RECUPERACIÓN DE SUMAS PAGADAS A PARTICULARES DE BUENA FE EN ACCIÓN DE LESIVIDAD – Negada por no haberse demostrado la mala fe del demandado. Conforme se señaló, COLPENSIONES recurrió la decisión de primera instancia insistiendo en que sí procede ordenar al demandado la devolución de las sumas de dinero que percibió con ocasión de la reliquidación pensional reconocida a través de la Resolución GNR 352328 de 12 de diciembre de 2013, debido a que dicho acto administrativo fue encontrado contrario al ordenamiento jurídico.
Al respecto, lo primero que dirá la Sala, es que el artículo 83 de la Constitución Política, que dispone: “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. Así, la buena fe se constituye como uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como lo indicó la Corte Constitucional en sentencia C-131 de 2004, en los siguientes términos: (…).
De ese modo, las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe; la cual, se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante tales autoridades, es decir en las relaciones jurídico-administrativas. Esta característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario, y por ello, corresponde a quien lo echa de menos, probar que la contraparte actuó de mala fe.
A su turno, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, prevé que la demanda deberá ser presentada, en cualquier tiempo cuando “(…) se dirija contra actos que reconozca o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
(…)”. Con fundamento en esta norma, se ha considerado que las órdenes impartidas a los administrados, a efectos de que reintegren sumas de naturaleza laboral recibidas periódicamente, resulta procedente solo en aquellos eventos en que el análisis conductual del sujeto permite desvirtuar la presunción de buena fe, a efecto de concluir que este recibió el dinero en desconocimiento del citado principio constitucional.
En esa línea argumentativa, la Corte Constitucional en la sentencia C-1049 de 2004 al declarar la exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe), consideró frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas, que: (…).Por tanto, si bien el Estado tiene la facultad de solicitar la nulidad de los actos administrativos que reconozcan o reliquiden prestaciones periódicas, el legislador impone un límite, consistente en que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; por lo que es competencia de la administración probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe, al solicitar el reconocimiento o reliquidación pensional.
Así lo ha sostenido de manera pacífica la jurisprudencia del Consejo de Estado, al puntualizar que, como lo explicó el fallador de primera instancia, tratándose del ejercicio de la acción de lesividad contra actos que versan sobre prestaciones periódicas, no opera el consecuencial restablecimiento del derecho, que permite retrotraer las cosas al estado anterior, sino que debe desvirtuarse la presunción de buena fe en cuanto a la consecución del derecho inicialmente obtenido.
Consecuentemente, ha señalado la alta corporación que deberá verificarse en cada caso particular, a la luz de las pruebas regularmente aportadas al proceso, si la actitud del demandado en sede administrativa o para los efectos de la consecución del derecho, se apartó de los postulados de la buena fe, y si la misma resultó determinante en el resultado final de la actuación. De cara al sub-lite, la Sala encuentra probado en lo que interesa a esta instancia, que: (…).
Como se señaló, el marcó decisional de esta instancia se contrae a lo concerniente al reintegro de los dineros que se presumen fueron percibidos de buena fe por el demandado (diferencias de mesadas pensionales y retroactivo). De ahí, que se debe determinar si se desvirtuó la presunción de buena fe que lo ampara y, en consecuencia, se torna procedente ordenar la devolución de los dineros pagados con ocasión de la reliquidación pensional derivada de la Resolución GNR 352328 de 12 de diciembre de 2013.
Al respecto, precisa la Sala que con el fin de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en el recurso vertical por la entidad demandante, aquella debió acreditar que la obtención del derecho por parte del accionado se realizó con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado se presume. Por ello, dado que la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, COLPENSIONES tenía la carga de acreditar que el demandado no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración. Sin embargo, en criterio de la Sala, ello no ocurrió. De acuerdo a lo que se encontró acreditado en el proceso, el actuar del accionado al reclamar por vía administrativa la reliquidación de su prestación pensional, no se apartó del postulado de la buena fe, ya que no se puede entender que actúa de mala fe quien solicita el reconocimiento de un derecho y la administración lo concede.
