TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Referencia: Sentencia de Segunda instancia Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Accionante: KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Accionados: MUNICIPIO DE ARMENIA Radicado:63001-3333-002-2021-00156-01 Tema: Moralidad administrativa – Patrimonio público – Carencia actual de objeto Armenia, veinticinco (25) de enero de dos mil veintitrés (2023) Sentencia 9 -2023 Corresponde a esta Corporación resolver en segunda instancia la impugnación presentada por la parte vinculada, Universidad del Quindío1, en contra de la Sentencia 193, proferida el 12 de octubre de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se ampararon los derechos colectivos relativos a la defensa del patrimonio público2. 1.
ANTECEDENTES 1 Procesos digitalizados/Populares/Dr. Luis Javier/Segunda instancia/SA63001-3333-002-2021-00156-01/Archivo 78. 2 Ibídem/Archivo 75. Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs. MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN, ANA MARÍA RENTERÍA GÓMEZ y SANTIAGO MURCIA MONTAÑO, actuando en nombre propio y ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, presentaron demanda en contra del MUNICIPIO DE ARMENIA, a efectos de que se resuelvan las siguientes pretensiones: i) Que se declare la violación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como la defensa del patrimonio público a los ciudadanos del municipio de Armenia, con ocasión de la no ejecución del convenio interadministrativo 462A; ii) Ordenar el cumplimiento de las obligaciones establecidas por las partes que integran el referido convenio - 462A – del 28 de septiembre del 2016, el cual tiene por objeto “Aunar esfuerzos entre el Ministerio de Transporte y el municipio de Armenia, Quindío, para estimular el uso de la bicicleta como medio de transporte no motorizado en el marco del artículo 204 de la ley 1753 de 2015 por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "TODOS POR UN NUEVO PAÍS"; iii) Ordenar al municipio contratar el mantenimiento y habilitación de todo el sistema contratado y la puesta en funcionamiento de las 60 bicicletas que hacen parte del sistema de transporte anunciado en el convenio 462A del 28 de septiembre de 2016; iv) Ordenar al municipio poner en funcionamiento el sistema “Armenia en Bici” en los lugares anunciados en el convenio 462A del 28 de septiembre del 2016, SENA Agroindustrial, SENA Centro de Comercio y Turismo y Universidad del Quindío, dentro de los tres meses siguientes al respectivo fallo y v) Las demás actuaciones que a bien se tenga por parte de la judicatura, para lograr el cumplimiento del objeto planteado del convenio 462A del 28 de septiembre del 20163.
Una vez impartido el trámite procesal respectivo, el Juzgado de conocimiento, mediante la sentencia apelada, resolvió acoger las pretensiones de la demanda4. La parte vinculada, Universidad del Quindío, inconforme con la decisión, interpuso el recurso de apelación que es materia de estudio de la Sala5. 3 Ibídem/Archivo 2. 4 Ibídem/Archivo 75. 5 Ibídem/Archivo 78.
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2. LA PROVIDENCIA APELADA El juzgado de instancia, para acoger las pretensiones de la demanda6 analizó temas como: i) Las acciones populares y su procedencia.; ii) Aspectos generales de los derechos e intereses colectivos cuya protección se invoca; iii) Alcance del derecho colectivo al goce del espacio y bienes de uso público y la defensa del patrimonio público; iv) La moralidad administrativa y v) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Con fundamento en ello, sostuvo: “Para esta célula judicial, si bien se demostró el inicio de la ejecución del convenio con la Universidad del Quindío, sin dejar de lado las justificaciones argumentadas en virtud de las restricciones ocurridas por la pandemia, no se demostró que durante el año 2022 como se expuso en la contestación, se continuara con la entrega de las bicicletas, así entonces lleva a concluir la vulneración de Derecho Colectivo para la protección del PATRIMONIO PÚBLICO, pues son unos bienes que no están siendo administrados en forma eficiente y responsable, razón por la cual se dispondrá la protección de este derecho y se ordenará al Municipio de Armenia y a la Universidad del Quindío se gestione lo necesario para la entrega de la bicicletas pendientes para su uso.
Debe el Municipio de Armenia cumplir con lo necesario para el cabal funcionamiento del sistema “Armenia en Bici” y en este caso de acuerdo a convenio de cooperación suscrito con la Universidad del Quindío. Importante es precisar, que no lograron los accionantes demostrar que las actuaciones de los funcionarios configuraran conductas amañadas, corruptas o arbitrarias por el contrario, se legalizaron convenios y se ejecutaron, no obstante genera reproche la continuación en la ejecución para la entrega de la totalidad de bienes para su uso, si bien el Consejo de Estado en múltiples ocasiones ha concluido que la afectación del patrimonio público implica de suyo la vulneración al derecho colectivo de la moralidad 6 Ibídem/Archivo 75.
Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs. MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 administrativa por cuanto generalmente supone la falta de honestidad y pulcritud en las actuaciones administrativas en el manejo de recursos públicos, este elemento subjetivo para esta célula judicial no se demuestra, de las pruebas practicadas se denota las actuaciones realizadas para suscripción y ejecución de los convenios y si bien no está concluido lo acordado, no implica falta de honestidad o pulcritud en el manejo de los recursos públicos.
