TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL Sincelejo, dos (2) de mayo de dos mil veintitrés (2023) MAGISTRADO PONENTE: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-33-33-005-2023-00049-01 ACCIONANTE: HÉCTOR JAVIER VERGARA SIERRA ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN (UNP) - POLICÍA NACIONAL NATURALEZA: ACCIÓN DE TUTELA Procede la Sala, a decidir la impugnación presentada por el demandante, contra la sentencia de fecha 12 de abril de 2023, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual, se negó el amparo de los derechos a la vida, seguridad e integridad personal del accionante.
I.- ANTECEDENTES: 1.1- Pretensiones: HÉCTOR JAVIER VERGARA SIERRA, de manera directa, solicita que se le proteja el derecho fundamental a la vida y a la seguridad personal, presuntamente vulnerados por la entidad accionada. En consecuencia, pide que se ordene a la Unidad Nacional de Protección (UNP) que le implemente un esquema de seguridad que implique “la adopción de medidas eficaces, con los respectivos hombres de protección y un vehículo convencional, en atención a las continuas amenazas Acción de tutela Exp.
No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 recibidas en contra de mi vida y la de mis hijos menores, por parte de organizaciones criminales o grupos al margen de la Ley. Igualmente ordenar a la Policía Nacional, prestar medidas preventivas en aras de salvaguardar mi vida y mi protección personal”. De manera subsidiaria pide, que: “en el evento que Usted señor Juez considere la implementación de un esquema de seguridad personal para mí, le solicito la extensión de la cobertura del esquema de seguridad actual de mi esposa, la diputada KATIANA AGUIRRE DE ORO, a su núcleo familiar, del cual hacen parte mis hijos menores de edad, HÉCTOR ALEJANDRO VERGARA AGUIRRE, LUCIANA VERGARA AGUIRRE y mi persona”. 1.2.- Hechos: a. Dice el demandante, que durante los últimos 13 años ha venido ejerciendo actividades públicas como líder político, social y defensor de derechos humanos en el Departamento de Sucre. b. El día 20 de julio de 2010, señala, tomó posesión del cargo de Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Departamento de Sucre, para el período constitucional de 2010 - 2014. c. El día 20 de julio de 2018, señala el demandante, volvió a tomar posesión del cargo de Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Departamento de Sucre, para el período constitucional 2018 - 2022. d. Mientras ejerció el servicio indicado, afirma, fue víctima de múltiples amenazas de muerte por grupos al margen de la Ley, contando para entonces, con un esquema de seguridad personal otorgado por la Policía Nacional y la UNP.
Acción de tutela Exp. No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 e. En el año 2019, añade, su esposa KATIANA AGUIRRE DE ORO aspiró a la Asamblea departamental de Sucre resultando electa e igualmente fue víctima de amenazas de muerte en su contra. f. Dice que tales amenazas de muerte fueron enviadas por escrito hasta su domicilio, ubicado en el Barrio Los Alpes del Municipio de Sincelejo y a sus celulares, hechos de los cuales se formularon las respectivas denuncias. g. El día 18 de marzo de 2021, agrega, su esposa fue víctima de un atentado en el cual, se produjo un intercambio de disparos entre sus escoltas y los atacantes, hecho que también se denunció ante la Fiscalía General de la Nación, con amplio despliegue por los medios de comunicación. h. El día 9 de junio de 2021, afirma haber formulado denuncia ante la Fiscalía General de la Nación por las amenazas de muerte que recibió junto a su esposa, amenazas que señala fueron formuladas por la misma persona y desde un mismo celular. i. El día 31 de mayo de 2022, señala que volvió a interponer denuncia ante la Fiscalía General de la Nación por amenazas de muerte recibidas en su domicilio mediante sufragio con banderas alusivas al grupo al margen de la Ley conocido como ELN, esta vez, dirigido a todo su grupo familiar y especialmente formuladas en contra suya. j. El primero de junio de 2022, manifiesta, solicitó a la UNP mantener y reforzar su esquema de seguridad por las amenazas de muerte formuladas en su contra, de su esposa y su familiar, las que le fueron negadas. k. El día 9 de junio de 2022, le fue retirado el esquema de seguridad, dado que, culminó su período como integrante del Congreso, lo que se dispuso a través de la Resolución No. 00004708, proferida por la UNP.