Su proceder, a la luz de las pruebas regularmente aportadas al proceso, no denota un actuar fraudulento, ni se evidencia que haya tenido la intención de engañar a la administración, pues la administradora pensional era la responsable de realizar el estudio prestacional, y fue la que incurrió en el error que alegó en sede judicial. Es así, que se echa de menos que la decisión de COLPENSIONES se haya fundado en documentos falsos o maniobras engañosas, que permitan inferir un actuar doloso por parte del señor Leoncio Vargas Silva, dirigido a defraudar a la administración. En ese sentido, la Sala advierte que no se probó la mala fe del demandado en su actuación, debido a que no se acreditó la existencia de una maniobra fraudulenta o engañosa de su parte, producto de la cual se hubiese logrado el reconocimiento de la reliquidación pensional pretendida a través de la reclamación administrativa que dio lugar a la Resolución GNR 352328 de 12 de diciembre de 2013.
Ciertamente no se observa que aquel haya realizado afirmaciones engañosas, ni se probó que hubiese aportado documentos falsos encaminados a que se forzara o se indujera a error a la entidad para acceder a la solicitud de la reliquidación en la forma en que fue reconocida. Simplemente se evidenció que aquel solicitó lo propio bajo su convencimiento y la autoridad administrativa consintió sin los reparos que ahora esgrime.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto.
Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 4 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, siete (7) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 16 de febrero de 2022, mediante la cual el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES DEMANDA Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante COLPENSIONES, solicitó la anulación de la Resolución GNR 352328 de 12 de diciembre de 2013, por medio de la cual, reliquidó la pensión de vejez reconocida en favor del señor Leoncio Vargas Silva.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, requirió que: “2.1. Se ordene el estudio de la pensión de vejez de carácter compartida a favor del señor LEONCIO VARGAS SILVA, liquidando hasta la fecha de causación, de conformidad con lo ordenado en el artículo 18 del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990.
Que se ordene al señor LEONCIO VARGAS SILVA a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones la devolución de lo pagado por concepto de retroactivo pensional mediante Resolución GNR 352328 del 12 de diciembre de 2013. Que se ordene al señor LEONCIO VARGAS SILVA a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, la devolución de la diferencia que resulte entre lo pagado por concepto de pensión de vejez de carácter ordinaria y lo que en derecho corresponde teniendo en cuenta el carácter de compartida a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la [Resolución] GNR 352328 del 12 de diciembre de 2013, hasta que se ordene su suspensión provisional o se declare su nulidad y los valores producto del reconocimiento ordenado anteriormente.
Las sumas reconocidas a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones deberán ser indexadas con la finalidad de no causar un detrimento patrimonial a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, teniendo en cuenta la pérdida del poder adquisitivo de la moneda (…)” (Pág. 2) (Negrilla y subraya del original). Fundamentos fácticos 3.
Como fundamentos fácticos relevantes, expuso que: El señor Leoncio Vargas Silva nació el 15 de mayo de 1946 y fue jubilado por su empleador Acerías Paz del Rio S.A. a partir del 15 de mayo de 1990. Mediante Resoluciones 3840 de 17 de noviembre de 2000 y 268 de 9 de abril de 2002, el extinto ISS negó el reconocimiento de una pensión especial de vejez por actividades de alto riesgo al señor Leoncio Vargas Silva.
A través de la Resolución 146 de 23 de mayo de 2006, se resolvió el recurso de reposición incoado frente a la Resolución 268 de 9 de abril de 2002, confirmando la negativa del reconocimiento de la pensión especial de vejez por actividades de alto riesgo, para en su lugar conceder el disfrute de una pensión de vejez compartida, con fundamento en las previsiones del Decreto 758 de 1990.
Igualmente, se ordenó el giro del retroactivo pensional en favor de Acerías Paz del Rio S.A, en su calidad de patrono jubilante. Posteriormente, el señor Leoncio Vargas Silva solicitó ante COLPENSIONES la reliquidación de su mesada pensional, entidad que mediante Resolución GNR 352328 del 12 de diciembre de 2013 accedió a lo solicitado y dispuso la reliquidación de la prestación pensional del demandado, sin tener en cuenta que la misma tenía carácter compartido.
El 19 de mayo de 2017 la empresa Acerías Paz del Rio S.A solicitó la reliquidación de la pensión del aquí demandado. Sin embargo, al examinar dicha solicitud, COLPENSIONES se percató de que la reliquidación efectuada mediante Resolución GNR 352328 del 12 de diciembre de 2013, no se encuentra ajustada a derecho. En virtud de lo anterior, por Resolución APSUB de 9 de junio de 2017, COLPENSIONES solicitó la autorización al señor Leoncio Vargas Silva para revocar la Resolución GNR 352328 del 12 de diciembre de 2013.