De otro lado, se desvinculará de la presente acción al SENA, toda vez que el convenio materia de ejecución involucra directamente al ente territorial y a la entidad universitaria. Se desvinculará también al Ministerio de Transporte, considerando que el convenio se encuentra liquidado y se procedió con la entrega de las bicicletas en forma definitiva al Municipio de Armenia.”.
3. LA APELACIÓN La parte vinculada, UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO, inconforme con la decisión, interpuso el recurso de apelación que es materia de estudio de la Sala7. Si bien se tiene un convenio con el municipio de Armenia, no ha sido posible entregar las bicicletas a los estudiantes porque ellos son quienes no muestran interés, es claro que IES no realiza situaciones que vulneren derecho alguno. Adicional a ello, insiste en la carencia del objeto frente a las pretensiones y falta de legitimación por pasiva.
Respecto de la primera, indica que ha venido cumpliendo con las obligaciones del Convenio 8 de 2020, por lo que es viable concluir que no es posible predicar la vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa, toda vez que según el material probatorio, se ha realizado el proceso de selección y entrega de la bicicletas, adicionalmente, se va a realizar el mantenimiento debido, cumpliendo con el objeto de la inversión estatal; en relación con el segundo punto, esto es, la legitimación en la causa por pasiva, indica que existen otros aspectos no relacionados con la buena conservación de los vehículos no motorizados, la puesta al 7 Ibídem/Archivo 78.
Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs. MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 servicio de la comunidad estudiantil de las bicicletas y la adquisición de un seguro, obligaciones que están siendo cumplidas por la Universidad.
4. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA En segunda instancia el señor delegado del Ministerio Público ante esta Corporación Judicial, mediante correo electrónico del 7 de diciembre de 20228, presentó concepto al respecto, en el cual solicita “que se despachen desfavorablemente las pretensiones de la demanda y como corolario se revoque la sentencia de primera instancia”, al considerar: “De todo lo anterior se puede concluir que en el caso que nos ocupa no se prueba una vulneración o amenaza al derecho colectivo relacionado con los derechos de los consumidores y usuarios, lo que imposibilita acometer el estudio de los demás elementos propios de la procedencia de la acción popular.” Específicamente, en cuanto a la defensa del patrimonio público, sostiene del delegado del Ministerio Público: “Del aparte jurisprudencial transcrito se coligen dos cosas que se aplican al caso concreto por tratarse de situaciones similares y ser el concepto de patrimonio público delimitado en tal pronunciamiento para el sub-judice, en primer lugar: para que se pueda predicar vulneración al derecho colectivo al patrimonio público debe, por regla general, presentarse la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Situación que no se evidenció en el caso concreto lo que impone despachar desfavorablemente las pretensiones de la demanda. Y en segundo lugar, aunado a que no se probó la vulneración de la moralidad administrativa como presupuesto indispensable para poder predicar transgresión al derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, tampoco se acreditó en el proceso un detrimento patrimonial en el erario público, situación que sustenta aún más la denegación de las pretensiones incoadas por los actores.
En efecto, está probado que la Administración Municipal entregó las bicicletas a la Universidad del Quindío y esta última ha venido realizando convocatorias a fin de 8 Ibídem/Índice 12. Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs. MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 entregarlas a los estudiantes, afirmación realizada por dicha Universidad en la contestación de la demandan con sus debidos soportes, por ende, los medios de transporte si están siendo entregados de manera paulatina.
Sin perder de vista lo expuesto en el párrafo anterior, es menester afirmar sin ningún tipo de titubeo que en este caso el detrimento patrimonial no se acreditó, aunado a que la pandemia por COVID 19, como un hecho notorio que impidió la ejecución del convenio en los plazos proyectados, sería un asunto a discutir en un escenario de controversias contractuales y no en sede constitucional.
Como corolario de lo expuesto en el aparte jurisprudencial transcrito, no obra en la demanda un análisis que permita colegir un detrimento patrimonial en cabeza del Municipio de Armenia. Simplemente son afirmaciones sin ningún soporte documental o probatorio y sin ningún nexo con la inmoralidad administrativa, esto es, conductas de corrupción o desviación de poder que generen dicho detrimento”.
En cuanto a la configuración en el sub-judice de una vulneración al derecho colectivo relacionado con los derechos de los consumidores y usuarios, se lee en el concepto: “De todo lo anterior se puede concluir que en el caso que nos ocupa no se prueba una vulneración o amenaza al derecho colectivo relacionado con los derechos de los consumidores y usuarios, lo que imposibilita acometer el estudio de los demás elementos propios de la procedencia de la acción popular.
Por lo anterior, tampoco se vislumbra vulneración alguna respecto a este derecho colectivo y como consecuencia también en este caso, se solicitará que se despachen desfavorablemente las pretensiones de la demanda y como corolario se revoque la sentencia de primera instancia. Con base en los argumentos tanto fácticos como jurídicos antes esbozados, este Ministerio Público debe llegar a la resultante obligada de colegir que, en la presente acción popular, no se encuentra demostrado por parte de la accionante que se están vulnerando los derechos colectivos deprecados o algún otro.
