PENSIÓN GRACIA – Negativa de incluir el sobresueldo del 20% de la Ordenanza 023 de 1959 por la actora no haber demostrado que lo devengó. La Sala confirmará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, en razón a que la señora María Dorys Mejía de Vásquez no demostró, conforme con los parámetros legales, que percibió el sobresueldo del 20% en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional que la habilitaba para ser beneficiaria de la pensión gracia. Así, conforme con lo establecido en el artículo 7° de la Ley 50 de 1886, los actos que por su naturaleza contribuyen a la formación de las pensiones, como sería el caso, de los factores salariales a ser incluidos en la liquidación de las mismas, se acreditan a través de documentos idóneos, tal sería el caso de los actos expedidos por la entidad empleadora o con la certificación expedida por el pagador, en los cuales se demuestre que el trabajador percibió el factor salarial.
La Sala advierte que, como en el sub lite, la demandante allegó como prueba del pago del sobresueldo del 20% que pretendió se incluyera en la base de liquidación de la pensión gracia, la decisión mediante la cual el Juez Laboral libró mandamiento de pago por tal concepto, dicho documento no tiene la entidad de probar que en efecto devengó el factor salarial.
En consecuencia, la demandante no demostró con suficiencia que hubiera percibido el sobresueldo del 20% en el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el estatus, cuestión necesaria para que fuera añadido a la base de liquidación de la pensión. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No. 5 Magistrada Ponente: Dayán Alberto Blanco Leguízamo (E) Tunja, quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 9 de octubre de 2018 por el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora María Doris Mejía de Vásquez, a través de apoderado judicial solicitó: “1. Declarar la Nulidad Parcial de la Resolución No. 15709 DEL 04 DE ABRIL DE 2006 proferida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación, mediante el cual reconoce la Pensión Gracia, de que trata la Ley 114 de 1913. 2.Declarar la Nulidad Total de la Resolución No. RDP 010946 del 19 DE MARZO DE 2015, proferida por la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES – U.G.P.P., mediante el cual se atiende en forma desfavorable la solicitud elevada por mi poderdante respecto del reconocimiento y pago de la Revisión Pensión Gracia de Jubilación por nuevos factores salariales, de que trata la Ley 114 de 1913, sin incluir el sobresueldo del 20% ordenanza 23 de 1959, correspondiente al año 2004.
Declarar la Nulidad Total de la Resolución No. RDP 022360 del 02 DE JUNIO DE 2015, suscrita por CLARA JANETH SILVA VILLAMIL en calidad de SUBDIRECTORA DE DETERMINACIÓN DE DERECHOS PENSIONALES de la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES – U.G.P.P., mediante la cual se resuelve negativamente el recurso de APELACIÓN y se confirmó en su integridad la Resolución No. RDP 010946 del 19 DE MARZO DE 2015.
Declarar que mi poderdante MARÍA DORIS MEJÍA DE VÁSQUEZ, tiene derecho a que UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES – U.G.P.P., le reconozca, liquide y pague el valor correspondiente a la Reliquidación de Pensión de Gracia de conformidad y en concordancia con la Ley 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, en cuantía equivalente al 75% del promedio del salario devengado en el último año de Servicios, incluyendo la totalidad de los factores salariales percibidos, según lo establecido en la Ley 4ª de 1966, Decreto 1743 de 1966.
CONDENAS 1. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ordene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – U.G.P.P., a reconocer, liquidar y pagar a mi mandante la Revisión de la Pensión de Gracia, incluyendo como base de liquidación el promedio de todos los factores salariales devengados por mi mandante en el año anterior a la fecha de status de pensión, con efectividad a la fecha que cumplió su status de pensionado, en virtud de la ley y de la Sentencia de Unificación del Honorable Consejo de Estado, Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, del cuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010), Radicación número: 25000-23-25-0000-2006-07509-01 (0112-09), Actor: Luis Mario Velandia.
(…)” 2. Hechos Indicó que al haber cumplido los requisitos de ley le fue reconocida pensión gracia; sin embargo, el valor de la mesada le fue calculado sin tener en cuenta el porcentaje del 20% del sobresueldo dispuesto mediante Ordenanza 23 de 1959. Informó que el sobresueldo en comento le fue cancelado mensualmente por el departamento de Boyacá hasta el 31 de diciembre de 2003 y reactivado en el año 2009 y que, debido a la suspensión de que fue objeto durante los años 2004 a 2009, no fue posible la certificación del factor en tanto debía ser parte de los valores cancelados mensualmente para el año 2004 para efectos de su liquidación. Precisó que a través de proceso ejecutivo adelantado en el Juzgado Tercero Laboral de Tunja expediente 2011-00078-00 se ordenó el pago de las sumas adeudadas por concepto de sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959 desde el 1º de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008.