Sin embargo, transcurrido más de un mes, la misma no había sido allegada. Normas violadas y concepto de violación En esas condiciones, invocó como normas vulneradas y concepto de violación, los artículos 36 de la Ley 100 de 1993; 12 y 20 del Decreto 758 de 1990; y el Decreto 813 de 1994; para señalar fundamentalmente: Que el señor Leoncio Vargas Silva cumplió con los requisitos de ley para beneficiarse de la figura de la compartibilidad pensional.
Que, a través del oficio de 26 de junio de 1990, la empresa Acerías Paz del Rio S.A le informó que comenzó a disfrutar de una pensión de jubilación reconocida y pagada por su empleador a partir del 15 de mayo de 1990. Que aquel autorizó por escrito el pago del retroactivo resultante a su patrono, confirmando con ello la naturaleza compartida de la pensión de jubilación que estaba recibiendo.
Que la Resolución GNR 352328 de 12 de diciembre de 2013 resultó lesiva del ordenamiento jurídico, en tanto, reconoció y reliquidó una pensión de vejez ordinaria en favor del demandado, girando el retroactivo pensional en favor de este último; pese a que al momento de su reconocimiento la misma se otorgó bajo la figura de la compartibilidad pensional, y en esa medida, el retroactivo correspondía a la entidad jubilante por ser la que estuvo efectuando el pago anticipado de la prestación. En ese orden de ideas, concluyó que a través del acto administrativo censurado se reliquidó la pensión del demandado como si se tratara de una prestación de carácter ordinario “generándose una mesada pensional superior a la que en derecho corresponde (…) pues para calcular el ingreso base de liquidación se realizó el promedio hasta las semanas cotizadas al momento de la liquidación, circunstancia que se modifica al tener ésta el carácter de compartida, pues se deben tener en cuenta únicamente las semanas cotizadas hasta el cumplimiento de los requisitos mínimos legales causando un perjuicio al erario (…)” (Pág. 13) (Negrilla y subraya del original).
Solicitud de medida cautelar 10. A título de medida cautelar, la entidad demandante solicitó la suspensión provisional del acto administrativo enjuiciado. Sin embargo, la misma fue negada mediante proveído de 18 de diciembre de 2018. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad legal correspondiente y por conducto de apoderado judicial, el señor Leoncio Vargas Silva se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que el acto administrativo censurado se encuentra amparado por la presunción de legalidad.
Expuso que en los términos de los artículos 12 y 20 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado mediante Decreto 758 de 1990, tendrían derecho a la pensión de vejez las personas que reunieran los siguientes requisitos: i) 60 años de edad si se es hombre y 55 años si se es mujer y; ii) un mínimo de 500 semanas de cotización pagadas durante los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o 1.000 semanas de cotización sufragadas en cualquier tiempo.
Entonces, que como él alcanzó la edad de 60 años y acreditó el número mínimo de 1.000 semanas cotizadas, tenía derecho al reconocimiento pensional referido. Aseguró que el carácter compartido de la prestación pensional de la cual es titular debió alegarse de manera oportuna por parte de COLPENSIONES, esto es, en la motivación de la resolución cuya anulación se solicita.
Destacó que “es una persona de la tercera edad con más de 72 años, que no tiene la más mínima posibilidad de entrar a responder económicamente frente a los factores que la demandante requiere en las pretensiones 2.2, 2.3. y 3” (Pág. 2). Por tanto, que como la situación jurídica que se describe en la demanda se generó por un error imputable a la administración, es aquella (y no él) la que debe responder por las consecuencias que del mismo se deriven.
Resaltó que actuó de buena fe, ya que, por su condición y grado de instrucción, en ningún momento viabilizó la posibilidad de que su prestación pensional, adquirida con el lleno de los requisitos exigidos, pudiera encontrarse en contravía de las disposiciones legales vigentes. Y precisó que la misma no puede ser menguada o menoscabada, por cuanto, el valor neto que por dicho concepto recibe, luego de efectuados los descuentos de ley y de sus obligaciones financieras, no supera el salario mínimo mensual vigente, por lo que constituye la garantía de su mínimo vital.
En lo demás, propuso como excepciones, las que denominó: i) caducidad de la acción, ii) prescripción extintiva del derecho reclamado, iii) no comprender la demanda a todos los litisconsorcios necesarios o indebida integración del contradictorio, iv) ineptitud de la demanda por indebida acumulación de las pretensiones, v) falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva, vi) buena fe de la parte demandada, vii) mala fe y omisión de deber de la demandante y, viii) genérica o innominada.