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5. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 5.1. Competencia Al tenor del art. 153 del CPACA9, el Tribunal es competente para resolver el recurso de alzada propuesto. Se recuerda que el trámite del recurso de apelación, en esta oportunidad, se limitara a lo dispuesto en el art. 328 del CGP10, aplicable por expresa remisión del art. 306 del CPACA11. 5.2.
Problema jurídico Le corresponde a la Corporación determinar: ¿Se ajustó a derecho el fallo de primer grado que decretó el amparo o protección de los derechos colectivos previstos en los literales d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y e) La defensa del patrimonio público, consagrados en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998? La tesis que sostendrá el Tribunal es que la sentencia impugnada se ajustó a derecho, parcialmente, en cuanto amparó el derecho colectivo al patrimonio público.
Los argumentos que permiten soportar esta respuesta, se pueden abordar bajo los siguientes temas: i) El derecho 9 Artículo 153. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 10 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 11 Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs. MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 colectivo a la defensa del patrimonio público y ii) El caso concreto. 5.3. El derecho colectivo a la defensa del patrimonio público Sobre este derecho colectivo, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha dicho: “c) Derecho colectivo a la defensa del patrimonio público El concepto de derecho colectivo a la defensa del patrimonio público ha sido abarcado por esta Corporación desde la finalidad que persigue y los bienes que protege.
Así, se ha indicado que este derecho busca asegurar no sólo la eficiencia y transparencia en el manejo y la administración de los recursos públicos, sino también la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y, en especial, con la finalidad social del Estado. En ese sentido, la Corporación ha señalado que, si se afecta el patrimonio público en razón de que la administración o el particular que administra recursos públicos los maneja indebidamente, ya sea porque lo haga en forma negligente o ineficiente o porque los destine a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, es posible buscar su protección por vía de la acción popular12.
Respecto del objeto sobre el cual recae el derecho colectivo en cuestión, esto es, el patrimonio público, la Corporación ha señalado que ese concepto comprende, a los bienes inembargables, imprescriptibles e inalienables, a aquellos que integran el territorio colombiano (arts. 63 y 101 Constitución Política.) y también a la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva13.
En consecuencia, debe concluirse que, si los bienes que componen el patrimonio público se ven afectados negativamente por su manejo indebido, el derecho colectivo a su defensa se entiende conculcado y, por ello, 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del AP – 163 de 2001. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de mayo de 2002, exp: 25000-23-24-000-1999-9001-01.
Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs. MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 su protección puede proceder por medio de la acción popular. La Corporación ha reconocido también que la moralidad administrativa y el patrimonio público se encuentran íntimamente relacionados14, en tanto que el correcto y adecuado manejo de los bienes y dineros públicos, que comporta la eficiencia y transparencia en su manejo y administración, constituye una expresión de la moral administrativa y, a la vez, una de las finalidades que se buscan asegurar a través del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público.
En ese sentido, el Consejo de Estado ha expresado que la afectación del patrimonio público puede implicar la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, ya que, generalmente, supone la falta de honestidad y pulcritud en el manejo de los recursos públicos15; sin embargo, ha advertido también que no siempre la vulneración del derecho a la defensa del patrimonio público comporta la vulneración de la moralidad administrativa16.
Por último, es preciso resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el derecho a la defensa del patrimonio público ostenta doble finalidad: "la primera, el mantenimiento de la integridad de su contenido, es decir prevenir y combatir su detrimento; y la segunda, que sus elementos sean eficiente y responsablemente administrados; todo ello, obviamente, conforme lo dispone la normatividad respectiva"17”18 (Negrillas de la Sala).
Por otro lado, el Consejo de Estado unificó jurisprudencia entorno al tema del concepto de patrimonio público, señalando: 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 20 de abril de 2001, exp. 2000-0121 (AP). 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2006, exp.
AP 857 -01. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de febrero de 2006, exp. 2004-00026-01(AP). 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 21 de mayo de 2008, exp. 2005-01423-01(AP). 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera, providencia del 5 de julio de 2018, Rad: 20001-23-31-000-2010-00478-01(Ap) Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs.
MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 CUARTO: Se unifica la jurisprudencia respecto al concepto de patrimonio público y se reitera el alcance del derecho colectivo a su defensa, en los siguientes términos: El patrimonio público es el conjunto de los bienes y recursos, cualquiera que sea su naturaleza, que son propiedad del Estado y que le sirven para el cumplimiento de sus cometidos, conforme a la legislación positiva.
En ellos se incluyen, además del territorio, los bienes de uso público y los fiscales, los inmateriales y los derechos e intereses que no son susceptibles de apreciación pecuniaria cuyo titular es toda la población, los valores tangibles e intangibles o no fácilmente identificables, tales como el patrimonio cultural de la Nación, el patrimonio arqueológico, los bienes que conforman la identidad nacional y el medio ambiente.