Por lo anterior, consideró demostrado que para la fecha en que adquirió el status pensional – 27 de diciembre de 2004 -, devengaba dicho factor, por lo que debía incluirse en la liquidación de la pensión gracia en los términos de la Ley 4ª de 1966 que determina que la cuantía de la pensión equivale al 75% del promedio mensual de salarios percibidos durante el año anterior a la fecha en que se adquiere el derecho y, pese a ello, no se incluyó. Señaló que a través de petición radicada el 28 de noviembre de 2014, solicitó la revisión de la pensión gracia de jubilación, con el fin de que se incluyeran en la base de liquidación todos los factores percibidos durante el último año, incluido el sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959.
Afirmó que mediante Resolución RDP 010946 de 19 de marzo de 2015, la UGPP negó la reliquidación en los términos solicitados, decisión confirmada a través de Resolución RDP 022360 de 2 de junio de 2016. 3. Normas violadas y concepto de violación En esas condiciones, invocó como normas vulneradas los artículos 2, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; 2 de la Ley 114 de 1913; 4 de la Ley 4ª de 1966; 5 del Decreto 1743 de 1966 y 1 de la Ley 33 de 1985.
Explicó que las pensiones especiales debían reconocerse conforme con las normas de esa mismas naturaleza, especial, aplicables a ellas, y en el caso de la pensión gracia, debía atenderse a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 4ª de 1966 y el artículo 5º del Decreto 1743 del mismo año, por manera que debían liquidarse y pagarse tomando como base el 75% del promedio mensual de los salarios devengados durante el último año de servicios, así lo concluyó el Consejo de Estado en sentencia del 27 de noviembre de 1987 al interior del expediente 2158, reiterada en sentencia del 22 de noviembre de 2001 radicación interna 752.
Expuso que su pensión gracia se liquidó de manera errada, dado que, debió hacerse sobre el 75% del promedio salarial que por todo concepto devengó en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus. Por lo demás, citó la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010 (Exp. 25000-23-25-000-2006-07509-01), para concluir que la Ley 33 de 1985 no indicaba de forma taxativa los factores salariales que conformaban la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados, sin que ello impidiera la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios, como es el caso del sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959, cuya inclusión se pretendía a efectos de que se reliquidara la pensión gracia reconocida, en los términos solicitados en el acápite de pretensiones. 4.
Trámite procesal 4.1. Radicación y admisión de la demanda La demanda fue radicada el 2 de noviembre de 2017, correspondiéndole por reparto al Juzgado Quince Administrativo de Tunja, despacho que, mediante auto del 26 de enero de 2018, se abstuvo de avocar conocimiento y dispuso su remisión a los Juzgados Administrativo de Duitama. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Duitama quien mediante auto de 1º de marzo de 2018, procedió a admitirla, y ordenó notificar a los representantes legales de las entidades demandadas, el Agente del Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 5.
Contestación de la demanda • Unidad de Pensiones y Parafiscales -UGPP-. 14. Dentro de la oportunidad legal correspondiente y por conducto de apoderado, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que: La inclusión del sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959 en la base de liquidación pensional de la demandante y obtenido a través de proceso ejecutivo laboral, carecía de asidero por cuanto no se encontraba certificado como valor devengado por la demandante, siendo incierto el periodo de causación y su monto.
A efectos de que prosperara la inclusión del sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959 debía verse reflejado en el certificado de factores salariales expedido por la entidad pagadora, en este caso, la Secretaría de Educación de Boyacá en el año inmediatamente anterior al status, situación que no acontecía, resultando improcedente acceder a la reliquidación de la pensión gracia en los términos solicitados por la demandante.
El sobresueldo del 20% fue creado por la Asamblea Departamental de Boyacá a través de la Ordenanza 23 de 1959, posteriormente, dicho sobresueldo fue derogado por la Ordenanza Departamental 48 de 1995 la cual a la postre fue declarada nula por el Consejo de Estado en sentencia del 24 de mayo de 2012, así como el Decreto Departamental 463 de 1996 que desarrolló el artículo 2º de la Ordenanza 48 en mención, mediante sentencia de 26 de mayo de 2012, al advertir que dichos actos fueron expedidos sin tener facultad legal para modificar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
No era posible incluir factores salariales en la base de liquidación pensional cuando los mismos habían sido creados y reconocidos por fuera del marco legal de competencias o cuando en efecto su fundamento era ilegal o inconstitucional. El sobresueldo del 20% solicitado para que sea tenido en cuenta en la base pensional de la demandante, fue reconocido en su momento por la Asamblea Departamental de Boyacá sin tener la competencia para ello, razón por la que fue derogado, de manera que no podía ser tenido en cuenta como factor salarial. 6.
