Los PDA son un conjunto de estrategias de planeación y coordinación interinstitucional formuladas y ejecutadas con el objeto de lograr la armonización integral de recursos y la implementación de esquemas eficientes y sostenibles que garanticen el acceso al agua potable y saneamiento básico.
Teniendo en cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales, las personas prestadoras de los servicios públicos, las comunidades organizadas y, la implementación efectiva de esquemas de regionalización y asociativos comunitarios. Fueron presentados en el CONPES 3463 de 2007. Allí se establecieron los lineamientos para su estructuración, financiación y ejecución. Estos se constituyeron como estrategia principal para armonizar los lineamientos de política que fueron definidos en el CONPES 3383 de 2005 con el fin de dar solución a las limitaciones que se plantearon a partir del diagnóstico del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico.
Así mismo, se definieron los principios bajo los cuales se desarrollarían los Planes Departamentales. En el Plan Nacional de Desarrollo 2006 –2010 -Ley 1151 de 2007se establecieron los PDA como el mecanismo fundamental de implementación de la estrategia del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico. Entre tanto, en el artículo 10 de la Ley 1176 de 2007, determinó entre otros: “ DESTINACIÓN DE LOS RECURSOS PARA LOS DEPARTAMENTOS.
Con los recursos del Sistema General de Participaciones correspondientes a la participación para agua potable y saneamiento básico que se asignen a los departamentos, se conformará una bolsa para cofinanciar las inversiones que se realicen en los distritos y municipios para desarrollar proyectos en el marco del Plan Departamental de Agua y Saneamiento del respectivo departamento.
Estos recursos serán complementarios a los demás recursos que aporte el departamento para este fin ”. Posteriormente, con la expedición del Decreto 3200 de 2008, se reglamentaron los PDA, definidos en la Ley 1151 de 2007 y en el CONPES 3463 de 2007. Allí se establecieron, entre otros, las estructuras operativas que hacen parte del PDA, las fases de implementación y ejecución. En la Ley de Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, se identifica con respecto a los PDA lo siguiente: "( ) A pesar de estos avances, la estrategia de los PDA presenta inconvenientes y debe ser ajustada con el fin de flexibilizar su estructura operativa adecuándose a características regionales específicas, lo cual acelerará la ejecución de inversiones.
( )". Como respuesta a los inconvenientes encontrados, la Ley 1450 de 2011, contentiva de esa Ley de Plan Nacional de Desarrollo, dentro de sus acciones estratégicas, presenta una segunda generación de los PDA. Posteriormente, el Decreto 2246 de 31 de octubre de 2012 reglamenta el artículo 21 de la Ley 1450 de 2011 y deroga el Decreto 3200 de 2008, el Decreto 2371 de 2009 y el Decreto 2311 de 2010.
Uno de los principales cambios que se introducen en la política de PDA en virtud de la expedición del Decreto 2246 de 2012 se refiere a la consolidación de los requisitos exigidos a los municipios para vincularse a un PDA. Con la expedición del Decreto 1077 de mayo de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, documento compilatorio, se reglamentó y contribuyó a la eficiente ejecución de los PDA.
Posteriormente, se promulgó la Ley 1753 de 2015, por medio de la cual se expide el PND 2014 – 2018. Finalmente, a través de la Ley 1955 de 2019, se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, en cuyas bases se planteó fortalecer los PDA en su enfoque de regionalización, razón por la que se expidió el Decreto 1425 de 2019, disposición que establece los requisitos para la participación de las entidades territoriales y las autoridades ambientales en los planes departamentales para el PDA.
En materia del financiamiento de los PDA, se señaló que los recursos disponibles para su formulación e implementación podrán provenir, entre otras fuentes, de Recursos del Presupuesto General de la Nación, del Sistema General de Participaciones, del Sistema General de Regalías, de las Autoridades Ambientales y de recursos propios o de libre destinación de las entidades territoriales o de cualquier otro participante de los PDA.
Específicamente, en los parágrafos 1, 2 y 3 del artículo 2.3.3.1.8.1. del Decreto 1425 de 2019, se establece, con relación a los recursos de las entidades territoriales destinados a financiar los PDA, lo siguiente: “ARTÍCULO 2.3.3.1.8.1. Recursos de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA).
Los recursos disponibles para la formulación e implementación de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), podrán provenir, entre otras fuentes, de las siguientes: ( )
PARÁGRAFO 1. Los recursos de las entidades territoriales destinados a financiar los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), se podrán comprometer a tal finalidad mediante la cesión temporal de la respectiva renta al patrimonio autónomo constituido o que se constituya como instrumento para el manejo de los recursos de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), previa autorización impartida por el respectivo Concejo Municipal o Asamblea Departamental, por el tiempo que se determine en los convenios de vinculación.
PARÁGRAFO 2. Las inversiones del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico realizadas por parte de las entidades territoriales con recursos propios, podrán ser incluidas en el Plan Estratégico de Inversiones (PEI) de cada Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento.