La garantía colectiva a la defensa del patrimonio público propugna por la protección del patrimonio estatal, en orden a resguardar la totalidad de bienes, derechos y obligaciones públicas y procura porque su administración sea eficiente, proba y transparente, de acuerdo a la legislación vigente y con el cuidado y diligencia propios de un buen servidor, de modo que se evite cualquier detrimento.
QUINTO: Se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha19 (Negrillas de la Sala). 5.4. El caso concreto Siguiendo los parámetros normativos y jurisprudenciales señalados el Tribunal encuentra: 1.
La parte demandante, junto con el escrito de demanda, aportó los siguientes documentos20: 19 CE, SALA DÉCIMA ESPECIAL DE DECISIÓN. CP. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., primero (1°) de febrero de dos mil veintidós (2022). Radicación: 73001-33-31-006-2008-00027-01 Actor: Germán Eduardo Triana López Demandado: Compañía Energética del Tolima S.A - E.S.P. – ENERTOLIMA S.A. E.S.P. y Electrificadora del Tolima S.A E.S.P. – ELECTROLIMA S.A. E.S.P. en Liquidación Tema: Revisión eventual de acción popular. 20 Procesos digitalizados/Populares/Dr. Luis Javier/Segunda instancia/SA63001-3333-002-2021-00156-01/Archivo 2.
Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs. MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 1.1. Convenio Interadministrativo 426A del 28 de septiembre de 2016, que tuvo por objeto “AUNAR ESFUERZOS ENTRE EL MINISTERIO DE TRANSPORTE Y EL MUNICIPIO DE ARMENIA, QUINDÍO, PARA ESTIMULAR EL USO DE LA BICICLETA COMO MEDIO DE TRANSPORTE NO MOTORIZADO EN EL MARCO DEL ARTÍCULO 204 DE LA LEY 1753 POR LA CUAL SE EXPIDE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 “TODOS POR UN NUEVO PAÍS””.
Según el referido convenio, el término de ejecución era por un (1) año, contando a partir de la fecha del acta de iniciación. 1.2. Contrato de Suministro 356 de 2016, suscrito por el Ministerio de Transporte, que tuvo por objeto “IMPLEMENTACIÓN DE SISTEMAS DE TRANSPORTE NO MOTORIZADOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LOS PROGRAMAS PILOTOS DE BICICLETAS EN LAS CIUDADES PRIORIZADAS, EN EL MARCO DE LA AGENTA INTERMINISTERIAL”, por valor de $574.860.000, incluido el IVA y con un plazo de ejecución de 6 meses, contados a partir de la suscripción del acta de inicio, sin exceder del 31 de diciembre de 2016. 1.3.
Registro fotográfico bicicletas proyecto “Armenia en Bici”. 1.4. Derecho de petición radicado el 25 de febrero de 2020 en el municipio de Armenia – Oficina de planeación –, mediante el cual ANA MARÍA RENTERÍA GÓMEZ (demandante) solicitó a dicha entidad territorial: Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs.
MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 1.5. Copia del oficio DP-POT-1035 del 2 de marzo de 2020, mediante el cual se dio respuesta al derecho de petición, en el que se lee: Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs. MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 1.6.
Reclamación administrativa del 12 de mayo de 2020, por medio de la cual, ANA MARÍA RENTERÍA GÓMEZ, requirió al Alcalde municipal de Armenia, para: Que se ponga en funcionamiento las 60 bicicletas entregadas a ustedes por parte del Ministerio de transporte nacional, en septiembre del año 2016, por medio del convenio No. 462ª, antes del mes de octubre del 2020, el citado convenio establece los siguientes puntos: a. Entregar 60 bicicletas a la Administración Municipal de Armenia Quindío. b. Que dicha entidad se encargue de ponerlas en funcionamiento. c. La administración municipal deberá vigilar y cuidar las bicicletas. d. Así mismo crear bici-parqueaderos para los bici-usuarios 1.7.
Oficio DB-PGA-1422 del 11 de junio de 2022, por medio del cual se atendió la reclamación administrativa antes mencionada y en el que se lee: 1.8. Línea de tiempo de las bicicletas. 1.9. Acta de audiencia pública de subasta inversa presencial dentro del proceso de selección abreviada para la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes por el sistema de subasta inversa SASI-DTT-011-2016 dentro de la “IMPLEMENTACIÓN DE SISTEMAS DE TRANSPORTE NO MOTORIZADOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LOS PROGRAMAS PILOTOS DE BIBCLETAS EN LAS CIUDADES PRIORIZADAS, EN EL MARCO DE LA AGENTA INTERMINISTERIAL”.
Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs. MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 1.10. Anexo de la propuesta económica presentada por el señor FIDELIO CAMACHO BERMÚDEZ. 2. La Universidad del Quindío, junto con el escrito de demanda, adjuntó los siguientes documentos21: 2.1.