Audiencia Inicial 15. En audiencia inicial realizada el 9 de octubre de 2018, se desarrollaron las etapas de fijación del litigio, se abrió el proceso a pruebas y al no existir pruebas para practicar, se cerró el período probatorio y corrió traslado a las partes para rendir sus alegaciones finales. 7. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia proferida el 9 de octubre de 2018, el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante.
Puso de presente que el artículo 1° de la Ley 114 de 1913 consagró la pensión gracia en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, así mismo, el artículo 2º de la citada disposición señaló que la cuantía sería la mitad del sueldo que hubiere devengado el docente en los últimos dos años de servicios.
Indicó que la Sección Segunda del Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia había señalado que a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1966, la cuantía de la pensión gracia corresponde al 75% del promedio mensual de salarios devengados durante el año anterior a la causación del estatus pensional, precisando que correspondía a “todo lo que el trabajador percibe en forma habitual a cualquier título y que implique retribución ordinaria y permanente de servicios, sea cual fuere la designación que se le dé, tales como primas o bonificaciones”.
Aclaró que en los términos de lo decidido por el Consejo de Estado en sentencia del 15 de mayo de 2008 expediente 25000-23-25-000-2005-02018-01, el carácter especial de la pensión gracia no permitía aplicar las leyes 33 y 62 de 1985 como marco normativo en torno a la liquidación de la pensión, toda vez que el artículo 1º de la Ley 33 de 1985 excluyó los regímenes especiales, tesis que compartía el Despacho de primera instancia y que había sido adoptada en forma unificada por la Corte Constitucional en fallos de tutela T-174 de 2005 y T-694 de 2006.
Frente al sobresueldo del 20% señaló que fue creado por la Ordenanza 23 de 9 de diciembre de 1959, destinado a los maestros de escuelas que habiendo trabajado durante 20 años no tuvieran la edad requerida por la ley para alcanzar la pensión y equivalía a un 20% de aumento sobre su sueldo básico. Aclaró que, el sobresueldo del 20%, constituía un factor salarial y no una prestación social, por cuanto su finalidad era retribuir en forma directa los servicios prestados por los docentes vinculados al servicio y aún no hubieran alcanzado la edad para obtener el derecho a la pensión de jubilación. Afirmó que la Ordenanza 23 de 1959 fue expedida en uso de las facultades asignadas a la asamblea de conformidad con la normativa que se encontraba vigente al momento de su expedición; sin embargo, con la expedición del Acto Legislativo 1 de 1968 la competencia recaía de forma exclusiva en el legislador, lo que conllevaba a que los empleados vinculados con posterioridad a dicho Acto, no fueran beneficiarios de dicho factor salarial.
Resumió que el sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959 no era aplicable a los docentes nacionalizados que se vincularon con posterioridad a la vigencia de la Ley 43 de 1975 – 11 de diciembre-, pues a partir de allí su régimen prestacional y salarial pasó a cargo de la Nación, excluyéndolos de las prerrogativas salariales y prestacionales de los empleados territoriales.
Continúo diciendo que, en desarrollo de la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 908 de 1992, por el cual se modificó la remuneración del personal del escalafón nacional docente, regulando lo referente a salarios y prestaciones sociales del personal docente. Lo anterior para decir que, si el Decreto 908 reglamentó lo relacionado con las escalas remunerativas del escalafón nacional docente, no estaba en la obligación de derogar expresamente el sobresueldo de la Ordenanza 23 de 1959, pues señaló que serían derogadas todas las disposiciones que le fueran contrarias, de manera que todas las situaciones que no se consolidaron con anterioridad a la expedición del decreto perdieron vigencia. Sostuvo que en el plenario se encontraba acreditado que la demandante laboró como docente nacionalizada al servicio del departamento de Boyacá durante el período comprendido entre el 8 de septiembre de 1976 y el 10 de septiembre de 1977, a favor de quien le fue reconocida mediante Resolución 15703 de 2006 pensión gracia teniendo como base de liquidación la asignación básica devengada el año anterior al status de pensionada.