PARÁGRAFO 3. Los municipios podrán girar recursos, al instrumento para el manejo de los recursos para proyectos específicos. Estos recursos podrán no formar parte de los recursos aportados en los convenios tripartitos de vinculación al instrumento para manejo de los recursos, para lo cual deberán adelantarse los trámites que resulten pertinentes.” (Destacado de la Sala) 3.2.
Análisis y solución del caso concreto. La Gobernación de Boyacá pretende se declare la invalidez del Acuerdo 002/22, por dos razones: i) al extender autorización al alcalde para vincular al municipio al PDA, lo que implica la suscripción de convenio y una asignación presupuestal para su vinculación. Es decir, se debe consignar la erogación estipulada en el presupuesto que sustenta la relación entre el municipio y el PDA para concretar el modo de financiación. De lo contrario, es imposible cumplir con los principios del EOP; y ii) al no especificar un valor concreto sino porcentual; con ello, renunció implícitamente, a la opción de cesión temporal de la renta y accedió a la modalidad de instrumentalización del manejo de los recursos por parte del PDA.
Lo que impide establecer cuál es el compromiso sobre el gasto, toda vez que, si bien estos recursos corresponden a ingresos corrientes municipales, pueden estar sujetos a variaciones, según lo decrete el gobierno nacional. Criterio del que discrepó el municipio de Sutatenza. Precisó que la facultad impartida para la vinculación del municipio y la financiación del PDA, está amparada en el numeral 2.1 del artículo 2.3.3.1.4.1. del Decreto 1425 de 2019.
Adujo que sí es posible afectar los recursos del SGP del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico de manera porcentual para su financiamiento. No obstante, la afectación de los recursos está supeditada a lo establecido en el parágrafo 1 del artículo 2.3.3.1.8.1. del Decreto 1425 de 2019 y el artículo 12 de la ley 1176 de 2007. Por su parte, el Agente del Ministerio Público precisó que de conformidad con el parágrafo del artículo 11 de la Ley 1176 de 2007, es imperativo determinar si dentro del Plan de Desarrollo municipal se encuentra la vinculación del ente al PDA, de no ser ello así, sería inválido el Acuerdo.
Precisó que no es necesario indicar la suma que será invertida, pues esta se puede señalar porcentualmente. Atendiendo el marco jurídico reseñado, a efecto de abordar el fondo del asunto se procederá, en primer orden, a resolver el argumento referente a que se debe consignar la erogación estipulada en el presupuesto que sustenta la relación entre el municipio y el PDA para concretar el modo de financiación. Solo en caso de superarse dicho cargo de invalidez, se determinará si asentar el compromiso en un número porcentual conlleva a que la financiación acordada no encuentre soporte necesario para determinar cuál será el monto afectado por parte del municipio.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la prosperidad del primer cargo implicaría la invalidez de la totalidad del Acuerdo. Así entonces, se advierte que con el Acuerdo No 002/22 el Concejo municipal de Sutatenza autorizó al alcalde para vincular al municipio al PDA para la vigencia 2022. Así, expresamente lo indicó en su parte motiva: Según lo expuesto, desde el año 2021, conforme al Acuerdo No. 002, se facultó al Alcalde para vincular al municipio al Programa de Agua para la Prosperidad “plan departamental para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento en el departamento de Boyacá (PDA)”.
En tal razón, el Alcalde suscribió el Convenio de Cooperación y Apoyo financiero para la vinculación del municipio de Sutatenza, y de la Empresa Departamental de Servicios Públicos de Boyacá S.A. E.S.P., al plan departamental de aguas y saneamiento suscrito con el departamento de Boyacá. Allí se precisó que, el aporte de los recursos, por parte del municipio, se efectuaría a través de vigencias futuras con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, las cuales expiraron en la vigencia 2021.
De manera que, ante la necesidad de continuar con la vinculación del municipio en el Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) de Boyacá, para el periodo 2022, se determinó que el municipio debía asumir dicho compromiso con recursos del Sistema General de Participaciones con cargo al presupuesto de la entidad territorial para la vigencia fiscal 2022, con el objeto de maximizar la inversión social en los proyectos priorizados en el Plan de desarrollo municipal sector agua potable y saneamiento básico, teniendo en cuenta que los PDA habían sido declarados como de importancia estratégica.
Por lo tanto, con la finalidad de verificar si dentro del Plan de Desarrollo municipal se encuentra la vinculación del ente al PDA, se ofició al municipio de Sutatenza para que allegara el Acuerdo No 005 de 30 de mayo de 2020 a través del cual se aprobó el Plan de Desarrollo municipal, junto con los anexos correspondientes de ser el caso.