Estudios previos del convenio interadministrativo en el municipio de Armenia y la Universidad del Quindío. 2.2. Resolución 194, expedida el 4 de noviembre de 2020 por el Departamento Administrativo de Planeación y el Departamento Administrativo de Bienes y Suministros del municipio de Armenia, mediante la cual se justificó la contratación directa del convenio interadministrativo de cooperación entre la entidad territorial y la Universidad del Quindío. 2.3.
Convenio interadministrativo – sin número legible – suscrito entre la Universidad del Quindío y el Municipio de Armenia, que tuvo por objeto: “AUNAR ESFUERZOS ENTRE EL MUNICIPIO DE ARMENIA – QUINDÍO Y LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO PARA ESTIMULAR Y ADMINISTRAR EL USO DE LAS BICICLETAS PÚBLICAS DEL PLAN PILOTO DE BICICLETAS PUBLICAS COMO MEDIO DE TRANSPORTE NO MOTORIZADO”. 2.4.
Acta de inicio 8 del 13 de noviembre de 2020, del convenio interadministrativo referenciado. 2.5. Memorando general 2021-IM17752 del 16 de noviembre, mediante el cual el área de bienestar institucional de la referida alma mater, remite el expediente del convenio interadministrativo referenciado. 2.6. Oficio 2021-IO3367 del 9 de noviembre de 2021 de la Universidad del Quindío, dirigido al municipio de Armenia, en el que se lee: 21 Procesos digitalizados/Populares/Dr. Luis Javier/Segunda instancia/SA63001-3333-002-2021-00156-01/Archivo 30.
Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs. MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 2.7. Oficio 2021-IM16739 del 29 de octubre de 2021 de la Universidad del Quindío, en el que se lee: 2.8. Oficio 2021-IM17203 del 8 de noviembre de 2021 de la Universidad del Quindío, a través del cual se solicita la programación del mantenimiento preventivo y correctivo de las 60 bicicletas recibidas por la referida institución de educación superior, dentro del marco del Convenio Interadministrativo 8 de 2020. 2.9.
Oficio 2021-IO3164 del 28 de octubre de 2021 de la Universidad del Quindío, a través del cual presentó al Municipio de Armenia “informe préstamo de las bicicletas públicas del Plan Piloto de Bicicletas como Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs. MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 medio de transporte no motorizado, para el segundo período académico delaño (sic) 2021”. 2.10.
Resolución 8434 del 22 de octubre de 2021, por medio de la cual se publicaron los resultados de la convocatoria realizada para el préstamo y uso de 60 bicicletas públicas del plan piloto de bicicletas como medio de transporte no motorizado durante el segundo periodo académico del año 2021. 2.11. Informe elaborado por la Universidad del Quindío, respecto del Convenio Interadministrativo 8 de 2020, del cual se resalta: 2.12.
Resolución 8368 del 5 de octubre de 2020, por medio de la cual la Universidad del Quindío expidió la convocatoria dirigida a los estudiantes de pregrado para el préstamo gratuito de 60 bicicletas públicas del plan piloto de bicicletas, como medio de transporte no motorizado para el segundo período académico del año 2021. 3. Adicionalmente, obran como prueba, dentro de la presente actuación, los siguientes documentos22: 3.1.
Acta de liquidación de mutuo acuerdo del Convenio Interadministrativo del 28 de septiembre de 2016, suscrito entre el Ministerio de Transporte y el Municipio de Armenia, en el cual se plasmó: 22 Procesos digitalizados/Populares/Dr. Luis Javier/Segunda instancia/SA63001-3333-002-2021-00156-01/Carpeta 64. Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs.
MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 3.2. Convenio Interadministrativo 426A del 28 de septiembre de 2016, relacionado en el punto 2.3. Según el referido convenio, el término de ejecución era por un (1) año, contando a partir de la fecha del acta de iniciación. 3.3. Oficio 20201120074241 del 27 de febrero de 2020 del Ministerio de Transporte, dirigido al Alcalde municipal de Armenia, que registra como referencia: “Acta de entrega de bicicletas - Programa Nacional de Bicicletas Compartidas” y al cual se adjuntó: “ACTA DE ENTREGA DEFINITIVA DE BICICLETAS DENTRO DEL “PROGRAMA NACIONAL DE BICICLETAS COMPARTIDAS - FASE 2”.
De ello, se destaca: 3. Que, conforme al Nuevo Marco Normativo para Entidades de Gobierno NMNCEG y la actualización del manual de inventarios del Ministerio de Transporte, la entrega de bienes adquiridos por proyectos de inversión, con el expreso propósito de ser entregados a los entes públicos para el beneficio de la comunidad, se podrá realizar mediante la suscripción de un acta de entrega de bienes a título gratuito y sin contraprestación, donde se establezcan responsabilidades mínimas que garanticen el uso y propósitos previstos para su utilización durante su vida útil y se asignen responsabilidades relativas al control, custodia, Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs.
MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 vigilancia, mantenimiento y operación y asegurabilidad en cabeza de la entidad receptora de los mismos. 4. Que, de acuerdo con lo anterior es procedente realizar la entrega definitiva al Municipio de Armenia-Quindío de las sesenta (60) bicicletas identificadas en el anexo 1 el cual es parte integral de esta acta, para tal efecto, se regirá por el Programa Nacional de Bicicletas Compartidas y sus actualizaciones. 5.
A partir de la fecha, el municipio como propietario tendrá la responsabilidad administrativa y legal sobre estos bienes, así como las siguientes responsabilidades: (…) 6. Que a partir de la fecha de suscripción de la presente acta, el municipio de Armenia- Quindío, asume la responsabilidad administrativa y legal sobre los bienes aquí entregados. 7.
Que, con la suscripción de la presente acta, el Municipio manifiesta que conoce y acepta en su totalidad el Programa Nacional de Bicicletas Compartidas y su actualización (Negrillas de la Sala). 3.4. Informes de avance en la implementación del Proyecto de Operación del Sistema Público de Bicicletas – estructuración técnica del proyecto Armenia en bici, elaborado por el municipio de Armenia. 4.
La juez de instancia, como ya se advirtió a lo largo de esta providencia, resolvió amparar los derechos de naturaleza colectiva relativos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y la defensa del patrimonio público, al considerar que en el presente asunto, si bien se demostró el inicio de la ejecución del convenio con la Universidad del Quindío, sin dejar de lado las justificaciones argumentadas en virtud de las restricciones ocurridas por la pandemia, no se demostró que durante el año 2022 se continuara con la entrega de las bicicletas, lo cual evidencia la Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs.
MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 vulneración de derecho colectivo para la protección del patrimonio público, pues son unos bienes que no están siendo administrados en forma eficiente y responsable23. 5. Inconforme con dicha decisión, la Universidad del Quindío presentó el recurso de apelación que a través de esta providencia se resuelve, argumentando básicamente: i) No ha sido posible entregar las bicicletas a los estudiantes, porque ellos son quienes no muestran interés; ii) Si el convenio termina en noviembre de 2022, momento en que se deben devolver las bicicletas al Municipio de Armenia, Quindío, no puede la sentencia ordenar la entrega de las mismas; iii) Carencia actual de objeto24. 6.
Por cuestiones metodológicas y atención al principio de económica procesal, deberá resolverse, inicialmente, la posible configuración de la carencia actual de objeto: 6.1 Está acreditado que entre el Ministerio de Transporte y el Municipio de Armenia, se suscribió el Convenio Interadministrativo 462A de 2016, el cual tuvo por objeto “Aunar esfuerzos entre el Ministerio de Transporte y el municipio de Armenia, Quindío, para estimular el uso de la bicicleta como medio de transporte no motorizado en el marco del artículo 204 de la ley 1753 de 2015 por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "TODOS POR UN NUEVO PAÍS", dentro del cual la aludida cartera se obligó, para con la entidad territorial, entre otras cosas, a entregar sesenta (60) bicicletas, como aporte en especie para el uso de las mismas, dentro del marco del objeto del convenio; entre tanto, una de las obligaciones de la entidad territorial, consistía en restituir las bicicletas en el almacén del Ministerio en las mismas condiciones que le fueron entregadas, salvo el deterioro natural de las mismas.
Se destaca que el plazo de ejecución del 23 Procesos digitalizados/Populares/Dr. Luis Javier/Segunda instancia/SA63001-3333-002-2021-00156-01/Archivo 75. 24 Procesos digitalizados/Populares/Dr. Luis Javier/Segunda instancia/SA63001-3333-002-2021-00156-01/Archivo 78. Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs.
MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 convenio, era de un (1) año contado a partir de la suscripción del acta de inicio. 6.2 Resalta la Sala que, si bien en el expediente digital de la referencia no obra el acta de inicio del convenio, sí obra el acta de liquidación, de la cual se desprende que la fecha de inicio del convenio suscrito entre el Ministerio de Transporte y el municipio de Armenia, inició el 28 de septiembre de 2016. 6.3 Lo anterior quiere decir que el plazo de ejecución iba del 29 de septiembre de 2016 al 28 de septiembre de 2017, fecha para la cual debía haberse devuelto por parte de la entidad territorial, la totalidad de las bicicletas que le fueron entregadas, conforme el clausulado del convenio suscrito. 6.4 A su vez está acreditado que entre el municipio de Armenia y la Universidad del Quindío se suscribió el Convenio Interadministrativo 8 de 2020, el cual tuvo por objeto “AUNAR ESFUERZOS ENTRE EL MUNICIPIO DE ARMENIA – QUINDÍO Y LA UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO PARA ESTIMULAR Y ADMINISTRAR EL USO DE LAS BICICLETAS PÚBLICAS DEL PLAN PILOTO DE BICICLETAS PUBLICAS COMO MEDIO DE TRANSPORTE NO MOTORIZADO”, en el cual la entidad territorial se obligaba para con la institución educativa de educación superior, a entregar las sesenta (60) bicicletas, obtenidas en la aplicación del proyecto piloto del Ministerio de Transporte como medio no motorizado a la población seleccionada por el alma mater.