Acción de tutela Exp. No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 l. El día 13 de junio de 2022, la Fiscalía General de la Nación solicitó de manera “URGENTE” mediante oficio dirigido a la UNP, “… llevar a cabo la valoración del riesgo y grado de amenazas del ciudadano HÉCTOR JAVIER VERGARA SIERRA (…) y su esposa KATIANA AGUIRRE, con el fin de estudiar la adjudicación o aplicación de esquemas de seguridad; toda vez que está siendo víctima de amenaza…” m. El día 15 de septiembre de 2022, la Policía Nacional, mediante oficio califica el nivel de riesgo como “EXTRAORDINARIO”. n. El día 18 de agosto de 2022, por segunda ocasión, solicita formalmente a la UNP, la implementación de un esquema de seguridad que brinde condiciones verdaderamente eficaces que tiendan a la protección de su vida y la de sus hijos menores. o. El día 17 de agosto de 2022 solicitó a la UNP medidas de protección, remitiendo conjuntamente el “FORMULARIO DE SOLICITUD DE INSCRIPCIÓN PARA EL PROGRAMA DE PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN QUE COORDINA LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - RUTA INDIVIDUAL”; el oficio de la Fiscalía donde ordena estudiar el esquema de seguridad a la UNP y la calificación de la Policía Nacional relacionado con su nivel de riesgo. p. El día 7 de diciembre de 2022, la UNP, mediante Resolución No. 00011159, notificada al interesado el 4 de enero de 2023, califica el nivel de riesgo como “EXTRAORDINARIO”, pero niega el esquema de protección en las mismas condiciones que traía de tiempo atrás. En su parte resolutiva, dice el accionante, se dispone que se le provea de un chaleco antibalas y un botón de apoyo, lo que en su criterio, resulta insuficiente para gestionar y mitigar el riesgo. q. El día 19 de enero de 2023, interpuso recurso de reposición contra dicha Resolución. Acción de tutela Exp.
No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 r. El día 3 de marzo de 2023, el demandante dice haber recibido un mensaje de texto amenazante en su teléfono celular, cuyo autor se identifica como miembro de las AUTODEFENSAS GAITANISTAS DE COLOMBIA, manifestándole que había sido declarado “objetivo militar”. s. El día 6 de marzo de 2023, la UNP, mediante Resolución No. 0599 notifica la decisión de NO reponer la Resolución No. 00011159. t. El día 9 de marzo de 2023, el demandante dice haber recibido una comunicación escrita, tipo panfleto, en su residencia en la ciudad de Sincelejo, a través de la cual, una organización autodenominada AUTODEFENSAS GAITANISTAS DE COLOMBIA declara objetivo militar al accionante, su esposa y da un plazo de 72 horas para abandonar el Departamento de su Sucre. u. El 13 de marzo de 2023, dice el demandante, puso en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación las dos últimas amenazas de muerte efectuadas en su contra. v. El 26 de marzo de 2023, dice el demandante, recibió un mensaje de texto en donde le amenazan, escrito que se dice remitido por la Autodefensas Gaitanistas de Colombia y que lo declara objetivo militar.
De estos hechos, anota, presentó denuncia ante la Fiscalía General de la Nación el día 28 de marzo de 2023. w. Afirma ser padre de dos menores de edad (13 y 10 años, respectivamente). 1.3. Contestación de la acción. La Policía Nacional, dio respuesta a la demanda señalando que, el día 28 de julio de 2018 se implementaron a favor de HÉCTOR JAVIER VERGARA Acción de tutela Exp.
No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 SIERRA medidas de protección, debido a sus aspiraciones políticas como representante a la Cámara por el Departamento de Sucre, calificando el riesgo como extraordinario en función del cargo que ostentaba para entonces el demandante, imponiéndose un esquema de protección Tipo B, conformado por dos hombres de protección, pasando así del Tipo A al B. Posteriormente, dice, en sesión del Comité de Evaluación del Nivel de Riesgo CENIR No. 3 de fecha 5 de julio de 2022 y sesión No. 7 del 6 de septiembre de 2022, se adelantaron acciones para ajustar la medida de seguridad Tipo B, para pasar a Tipo A, conformando el esquema de protección con un hombre de protección a partir del 20 de julio de 2022, con temporalidad de 45 días (20/07/2022 hasta el 16/12/2022), decisión que se tomó por dejación del cargo, objeto de la medida de protección dispensada por el Grupo de Protección a Personas e Instalaciones, la cual fue prorrogada por el mismo tiempo concordante con lo dispuesto en el numeral 7, parágrafo primero, artículo 2.4.12.46.
Resalta que la finalización de la medida fue notificada mediante comunicación GS-2022-087723 SEPRO GUPRO24.5 y GS-2022- 12338SEPROGUPRO24.5. Finaliza diciendo, que el demandante no es sujeto de protección por parte de la Policía Nacional y para la asignación de protección que se constituye en servicios especiales, este debe ser autorizado por las autoridades competentes, por lo que, en el caso concreto, tal determinación corresponde al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas CERREM y a la Unidad Nacional de Protección (UNP).
Solicita se le desvincule de la presente acción y se nieguen las pretensiones por la improcedencia de la tutela. Acción de tutela Exp. No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 La Unidad Nacional de Protección (UNP), en su respuesta señala, que el señor HÉCTOR JAVIER VERGARA SIERRA es beneficiario de medidas de protección por parte de sus dependencias, al acreditarse que se encontraba en situación de riesgo, a tenor del art. 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015.