El 7 de abril de 2011 el Juzgado Tercero Laboral de Tunja libró mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo laboral No. 2011-00078 a favor de la aquí demandante y con cargo al departamento de Boyacá por concepto de sobresueldo del 20% de la remuneración básica devengada durante el 1º de enero de 2004 al 31 de diciembre de 2008. Previa solicitud de la demandante, la UGPP mediante Resoluciones RDP 010946 de 19 de marzo de 2015 y RDP 22360 de 2 de junio del mismo año, negó la solicitud de reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores percibidos durante el año anterior a la adquisición del status de pensionada, en especial el sobresueldo del 20%.
Afirmó que en el presente caso no era dable aplicar las disposiciones contenidas en las leyes 33 y 62 de 1965 a efectos de que resultara procedente la reliquidación de la pensión gracia de la demandante en los términos solicitados, por cuanto se trataba de una prestación perteneciente a un régimen especial, en ese orden de ideas la pretensión encaminada a la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del status de pensionada con fundamento a lo expuesto en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 no estaba llamada a prosperar en tanto la pensión gracia pertenecía al régimen especial previsto en las leyes 114 de 1913 y 4 de 1966, excluyéndose la aplicación de la Ley 33 de 1985.
Que, para el caso concreto, si bien la demandante devengó el sobresueldo del 20% durante el año anterior a adquirir su status de pensionada, no podía incluirse dentro de la liquidación de su pensión gracia por las siguientes razones: i) se vinculó al servicio docente con posterioridad al Acto Legislativo 1 de 1968, es decir, que su vinculación se realizó bajo un nuevo régimen con nuevas condiciones salariales y prestacionales; ii) no podía hablar de derecho adquirido, en tanto no se probó que durante la vigencia de la Ordenanza 23 de 1959 la demandante hubiera consolidado en su favor el derecho solicitado; y iii) conforme con el certificado de tiempo de servicios, la vinculación de la demandante fue de docente nacionalizada, de manera que los docentes nacionalizados por la Ley 43 de 1975 se regían por normas del orden nacional sin que les fueran aplicables los factores salariales establecidos en normas de carácter territorial, como el sobresueldo creado en la Ordenanza 23 de 1959.
Desestimó las pretensiones y se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante. 8. Recurso de apelación Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante presentó recurso de apelación. Señaló que el fallador no contempló que cuando existen procesos de nacionalización o descentralización respecto al personal administrativo de la educación, dichos traslados de personal incluyendo el personal docente, conservaban intactas las previsiones de orden legal o extralegal que hubieran venido disfrutando antes de efectuar esa clase de traslados de administración entre entidades territoriales o la Nación. Citó el Concepto 2302 de 28 de febrero de 2017 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el expediente 11001-03-06000-2016-00110-00 en el que se indicó que las asignaciones salariales de docentes creadas por ordenanza antes del Acto Legislativo 1 de 1968 eran ajustadas a derecho y, por ende, debían ser pagadas a los educadores que le hubieran sido legalmente decretadas hasta cuando se produjera su retiro, de manera que debían ser cubiertos con recursos del sistema general de participaciones y en su defecto con el Presupuesto General de la Nación. Frente al argumento del juez, referido a que a la pensión gracia de la demandante no le era aplicable las leyes 33 y 62 de 1985, citó lo dispuesto por el Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010 expediente 25000-23-25000-2006-07509-01, por la cual se unificó el criterio de la inclusión de todos los factores devengados el último año de servicio en la base de liquidación de la pensión de jubilación, considerando que es aplicable en el presente asunto.
Señaló que el fallador no tuvo en cuenta la normatividad particular que regía para el caso de la demandante, a pesar de realizar un análisis normativo, al momento de adecuarlo típicamente a la situación jurídica particular, falló contrario a derecho y no tuvo en cuenta lo dispuesto en varias oportunidades por el Consejo de Estado en donde expresamente señaló la procedencia de la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año, al encontrarnos bajo un régimen especial.
Concluyó que, al momento de establecerse la base de reliquidación de la pensión de jubilación, debía tenerse en cuenta que el salario estaba determinado por todo lo que recibía el trabajador del empleador como contraprestación directa o indirecta al servicio prestado o a la fuerza de trabajo, criterio que había sido avalado por el Consejo de Estado y la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, así como la Corte Constitucional. 9.
Trámite de segunda instancia 9.1. Admisión del recurso de apelación El 4 de diciembre de 2018, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante y, se ordenó la notificación al Ministerio Público delegado ante esta Corporación. Mediante auto del 24 de enero de 20197, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para alegar.