Se destaca que el plazo de ejecución del convenio era de dos (2) años, contados a partir de la suscripción del acta de inicio. 6.5 Según la prueba documental arrimada y obrante en el expediente digital de la referencia, el acta de inicio data del 13 de noviembre de 2020, es decir que el plazo de ejecución finalizó el día 13 de noviembre de 2022. 6.6 Al cabo de dicha fecha, era obligación específica de la Universidad del Quindío, según el numeral 11 de Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs.
MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 la cláusula séptima del convenio suscrito: “entregar las bicicletas en iguales condiciones en las que se le entregaron, salvo el deterior normal”. 6.7 Las pretensiones de la demanda, interpretada la misma, están encaminadas a que se ordene al Municipio de Armenia proceder con el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el convenio 462A del 28 de septiembre del 2016.
Al respecto, debe indicarse que, según las probanzas del expediente, no se pueden impartir ese tipo de órdenes, como quiera que, según se ha evidenciado, el objeto de los convenios era aunar esfuerzos para estimular el uso de la bicicleta como medio de transporte no motorizado, los cuales ya no pueden ejecutarse, pues su plazo de ejecución se encuentra más que fenecido. 6.8 Así, no es posible garantizar la entrega de la totalidad de las sesenta (60) bicicletas para los estudiantes de la Universidad del Quindío y del Servicio Nacional de Aprendizaje, como lo pretenden los accionantes. 6.9 En ese orden de ideas, se tiene que le asiste razón a la Universidad recurrente, en el sentido de plantear que no es posible hacer entrega de las bicicletas, sino de devolverlas en el estado que se encuentren. 6.10 Ello, entonces, es un presupuesto para que se pueda considerar que se dan los presupuestos legales para declarar la carencia actual de objeto. 7.
Pese a ello, le asiste la obligación constitucional y legal a este Juez colegiado de efectuar pronunciamiento al respecto, pues ha sido clara la jurisprudencia del Consejo de Estado, órgano de cierre de esta jurisdicción, en establecer que “en los eventos en los que se configura la carencia actual de objeto por hecho superado, el funcionario judicial debe hacer un pronunciamiento de fondo sobre la existencia de la violación alegada, por lo que “no resulta procedente denegar de plano las pretensiones, sino que, por el contrario, el juez de conocimiento deberá declarar la vulneración de los derechos colectivos y precisar que se puso fin a la Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs.
MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 transgresión del derecho colectivo cuyo amparo se perseguía”25. Al respecto, ha dicho la Sala Plena de la aludida Corporación Judicial, de manera unificada: “[L]a Sala unifica la jurisprudencia en relación con la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado, dentro de una acción popular, en los siguientes dos sentidos: i) Aun en aquellos casos en que el demandado o, incluso, la autoridad judicial de conocimiento consideren que se ha superado la situación que dio lugar a la interposición de la acción, es necesario verificar el cese de la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos comprometidos, sin que baste con la simple alegación de haberse adelantado alguna actuación enderezada a la superación de la situación; en aquellos casos en que la amenaza a los derechos colectivos subsista no es procedente declarar el hecho superado, aun cuando se verifique que se ha adelantado alguna actuación a fin de cesar la amenaza o vulneración de los mismos. ii) El hecho de que, durante el curso de la acción popular, el juez compruebe la desaparición de la situación que originó la afectación de derechos colectivos, no es óbice para que proceda un análisis de fondo, a fin de establecer el alcance de dichos derechos26 (Negrillas de la Sala). 8.
En ese orden de ideas y apreciadas en conjunto las pruebas, es evidente que el objeto contractual estipulado en los convenios administrativos referenciados en esta providencia se cumplieron de manera parcial, pues se probó que de las sesenta (60) bicicletas que fueron entregadas por el Ministerio de Transporte al Municipio de Armenia, dicha entidad territorial tan sólo entregó veintiocho (28) de ellas a la Universidad del Quindío, quedando entonces más de la mitad – treinta y dos (32) – sin entregarse o utilizarse por parte de la población universitaria.
Ello se traduce, 25 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 25 de agosto de 2011, expediente 2005-00123-01. En igual sentido, Sección Primera, sentencia de 4 de abril de 2019, expediente 2016-00503 y Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, expediente 2010-00026-01. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de septiembre de 2018, expediente 2007-00191-01 (AP) SU.
Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs. MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 entonces, en que el objeto convenido no se cumplió en su totalidad. 9. El alma mater vinculada a las presentes diligencias, y que a la postre resultó condenada por la Juez de instancia, para justificar la no entrega de las restantes bicicletas, argumentó que ello se debió a que “los estudiantes porque ellos son quienes no muestran interés”, sin que sea posible “obligar a la población universitaria a recibirlas”. 10.
En criterio de la Sala, dicho argumento evidencia una clara violación del principio de planeación en materia de contratación estatal, que conllevan a afirmar que las partes del convenio – municipio de Armenia y Universidad del Quindío –, no elaboraron estudios y análisis suficientemente serios y completos de orden técnico, financiero y jurídico, los cuales debieron preceder en el procedimiento de contratación con el propósito de determinar tal situación. 11.