Y si bien el municipio allegó el referido Acuerdo, no adjuntó el texto que contiene el Plan. Sin embargo, dicho documento, así como otros instrumentos de programación y control para la ejecución, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo, pudieron ser consultados en la página web de la alcaldía del municipio de Sutatenza. De acuerdo con ello, se advirtió en el Plan de Desarrollo “UN NUEVO TIEMPO PARA SUTATENZA”, que en el componente de agua potable y saneamiento básico se estableció el programa de “Es tiempo de mejorar el Saneamiento básico y agua potable para renovar a Sutatenza”, con el que se pretende “Enfocar la atención en el abastecimiento de agua tanto urbano como rural, la mejora del saneamiento básico, con el fin de reducir la brecha que existe en el municipio.
Se busca mejorar el sistema de alcantarillado urbano y gestionar para la construcción de planta de tratamiento, promover la construcción de pozos sépticos en el área rural, así como realizar campañas de concientización del uso eficiente y responsable del agua”; al tiempo que se establecieron seis (6) subprogramas con el siguiente contenido: “es tiempo de concientizarnos sobre el uso del agua, Es tiempo de más hogares se accedan al agua en Sutatenza, es tiempo de buscar cómo tratar las aguas residuales de Sutatenza, vamos a mejorar las redes de alcantarillado de Sutatenza, es tiempo de gestionar soluciones para el manejo de las aguas residuales y es tiempo de optimizar el agua en Sutatenza”.
En los cuales NO se mencionó que, para cumplir el programa, “Es tiempo de mejorar el Saneamiento básico y agua potable para renovar a Sutatenza”, se fuera a vincular o continuar la vinculación del municipio en el PDA. No obstante, una vez consultado el Plan indicativo, se advierte que el Plan de Desarrollo fue modificado para incluir ocho (8) subprogramas en el programa de mejoramiento de saneamiento básico y agua potable, en los que se incluyó como “descripción de meta de producto” la permanencia del municipio en el PDA.
Expresamente se dispuso: Al respecto, es de precisar que, “el Plan Indicativo (PI) es un instrumento de planeación estratégica que complementa y contribuye a especificar el alcance de las disposiciones contenidas en el Plan de Desarrollo Territorial (PDT), constituyéndose en el insumo principal para establecer el nivel de cumplimiento y avance en relación con la implementación del mismo.
Su elaboración, a partir de la parte estratégica y del Plan Plurianual de Inversiones del PDT, contribuye a aclarar y precisar las metas que quedaron en el PDT aprobado, posibilitando así el seguimiento y evaluación (SyE) a la ejecución de las mismas. No obstante, es importante aclarar que a través del PI no pueden incluirse/ eliminarse programas o metas del Plan de Desarrollo, dado que cualquier modificación que la Administración Pública Territorial requiera efectuar debe hacerse a través de Ordenanza Departamental o Acuerdo Municipal, según corresponda.
El PI debe estar articulado con otros instrumentos de programación y control para la ejecución, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo Territorial, tales como: Marco Fiscal de Mediano Plazo, Plan Operativo Anual de Inversiones, Presupuesto, Plan de Acción y Programa Anual Mensualizado de Caja”. Sin embargo, con la información allegada por el municipio, esto es, el Acuerdo que aprobó el Plan de desarrollo, es dable concluir que la modificación efectuada al Plan de Desarrollo no se efectuó a través de Acuerdo municipal.
Bajo las anteriores consideraciones, es dable concluir que, el Acuerdo demandado desconoció los principios de Planificación y Universalidad del Sistema Presupuestal. Ello por cuanto, el presupuesto municipal debe guardar concordancia con el contenido del plan de desarrollo, el plan indicativo, el plan de inversiones, el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones.
De igual forma, por cuanto, ninguna autoridad puede efectuar gastos públicos, hacer erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto. De manera que la autorización impartida al Alcalde del municipio de Sutatenza a través del Acuerdo 002/22, para que vinculara el municipio al PDA de Boyacá, para la vigencia fiscal 2022, resulta inválida, al desconocer los principios del EOP, circunstancia que condiciona la validez del proceso presupuestal, de manera que al ser desconocidos se vicia la legitimidad del mismo.
Con fundamento en lo expuesto y teniendo en cuenta que no hay lugar a estudiar el otro cargo invocado en la demanda, la Sala declarará la INVALIDEZ de la totalidad del Acuerdo 002/22. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- Declarar la INVALIDEZ del Acuerdo No 002 del 23 de febrero de 2022, expedido por el Concejo municipal de Sutatenza, “Por medio del cual se autoriza al alcalde municipal de Sutatenza - Boyacá, para vincular el municipio al plan departamental de agua y saneamiento básico (PDA) de Boyacá, para la vigencia 2022, y se dictan otras disposiciones”.- SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración de invalidez del Acuerdo No 002 del 23 de febrero de 2022, quedan sin efectos en lo pertinente los actos administrativos que hubieren desarrollado directamente lo contenido en el referido Acuerdo.
TERCERO. - Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso. CUARTO.- Ordenar que por Secretaría se comunique esta determinación a la Gobernación de Boyacá, al Presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero municipal de Sutatenza. El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado (ausente con permiso) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala en la Plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”. LLRG