ACTUACIÓN PROCESAL La demanda fue presentada el 19 de junio de 2018 y repartida al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sogamoso, despacho que mediante auto de 17 de agosto de 2018 dispuso remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Duitama, con fundamento en el factor territorial de atribución de competencia. De ese modo, el 5 de septiembre de 2018 el asunto fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama, que a través de proveído de 1°de noviembre de 2018 procedió a admitir la demanda.
Posteriormente, con auto de 11 de abril de 2019 el referido despacho declaró la falta de jurisdicción para seguir conociendo de las diligencias, por lo que ordenó remitir el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial de Duitama, para que, por su conducto, fuera repartido a los juzgados laborales de ese circuito. Contra tal determinación, el extremo demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron declarados improcedentes a través de auto de 23 de mayo de 2019.
Consecuencia de lo anterior, el 30 de mayo de 2019 el proceso fue repartido al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Duitama, el cual, por medio de auto de 12 de septiembre de 2019 declaró su falta de competencia y ordenó la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto negativo de jurisdicción suscitado.
Ulteriormente, mediante decisión de 23 de octubre de 2019 el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Disciplinaria solventó el reseñado conflicto, asignando el conocimiento del asunto a la jurisdicción administrativa, representada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama. Así las cosas, por auto de 27 de agosto de 2020 el a quo obedeció y cumplió lo resuelto por la alta corporación, y una vez efectuado el análisis jurídico correspondiente, declaró infundadas las excepciones de i) caducidad de la acción, ii) no comprender la demanda a todos los litisconsorcios necesarios o indebida integración del contradictorio, e iii) ineptitud sustantiva de la demanda por indebida acumulación de pretensiones.
La audiencia inicial se llevó a cabo el 6 de noviembre de 2020, oportunidad en la que se agotaron las etapas de saneamiento del proceso, decisión de excepciones previas, fijación del litigio, conciliación y decreto de pruebas. A su turno, el 6 de abril de 2021 se realizó la audiencia de que trata el artículo 181 del CPACA, en la que se incorporaron las documentales decretadas en la audiencia inicial y, se dispuso que las partes presentarían sus alegatos de conclusión en forma escrita.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 24. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, mediante sentencia proferida el 16 de febrero de 2022, resolvió: “PRIMERO: - Declarar la nulidad parcial del Acto Administrativo contenido en la Resolución GNR 352328 de 12 de diciembre de 2013, por medio de la cual se reliquidó la pensión de vejez a favor del señor LEONCIO VARGAS SILVA, por haber omitido indicar que constituye una prestación de carácter compartida, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: - Como consecuencia de lo anterior ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES deberá expedir el acto administrativo correspondiente donde se aclare que la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a favor del señor LEONCIO VARGAS SILVA, identificado con la cédula 4.110.742, mediante la Resolución GNR 352328 de 12 de diciembre de 2013, constituye una prestación de carácter compartida.
TERCERO: - Negar las demás pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: - Sin condena en costas. (…)” (Pág. 21) (Negrilla y subraya del original). Para adoptar tal determinación, el juez examinó en primera medida el marco normativo y jurisprudencial del régimen general de pensiones, la figura de la compartibilidad pensional, el principio de buena fe y la devolución de prestaciones sociales; para a continuación abordar el caso concreto.
De ese modo, se refirió de manera detallada a los medios de convicción obrantes en el expediente, y aseguró que del análisis de los mismos logró colegirse: Que el señor Leoncio Vargas Silva en su condición de trabajador de la empresa Acerías Paz del Rio S.A, se vio beneficiado por las condiciones prestacionales especiales que esta última tenía para el reconocimiento de pensiones extralegales de jubilación. Que en las comunicaciones de 16 de abril y 26 de junio de 1990 se le indicó al demandado que a partir del 16 de mayo de 1990: i) se daba por terminado su contrato de trabajo y, ii) se le reconocería una pensión de jubilación equivalente al 75% de la asignación devengada en el último año de servicios.
Que la prestación otorgada al señor Vargas Silva se reconoció con fundamento en la causal prevista en el numeral 14 literal a) del artículo 7° del Decreto Ley 2351 de 1965, por lo que a través del Oficio RPR- 00896 de 16 de abril de 1990 se le comunicó que la cuantía de la misma sería compartida con la pensión de vejez que ISS le otorgaría una vez cumpliera la edad de 60 años, debiendo seguir cotizando hasta ese momento.