Hay un actuar mínimo en procura de consolidar el convenio en la práctica, pues según lo probado, tan sólo se realizó una campaña de convocatoria para proceder con la entrega de la bicicleta como beneficio para la comunidad estudiantil; además, tampoco se allegó prueba alguna que acredite que fue la falta de voluntad del estudiantado en recibir las bicicletas, pues fueron más de dos (2) años que tuvieron para finalmente poner a disposición de los beneficiarios, las bicicletas. 12.
Conforme a lo expuesto, la estimulación del uso de la bicicleta como medio de transporte no motorizado presentó serias deficiencias de planeación y ejecución que impidieron el objetivo trazado por el Ministerio de Educación, pues treinta y dos (32) de las sesenta (60) bicicletas que hacían parte del plan piloto del Ministerio para el municipio de Armenia, no fueron efectivamente utilizadas y/o disfrutadas por la comunidad, lo cual constituyó una violación del derecho al patrimonio público; el fin esencial que motivó el ejercicio de la función administrativa por medio de la celebración de los convenios administrativos, no se cumplió, debido a Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs.
MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 la falta de planeación de las partes – municipio de Armenia y Universidad del Quindío –. 13. Tal situación, representó una inversión inútil sobre la suma invertida por el Ministerio de Transporte - $574.860.000 – pues las bicicletas que no fueron entregadas permanecieron guardadas, sin uso o aprovechamiento alguno; lo anterior, sin contar los costos en que incurrieron las entidades públicas en la obtención de pólizas de seguro, tendientes a garantizar o amparar el eventual hurto o daño de las bicicletas. 14.
Ello, en criterio del Tribunal, conlleva a que sea viable predicar la vulneración del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, pues no evidencia, en palabras del Consejo de Estado, una administración eficiente, proba y transparente y mucho menos el cuidado y diligencia de un buen servidor. 15. En síntesis, se tiene que, en efecto - como lo alega la Universidad del Quindío -, se configura la carencia actual de objeto, puesto que ninguna orden que se derive de las obligaciones contenidas en los convenios interadministrativos relacionados en esta decisión judicial, se puede impartir, en consideración a que los plazos de ejecución de los convenios se encuentran fenecidos. 16.
En consecuencia, compartiendo en parte el concepto del Ministerio Público, habrá de modificarse el fallo recurrido, para en su lugar declarar que, tanto el Municipio de Armenia como la Universidad del Quindío, incurrieron en la vulneración del derecho al patrimonio público, durante el tiempo que tuvieron en su poder, sin uso alguno, las sesenta (60) bicicletas otorgadas por el Ministerio del Transporte a la entidad territorial.
De igual forma, se declarará que, con la expiración del plazo de ejecución de los convenios interadministrativos suscritos entre el Ministerio de Transporte y el municipio de Armenia, a su vez, el de dicha entidad territorial y la Universidad del Quindío, operó la carencia actual de objeto. Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs.
MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 17. Ante la posibilidad de haberse incurrido en falta disciplinaria por parte de funcionarios del Municipio y/o de la Universidad por omisión o negligencia, se compulsará copia de esta providencia ante la Procuraduría General de la Nación, para que asuma la investigación correspondiente, si a ello hay lugar. 18.
No se condena en costas en esta instancia, por tratarse de una acción constitucional, ni a reconocer gastos por no haberse demostrado su causación. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la Sentencia 193, proferida el 12 de octubre de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se ampararon los derechos colectivos relativos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y la defensa del patrimonio público, de conformidad a lo considerado en el presente asunto.
En su lugar se dispone:
PRIMERO: DECLARAR que el municipio de Armenia y la Universidad del Quindío, incurrieron en la vulneración del derecho al patrimonio público, durante el tiempo que tuvieron en su poder, sin uso alguno, las sesenta (60) bicicletas otorgadas por el Ministerio del Transporte a la entidad territorial para fomentar, valga la redundancia, su uso como medio de transporte no motorizado.
SEGUNDO: DECLARAR que con la expiración del plazo de ejecución de los convenios interadministrativos suscritos entre el Ministerio de Transporte y el municipio de Armenia y a su vez, el de dicha entidad territorial y la Universidad del Quindío, operó la carencia actual de objeto.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. Sentencia de Segunda instancia Protección de Derechos e Intereses KAROL TATIANA GRAJALES PACHÓN y otros Vrs. MUNICIPIO DE ARMENIA 63001-3333-002-2021-00156-01 TERCERO: Compulsar copia de esta providencia ante la Procuraduría General de la Nación, para que asuma la investigación correspondiente, si a ello hay lugar, frente a la posible comisión de falta disciplinaria por parte de funcionarios del Municipio y/o de la Universidad del Quindío por omisión o negligencia.
CUARTO: Se ordena la expedición de copia auténtica de los fallos proferidos en primera y segunda instancia con destino a la Defensoría del Pueblo, de conformidad con lo previsto por el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
QUINTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el programa informático “SAMAI”. Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión tal y como consta en el Acta de 02 la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Magistrado JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co