Agrega, que los niveles de riesgo fueron estudiados por el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo (CTAR), teniendo como base la matriz de riesgo que ha arrojado instrumentos estándar de valoración del riesgo individual, el cual fue avalado por la Corte Constitucional mediante Auto No. 266 del primero de septiembre de 2009, concluyendo que los estudios del nivel de riesgo en los últimos dos años corresponden a: De ahí que, el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) validaron el riesgo como extraordinario con una matriz del 54.44%, realizando la recomendación de “implementar un (1) chaleco blindado y un (1) botón de apoyo”.
En tal sentido, continua, debe reconocerse que existen distintos niveles de intensidad del riesgo, por ello, no todas las personas que enfrenten un riesgo extraordinario o extremo van a tener la misma medida de protección, ya que las medidas a implementar, ratificar, ajustar o finalizar dependen del resultado de aplicación del instrumento estándar, así como de las condiciones de tiempo, modo y lugar dentro de las cuales el evaluado realice sus desplazamientos y ejerza sus actividades derivadas de la condición poblacional por la cual fueron valorados.
Acción de tutela Exp. No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 En tal sentido, insiste, dada la matriz de riesgo que alcanza un 54.44%, el Comité CERREM recomendó medidas de protección idóneas concernientes al porcentaje de riesgo, sin que se vulnere ningún derecho al demandante. Añade, que ha garantizado igualmente el debido proceso, pues, hizo pronunciamiento frente a los recursos procesales planteados por el demandante y ha notificado lo que se ha decidido en debida forma.
Así mismo, dice, debe tenerse en cuenta que los Delegados Interinstitucionales que conforman el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomienda las medidas (CERREM), es competente para tomar determinaciones como las señaladas, a tono con el ordenamiento jurídico. Agrega, que la acción de tutela resulta improcedente, pues, el medio de control escogido en esta oportunidad es subsidiario, residual y no puede reemplazar las acciones o procedimientos constituidas legalmente.
Y que en caso de presentarse nuevos hechos amenazantes que no hayan sido evaluados, se seguirán los procedimientos ordinarios. Finaliza diciendo, que la información suministrada en este caso corresponde a reserva legal, por lo que, debe ser custodiada en tal sentido. 1.4.- Providencia recurrida. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia proferida el 12 de abril de 2023, negó el amparo solicitado, decisión que sustentó bajo el siguiente argumento: “(…) considera el Despacho que en el presente asunto la acción de tutela es procedente por cuanto: 1.- A través de memorial de adición al escrito de tutela, el actor manifiesta que si bien la UNP expidió la Resolución 0000111159 del Acción de tutela Exp.
No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 07 de diciembre de 2022, notificada el 04 de enero de 2023 y la Resolución 0599 del 06 de marzo de 2023, actos administrativos que demandará a través del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho, esperar las resultas del proceso podría acarrear un riesgo para su vida y la de su familia, debido a la inminencia del peligro. 2.- Se encuentra acreditado que el actor está certificado por la autoridad competente con un nivel de riesgo EXTRAORDINARIO. 3.- Está probado en el expediente que, posterior al otorgamiento de las medidas de protección, el actor ha sido objeto de amenazas de muerte.
(…) Determinada la procedencia de la acción de tutela, corresponde al Despacho estudiar el fondo de la solicitud (…) Frente a los argumentos expuestos por la entidad accionada, no se observa en el expediente, argumentos válidos o material probatorio, que permitan desvirtuar el estudio de campo realizado por los expertos en seguridad, quienes concluyeron cual era el porcentaje de riesgo individual del actor, y con base en la información recopilada, el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM recomendó como medidas de protección un (1) chaleco blindado y un (1) botón de apoyo, medidas que se presumen adecuadas hasta tanto no se demuestre lo contrario.
Es preciso aclarar, que en instancia de tutela resulta difícil realizar un debate probatorio amplio para establecer la falta de idoneidad de las medidas de protección otorgadas actualmente al actor. Téngase en cuenta, que los actos administrativos cuestionados tienen sustentos en informes técnicos elaborados por personal que se presumen son expertos en seguridad, por lo que no basta con señalar como insuficientes las medidas otorgadas.
En cuanto a las diferencias con el esquema de seguridad otorgado a su esposa Diputada KATIANA AGUIRRE, de acuerdo a las consideraciones expuestas por la UNP en la Resolución 00006476 del 25 de julio de 2022, se tiene que las evaluaciones de riesgo se realizan de forma individual, determinándose para el caso de la Sra. Aguirre, que de acuerdo a las funciones que desempeña como diputada y por las amenazas recibidas, era acreedora de la implementación de un esquema de seguridad tipo 2, conformado por un vehículo blindado, dos hombres de protección y un chaleco blindado.
Acción de tutela Exp. No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 Por otra parte, respecto a la pretensión subsidiaria por la cual solicita se extienda el esquema de seguridad que tiene su esposa para él y su familia, observa el Despacho que el actor no ha iniciado ninguna actuación administrativa encaminada a obtener este beneficio. Así entonces, en respeto al debido proceso, debe el actor acudir ante la autoridad competente para que, previo a la evaluación del riesgo conforme a lo normado en el Decreto 4912 de 2011, determine la procedencia de acceder a la extensión del esquema de seguridad que tiene su esposa.
Conforme a las razones expuestas, el Despacho negará las pretensiones de la acción por carecer de argumentos y material probatorio que desvirtúen la legalidad y/o idoneidad de las medidas de protección que hasta ahora están plasmadas en los actos administrativos que otorgaron Tales medidas ” 1.5.- La impugnación. Inconforme con la decisión de primera instancia, el accionante la impugnó, argumentando: “Al respecto lo primero que hay que señalar, es que si bien el esquema de seguridad autorizado por la unidad nacional de protección tiene sustento en informes técnicos, esta evaluación fue realizada con base en fundamentos fácticos que con el tiempo se han ido agudizando debido a las amenazas permanentes que se han presentado en contra de mi integridad y la de mi familia, es así como, el día 03 de marzo del año 2023, recibí mensaje de texto amenazante a mi teléfono celular, cuyo autor se identifica como miembro de las AUTODEFENSAS GAITANISTAS DE COLOMBIA, manifestándome que he sido declarado “(…) objetivo militar (…)”, así mismo, el día 09 de marzo del año 2023, recibí una comunicación escrita tipo panfleto en mi residencia en la Ciudad de Sincelejo, a través del cual una organización que se autodenomina AUTODEFENSAS GAITANISTAS DE COLOMBIA nos declara objetivo militar tanto a mi esposa como a mí, y se nos da un plazo de 72 horas para abandonar el departamento de Sucre, situaciones fácticas que no fueron valoradas por este despacho y no han fueron estimadas por la Unidad Nacional de Protección al momento de adoptar e implementar las medidas de protección, ya que el acto administrativo que niega el esquema de seguridad en las mismas condiciones que traía años anteriores fue expedido el día 07 de diciembre de 2022, mediante resolución 0000111159, la cual me fue notificada el día 04 de enero de 2023, ahora bien, llama la Acción de tutela Exp.
No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 atención que pese a que certifican mi nivel de riesgo como “(…) EXTRAORDINARIO (…)” solo se aprueba que se me provea un chaleco antibalas, y un botón de apoyo, lo cual constituye una medida claramente insuficiente para gestionar y mitigar mi riesgo, que, por ser extraordinario, requiere medidas verdaderamente eficaces, lo que en el caso en concreto no se ha cumplido, porque pese a que se puso en conocimiento de la UNP las nuevas amenazas, se han negado a ampliar el esquema de seguridad.
En lo que concierne al dicho del despacho, respecto a que no se ha iniciado ninguna actuación administrativa encaminada a extender el esquema de seguridad que tiene mi esposa, para mí y mi familia, es necesario advertir que mediante memorial calendado marzo 14 de 2023, mi esposa KATIANA AGUIRRE, solicitó a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - UNP, la adopción urgente de medidas extensivas de seguridad para mí y nuestros hijos menores de edad, con ocasión de las reiteradas amenazas de muerte realizadas en contra nuestra, de la cual la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - UNP, dio respuesta mediante correo electrónico del 12 de abril de 2023 en el que hizo alusión a lo establecido en el parágrafo 2 artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, modificado por el parágrafo 2 del artículo 14 del Decreto 1139 de 2021, que textualmente señala: “El nivel de riesgo de las personas que hacen parte del Programa de Protección será revaluado una (1) vez al año, o antes, si se presentan nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo.
Para el caso de los servidores públicos de la Contraloría General de la República incluidos a través del numeral 16 del artículo 2.4.1.2.6, se aplicará lo dispuesto en el artículo 42A del Decreto Ley 267 de 2000 adicionado por el artículo 3 del Decreto 2037 del 2019 o la norma que lo modifique, adicione o sustituya, respecto de Io cual se comunicaran las recomendaciones al comité correspondiente”.
Señalando que solicitarían al Cuerpo técnico de análisis de riesgo adelantar la revaluación del nivel de riesgo, sin embargo, estas medidas resultan insuficientes ante el riesgo inminente que se atente contra mi integridad física o la de mi familia, ya que a medida que avanza el tiempo, aumenta la posibilidad de dichas amenazas se concreten y que no se cuente con medidas suficientes para repeler la agresión” El accionante finaliza solicitando, se decrete una medida provisional, dirigida a la UNP, en el sentido de extender la cobertura del esquema de seguridad actual de su esposa a su núcleo familiar, del cual hacen parte sus menores hijos, en atención al riesgo inminente de que se atente contra su integridad física y la de su familia, debido a las amenazas reiteradas que Acción de tutela Exp.
No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 viene recibiendo de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia, quienes dice lo declararon objetivo militar, lo cual, en su criterio, constituye un perjuicio irremediable que justifica lo pedido. Adjunta a su vez, escrito de fecha 14 de marzo de 2023, mediante el cual, KATIANA AGUIRRE ORO solicita se extiendan las medidas de protección que le cobijan a su núcleo familiar, sustentada en los mismos hechos que se dan a conocer en este asunto.
II.- CONSIDERACIONES: 2.1.- Competencia: El Tribunal, es competente para conocer en Segunda Instancia, de la presente impugnación, en atención a lo establecido en el artículo 32 del decreto ley 2591 de 1991. 2.2.-Problema jurídico. En el sub examine, corresponde resolver el siguiente cuestionamiento: ¿La Unidad Nacional de Protección vulnera el derecho fundamental a la vida, a la seguridad e integridad personal del señor HÉCTOR JAVIER VERGARA SIERRA o de sus menores hijos, en razón a que, según su dicho, pese a que se calificó el nivel de riesgo como EXTRAORDINARIO, las medidas adoptadas se limitaron a un chaleco blindado y un botón de apoyo? 2.3.- Análisis de la Sala.
Régimen legal y jurisprudencial que regula el funcionamiento de la Unidad Nacional de Protección (UNP). Frente a la naturaleza jurídica de la Unidad Nacional de Protección, el Decreto 1066 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Acción de tutela Exp. No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 Reglamentario del Sector Administrativo del Interior", la define así: “ARTÍCULO 1.2.1.4.
Unidad Nacional de Protección UNP. Unidad Administrativa Especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, que tiene el carácter de organismo nacional de seguridad, cuyo objetivo es articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes determine el Gobierno Nacional que por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, publicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado, activista de derechos humanos, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario, como el liderazgo sindical, de ONG y de grupos de personas desplazadas, y garantizar la oportunidad, eficiencia e idoneidad de las medidas que se otorgan.
Se exceptúan del campo de aplicación del objetivo de la Unidad los programas de competencia de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y el Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz.” A su vez, el Decreto 1139 de 2021, “Por el cual se modifica algunos artículos del Libro 2, Parte 4, Titulo 1, Capítulos 2, 3, 4, y 5 y un artículo del título 3, Capítulo 7 del Decreto 1066 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, en lo que hace referencia a los Programas de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades…” prevé, entre otras cosas, la responsabilidad que le atañe a la Unidad Nacional de Protección en el marco de su funcionamiento y el procedimiento que debe cumplir a efectos que recibir, conocer y decidir las distintas solicitudes de protección que le sean presentadas.
Así dice la norma: “ARTÍCULO 7. Modifíquese el artículo 2.4.1.2.28. del Libro 2, Parte 4, Título 1, Capítulo 2 del Decreto 1066 de 2015, Único Reglamentario, Sector Administrativo del Interior, el cual quedará así:
ARTÍCULO 2. 4.1.2.28. Responsabilidades de la Unidad Nacional de Protección. La Unidad Nacional de Protección tendrá las Acción de tutela Exp. No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 siguientes responsabilidades: 1. Recibir y tramitar las solicitudes de protección e información allegadas, dando prioridad a aquellas en las que se evidencie gravedad e inminencia. (…) 8.
Realizar una entrevista personal con el solicitante, para ampliar la información relacionada con su situación particular del nivel de riesgo. 9. Requerir la elaboración de la evaluación del nivel de riesgo al Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo - CTAR. 10. Presentar ante el CERREM el resultado de la evaluación del nivel de riesgo y la recomendación de medidas sugeridas, por parte del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo- CTAR. 11.
Adoptar e implementar las medidas de protección de competencia de la UNP, considerando la recomendación del CERREM. 12. Comunicar las medidas de protección a implementar, previa recomendación del CERREM, a las entidades correspondientes. 14. Informar al peticionario la decisión tomada y los motivos que la sustentaron respecto de la solicitud de medidas de protección. (Negrillas propias) (…) "ARTÍCULO 2.4.1.2.40.
Procedimiento ordinario del programa de protección. El procedimiento ordinario del programa de protección es el siguiente: 1. Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formulario de solicitud de inscripción con la verificación de los requisitos mínimos establecidos. 2. Análisis de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que este desarrolla. 3.
Inicio del procedimiento de evaluación del riesgo por parte del CTAR. Acción de tutela Exp. No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 4. Presentación del resultado de la evaluación del riesgo al CERREM en un plazo no mayor de 30 días hábiles, contados a partir del momento en que el solicitante expresó su consentimiento para la vinculación al programa. 5.
Análisis, valoración del caso y recomendación de medidas por parte del respectivo comité. (…)” Por su parte, la jurisprudencia constitucional1 se ha pronunciado frente a la competencia de la Unidad Nacional de Protección, para conocer y atender el nivel de riesgo en que se encuentre una persona, conceptuando además, acerca del debido proceso administrativo por el que debe velar la Unidad mencionada, en los distintos trámites o procedimientos que se adelantan ante aquella, señalando, entre otras cosas: “(…) “43.
Por otra parte, la Corte ha explicado que, de acuerdo con las previsiones legales, la competencia para determinar el nivel de riesgo al que está expuesta una persona y las medidas necesarias para protegerla está en cabeza de la Unidad Nacional de Protección. Esta entidad cuenta con los recursos técnicos y administrativos para evaluar en cada caso concreto la situación de seguridad y el riesgo que enfrentan las personas. 44.
En la Sentencia T-239 de 2021, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas señaló que el procedimiento de evaluación de niveles de riesgo y la adopción de medidas de protección acarrea una serie de deberes a cargo de la UNP. El desconocimiento de estos deberes afecta no solamente el debido proceso de los individuos objeto de evaluación, sino también sus derechos fundamentales a la vida e integridad personal.
(Negrillas propias). En segundo lugar, el deber de valoración del riesgo, el cual implica un análisis de las características y la fuente del riesgo identificado. Por lo tanto, su examen debe estar sustentado en estudios cuidadosos y técnicos de la situación individual. En tercer lugar, el deber de definir e implementar oportunamente las medidas de protección. Aquellas deben ser 1 Ver entre otras, la sentencia 015 de 2022.
Acción de tutela Exp. No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 específicas, adecuadas y suficientes para evitar la materialización del riesgo y brindar protección eficaz. De esta manera, la actuación del Estado implica no sólo la identificación y cualificación del riesgo excepcional que se cierne sobre las personas, sino que también exige, de manera principal, que se adelante una actuación efectiva dirigida evitar que el mismo se materialice.
En primer lugar, la Corte señaló en esta sentencia que la UNP tiene la obligación de identificar y valorar el riesgo extraordinario de una persona y, en consecuencia, debe definir e implementar oportunamente las medidas de protección acordes al nivel de peligro detectado. (…) 46. En suma, la vida y la seguridad personal son derechos fundamentales que deben ser garantizados y preservados por el Estado.
Así, cuando una persona se encuentra ante un riesgo extraordinario o extremo el Estado debe adoptar las medidas de protección necesarias para salvaguardar estos derechos fundamentales. 47. En concordancia con este deber, las autoridades públicas tienen la obligación de guardar debida diligencia respecto de la valoración y determinación de las amenazas que enfrentan ciertos individuos.
Su incumplimiento también conduce a la vulneración del derecho a la seguridad personal, por cuando tal valoración constituye el fundamento para la adopción oportuna de las medidas de protección adecuadas… (…) “El debido proceso administrativo en los trámites asociados a la adopción de medidas de protección. Reiteración de jurisprudencia 50.
El artículo 29 de la Constitución establece que el debido proceso es un derecho fundamental que debe aplicarse a todas las actuaciones judiciales y administrativas. Constituye una garantía para todas las personas, pues le impone al Estado la obligación de resolver situaciones jurídicas mediante decisiones razonadas, haciendo uso de los procedimientos dispuestos para tal fin.
En ese escenario, se trata de una garantía para prevenir aquellas arbitrariedades o abusos de autoridad en los que pueda incurrir las autoridades que están llamadas a decidir o resolver una situación. Acción de tutela Exp. No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 51. El Decreto 1066 de 2015 regula el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo.
Prevención y protección necesarias, dado el riesgo que implica el ejercicio de actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o derivado del ejercicio de ciertos cargos. Este cuerpo normativo también establece las facultades y responsabilidades de distintas autoridades en el marco del proceso de evaluación de riesgos y asignación de medidas de protección para mitigarlos 52.
El artículo 2.4.1.2.2. del referido Decreto 1066 de 2015 señala los principios que rigen las acciones del Programa de Prevención y Protección, entre los que se destaca: el de causalidad, según el cual “[l]a vinculación al Programa de Prevención y Protección, estará fundamentada en la conexidad directa entre el riesgo y el ejercicio de las actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias”.
En consecuencia, este principio impone la necesidad de que se realice un estudio técnico que determine la causalidad entre el riesgo y el ejercicio de cierta actividad. Igualmente, esta actuación, esto es valoración de amenazas y la consecuente adopción de medidas de seguridad, se rige por el postulado de idoneidad al ordenar que “[l]as medidas de prevención y protección serán adecuadas a la situación de riesgo y procurarán adaptarse a las condiciones particulares de los protegidos”.
Así, la valoración y definición de las medidas de seguridad que se le van a brindar a un individuo o grupo deben corresponder directamente a su situación de riesgo. “Es por esto por lo que tales decisiones siempre deben tener como soporte un estudio técnico previo. En síntesis, este procedimiento de valoración busca garantizar el debido proceso de las personas cobijadas por medidas de protección. En tal sentido, la administración tiene el deber de motivar sus determinaciones con conceptos técnicos especializados que fundamenten la decisión de otorgar, modificar o finalizar medidas de seguridad” En igual sentido, el Alto Tribunal Constitucional, frente al Derecho fundamental al debido proceso administrativo, aplicable a las distintas actuaciones que se adelantan al interior de las entidades estatales2, ha dicho3: “(…) 2 Entre ellas la Unidad Nacional de Protección. 3 Ver entre otras la Sentencia T-010/17.