Posteriormente, el 13 de febrero de 2020 se dispuso la remisión del asunto a la Sección Segunda del Consejo de Estado con el fin de que decidiera si avocaba el conocimiento del proceso en los términos del artículo 271 del CPACA y emitiera sentencia de unificación. En decisión del 10 de febrero de 2022, la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió no avocar el conocimiento del asunto con el fin de proferir sentencia de unificación jurisprudencial, dado que el tema sometido a estudio ya había sido avocado por la dicha sección para emitir sentencia de unificación de jurisprudencia en el expediente 15001-33-33-010-2014-00148-01.
Finalmente, por auto de 13 de mayo de 2022, se dispuso obedecer y cumplir lo dispuesto por el Superior. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 41. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA este Tribunal es competente para conocer de la apelación formulada contra la sentencia 9 de octubre de 2018, proferida en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama. 2.
Límites de competencia del ad quem 42. De conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso8, el superior deberá pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el apelante. Así las cosas, la competencia del superior se rige por el principio de congruencia, en virtud del cual, el juez de segunda instancia debe desatar el recurso de alzada a partir de los argumentos de inconformidad propuestos por el recurrente.
Tal conclusión, encuentra asidero en el principio de non reformatio in pejus, el cual, protege la situación del apelante único, para que no se haga más gravosa. Folio 177 “(…) Artículo 328. Competencia del superior. “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
“Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. “En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. “El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
“En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia (…)” 43. Bajo los anteriores parámetros entonces, será decidido el recurso de apelación formulado por la parte actora. 3. Problema jurídico En los términos que motivan la alzada, corresponde a la Sala dilucidar, si se debe revocar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, lo anterior al determinarse: a) ¿La señora María Dorys Mejía de Vásquez acreditó a través de los medios probatorios idóneos que, devengó el factor salarial denominado sobresueldo del 20%, y en esa razón, resulta procedente la reliquidación de su pensión gracia? Con el propósito de desatar tal cuestionamiento, se ocupará esta providencia, de examinar: i) marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia; ii) los hechos probados en el plenario y iii) Caso concreto. 4.
Tesis de la Sala La Sala confirmará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, en razón a que la señora María Dorys Mejía de Vásquez no demostró, conforme con los parámetros legales, que percibió el sobresueldo del 20% en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional que la habilitaba para ser beneficiaria de la pensión gracia. Así, conforme con lo establecido en el artículo 7° de la Ley 50 de 1886, los actos que por su naturaleza contribuyen a la formación de las pensiones, como sería el caso, de los factores salariales a ser incluidos en la liquidación de las mismas, se acreditan a través de documentos idóneos, tal sería el caso de los actos expedidos por la entidad empleadora o con la certificación expedida por el pagador, en los cuales se demuestre que el trabajador percibió el factor salarial.
La Sala advierte que, como en el sub lite, la demandante allegó como prueba del pago del sobresueldo del 20% que pretendió se incluyera en la base de liquidación de la pensión gracia, la decisión mediante la cual el Juez Laboral libró mandamiento de pago por tal concepto, dicho documento no tiene la entidad de probar que en efecto devengó el factor salarial.
En consecuencia, la demandante no demostró con suficiencia que hubiera percibido el sobresueldo del 20% en el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el estatus, cuestión necesaria para que fuera añadido a la base de liquidación de la pensión. 5. Marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia La pensión gracia se rige por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, esto es por una normativa especial.
Dicha prestación constituye una prerrogativa gratuita otorgada por la Nación a un grupo de docentes que no estuvieron vinculados a ella y se otorga con requisitos de edad y tiempo independientes a los que rigen a los empleados públicos, por lo que se causa sin estar afiliado a la Caja Nacional de Previsión Social, es decir sin que se requiera realizar aportes a dicha entidad, todo ello hace que la pensión gracia sea una prestación de régimen especial.
Según lo ha decantado la jurisprudencia, de conformidad con la normativa que rige la pensión gracia, los beneficiarios de esta prestación son los maestros territoriales de las escuelas oficiales vinculados hasta antes del 31 de diciembre de 1980 y que cuenten con 20 años de servicio y 50 de edad. El monto de la pensión gracia fue establecido, por el artículo 2º la Ley 114 de 1913, en la mitad del sueldo devengado en los dos últimos años de servicio o el promedio de éstos cuando existía variación en el monto durante dicho período.
Sin embargo, es claro que la legislación laboral establece disposiciones generales que son aplicables a la pensión gracia; es así como la previsión del artículo 2º de la Ley 114 de 1913 fue modificada por la Ley 4ª de 1966 y su Decreto reglamentario, 1743 de 1966, normas que establecieron disposiciones generales para todas las pensiones, así: La Ley 4ª de 1966 “Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones”, dispuso: “ARTICULO 4o.