Que mediante Resolución 3840 de 17 de noviembre de 2000, el ISS negó al demandado el reconocimiento de una pensión especial de vejez, expresando que la prestación a aquel reconocida era una pensión compartida de conformidad con lo indicado en el artículo 5 del Decreto 2879 de 1985, lo cual, fue reiterado en la Resolución 00268 del 9 de abril de 2002.
Que la Resolución 00268 del 9 de abril de 2002 fue objeto de recurso de reposición y en subsidio de apelación. Así, que: i) mediante Resolución 0146 del 23 de mayo de 2006, se resolvió la reposición confirmando lo decidido, pero concediendo una pensión de vejez al aquí demandado a partir del 15 de mayo de 2006 y, ii) con Resolución 676 de 30 de abril de 2007 se resolvió la apelación disponiendo ratificar la Resolución 000146 del 23 de mayo de 2006.
Bajo esas condiciones, el a quo aseveró que el señor Leoncio Vargas Silva a pesar de haber adquirido su estatus jurídico de pensionado, tenía la obligación de continuar realizando los aportes al fondo general de pensiones para poder acceder al reconocimiento de su pensión de vejez. Precisó que aun cuando en las Resoluciones 0146 de 23 de mayo de 2006 y 0676 de 30 de abril de 2007, se dijo que se concedía la pensión de vejez solicitada por el aquí demandado a partir del 15 de mayo de 2005, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 12, 13 y 35 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año; lo cierto es que se dejó consignado (en la primera de ellas) que el retroactivo se giraría a la empresa Acerías Paz del Rio S.A, a través de la tesorería general del ISS, según autorización por parte del asegurado.
Por tal razón, consideró que el reconocimiento pensional efectuado al aquí demandado a través de los actos administrativos acabados de referir, reconoció implícitamente que la prestación gozaba de la figura de la compartibilidad pensional, teniendo en cuenta que el ISS ordenó girar el retroactivo pensional a favor la entidad jubilante. Así pues, sostuvo que la Resolución GNR 352328 de 12 de diciembre de 2013 debía ser declarada nula, por cuanto la misma reliquidó la pensión de vejez al demandado sin establecer el carácter de compartida.
Y precisó que dicha omisión cobra especial importancia si se tiene en cuenta que “permitiría interpretar que el jubilado tendría derecho al reconocimiento de las dos pensiones de forma paralela, lo que se conocía como compatibilidad pensional y operó hasta el 15 de octubre de 1985, fecha en la cual empezó a regir la compartibilidad pensional que se itera, constituye un cambio en cuanto al obligado principal respecto del pago de la prestación económica, salvo que la pensión de jubilación (extralegal) registre una mesada superior a la que le corresponde por vejez, evento en el que tanto el fondo pensional como el ex empleador son responsables por el pago de la acreencia prestacional del jubilado” (Pág. 19).
En cuanto a la pretensión subsidiaria relacionada con la devolución de dineros a cargo del pensionado y a favor del fondo pensional, aseguró que aun cuando la demandante allegó copia del acto administrativo censurado, no se encontró acreditada la obtención de los derechos en él contenidos desconociendo los postulados de la buena fe. Anotó que en casos como el examinado, no opera el consecuencial restablecimiento del derecho, que permite retrotraer las cosas al estado anterior, sino que debe desvirtuarse la presunción de buena fe en cuanto a la consecución del derecho inicialmente obtenido.
Por tanto, que como la demandante no demostró como era su deber, la ausencia de buena fe del demandado en el acceso a la reliquidación de la pensión de vejez que se le otorgó precisamente a través del acto administrativo enjuiciado, tendría que negarse el reembolso o la devolución de sumas de dineros pagadas. Agregó para finalizar, que en la medida en que desde la reliquidación de la pensión habían trascurrido más de 8 años, podía inferirse que el señor Vargas Silva soportaba su proyecto de vida en los recursos derivados de la misma, de modo que retirar de su patrimonio tal beneficio, desconocería de manera tajante los principios de confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica.
En materia de costas, se abstuvo de imponer condena alguna. RECURSO DE APELACIÓN Al disentir parcialmente de la decisión de primera instancia, la entidad demandante presentó recurso de apelación. Expuso que el reconocimiento de pensiones por un valor superior al correcto, atenta contra el principio de estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, el cual, debe de disponer de un flujo permanente de recursos que permita su mantenimiento y adecuado funcionamiento.