Acción de tutela Exp. No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 “La jurisprudencia de esta Corte ha definido el debido proceso administrativo como: “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”.
Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”. Existen unas garantías mínimas en virtud del derecho al debido proceso administrativo, dentro de las cuales encontramos las siguientes: “(i)ser oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.” (Negrillas propias) 2.4.
De la Buena Administración, como principio y derecho fundamental. En cuanto a este principio, considerado como derecho fundamental, la Honorable Corte Constitucional, ha dicho: “(…) las actuaciones de la Administración no constituyen un rito ciego a la forma por la forma, la magnificación de lo adjetivo sobre lo material o de mero ejecutor formal de la Ley; contrario a ello, resulta que en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho los procedimientos que ésta tiene a su cargo tienen un derrotero específico, cual es concretar la “profunda vocación protectora y garantizadora de los derechos e intereses tanto individuales como colectivos en relación con la actividad de la Administración, predeterminando para ella senderos forzosos de actuación, y marcos sustanciales de contención a la arbitrariedad” Acción de tutela Exp.
No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 (…) “a este entramado normativo subyace el principio jurídico de la Buena Administración, entendido este como un postulado normativo que ordena, en la mayor medida de las posibilidades fácticas y jurídicas, que la Administración garantice los derechos de los administrados cuando entran en interacción con ella, ejecute de buena fe y bajo el estándar de la debida diligencia los deberes funcionales que el ordenamiento jurídico convencional, constitucional y legal le ha confiado y adopte las decisiones que correspondan de manera razonable y ponderada conforme a los valores, principios y reglas que se desprenden del marco jurídico legal, constitucional y convencional.
(Negrillas propias). 4.8.- Así afirmado, resulta que no se trata de un enunciado meramente programático o aspiracional, pues el mismo trata, antes que nada, de la adscripción de un verdadero derecho fundamental a la Buena Administración o, lo que es lo mismo, la manifestación de una suerte de posiciones jurídicas, protegidas por el ordenamiento, de defensa, prestación positiva e igualdad cuya titularidad recae sobre los administrados. 4.9.- Así, los contornos de este derecho no implican cosa diferente a la garantía material o efectiva de ejercer una función administrativa volcada, de manera decidida, hacía la satisfacción de los derechos e intereses de los administrados, a la concreción de los principios convencionales y constitucionales en el proceder de la administración acorde al estándar de la debida diligencia, en la revaloración del principio de legalidad comprendido éste desde una perspectiva sustancial y garantística por oposición a estrechas lecturas formalistas, en la ponderada y suficiente motivación de las decisiones que se adopten, en el despliegue de una gestión oportuna y eficaz, en la realización del principio de economía como criterio rector de la acción administrativa, en la transparencia de su obrar y todas aquellas otras circunstancia que se tornan esenciales para satisfacer un postulado básico y axial en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho cual es el de reconocer el empoderamiento de los ciudadanos como titulares de derechos y, por consiguiente, merecedores de una gestión administrativa de calidad” (Negrillas y subrayas propias). 3.- Caso Concreto.
Pretende el tutelante, que se le ampare el derecho fundamental a la vida, a la seguridad e integridad personal, presuntamente vulnerados por la Unidad Nacional de Protección, como consecuencia de no cobijarlo a él y Acción de tutela Exp. No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 sus menores hijos con medidas de protección distintas a aquellas que se dispusieron por dicho ente, las que en criterio del demandante, deben ser más eficaces.
De lo probado en el expediente de tutela, existe certeza que el señor HÉCTOR JAVIER VERGARA SIERRA en varias oportunidades ha acudido ante la UNP y la Fiscalía General de la Nación, a fin de poner en conocimiento las amenazas de las que dice, ha sido objeto; entidades que, en cumplimiento de sus funciones y las normas que las rigen, procedieron a adelantar la ruta respectiva de protección, concluyendo, la Fiscalía General de la Nación que la entidad encargada de la protección era la UNP y está última, que siendo el riesgo extraordinario, las medidas aplicables eran las ya mencionadas.
Discute el accionante, que al haberse calificado el riesgo como extraordinario, lo lógico es que las medidas de protección sean mucho más eficaces que las dispuestas y que deben extenderse a sus menores hijos, pues, se trata de un peligro inminente, lo cual, debe traducirse para efectos de esta decisión, en analizar si el acto administrativo que dispuso la citada medida de protección estudió en su motivación la proporcionalidad y la razonabilidad de esta.