A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios”. A su turno el Decreto 1743 de 1966 “Por el cual se reglamenta la Ley 4ª de 1966” prevé: “ARTÍCULO 5o.
A partir del veintitrés (23) de abril de 1960 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.” Así las cosas, al no existir norma expresa, a la pensión gracia le son aplicables tales disposiciones de carácter general; contrario a lo que sucede con la Ley 33 de 1985, que no la rige, como quiera que la misma norma exceptuó de su aplicación a los empleados que por Ley disfruten de un régimen especial de pensiones.
En efecto, el artículo 1° de la Ley 33 de 1985, estableció: " No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente, ni aquéllos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones." El carácter especial que rige a la pensión gracia la excluye de la aplicación de la Ley 33 de 1985, razón por la cual su liquidación se debe realizar incluyendo todos los factores que se devengaron durante el año anterior al momento en que se obtuvo el status.
En torno a los factores salariales a tener en cuenta en la liquidación de la pensión gracia el Consejo de Estado, ha precisado: “En relación con los factores de liquidación de la señalada prestación social, la Sala reitera también que para liquidar la pensión gracia no son aplicables las leyes 33 y 62 de 1985. En estos casos debe tenerse en cuenta todo lo percibido por el peticionario como retribución por sus servicios durante el último año de servicios, sin perjuicio de que sobre tales factores se hayan efectuado aportes a la Caja, entre otras cosas, porque de ser así no habría lugar a reconocimiento alguno dada la ausencia de ellos.
La Caja Nacional de Previsión Social, no reconoce la pensión por los aportes a ella sufragados, sino que hace las veces de pagadora de la prestación, pero nada más, pues simplemente se transfiere tal función. Por último, esta pensión no se rige por las leyes 33 y 62 de 1985, sencillamente porque la “gracia”, no es una pensión ordinaria, sino especial y fue excluida de esta reglamentación por determinación específica del legislador al tenor del artículo 1º - inciso 2º - de la ley 33 de 1985”.
En la más reciente sentencia de unificación 21 de junio de 2018 proferida por el Órgano Vértice de esta jurisdicción, se mantuvo la posición en torno a los factores que se deben incluir en la liquidación de la pensión gracia, al respecto se precisó: “Esta Ley no discriminó ninguna pensión de las percibidas por los servidores oficiales y su Decreto Reglamentario 1743 de 1966, preceptuó en el artículo 5.º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para obtener el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º) prevé que salario es «todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor.” -Resaltado por la Sala- Igualmente, la sentencia de unificación resolvió: “Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Gladys Amanda Hernández Triana, identificada con cédula de ciudadanía 41.563.349, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, con efectos fiscales a partir del 24 de abril de 2005, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva”. -Resaltado por la Sala- La Sala advierte que en forma pacífica y unificada el Consejo de Estado ha expuesto que la pensión gracia, dada su especial regulación (i) se liquida con promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional; y (ii) no puede ser reliquidada con valores percibidos con posterioridad a la adquisición del derecho, pues tal condición, vulnera las normas especiales que rigen la materia.
Al respecto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, precisó lo siguiente: “[L]as normas especiales que gobiernan el reconocimiento de la pensión gracia, se aplican bajo el entendido de que el setenta y cinco (75%) del promedio obtenido en el último año de servicios, es el año inmediatamente anterior a aquél a la consolidación del status de pensionado.
Consecuentemente, la reliquidación de la pensión gracia sólo es posible respecto de los factores devengados al momento de la consolidación del estatus pensional y no de la época del retiro, como sí ocurre en las pensiones ordinarias, en cuyo caso existe afiliación y, por ende, aportes que llevan a la mejora en el monto de la pensión al momento de la desvinculación.” Ahora, desde el punto de vista probatorio, la liquidación de la pensión gracia, está atada a que el aspirante demuestre que devengó el factor salarial que pretende se incluya en la mesada final, debiéndose acreditar que durante el año anterior al estatus percibió tal emolumento, a través del medio de prueba conducente.
En principio, tal cuestión, puede ser acreditada mediante cualquier medio probatorio conforme con el Capítulo IX de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 165 del Código General del Proceso. No obstante, esa libertad probatoria en el caso de los haberes salariales que deben hacer parte de la pensión gracia, se limita conforme con lo previsto en el artículo 7° de la Ley 50 de 1886, que establece: “Art. 7°.