Por tal razón, que el no recuperar los dineros pagados de más, afecta gravemente su capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados que por ministerio de la ley tienen derecho a su reconocimiento. En ese entendido, cuestionó lo dispuesto por el fallador de primera instancia en el numeral 3° de la providencia recurrida, y aseveró que en lo que tiene que ver con el análisis de la buena o mala fe con la que procedió el aquí demandado, se debe tener en cuenta que cuando se le solicitó su autorización para la revocatoria de la Resolución GNR 352328 del 12 de diciembre de 2013 y se le explicaron las razones por las que la misma no se encontraba revestida de legalidad, aquel decidió no otorgar su consentimiento.
Por lo anterior, pidió revocar la sentencia de primera instancia en cuanto a los reparos concretos formulados, referidos a la devolución de los dineros pagados de más al demandado, y en su lugar, despachar favorablemente la totalidad de las pretensiones de la demanda. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA 44. El anterior recurso fue concedido mediante auto del 11 de marzo de 2022 y admitido por esta Corporación mediante providencia calendada del 25 de abril de la misma anualidad.
La parte demandada no se pronunció en relación con la apelación en la oportunidad que prevé el artículo 247-4 del CPACA (modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021). CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 45. El Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación, no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES CONTROL DE LEGALIDAD 46.
De conformidad con lo establecido en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dentro del trámite surtido hasta este momento procesal no encuentra la Sala causal de nulidad alguna que pueda invalidar la actuación realizada. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si: ¿para el caso concreto se desvirtuó la presunción de buena fe que ampara al demandado y, en consecuencia, se torna procedente ordenar la devolución de los dineros pagados con ocasión de la reliquidación pensional a él reconocida a través de la Resolución GNR 352328 de 12 de diciembre de 2013? Así, de la interpretación de la sentencia apelada y el motivo de inconformidad propuesto en el recurso de alzada, la Sala concreta la tesis argumentativa del caso para dirimir el objeto de la litis e igualmente anuncia la posición que asumirá, así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, en cuanto negó el reintegro de las sumas pagadas al demandado por concepto de la reliquidación pensional a él concedida a través de la Resolución GNR 352328 de 12 de diciembre de 2013, dado que no se desvirtuó la buena fe con la que se presume actuó ante la administración. De ese modo, se dirá que ante la falta de elementos de juicio que permitan corroborar las afirmaciones de la entidad demandante respecto al proceder de mala fe del aquí demandado, no resulta procedente acceder a la solicitud presentada en el recurso de apelación, como se explicará a continuación. ANÁLISIS DE LA SALA Conforme se señaló, COLPENSIONES recurrió la decisión de primera instancia insistiendo en que sí procede ordenar al demandado la devolución de las sumas de dinero que percibió con ocasión de la reliquidación pensional reconocida a través de la Resolución GNR 352328 de 12 de diciembre de 2013, debido a que dicho acto administrativo fue encontrado contrario al ordenamiento jurídico.
Al respecto, lo primero que dirá la Sala, es que el artículo 83 de la Constitución Política, que dispone: “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. Así, la buena fe se constituye como uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como lo indicó la Corte Constitucional en sentencia C-131 de 2004, en los siguientes términos: “(…) En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”.
De ese modo, las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe; la cual, se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante tales autoridades, es decir en las relaciones jurídico-administrativas. Esta característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario, y por ello, corresponde a quien lo echa de menos, probar que la contraparte actuó de mala fe.
A su turno, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, prevé que la demanda deberá ser presentada, en cualquier tiempo cuando “(…) se dirija contra actos que reconozca o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
(…)”. (Negrilla de la Sala). Con fundamento en esta norma, se ha considerado que las órdenes impartidas a los administrados, a efectos de que reintegren sumas de naturaleza laboral recibidas periódicamente, resulta procedente solo en aquellos eventos en que el análisis conductual del sujeto permite desvirtuar la presunción de buena fe, a efecto de concluir que este recibió el dinero en desconocimiento del citado principio constitucional.
En esa línea argumentativa, la Corte Constitucional en la sentencia C-1049 de 2004 al declarar la exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe), consideró frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas, que: “(…) En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.
(…)”. Por tanto, si bien el Estado tiene la facultad de solicitar la nulidad de los actos administrativos que reconozcan o reliquiden prestaciones periódicas, el legislador impone un límite, consistente en que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; por lo que es competencia de la administración probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe, al solicitar el reconocimiento o reliquidación pensional.
Así lo ha sostenido de manera pacífica la jurisprudencia del Consejo de Estado, al puntualizar que, como lo explicó el fallador de primera instancia, tratándose del ejercicio de la acción de lesividad contra actos que versan sobre prestaciones periódicas, no opera el consecuencial restablecimiento del derecho, que permite retrotraer las cosas al estado anterior, sino que debe desvirtuarse la presunción de buena fe en cuanto a la consecución del derecho inicialmente obtenido.