Sobre el tema, enseña la Corte Constitucional que: “la UNP es la entidad que tiene la competencia, los recursos humanos y el conocimiento técnico para determinar el nivel de riesgo de un ciudadano y las medidas de protección a adoptar, más ello no la exime de respetar el debido proceso administrativo y, en concreto, la obligación de motivar sus decisiones”4, de ahí que, en punto del caso tratado, deba tenerse en cuenta lo afirmado en la Resolución No. 00011159 del 7 de diciembre de 2022, la que en su parte motiva y sobre el tema expresa: 4 Corte Constitucional.
Sentencia T-439 de 2020. Acción de tutela Exp. No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 (…) Encontrando la Sala, que sobre la proporcionalidad y razonabilidad de la medida de protección impuesta (uso de chaleco blindado y botón de apoyo), salvo invocar de manera genérica la decisión tomada por el Acción de tutela Exp. No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) de servidores y exservidores públicos e indicar que lo decidido se ajusta al ordenamiento jurídico, no se hizo otro tipo de anotación, con lo cual, bien puede afirmarse que el acto administrativo, sobre el tema, carece de fundamento.
Y si bien podría afirmarse, que el concepto del CERREM constituye el punto de partida para tomar la determinación en comento, pues, es el órgano especializado en la materia, lo cierto es que decisiones como las contenidas en la Resolución No. 00011159 son finalmente la determinación que concluye el proceso administrativo y fija de manera definitiva las condiciones de protección, de ahí que, en el trámite en comento, no pueda asumirse como definitiva lo dicho por el CERREM y se requiera de un pronunciamiento final, el que debe verificar lo que en la actuación administrativo se haya efectuado, entre ello, analizar si lo afirmado por el CERREM se adecúa a la calificación del riesgo o si por el contrario, presenta algún tipo de inconsistencia, lo que en punto de garantía del debido proceso del interesado, debe quedar expresamente consignado en el correspondiente acto administrativo.
De ahí que, encontrándose que en el presente asunto tal cosa no sucedió, para la Sala, la UNP debe emitir pronunciamiento expreso sobre el tema, indicando por qué la recomendación del CERREM se ajusta al ordenamiento y resulta proporcional y razonada frente a la calificación del riesgo determinado como extraordinario, aunado a que la motivación también debe dar cuenta por qué se deja a un lado al núcleo familiar cercano del petente, cuando es conocido que cuando ocurren tal tipo de situaciones, dicho núcleo familiar también puede resultar afectado, especialmente cuando se trata de hijos menores de edad.
Pronunciamiento que debe efectuarse en el improrrogable término de dos (2) días, en tanto, se encuentra de por medio el derecho a la vida Acción de tutela Exp. No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 del petente y su núcleo familiar, sin perjuicio que en el entretanto se mantengan las condiciones de seguridad ya dispuestas por la misma UNP.
En tal sentido, se REVOCARÁ la determinación de la primera instancia, amparándose el derecho fundamental al debido proceso en conexión con el derecho a la vida y a la integridad personal y se ordenará que la Unidad Nacional de Protección (UNP) motive de manera expresa y en los términos indicados, las razones por las cuales se dispuso las medidas de protección señaladas en la Resolución No. 00011159, con exclusión del núcleo familiar del amenazado, notificando tal determinación, en forma debida al interesado, sin que esto conlleve levantamiento de las medidas de protección ya adoptadas y si es del caso, disponga nuevas medidas de protección, conforme con lo que se considere en respeto de la razonabilidad y proporcionalidad que debe imperar al momento de brindar medidas de protección y considerando los nuevos hechos que oportunamente se hayan dado a conocer por el señor HÉCTOR JAVIER VERGARA SIERRA y que se relacionen con el tema tratado.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de fecha 12 de abril de 2023, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, conforme lo antes expuesto. En su lugar se DISPONE: Acción de tutela Exp. No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 “PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso, en conexión con el derecho a la vida e integridad personal del señor HÉCTOR JAVIER VERGARA SIERRA, conforme lo anotado.
SEGUNDO: ORDENAR a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, que en el improrrogable término de dos (2) días emita pronunciamiento en el que motive de manera expresa y en los términos indicados, las razones por las cuales se dispusieron las medidas de protección señaladas en la Resolución No. 00011159, con exclusión del núcleo familiar del amenazado, notificando tal determinación, en forma debida al interesado, sin que esto conlleve levantamiento de las medidas de protección ya adoptadas y si es del caso, disponga nuevas medidas de protección, conforme con lo que se considere en respeto de la razonabilidad y proporcionalidad que debe imperar al momento de brindar medidas de protección y considerando los nuevos hechos que oportunamente se hayan dado a conocer por el señor HÉCTOR JAVIER VERGARA SIERRA y que se relacionen con el tema tratado.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones ”
SEGUNDO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente digital a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, atendiendo los protocolos actualmente vigentes para el efecto.
TERCERO: Por Secretaría, envíese copia de la presente decisión al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY Acción de tutela Exp. No. 70-001-33-33-005-2023-00049-01 CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS (Ausente con permiso)