No es admisible la prueba testimonial para comprobar hechos que debe constar por documentos o por pruebas preestablecidas por las leyes. Así los servicios de un militar, los cuales deben comprobarse con su hoja de servicios debidamente formada y calificada; los empleos que haya tenido un ciudadano, los cuales deben constar de los respectivos nombramientos; los servicios de un individuo, que deben constar en los actos oficiales que ejecutara y de que debió quedar prueba escrita; y todos los hechos de la misma naturaleza, deben probarse con los respectivos documentos o sus copias auténticas.” (Negrillas fuera del texto original).
Así, lo atinente a los hechos relacionados con el servicio prestado por un individuo y los actos de la misma naturaleza, incluyendo los factores salariales devengados deben ser acreditados a través de la certificación expedida por la entidad respectiva (jefe de personal) o con los actos administrativos expedidos por el respectivo pagador.
Si bien, tal disposición normativa es antigua, lo cierto es que, no se ha modificada o derogada tácitamente por el Código de Procedimiento Civil o el Código General del Proceso. En ese orden, en sede administrativa o judicial, en la medida en que las dos disposiciones refieren a cómo se demuestra una circunstancia relevante para el reconocimiento del derecho pretendido, pues, de un lado, está la regla general de la libertad probatoria (C.G.P.) y de otra parte, la de la tarifa legal aplicable a la forma de acreditar los factores salariales que han de hacer parte de la pensión gracia (Ley 50 de 1886), debe en todo caso, aplicarse lo previsto en el artículo 176 del C.G.P. cuando define que la apreciación de las pruebas se hará conforme a las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de la solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos.
El referido precepto normativo, establece en forma implícita la tarifa legal aplicable a los asuntos en que la norma sustancial así lo exija, como una limitación a la libertad probatoria, dentro de los cuales se encuentra la acreditación de los actos que por su naturaleza contribuyen a la formación de las pensiones, como sería el caso, de los factores salariales a ser incluidos en la liquidación de las mismas.
Tal postura, ha sido avalada y explicada por el Consejo de Estado, así en la sentencia del 16 de julio del 2002, consideró que “la ley 50 de 1886 regula las eventualidades en las cuales los hechos que deben ser demostrados mediante prueba documental, puedan ser objeto de prueba supletoria en forma excepcional”, no encontrándose dentro de tales supuestos, la demostración de los requisitos necesarios para el reconocimiento pensional.
En suma, conforme con lo establecido en el artículo 4° de la Ley 4 de 1966 y el artículo 5° del Decreto 1743 de 1966, la pensión gracia debe liquidarse con base en los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, los cuales deben acreditarse a través de los medios de prueba definidos por la ley.
Conforme con lo expuesto, los factores salariales que deben hacer parte de la pensión gracia deben demostrarse mediante los documentos idóneos, como sería la certificación expedida por el pagador o jefe de personal de la entidad pública. 6. Hechos probados 72. Los medios probatorios documentales obrantes en el expediente fueron incorporados en legal forma al expediente y no fueron tachados ni desconocidos por las partes en contienda.
De ese modo, a partir de los mismos, encuentra la Sala acreditado, en lo que resulta relevante para el estudio del recurso, lo siguiente: La señora María Doris Mejía de Vásquez nació el 27 de diciembre de 1954 y laboró a favor de la Secretaría de Educación de Boyacá desde el 8 de septiembre de 1976 hasta el 30 de diciembre de 2004 (Folio 17).
Mediante Resolución No. 15703 del 4 de abril de 2006, por la cual la Caja Nacional de Previsión Social EICE reconoció pensión gracia a la señora María Doris Mejía de Vásquez, de conformidad con la Ley 114 de 1913 (Folio 17-19). La señora María Doris Mejía de Vásquez adelantó proceso ejecutivo laboral ante el Juzgado Tercero Laboral de Tunja, a través del cual se libró mandamiento de pago el 7 de abril de 2011 por concepto de sobresueldo del 20% de la remuneración básica que devengaba la demandante durante el período comprendido entre el 1º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2008.
Posteriormente, mediante auto del 7 de marzo de 2023 se aprobó la liquidación del crédito presentada por la parte actora (Folio 21 y 23). La señora María Doris Mejía de Vásquez el 28 de noviembre de 2014 solicitó a la UGPP la revisión de su pensión gracia, teniendo en cuenta en la base de liquidación, la totalidad de los factores salariales percibidos durante el último año de servicios anterior al status de pensionado, en especial, el sobresueldo del 20% establecido en la Ordenanza 23 de 1959 (Folio 26-29).