Consecuentemente, ha señalado la alta corporación que deberá verificarse en cada caso particular, a la luz de las pruebas regularmente aportadas al proceso, si la actitud del demandado en sede administrativa o para los efectos de la consecución del derecho, se apartó de los postulados de la buena fe, y si la misma resultó determinante en el resultado final de la actuación. De cara al sub-lite, la Sala encuentra probado en lo que interesa a esta instancia, que: Desde el 1º de septiembre de 1969 hasta el 15 de mayo de 1990, el señor Leoncio Vargas Silva prestó sus servicios en favor de Acerías Paz del Rio S.A.; empresa que le reconoció una pensión de jubilación con carácter extralegal, efectiva a partir del 16 de mayo de 1990.
Mediante Oficio RPR- 00896 de 16 de abril de 1990, Acerías Paz del Rio S.A. le comunicó al aquí demandado que la cuantía de su prestación sería compartida con la pensión de vejez que el ISS le otorgaría cuando cumpliera la edad de 60 años22. Mediante Resolución 03840 de 17 de noviembre de 2000, el ISS negó al señor Leoncio Vargas Silva la “pensión especial de vejez (minero), y pensión de vejez común y corriente” por aquel solicitadas.
Por Resolución 00268 de 9 de abril de 2002, el ISS negó nuevamente el reconocimiento de la pensión especial de vejez deprecada por el señor Vargas Silva, por no reunir los requisitos legales exigidos para acceder a la prestación. A través de Resolución No. 000146 de 23 de mayo de 2006, el Gerente Seccional Boyacá del ISS resolvió el recurso de reposición presentado contra la Resolución 00268 de 9 de abril de 2002, confirmando en su artículo 1° la decisión recurrida.
En el artículo 4° concedió, en su lugar, la pensión de vejez ordinaria solicitada por el aquí demandado, a partir del 15 de mayo de 2005. Mediante Resolución 0676 de 30 de abril de 2007, el Asesor II de la Gerencia Nacional de Atención al Pensionado del ISS resolvió el recurso de apelación formulado frente a la Resolución 00268 de 9 de abril de 2002, confirmando lo decidido en la Resolución 000146 del 23 de mayo de 2006.
En atención a la solicitud presentada por el asegurado el 9 de junio de 2011, a través de Resolución GNR 352328 de 12 de diciembre de 2013 (acto acusado), COLPENSIONES ordenó la reliquidación de la pensión de vejez reconocida al señor Leoncio Vargas Silva, en cuantía de $ 785.354, efectiva a partir del 9 de junio de 200727. Por Resolución APSUB 2007 de 9 de junio de 2017, la Subdirección de Determinación IV (A) de COLPENSIONES requirió al señor Leoncio Vargas Silva para que otorgara su autorización para revocar Resolución No. GNR 252328 de 12 de diciembre de 2013.
Sin embargo, transcurrido el término concedido para ello, el asegurado no allegó la autorización requerida. Como se señaló, el marcó decisional de esta instancia se contrae a lo concerniente al reintegro de los dineros que se presumen fueron percibidos de buena fe por el demandado (diferencias de mesadas pensionales y retroactivo). De ahí, que se debe determinar si se desvirtuó la presunción de buena fe que lo ampara y, en consecuencia, se torna procedente ordenar la devolución de los dineros pagados con ocasión de la reliquidación pensional derivada de la Resolución GNR 352328 de 12 de diciembre de 2013.
Al respecto, precisa la Sala que con el fin de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en el recurso vertical por la entidad demandante, aquella debió acreditar que la obtención del derecho por parte del accionado se realizó con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado se presume. Por ello, dado que la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, COLPENSIONES tenía la carga de acreditar que el demandado no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración. Sin embargo, en criterio de la Sala, ello no ocurrió. De acuerdo a lo que se encontró acreditado en el proceso, el actuar del accionado al reclamar por vía administrativa la reliquidación de su prestación pensional, no se apartó del postulado de la buena fe, ya que no se puede entender que actúa de mala fe quien solicita el reconocimiento de un derecho y la administración lo concede.
Su proceder, a la luz de las pruebas regularmente aportadas al proceso, no denota un actuar fraudulento, ni se evidencia que haya tenido la intención de engañar a la administración, pues la administradora pensional era la responsable de realizar el estudio prestacional, y fue la que incurrió en el error que alegó en sede judicial. Es así, que se echa de menos que la decisión de COLPENSIONES se haya fundado en documentos falsos o maniobras engañosas, que permitan inferir un actuar doloso por parte del señor Leoncio Vargas Silva, dirigido a defraudar a la administración. En ese sentido, la Sala advierte que no se probó la mala fe del demandado en su actuación, debido a que no se acreditó la existencia de una maniobra fraudulenta o engañosa de su parte, producto de la cual se hubiese logrado el reconocimiento de la reliquidación pensional pretendida a través de la reclamación administrativa que dio lugar a la Resolución GNR 352328 de 12 de diciembre de 2013.
Ciertamente no se observa que aquel haya realizado afirmaciones engañosas, ni se probó que hubiese aportado documentos falsos encaminados a que se forzara o se indujera a error a la entidad para acceder a la solicitud de la reliquidación en la forma en que fue reconocida. Simplemente se evidenció que aquel solicitó lo propio bajo su convencimiento y la autoridad administrativa consintió sin los reparos que ahora esgrime.
Razonablemente, tampoco resulta de recibo para la Sala el dicho del extremo apelante, conforme el cual se debe tener como indicativo de la mala fe del demandado, que cuando se le solicitó su autorización para proceder con la revocatoria de la Resolución GNR 352328 del 12 de diciembre de 2013 y se le explicaron las razones por las que la misma no se encontraba revestida de legalidad, aquel decidió no otorgar su consentimiento.
Esto, porque al tratarse la revocación de actos administrativos de un trámite posterior a la expedición de los mismos, de ningún modo pudo haber permeado o incidido en la consecución del derecho prestacional tantas veces referido, y menos aún tornarse determinante en el resultado final de la actuación administrativa. No puede perderse de vista que para recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe la exigencia que ha establecido la ley y la jurisprudencia es que la administración acredite que el beneficiario de la misma actuó de mala fe, al solicitar el reconocimiento o reliquidación del mismo; más no en una oportunidad posterior.
Aunado a ello, si se aceptara la tesis de la recurrente, tendría que concluirse que en todos los casos en que se solicite a los administrados su consentimiento previo, expreso y escrito para la revocatoria de un acto administrativo que haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría en su favor, aquellos no tendrían más alternativa que proceder a concederlo, sin posibilidad de negarse, so pena de que si la administración decide demandar el acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, su negativa constituya en sede judicial un indicio de mala fe.
En suma, ante la falta de elementos de juicio que permitan corroborar las afirmaciones de la entidad demandante respecto al proceder de mala fe del aquí demandado, no resulta procedente acceder a la solicitud presentada en el recurso de apelación. Por tal razón, se confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, en cuanto negó el reintegro de las sumas pagadas al accionado por concepto de la reliquidación pensional a él concedida, dado que – se itera – no se desvirtuó la buena fe con la que se presume actuó ante la administración. COSTAS EN ESTA INSTANCIA 72.
Al margen de la decisión de fondo que se adopta en esta sentencia, la acreditación de gastos procesales o la actividad de las partes, no se dictará condena en costas de acuerdo con lo previsto en el artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en razón de que en el medio de control de lesividad se ventila un interés público, conforme lo ha señalado el Consejo de Estado.
RECONOCIMIENTO DE PERSONERÍA Finalmente, se advierte que se aportó sustitución de poder que le hiciera la abogada Angélica Margoth Cohen Mendoza, a la profesional del derecho Carmen Julia Méndez Toscano identificada con cédula de ciudadanía No. 1.103.217.446 de Los Palmitos y T.P No. 284822 del C.S. de la J., para representar los intereses de la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES.
En consecuencia, se le reconocerá personería a la referida togada, en los términos y para los efectos del memorial poder allegado. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 16 de febrero de 2022, mediante la cual el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: RECONOCER personería a la abogada Carmen Julia Méndez Toscano identificada con cédula de ciudadanía No. 1.103.217.446 de Los Palmitos y T.P No. 284822 del C.S. de la J., para actuar como apoderada sustituta de la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, en los términos y para los efectos del memorial poder visto en el índice 4 del aplicativo SAMAI (segunda instancia).
CUARTO: Ejecutoriada la presente sentencia, devuélvase el expediente al despacho de origen, previo registro en el sistema SAMAI. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión virtual de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Ausente con permiso BEATRÍZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada Firmado electrónicamente FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala de Decisión en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”.