La UGPP, a través de Resolución No. RDP 010946 de 19 de marzo de 2015, negó la reliquidación de la pensión gracia en los términos solicitados por la señora María Doris Mejía de Vásquez, al considerar que el Sobresueldo del 20% no fue aportado con los factores salariales a la fecha del status pensional – 28 de diciembre de 2003 a 27 de diciembre de 2004, por lo que al no haberse certificado con los factores salariales a la fecha de status pensional no era posible tenerlo en cuenta (Folio 3032).
La interesada presentó recurso de apelación contra la Resolución No. RDP 010946 de 2015 (Folio 34-36). El recurso fue resuelto en forma negativa a través de la Resolución No. RDP 022360 de 2 de junio de 2015 (Folio 37-39). Análisis del caso concreto En el caso objeto de estudio, se encuentra probado y no es tema en discusión, que la docente María Doris Mejía de Vásquez acreditó los requisitos exigidos para ser acreedora de una pensión gracia, pues cumplió con 50 años de edad el 27 de diciembre de 2004, fecha en la cual ya contaba con 20 años de servicio en la docencia oficial a nivel territorial.
Así, el último año de servicio anterior al estatus pensional es el comprendido entre el 27 de diciembre de 2003 y el 27 de diciembre de 2004. Ahora bien, la extinta CAJANAL reconoció el derecho pensional a través de la Resolución No. 15703 del 4 de abril de 2006, equivalente al 75%, sobre el salario promedio de 12 meses, incluyendo la asignación básica con efectividad a partir del 27 de diciembre de 2004.
La Sala recuerda que la impugnación de la actora se basó en que satisface los requisitos para que la UGPP reliquide su pensión gracia con la inclusión del sobresueldo del 20% establecido en la Ordenanza 23 de 1959, lo anterior al considerar que al habérsele ordenado el pago del sobresueldo en comento a través del proceso ejecutivo laboral por el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2008, se acreditó que en el año anterior al status de pensionado devengó dicho factor y por ende, debía ser incluido en la base de liquidación pensional.
Sin embargo, la Sala colige que, conforme con el recuento normativo y jurisprudencial hecho en precedencia, los pedimentos de la demanda no están llamados a prosperar, por las razones que pasan a exponerse: Conforme a la documental allegada al plenario, no se acreditó que la demandante devengó el aludido sobresueldo durante el año anterior al status, pues no se aportó documento idóneo que así lo demostrara.
Lo anterior, por cuanto, fundamenta su solicitud en el auto del 7 de abril del 2011, proferido por el Juzgado Tercero Laboral de Tunja, a través del cual se libró mandamiento de pago por concepto del sobresueldo del 20% de la remuneración básica que devengaba durante el período comprendido entre el 1° de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2008.
Es así que, la referida providencia libró mandamiento de pago por los valores que el Despacho referido consideró ajustados a derecho; sin embargo, tal decisión no tiene la suficiencia para demostrar que la señora María Doris Mejía devengó el sobresueldo que pretende incorporar a su pensión gracia, dado que, tal cuestión debe ser demostrada a través de los medios de prueba establecidos en la Ley 50 de 1886.
En tal virtud, no se acreditó el presupuesto necesario para derivar del mismo el reconocimiento de la reliquidación de la pensión gracia, al no demostrarse mediante documento idóneo que la demandante devengó el sobresueldo del 20% durante el año anterior al estatus pensional. 7. Conclusión 81. La Sala confirmará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, en razón a que, la señora María Dorys Mejía de Vásquez, no aportó documento idóneo en virtud del cual, acreditara que durante el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada devengó el sobresueldo del 20%, lo anterior, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 50 de 1886 y bajo los parámetros de los artículos 4 de la Ley 4 de 1966 y 5 del Decreto 1746 de 1966. 8.
Costas 8.1. Costas en primera instancia 82. En la sentencia de primera instancia, el a quo no condenó en costas. Comoquiera que dicha decisión no fue objeto de recurso, permanecerá incólume. 8.2. Costas en segunda instancia 83. Respecto de las costas de segunda instancia, teniendo en cuenta que el recurso fue impetrado, en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (24 de octubre de 2018), no hay lugar a condenar en costas en esta instancia, en razón a que no obra prueba de su causación en el trámite de segunda instancia. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: Primero: Confirmar la sentencia proferida el 9 de octubre de 2018 por el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama, por las razones expuestas. Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Tercero: En firme esta providencia, por Secretaría devolver el expediente al Despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso.
Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala Virtual, en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado (E) Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado (E) Firmado electrónicamente FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado